Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Закономерности формирования антикоррупционной политики в России и способы ее познания 21
1.1. Практический подход к законодательному обеспечению противодействия коррупции в истории России 21
1.2. Имплементация антикоррупционных норм международного права в российское законодательство 49
1.3. Развитие антикоррупционного познания в государственной политике России 68
Глава 2. Криминологический анализ организованной коррупции и противодействия ее проявлениям 92
2.1. Понятие, структура и криминологическая характеристика организованной коррупции 92
2.2. Реагирование правоохранительных органов на организованную коррупцию 114
2.3. Привлечение к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции и проблемы равной ответственности при реализации антикоррупционной политики 130
Глава 3. Проблемные аспекты антикоррупционной политики в контексте специальных направлений предупреждения коррупции 174
3.1. Предупреждение коррупционных рисков, связанных с государственной службой 174
3.2. Конфликт интересов на государственной службе и его разрешение .197
3.3. Антикоррупционная экспертиза нормотворчества как институт предупреждения коррупции 220
Глава 4. Антикоррупционная экспертиза и проблемы ее применения (на примере отдельных подотраслей законодательства) 236
4.1. Антикоррупционная экспертиза законодательства о земле 236
4.2. Антикоррупционная экспертиза законодательства о недрах 261
4.3. Антикоррупционная экспертиза таможенного законодательства по защите интеллектуальных прав 281
Глава 5. Информационно-контрольное обеспечение антикоррупционной политики 299
5.1. Криминологический аспект гласности в антикоррупционной политике 299
5.2. Общественный и парламентский контроль в информационном обеспечении антикоррупционной политики 309
5.3. Информационно-контрольное обеспечение антикоррупционной политики в рамках СМИ и института обращений граждан и юридических лиц 320
Заключение 332
Список использованных источников и литературы 337
- Имплементация антикоррупционных норм международного права в российское законодательство
- Привлечение к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции и проблемы равной ответственности при реализации антикоррупционной политики
- Антикоррупционная экспертиза нормотворчества как институт предупреждения коррупции
- Антикоррупционная экспертиза законодательства о недрах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение. За последние годы ратифицирован ряд международных антикоррупционных конвенций, Россия вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), реализуется Национальный план противодействия коррупции, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также ряд иных нормативных правовых актов, которые имеют специальное антикоррупционное предназначение. Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции в необходимом ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики концентрированное выражение получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.
Экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, разрешение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, декларирование доходов и обязательств имущественного характера государственными служащими и их родственниками образуют такие средства. Их применение имеет не только превентивную антикоррупционную роль, но должно рассматриваться еще и в контексте изменений коррупции в криминологически значимых аспектах.
Данные средства имплементированы в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и это обстоятельство во многом обуславливает отсутствие практики их применения в российских условиях1. Этот фактор преодолим, но предполагает необходимость изучения всех проблем противодействия коррупции в целом, а не в отдельных составляющих мерах. В противном случае проявляется так называемый «атомистический» подход, при котором изучение свойств отдельных элементов и ана-
1 Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной // См.: Запись в блоге Д Медведева от 20 мая 2009 г. ( shtml).
лиз. их взаимодействия не достаточны для объяснения целостных явлений , каковыми выступают коррупция и противодействие ей.
В1 настоящее время такой подход имеет высокие риски проявления. Это - связано и с тем, что современные антикоррупционные меры только становятся предметом разрозненного изучения, причем в рамках разных отраслей юридической науки (гражданского, государственного, административного права). Научно-практический анализ показателей коррупции, изменяющихся в зависимости от предпринимаемых мер^в отношении ее проявлений, исследование механизмов детерминации и причинности коррупции во всем многообразии ее качественных и количественных характеристик в данномслучае отсутствует. Между тем, все' это является не только необходимым условием глубокого, познания-коррупции, но и имеет важный прикладной аспект. Набор антикоррупционных мер не сводится к сумме требуемого содержания го-сударственной'политики противодействия коррупции. Их применение должно быть.связано с выявлением закономерности коррупции и.противодействюг. ей, на основе которых решаются-вопросы устранения причини условий, детерминирующих коррупционные проявления, в том> числе, позволяющие предупредить-свойственную коррупциитрансформацию непреступных форм в преступные, и наоборот. Такие знания*'лежат в области криминологии, в>ко-торой изучение проблем противодействия коррупции представлено наиболее комплексно и имеет апробированные за долгие годы методологические основы.
В связи с этим использование* присущего криминологии уровневого2 подхода актуально для- формирования и реализации антикоррупционной' политики, концептуальное содержание которой, выражено в Национальном плане противодействия коррупции (утвержден Президентом РФ1 ЗГ июля 2008 г.).
См.: Долгова А.И. Некоторые вопросы диалектики познания преступности и ее причин // Методологические проблемы изучения преступности и ее причин. М., 1986. С. 5-24.
2 См.: Курс советской криминологии / Под ред В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, Б В. Коробейникова. М., 1985. С. 9.
Степень научной разработанности темы. Криминологические аспекты антикоррупционной политики в науке исследованы фрагментарно, прежде всего, в силу отсутствия на протяжении долгого времени ее контуров и содержания. Общие или специальные вопросы борьбы с коррупционной преступностью, которые изучались особенно часто в постсоветский период, в силу объективных причин не могли отражать весь комплекс проблем в кон-тексте антикоррупционной политики, законодательные и правоприменительные основы которой только формируются в современный период.
Отдельные аспекты противодействия коррупции (преимущественно вопросы борьбы со взяточничеством и подкупом) освещались в трудах видных ученых-правоведов как дореволюционной, так и советской России - К. Анциферова, В.М. Грибовского, А.А. Жижиленко, А.И. Кирпичникова, Н.А. Неклюдова, А.Б. Сахарова, О.Э. Сокольского, В.Н. Ширяева, А.Я. Эстрина.
В современной криминологической науке исследовались различные аспекты противодействия коррупции. В этой связи на формирование подходов, которые отражены в диссертации, оказали существенное влияние работы Б.В. Волженкина, А.И. Алексеева, А.И. Долговой, СВ. Дьякова, СИ. Герасимова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, А.Н. Ларькова, В.Н. Лопатина, В.В. Лу-неева, СВ. Максимова, И.М. Мацкевича, B.C. Овчинского, А.Я. Сухарева, В.Е. Эминова, П.С Яни.
В контексте современного законодательства о противодействии коррупции, которое фактически стало оформляться только в 2009 году, появляющиеся научные исследования преимущественно затрагивают частные проблемы антикоррупционной политики. Нередко они изложены в рамках узкой специализации авторов и посвящены одному из правовых институтов противодействия коррупции (экспертиза на коррупциогенность, конфликт интересов на государственной службе). Монографические работы, издаваемые в последнее время, раскрывают лишь вопросы противодействия коррупции в отдельных сферах (А.В. Куракин «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Рос-
сийской Федерации» (2008), В.М. Корякин «Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика» (2009)).
Монографических и диссертационных работ, в которых комплексно исследуются проблемы формирования и реализации современной антикоррупционной политики в криминологическом аспекте, не имеется.
Между тем, научно обоснованные подходы к правотворческому обеспечению антикоррупционной политики отмечались в принимаемых межгосударственных актах. Так, в 2003 г. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ был принят модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (г. Санкт-Петербург 15 ноября 2003 г.).
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением противодействия коррупции в России.
Предметом исследования выступают криминологические аспекты формирования и реализации антикоррупционной политики в России в контексте изучения закономерностей и особенностей:
формирования и реализации подходов к противодействию коррупции, выявляемых при изучении законодательных и специальных литературных источников (в том числе, относящихся к редким изданиям) XV-XX вв.;
правового обеспечения в сфере противодействия коррупции в интегрированном контексте (международном, национальном, наднациональном (модельном));
правоприменительной деятельности в проблемных направлениях противодействия коррупции (организованная коррупция, предупреждение коррупционных рисков, связанных с государственной службой, разрешение конфликта интересов, антикоррупционная экспертиза законодательства);
- объективной действительности, оказывающей влияние на становление
и развитие антикоррупционного правосознания.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке новой более совершенной модели антикоррупционной политики России с учетом последних достижений криминологии и других наук.
Задачами исследования являются:
определение закономерностей формирования и реализации отечественной антикоррупционной политики, выраженной во взаимосвязи правотворчества и правоприменения;
проведение сравнительно-правового анализа формирования антикоррупционного законодательства в России и его развития с учетом норм международного права;
анализ методологических подходов, применяемых в исследовании проблем противодействия коррупции, и разработка на их основе новых знаний, которые могут быть-использованы в процессе реализации антикоррупционной политики;
- мониторинг правоприменения в сфере противодействия уголовно-
наказуемым проявлениям коррупции и криминологический анализ выявлен
ных проблем (процессы детерминации, внутренние ее характеристики (дина
мика, структура, интенсивность, организованные криминальные проявления
и т.п.));
выявление криминологически значимых элементов, учет которых необходим для целей формирования и реализации антикоррупционной политики (определение коррупционных рисков, связанных с государственной службой и проблемы их предупреждения; совершенствование подходов к антикоррупционной экспертизе нормотворчества; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений; информационно-контрольное обеспечение противодействия коррупции);
формулирование конкретных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего противодействие коррупции;
- использование основных результатов исследования противодействия коррупции в учебном процессе в целях подготовки юридических кадров и развития антикоррупционного правосознания будущих правоприменителей.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются принципы и законы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. В первой главе применен исторический анализ закономерностей формирования антикоррупционной политики в России. Сравнительно-правовой подход использовался при рассмотрении проблем имплементации положений антикоррупционных конвенций в российскую правовую систему. На основе метода гносеологии исследовано значение разработок различных отраслей науки, и прежде всего криминологической, для целей противодействия коррупции. Во второй главе при исследовании характеристик коррупционной преступности (ее организованности) широко применялся статистический и системно-структурный метод анализа для объяснения выявляемых закономерностей и тенденций развития коррупции и противодействия ее проявлениям. В третьей главе использованы частнонаучные методы и приемы исследования: экспертная оценка, аналогия. В четвертой главе преимущественно применялись конкретно-социлогические методы исследования: анкетирование, анализ нормативных документов, а также формально-юридический метод. В пятой главе использовались как общенаучные (анализ, синтез, дедукция), так и частноправовые методы (анализ и объяснение социальных и правовых явлений).
Нормативной основой исследования явились международные правовые акты в сфере противодействия коррупции, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство, политико-правовые документы по противодействию коррупции.
Эмпирическую базу исследования составили:
материалы правоохранительных органов (акты прокурорского реагирования, материалы уголовных дел) и судебные решения (120) за 2000- 2008 гг.;
статистическая информация ГИАЦ МВД России, а также Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за 2000-2008 гг.;
результаты анкетирования более 1 200 экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, проведенного автором в 2005-2009 гг. в 16 субъектах Российской Федерации, по вопросам исследуемой темы.
При проведении исследования автор использовал десятилетний опыт работы, связанной с тематикой диссертации, на различных должностях в органах прокуратуры и Администрации Президента Российской Федерации, а также в качестве эксперта по проблемам противодействия коррупции в Государственной Думе Российской Федерации и Координационном совете Генеральных прокуроров государств-участников СНГ.
Научная новизна работы. Диссертация является первой комплексной научной монографической работой, в которой исследованы криминологические аспекты антикоррупционной, политики, обусловленные активным правотворчеством в этой сфере в современной России. В результате решена имеющая важное теоретическое и практическое значение крупная научная проблема, связанная с криминологическим определением содержания антикоррупционной политики в России. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата (коррупционные риски, связанные с государственной службой; коррупционная практика), операционализация которого подтверждена результатами проведенных научных исследований.
В работе на основании выполненных научных исследований разработаны теоретические положения, совокупность которых направлена на решение комплекса задач, связанных с совершенствованием законодательства, правоприменительной практики и развитием правосознания в сфере противодействия коррупции.
Научная новизна выражается также в основных положениях, выноси- . мых на защиту:
1. В отдельные периоды развития российского государства цели законодательного обеспечения проводимой антикоррупционной политики были разными. Выделены главные: 1) достижение социально терпимого уровня коррупции (характерно для периодов государственной абсолютизации экономической сферы); 2) искоренение в общественном сознании дозволенности «коррупционного поведения» ради достижения социальных или экономических благ (характерно для периодов развития рыночной экономики).
Исторический анализ позволил установить, что в России эффективное формирование и реализация антикоррупционной политики традиционно основывались на тесной связи правотворчества и правоприменения. Законодательство о противодействии коррупции развивалось с учетом реалий коррупции, потребностей практики противодействия ее проявлениям, способности правоприменителей реализовывать антикоррупционные меры. Несоблюдение этих условий дезавуировало принимаемые меры на практике.
Концептуальные компоненты противодействия коррупции составляли:
классификация видов коррупционных деяний, за которые предусматривается уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная ответственность (XVIII-XIX вв.);
оперативная трансформация содержания мер в отношении коррупционных деяний (с карательных на предупредительные и, наоборот) в зависимости от изменения степени их общественной опасности (XIX в.);
использование мер предупреждения коррупции в условиях крайне неблагоприятной криминальной ситуации, связанной с эскалацией коррупции; (XVI в. и XIX в.);
использование специальных мер противодействия организованной коррупции (конфискация имущества виновных; размер уголовного наказания соучастникам подкупа, равного тому, который назначается лицам, виновным в подкупе) (XIX- начало XX вв.);
- совмещение функций правотворчества и координации правоприменения в сфере противодействия коррупции на условиях единоначалия (XVI -начало XIX вв.).
2. Дано авторское определение понятия антикоррупционной политики,
под которой понимается совокупность законодательных, экономических, по
литических, информационных, организационных мер, направленных на госу
дарственное регулирование в области противодействия коррупции. В крими
нологическом аспекте основное содержание антикоррупционной политики
выражается в борьбе с уголовно-наказуемыми коррупционными и иными
проявлениями (продуцирующими коррупцию или ее производными) с обяза
тельным использованием превентивных антикоррупционных средств, имею
щих полиотраслевую специфику.
Достижение криминологически значимых результатов антикоррупционной политики связано с гармонизацией правотворчества и правоприменения в сфере противодействия коррупции, а также развитием антикоррупционного правосознания.
Установлено, что имплементация в российское законодательство норм международных антикоррупционных конвенций (урегулирование конфликта интересов на государственной службе, экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, декларирование доходов государственных служащих и их родственников, гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения) оторвана от потребностей практики предупреждения коррупции, имеет дефицит правового обеспечения и не учитывает уровень правосознания лиц, которые их применяют или в отношении которых они должны действовать. В совокупности это отражается в недостатках правоприменения (практика предупреждения коррупции или отсутствует, или ее эффективность находится на низком уровне).
В результате проведенного исследования доказано, что проводимые в России независимые оценочные исследования состояния и уровня коррупции
критичны в методике, не репрезентативны в получаемых результатах и не отвечают задачам противодействия коррупции.
5. Дано1 авторское определение антикоррупционного мониторинга, под
которым предлагается понимать единую государственную систему регуляр
ных наблюдений, оценки и прогноза состояния коррупции и противодейст
вия ее проявлениям, а также перманентных изменений, возникающих под
влиянием различных факторов (социальных, политических, экономических,
правовых).
Разработан криминологический механизм антикоррупционного мониторинга, который основывается на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики, анкетировании сотрудников правоохранительных органов и населения и предусматривает оценку результативности деятельности правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупции. Основными компонентами оценки являются: количество и удельный вес преступлений, связанных с коррупционными проявлениями, раскрытых по« оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления» лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного в результате совершенного преступления ущерба.
6. Установлено, что проявления организованной коррупции не однород
ны по содержанию. В их генезисе участвуют криминологически значимые
признаки подкупа либо продажность государственных или муниципальных
служащих. Исходя из такого понимания, выделяются соответствующие виды
организованной коррупции. Первый вид образуют преступления, которые
связаны с незаконным распоряжением государственными или муниципаль
ными служащими государственными (муниципальными) активами (бюджет,
имущество, льготы, заказы). Второй вид составляет деятельность, организо
ванных преступных формирований (сообществ), которые выступают заказ
чиком действий подкупленной стороны. Оба вида проявлений организован-
ной коррупции могут продуцировать или,; напротив, выступать в качестве предикатных по отношению к криминальным и околокриминальным явлениям («рейдерство», недобросовестная конкуренция- «крышевание», наркобизнес).
7. Противодействие организованной- коррупции связано с необходимостью совершенствования::
законодательства (введение специальной меры уголовной ответственности за посредничество во взяточничестве, сокращение сферы уголовно-правового иммунитета; придание конфискации статуса;меры наказания);
правоприменительной практики (выявление не эпизодов; а системы противоправных деяний, связанных с организованными^ проявлениями- коррупции, активное использование оперативно-розыскных методов' выявления коррупционных: преступлений; реализация принципа неотвратимости.наказания, исключение; либеральной практики назначения уголовного наказания лицам;.виновным в совершении;коррупционных преступлений).
8; В) целях исполнения требований-международных антикоррупционных конвенций, в которых участвует Россия; а также для обеспечения гармонизации потребностей: практики- правоприменения и правотворчества в;..сфере противодействия коррупции (касающихся конфискации) предлагается расширить перечень преступлений (ст.ст. 201, 285:1, 289; 291 УК РФ); в случае совершения которых, может применяться конфискация имущества в \ соответствии со статьей 104'.Г-УК'РФ: Данную меру необходимо рассматривать в контексте усиления репрессивного и предупредительного содержания антикоррупционных мер, принимаемых для целей противодействия: организованной коррупции. Представляется, целесообразным пункт «а» части 1 статьи 104.1 УК РФ изложить в следующей редакции:
«Г. Конфискация имущества есть принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства следующего имущества:
а) денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных частью второй статьи 105, частью второй статьи 111, частью второй статьи 126, статьями 127.1, 127.2, 146, 147, 164, частями третьей и четвертой статьи 184, статьями 186, 187, 188, 189, 201, частями третьей и четвертой статьи 204, статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240, 241, 242, 242.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1, 282.2, 285, 285.1, 289, 290, 291, 355, частью третьей статьи 359 настоящего Кодекса, и любых доходов от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;».
9. Тезаурус, выражающий различные аспекты доминантного понятия «коррупция», в настоящее время не имеет ни научно-обоснованных, ни нормативных основ. К числу основных понятийных категорий, имеющих криминологическое значение, относятся «коррупционная практика» и «коррупционные риски», правовая природа и предупреждение которых не исследованы.
Под коррупционной практикой предлагается понимать систему методов, способов и средств конструирования благоприятных условий (в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупции и обеспечения ее латентности.
В свою очередь к коррупционным рискам, связанным с государственной службой, следует отнести вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано:
несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы;
реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.
10. Правовой институт урегулирования и разрешения конфликта интересов на государственной службе не выполняет функции предупреждения
коррупции. Повышение эффективности данного института связано с совершенствованием законодательства, в котором следует:
определить специальный порядок и условия передачи государственными служащими финансовых активов, которыми они владеют, в доверительное управление (уполномоченную государством организацию);
расширить антикоррупционные требования, которые содержатся в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе и отнести их к предмету рассмотрения комиссий по урегулированию конфликта интересов;
установить специальные критерии отбора независимых экспертов комиссий по урегулированию и разрешению конфликта интересов, которые позволят исключить необъективность при принятии комиссией решений.
11. Внесены предложения по изменению законодательства. В частности, подпункт «а» пункта 21 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» предлагается изложить в следующей редакции:
«21. Основанием для проведения заседания комиссии является:
а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьями 15, 17 и 18 Федерального закона;».
Имплементация антикоррупционных норм международного права в российское законодательство
Российская: Федерация не уступает другим, государствам, в готовности всемерно поддерживать международные аспекты и инициативы антикоррупционного сотрудничества, а также использовать единые критерии и подходы к противодействию коррупцииво всех ее проявлениях, в том числе наоснове положений антикоррупционных международных договоров. Речь идет в первую очередь о Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), а также о Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.) (далее - антикоррупционные конвенции).
В современной России формирование законодательства о противодействии коррупции происходило, прежде всего, путем имплементацшъ норм антикоррупционных конвенций. Такой подход нельзя признать сполна результативным, и в настоящее время можно отмечать его издержки, которые проявляются в том, что имплементируемые положения имеют недостаточное правовое обеспечение, не учитывают потребности практики противодействия коррупции и не соответствуют уровню правосознания правоприменителей. Наиболее очевидно это проявляется на примере применения ряда правовых институтов: урегулирования конфликта интересов на государственной службе, экспертизы на коррупциогенность правотворчества, декларирования доходов чиновников и их родственников1.
Такие проблемы не уникальны исключительно для России, а характерны для многих стран — реципиентов положений антикоррупционных конвенций. Решение этих проблем возможно, причем без чуждости по отношению к отечественной правовой системе, если использовать модель формирования антикоррупционной политики, выраженную в выше исследованном практическом подходе к законодательному обеспечению противодействия коррупции.
Гипотезой в данной части исследования является положение о том, что сложные для имплементации положения современных антикоррупционных конвенций задолго до их принятия Россией, находили свое применение. Это можно проиллюстрировать сравнительно-историческим методом исследования в оценке отдельных, сложных для имплементации в российское законодательство норм антикоррупционных конвенций.
В соответствии с положениями антикоррупционных конвенций коррупционные проявления могут иметь характер уголовно-наказуемого преступления, гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Определение различных мер ответственности за разные проявления коррупционных проявлений имели свойства незыблемой основы развития системы противодействия коррупции в России. Наиболее ярко и комплексно такой подход иллюстрируют итоги проведенного в первой четверти XIX века правительственным комитетом исследования причин существования лихоимства и лиходательства, определившего разработку системно-структурного подхода к определению мер ответственности виновных в коррупционных деяниях. Оформленная в то время посте пенность в наказаниях за совершенное лихоимство; и лиходательство, преду-сматривала те виды юридической ответственности, которые находят свое отражение в положениях современных антикоррупционных конвенций.
Уголовная ответственность выражалась в.мерах наказания в виде смертной казни, заключения в тюрьму. Гражданско-правовая ответственность сочеталась с мерами дисциплинарной ответственности и заключалась «в выговоре перед судом- и вознаграждении: (возмещении - А.В) убытков», а также во «временном аресте без удаления-от должности и взыскании взятого в приказ. Общественного Призрения? с отметкою в: послужном списке». Сочетание дисциплинарной и административной? ответственности (в, наиболее приближенном к, тому времени понимании) выражалось в отрешении от должности навсегда (или временно) и недопущении к выборам, а также лишение прав :.гражданских с оставлением на месте жительства под присмотром полиции .
В соответствии со: статьей 2 Конвенцию ООН против, коррупции «публичное должностное лицо», означает любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее: какую-либо должность в законодательном, исполнительномj административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату илш без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том, числе для публичного ведомства или; публичного предприятия, или предоставляющее-какую-либо публичную услугу. .
Таким образом, по своему содержанию рекомендуемое конвенций поня-тие «публичное должностное лицо» и требования к его определению в на , циональном законодательстве основываются; на широком толковании правового статуса, объема компетенции и полномочий таких лиц. Публичные должностные лица могут.быть заняты в сфере частной службы и государственной, в иностранных, международных и смешанных организационных структурах, быть носителями исполнительной, законодательной, судебной власти или иметь властные (организационно-распорядительные или административно-хозяйственные) полномочия в пределах организации или сферы деятельности, в отношении определенного круга лиц и т.д. Данный перечень по существу является открытым, поскольку не ориентирован на то, чтобы охватывать возникающие сферы службы и учитывать компетенцию властных полномочий должностных лиц в связи с их занятостью в какой-либо сфере.
Определение должностного лица, которое дано в примечании 1 к статье 285 УК РФ представляется уязвимым при соотношении его содержания с требованиями конвенций к толкованию понятия «публичное должностное лицо». При буквальном толковании указанной нормы государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не имеющие статуса должностных лиц, не могут быть признаны субъектами отдельных коррупционных преступлений.
Между тем, в российских законах позапрошлого столетия служащих органов местного самоуправления (в понимании того времени) причисляли к субъектам коррупционных деяний. Должностной статус указанных служащих не имел значения для определения оснований привлечения к уголовной ответственности. К субъектам преступлений коррупционного характера в соответствии со ст. 379 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1866 года были отнесены не только должностные лица волостного и сельского управлений, но также их помощники, «виновные в противозаконных сборах на подарки и угощения чиновников и другого звания людей».
В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (статьи 7 и 8) также содержатся требования о принятии законодательных мер по квалификации в качестве уголовных преступлений получения и предложения (а также, испрашивание или обещание) неправомерного преимущества в ходе осуществления коммерческой деятельности лицами, которые работают на предприятиях частного сектора.
Привлечение к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции и проблемы равной ответственности при реализации антикоррупционной политики
В изучении практики привлечения к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции первичным является анализ ряда взаимосвязанных показателей, таких как выявление совершивших преступления лиц, их привлечение к уголовной ответственности и освобождение от нее. Анализ этих показателей приводит к пониманию основных проблем привлечения субъектов организованной коррупции к уголовной ответственности. Эти проблемы связаны с содержанием участия многих субъектов в организованной коррупции, которая обладает высокой латентностью и проявляется в многообразных формах.
В этой связи примечательно мнение Лунеева В.В. о том, что латентность - основанная особенность коррупции, и поэтому «нигде нет сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед уголовным судом, и лишь единицам из них, причем самой низшей категории, назначается уголовное наказание»1. Действительно осуществить привлечение к уголовной ответственности всех субъектов коррупции удается правоохранительным органам не всегда.
Привлечение к уголовной ответственности необходимо рассматривать в широком понимании, которое охватывает весь процесс производства по уголовному делу с момента его возбуждения и предъявления обвинения виновным до направления дела в суд на рассмотрение, вынесения судом приговора и вступления его в законную силу.
Для, начала необходимо проанализировать практику выявления лиц, совершивших организованные коррупционные преступления. По наиболее очевидным преступлениям указанной категории (ст. 204, ст. 289, ст. 290 УК РФ), в 2002 - 2008 годах отмечалось весьма незначительное число выявленных лиц, совершивших эти преступления.
В совокупности было выявлено 65 лиц, совершивших указанные преступления в 2002 году, в 2003 году - 43, в 2004 году - 48 таких лиц, в 2005 году - 83, в 2006 году - 50, в 2007 году - 61, в 2008 году - 33. При этом общие показатели числа выявленных лиц ежегодно определяло число лиц, выявленных за получение взятки (см. таблицу 9).
Организованной коррупцией, по сути, являются взаимосвязанные проявления подкупа и продажности служащих. Такие проявления изначально организованы и спланированы как минимум между двумя субъектами — подкупающей стороной и подкупаемой. Корректным примером для рассмотрения уголовно-правового состава коррупции в представленном содержании явля ется анализ двух статей УК РФ, а именно, ст. 290 — «Получение взятки» и ст. 291 - «Дача взятки».
Показатели преступлений взяточничества по числу выявленных лиц, совершивших эти преступления, противоположны из года в год. В этой связи представляет интерес соотношение числа выявленных субъектов подкупа и тех, кого подкупали, которое составило 0:1 ежегодно.
Такие тенденции происходили на фоне роста числа привлеченных к уголовной ответственности и роста числа освобожденных от уголовной ответственности субъектов коррупции. Так, например, в 2004 году 647 лиц, выявленных за совершение подкупа, было освобождено от уголовной ответственности. Число освобожденных от уголовной ответственности лиц, ранее выявленных за совершение преступления, предусмотренного ст. 290 «Получение взятки», в 2004 году составило 166. Таким образом, число субъектов подкупа, освобожденных от уголовной ответственности почти, в 4 раза превысило число освобожденных от уголовной ответственности субъектов, которых подкупали.
Можно предположить, что проблемы привлечения к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции нередко связаны с ошибочной или неполной квалификацией совершенных деяний. Особенно при квалификации деяний, совершенных в системе организованных коррупционных преступлений. Превышения должностных полномочий государственного служащего, инициированные представителями коммерческой организации, квалифицируются вместе с коммерческим подкупом.
Так, в Замоскворецком суде г. Москвы в 2007 году рассмотрено уголовное дело в отношении бывшего председателя Российского фонда федерального имущества (РФФИ), который обвиняется в превышении должностных полномочий и коммерческом подкупе. Суть обвинений выражалась в следующем. РФФИ распоряжался контрольным пакетом акций Мурманского международного торгового порта (ММТП). Два причала ММТП принадлежали ЗАО «Агросфера», которые в последствии были отчуждены решением арбитражного суда в пользу другой компании. Руководитель. «Агросферы» -X. предложил руководителю РФФИ М. содействие в назначении его председателем совета директоров ММТП. За это М. должен был помочь X. в покупке акций порта. Схема приобретения акций ММТП у других компаний была такова: М. от лица РФФИ заключал с другими компаниями - владельцами акций ММТП мировое соглашение по спорным вопросам за уступку акций в пользу «Агросферы». В1 свою очередь, X. приобрел за низкую цену на имя жены-М акции мурманских компаний «Баренц-Ойл», «Сада» и «Ви-лия». Эти действия следствие квалифицировало как коммерческий подкуп. Такая квалификация давала основания защите обвиняемого отвергать обвинения в подкупе. Защита привлекла к оценке стоимости акций независимых экспертов, которые подтвердили правомерную стоимость акций компаний, которые были приобретены на имя» жены М.
Антикоррупционная экспертиза нормотворчества как институт предупреждения коррупции
Коррупционные деяния характеризуются чрезвычайно высокой степенью латентности и сложностью доказывания. В современный период привычной является практика, когда в отношении коррупционных проявлений, которые становятся очевидны для правоохранительных и государственных контролирующих органов, применяются традиционные уголовно-правовые меры борьбы. При этом суть этих мер заключается в реагировании на последствия коррупции.
Воздействие на причины и условия, способствующие коррупции, должно выступать основным направлением ее предупреждения. Действенное обеспечение такого направления должно быть связано с антикоррупционной экспертизой законодательства (основанной на изучении практики правоприменения) и оценкой его норм, способствующих коррупционным проявлениям.
Практические возможности предупреждения коррупции путем коррекции законодательных норм ей способствующих возникли для Российской Федерации сравнительно недавно в силу участия в международных антикоррупционных договорах.
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции политика и практика предупреждения и противодействия коррупции должны основываться на периодическом проведении оценки законодательства с целью определения его адекватности предупреждению коррупции (п.З ст.5). Такие возможности предоставляет мониторинг законодательства, заключающийся в анализе и оценке норм на предмет выявления их коррупциогенности.
На сегодняшний день основные компоненты организации и проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциоген-ность получили законодательное оформление.
Постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — Правила и Методика).
Между тем с определением правовых основ проведения экспертизы на коррупциогенность на первый план выступили задачи организационного ее обеспечения. Модели их решения уже достаточно долгое время выступают предметом обсуждения специалистов в области противодействия коррупции и до последнего времени сводились к необходимости:
1) исключения факультативности (необязательности) экспертизы на коррупциогенность;
2) определения критериев, которые должны предъявляться к субъектам, осуществляющим экспертизу на коррупциогенность (вопросы специализации образования и стажа, совместительства и т. д.);
3) установления юридической ответственности независимых экспертов за необъективные (заинтересованные) результаты экспертизы.
Как представляется, с репрезентативностью исследования во многом связаны вопросы установления специальных требований, предъявляемых к экспертам. Наиболее острыми и криминологически значимыми являются следующие вопросы:
- имеет ли правовое значение основания увольнения лица, изъявляющего желание стать экспертом, если он был уволен с предыдущего места службы за дисциплинарные проступки, должностные преступления?;
- как оценивать статус независимости и объективности эксперта в самом тривиальном случае (когда его родственники или близкие работают в госу дарственном органе, подготовившем проект документа). Нужно ли в таких случаях предусматривать механизм отвода или самоотвода эксперта?
Эти вопросы не исчезли в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1.
Оставление указанных вопросов без внимания может вылиться в крайние формы их стихийного разрешения (не исключено, что и в порядке гражданского искового производства). В данном случае следует понимать, что независимый эксперт лишен гарантий защиты своих правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, осуществляющий экспертизу исходя из своих должностных (служебных) обязанностей. На государственных служащих распространяется система антикоррупционных запретов, ограничений, требований к служебному поведению. В конечном счете имеется специальный институт разрешения конфликта интересов, который может снять вопросы и источники проблем, связанные с заинтересованностью служащего как эксперта. Независимый эксперт как приватный субъект в случае его подкупа не может быть даже привлечен к ответственности за исключением тех случаев, когда он является служащим коммерческой организации (ст. 204 УК).
С учетом представленных соображений обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на корупциогенность, требует самого пристального внимания.
Кроме того, предлагаемые в Методике и Правилах подходы к осуществлению экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов нельзя признать практичными в полной мере. Представляется несколько ложным подход, при котором экспертиза на коррупциогенность связана с поиском возможных проявлений коррупционных факторов в проектах нормативных правовых актов без ссылок на коррупционные практики. Соображения относительно подтверждения результатов экспертизы модельными примерами из практики являются важными, они обогащают, укрепляют оценку эксперта. Экспертиза на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов представляет собой систему превентивного воздействия не на коррупцию непосредственно, а на линии детерминации ее проявлений, которые опосредовано проявляются вживую на практике, хотя и имеют нормативный правовой источник.
Антикоррупционная экспертиза законодательства о недрах
Ежегодно в Российской Федерации выявляется до 60 тыс. нарушений правил и норм недропользования1. Часть выявляемых правонарушений непосредственно связана с коррупцией должностных лиц контролирующих и надзирающих органов, когда за взятки недропользователям незаконно выдаются лицензии либо скрываются совершенные ими нарушения законодательства.
Наряду с этим в сфере недропользования можно обнаружить высокую вероятность коррупционных проявлений, основанных на использовании пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем данную сферу. Наиболее распространенными являются коррупционные проявления в ходе:
— предоставления на бесконкурсной, основе недр для разработки место рождений общераспространенных полезных ископаемых;
- определения победителя конкурса на получение лицензии на пользование участком недр путем выдвижения дополнительных условий конкурса, которым соответствует заранее определенный участник конкурса;
- участия внештатных экспертов в государственной экспертизе запасов полезных ископаемых в интересах определенного пользователя недр, заказавшего проведение экспертизы;
— усмотрения органов местного самоуправления в части произвольного введения или снятия ограничений на предоставление разрешений на пользование участками недр.
Мнение экспертов о состоянии и тенденциях правонарушений в сфере недропользования весьма показательно характеризует, что основные проблемы в этой сфере связаны с чрезвычайно высоким уровнем латентности правонарушений (30% опрошенных, от общего числа давших ответы) и их сопряжением с коррупционным интересом должностных лиц и других служащих (30% опрошенных).
Необходимо иметь в виду, что представленный перечень коррупционных правонарушений (как в сфере землепользования, так и в сфере недропользования) не является исчерпывающим и соответственно возможны и другие варианты коррупционных проявлений.
В настоящее время правовой режим недропользования в основном регулируется Федеральным законом от 21 декабря 1992 г. (в ред. от 30.12.2008 г.) № 2395-1 «О недрах»1 (далее - Закон о недрах), Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. (в ред. от 30.12.2008 г.) № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее - Закон о соглашениях о разделе продукции) и законами субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Закон о недрах содержит нормы общего характера, которые применяются к регулированию отношений недропользования. При этом на уровне законодательства субъектов РФ о недропользовании содержатся специальные нормы, условия применения которых можно оценивать с позиции недостатков, более всего способствующих коррупции.
Основная цель недропользования - получение дохода от добычи полезных ископаемых (руды, угля, каменной соли, нефти, минералов, минеральной воды, горючего газа и др.), которые до добычи находятся в государственной собственности, но после извлечения из недр переходят в собственность субъекта их добывшего.
Благоприятные условия использования норм законодательства о недропользовании в целях коррупции можно выявить при:
- определении оснований возникновения права пользования участками недр (в том числе при предоставлении лицензий, организации и проведении конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр);
- соблюдении требований по рациональному использованию и охране недр (в том числе при проведении отвечающей этим целям государственной экспертизы запасов полезных ископаемых).
Поэтому важно определить условия, способствующие использованию норм законодательства и иных нормативных правовых актов в целях коррупции при определении оснований возникновения права пользования участками недр.
В соответствии с п. 9 ст. 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится установление порядкач пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ) и участками недр местного значения.
Законодательное регулирование отношений недропользования на уровне субъектов Российской Федерации нацелено нередко на создание благоприятных условий для совершения коррупции:
Так, например, при принятии Закона Приморского края от 11 мая 2005 г. № 247-КЗ «О предоставлении недр для разработки месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края»1 органы местного самоуправления должны были быть наделены функциями предоставления соискателям лицензий на разработку общераспространенных полезных ископаемых. Это соответствовало бы ч. 6 ст. 16 Закона о недрах. Однако в нарушение установленных норм, указанным Законом Приморского края (п. 3 ст. 2) в качестве единственного органа на территории края, предоставляющего соискателям лицензии на разработку общераспространенных полезных ископаемых, определена (уполномоченная) специализированная организация.
В законодательных актах 17 субъектов Российской Федерации1 предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых допускается как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе. Основанием предоставления недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на бесконкурсной основе является решение администраций субъектов Федерации или уполномоченных ими органов. Примечательно, что правовые основания принятия такого решения отсутствуют, т. е. не определены в действующем законодательстве. Именно поэтому бесконкурсную основу получения лицензии можно считать косвенным свидетельством того, что решения о предоставлении права разработки недр могут приниматься на коррупционных началах.
При подробном анализе законодательных актов субъектов Российской Федерации о недропользовании в части регулирования отношений, возникающих при предоставлении разрешений на разработку месторождений недр, можно выявить непосредственные условия, способствующие образованию коррупционных соглашений.
