Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система и особенности высших органов государственной власти Уругвая 15
1. Конституционно-правовое развитие Уругвая и его влияние на эволюцию высших органов государственной власти 15
2. Порядок формирования высших органов государственной власти и особенности избирательной системы 26
3. Конституционные принципы деятельности высших органов государственной власти 43
4. Политические партии и их роль в формировании высших органов государственной власти 49
Глава 2. Президент и правительство как исполнительные органы государственной власти 56
1. Роль президента в системе высших органов государственной власти 56
2. Порядок избрания, замещения поста, особенности статуса и ответственность президента 67
3. Полномочия президента в области внутренней и внешней политики 71
4. Полномочия президента в области обороны и при чрезвычайных обстоятельствах 78
5. Порядок формирования, полномочия и ответственность правительства... 85
Глава 3. Генеральная ассамблея - высший законодательный орган Уругвая... 95
1. Структура Генеральной ассамблеи 95
2. Полномочия Генеральной ассамблеи 101
3. Законодательный процесс в Генеральной ассамблее 108
А. Особенности законодательного процесса в Палате представителей... 116
В. Особенности статуса и законодательного процесса в Сенате 122
4. Статус парламентариев в Уругвае 133
Глава 4. Верховный суд в системе органов государственной власти Уругвая 139
Заключение 150
Список литературы
- Порядок формирования высших органов государственной власти и особенности избирательной системы
- Политические партии и их роль в формировании высших органов государственной власти
- Полномочия президента в области внутренней и внешней политики
- Законодательный процесс в Генеральной ассамблее
Введение к работе
Диссертационное исследование посвящено теоретическим и научно-практическим аспектам формирования и функционирования высших органов государственной власти Восточной Республики Уругвай. В работе анализируется общая система высших органов государственной власти, проблемы взаимоотношений исполнительных (президент, правительство) и законодательного (Генеральная ассамблея) органов власти, их структура, полномочия, тенденции развития, а также роль и значение высшего судебного органа страны - Верховного суда юстиции.
Актуальность диссертационного исследования. В последние годы в системе международных политических и экономических отношений государств Латинской Америки роль и влияние Уругвая заметным образом возрастает, как возрастает и роль всего континента в решении важнейших мировых проблем. В конституционно-правовом отношении Уругвай сохраняет многие черты американской президентской республики, поскольку рецепция государственно-правовых институтов США в свое время сыграла решающую роль в формировании, дальнейшем становлении и развитии государственной структуры и всего механизма власти в Уругвае. Одновременно ныне действующей уругвайской системе высших органов власти присущи черты парламентской республики. Среди них выделяются такие, как: возможность вынесения парламентского вотума недоверия правительству и право президента на досрочный роспуск парламента. Это создает своего рода уникальную для Латинской Америки форму правления, характеризуемую в зарубежных исследованиях уругвайского конституционализма в качестве полупрезидентской республики.
Изначально восприняв правовую модель американской государственной системы, Уругвай в процессе своего конституционного развития внес в нее новые, национальные черты, способствовавшие становлению оригинальной по своей правовой природе формы правления, отличной от американского и европейского вариантов.
Уругвай добился юридической независимости в начале XIX века и прошел относительно длительный для латиноамериканской страны период самостоятельного конституционного развития, накопив значительный опыт государственно-правового строительства на демократической основе. Несмотря на то, что конституционная история страны прерывалась этапом правления военной диктатуры (1973-1984), совокупный опыт уругвайского конституционного развития позволил к настоящему времени создать в стране довольно четкую и слаженную систему законодательных, исполнительных и судебных органов, функционирующих на основе общепринятых демократических принципов. Это позволяет обеспечивать стабильное государственное развитие, сбалансированность в деятельности базовых государственных институтов и создает эффективные правовые гарантии недопущения конституционных кризисов.
Следует отметить, что в современной системе высших государственных органов Уругвая исполнительная власть во главе с президентом занимает в целом привилегированное положение. Актуальность настоящего диссертационного исследования заключается в том, что специфика конституционного статуса и практической деятельности высших исполнительных органов Уругвая (президент, правительство) рассматриваются с учетом наметившейся в мире тенденции к усилению позиций исполнительной ветви власти на фоне относительного снижения роли и влияния законодательных органов. Детальный анализ деятельности высших органов власти в Уругвае подтверждает объективную природу указанной тенденции, развивающейся в каждой стране под влиянием региональных, национальных особенностей и сочетания социально-экономических, политико-правовых, международных и религиозно-этнических факторов.
Необходимо отметить, что изучение функционирования уругвайской системы высших органов государственной власти может представить не только теоретический, но и практический интерес. Он заключается в стремлении полнее разобраться в механизмах формирования внутренней и внешней политики Уругвая, разработки и принятия его руководством ключевых решений в сфере международной политики и экономики. Лучшее понимание внутренних «пружин» работы властной машины Уругвая со стороны российских государственных и деловых структур могло бы способствовать выработке наиболее оптимальных подходов к выстраиванию двусторонних отношений и, как результат, повышению результативности в различных областях сотрудничества как с Уругваем, так и с другими государствами латиноамериканского региона.
Примечательно, что существующие в России и Уругвае формы правления обладают схожими чертами с точки зрения объема и качества конституционных полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. Как представляется, это обстоятельство можно было бы полнее учитывать при изучении положительного опыта высших органов государственной власти Уругвая с целью выработки возможных рекомендаций по совершенствованию российских правовых подходов к наиболее оптимальному выстраиванию взаимоотношений отечественных высших властных структур в исполнительной, законодательной и судебной сферах.
Степень разработанности темы в научной литературе. В уругвайской юридической литературе в последние годы появились исследования, в которых проводится анализ различных аспектов деятельности высших органов государственной власти, подробно исследуются взаимоотношения президента и возглавляемого им правительства с Генеральной ассамблеей, рассматривается специфика формирования и функционирования властных организмов.
В исследованиях государственной структуры Уругвая европейскими правоведами, особое внимание уделено анализу взаимодействия различных ветвей власти, характерных черт современной формы правления, влияния национальной многопартийной системы на высшие властные органы в стране.
Важно отметить, что в современной российской научной литературе в последнее время придается важное значение изучению иностранного опыта функционирования институтов высших органов государственной власти, прежде всего президента и правительства. Такой интерес во многом объясняется указанной выше тенденцией к усилению исполнительной власти и оправданного желания заимствовать положительно зарекомендовавшие себя зарубежные конституционные схемы и практику. С научной точки зрения российские исследователи вносят заметный вклад в изучение новейших тенденций конституционного развития высших государственных органов в целом и институтов высшей исполнительной власти в частности. При этом если интерес к зарубежному конституционному опыту высших органов власти основных развитых государств (США, Великобритания, Франция, Германия и ряд других) в определенном смысле удовлетворен за счет имеющихся российских научных исследований, то какие-либо отечественные работы, посвященные анализу современных властных структур в Уругвае, в последнее время не публиковались. Это обстоятельство учитывалось автором при выборе темы диссертационной работы.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования является конституционно-правовой статус высших органов государственной власти Уругвая и организационно-правовые аспекты их функционирования.
Предметом диссертационного исследования является система высших органов государственной власти (президент, правительство, Генеральная ассамблея и Верховный суд) Уругвая и ее особенности. Диссертация представляет собой научно-обоснованное правовое исследование структуры указанных органов, порядка и форм их деятельности, взаимоотношений между собой и с политическими партиями. Исследование государственных органов власти Уругвая непосредственно связано с анализом политического режима данного государства и его влиянием на дальнейшее развитие конституционной системы этой страны. В диссертации проанализирован правовой статус каждого из элементов системы высших органов, их фактическое положение, юридические и политические последствия отставки правительства и досрочного роспуска парламента, основания и порядок вынесения вотума недоверия правительству, формы, объем и процедура осуществления парламентского контроля, сущность политической ответственности правительства в целом и индивидуальной ответственности отдельных его членов.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является выявление роли и места высших органов государственной власти Уругвая в конституционной системе страны, анализ их базовых принципов и начал деятельности, взаимоотношений с основными политическими институтами. Опираясь на значительный нормативный и монографический зарубежный материал, автор диссертации ставит целью достичь всестороннего юридического исследования современной системы высших органов государственной власти Уругвая и при этом особое внимание уделить рассмотрению специфики ее функционирования, опыт которой может быть полезен для дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Российской Федерации.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи:
- установить и проанализировать конституционно-правовые основы, принципы построения и функционирования высших органов государственной власти Уругвая;
- показать особенности структуры и конституционных полномочий уругвайских высших органов государственной власти;
- проанализировать правовое и фактическое положение президента и правительства;
- показать формы и объем ответственности правительства перед Генеральной ассамблеей;
- проанализировать юридические и политические последствия вынесения вотума недоверия и отставки правительства;
- исследовать правовую основу участия правительства в законодательном процессе;
- установить специфику построения уругвайского парламента – Генеральной ассамблеи, и особенности законодательного процесса;
- показать правовой статус депутатов;
- выявить особенности Верховного суда как высшего судебного органа страны и органа конституционного контроля;
- охарактеризовать тенденции дальнейшего развития системы высших органов государственной власти Уругвая.
Методологическую базу данного диссертационного исследования составляет метод диалектического познания общественных процессов с применением принципов развития, системности, целостности и т.д. Для изучения объекта данного исследования предполагается использовать как метод системного анализа, так и некоторых частно-научных методов, среди которых сравнительно-правовой, историко-правовой, политико-правовой и другие. Анализируя принципы и формы взаимоотношений высших органов государственной власти Уругвая, автор применял комплексный междисциплинарный подход, используя данные политологии, социологии, элитологии и др.
Нормативную базу диссертации составляет действующее уругвайское законодательство, Конституция Восточной Республики Уругвай 1967 года с изменениями, утвержденными на референдумах 1989, 1994, 1997 и 2004 годов, законы, принятые Генеральной ассамблеей, декреты президента, решения Верховного суда страны, документы международно-правового характера, международные договоры и соглашения Уругвая, документы региональных латиноамериканских организаций.
Теоретическую и информационную основу данного исследования составляют монографии, учебники и учебные пособия, научные статьи в сборниках и периодических изданиях, материалы научно-практических конференций, энциклопедии, справочники, электронные ресурсы (электронные документы, базы данных, порталы, сайты, веб-страницы).
Для удобства классификации можно выделить следующие группы источников:
-
Исследования российских авторов по общим проблемам конституционного права зарубежных стран. Это работы: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, С.В. Боботова, В.Н. Даниленко, Р.В. Енгибаряна, А.Д. Керимова, А.И. Ковлера, Ю.К. Краснова, Б.С.Крылова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, М.Ю. Михайловой, А.А. Мишина, М.А. Могуновой, А.И. Осавелюка, Н.А. Сахарова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Е.Чиркина, М.Ф. Чудакова, Л.М. Энтина и других.
-
Исследования российских авторов по проблемам конституционного права латиноамериканских стран. К ним относятся работы: А.С. Автономова, О.А. Жидкова, М.И. Лазарева, М.Ю. Михайловой, А.Г. Орлова, Н.Н. Разумовича, С.В. Рябова, А.А. Тихонова, В.Е. Чиркина и других.
-
Исследования зарубежных авторов по проблемам конституционного права и политических систем латиноамериканских стран: Carpizo J.; Cossio J.R.; Edelman A.T.; Lamberto J.; Tena Ramirez F.; Rocca, Mara Elena; Semino, Miguel Angel; Gutirrez, Fulvio; Garchitorena, Jos; Correa Freitas, Ruben; Korzeniak, Jos; Aguirre Ramrez, Gonzalo; Martins, Daniel Hugo; Vanossi, Jorge R.; Couture, Eduardo J.; Barbagelata, Hctor Hugo; Prez Prez, Alberto; Wilson, Jos de Torres; Urruty, Carlos Alberto; Gros Espiell, Hctor; Pereira, Oscar; Quesada, Luis Jimena; Garca Montero, Mercedes; Snchez Lpez, Francisco; Lsing, Norbert; Gatto, Hebert; Trochon, Ivette; Risso Ferrand, Martn; Weinstein, Martin и некоторых других.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в отечественной научной литературе проанализированы конституционно-правовые и научно-практические проблемы высших органов государственной власти Уругвая, правовой статус президента, правительства, Генеральной ассамблеи, Верховного суда, формы их взаимоотношений, особенности парламентского контроля и ответственности правительства в условиях демократического режима. В диссертации сделана попытка проанализировать возникающие в странах Латинской Америки проблемы взаимоотношений между различными ветвями власти на примере Уругвая, причем способы их разрешения могут быть использованы для выработки научно-практических подходов к решению схожих проблем и в Российской Федерации.
Существенным показателем новизны данного исследования является то, что в нем проанализированы новые процессы и явления, характерные для современного периода деятельности высших органов государственной власти Уругвая – государства, недостаточно изученного в нашей юридической литературе. При этом следует отметить, что многие фактические данные, в том числе по структуре и специфике функционирования высших органов государственной власти Уругвая, особенностям формы правления и некоторым другим, впервые вводятся в наш научный оборот.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Система высших органов государственной власти Уругвая по ряду своих элементов является достаточно уникальной для стран Латинской Америки. В частности, действующая в стране избирательная система обладает рядом специфических с точки зрения своей правовой природы черт, оказывающих влияние на порядок формирования высших властных органов Уругвая; глава государства – президент, имеет особый конституционный статус, являясь одновременно руководителем правительства; конституционная практика взаимодействия президента, правительства, парламента и судебной власти в Уругвае носит самобытный характер, что подтверждается в диссертации конкретными историко-правовыми примерами.
-
Форма правления Уругвая – полупрезидентская республика, является уникальной для стран Латинской Америки.
-
Генеральная ассамблея как высший законодательный орган Уругвая обладает более широкими полномочиями по сравнению с парламентами других латиноамериканских стран. Она осуществляет парламентский контроль деятельности правительства, что не присуще конституционно-правовым системам большинства государств Латинской Америки. Парламент вправе выразить Совету министров или отдельным его членам вотум недоверия и добиться их отставки, но лишен этих полномочий в отношении главы правительства – президента Уругвая.
-
Президент Уругвая, наделен правом при определенных обстоятельствах досрочно распустить Генеральную ассамблею и назначить новые парламентские выборы. Эти полномочия главы государства являются нетипичными для других государств Латинской Америки.
-
В конституции Уругвая закреплен механизм реализации президентского срочного (безотлагательного) законодательства, который заметно отличается от существующих аналогов в конституционных моделях других странах латиноамериканского региона.
-
Несмотря на сохраняющийся приоритет исполнительной ветви власти в системе высших органов Уругвая, конституционно-правовая архитектура государства эволюционирует в направлении приобретения черт парламентаризма при дальнейшем укреплении многопартийности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты, к которым пришел автор в диссертации, могут быть полезны в научно-теоретическом и практическом аспектах, в том числе при подготовке новых российских нормативных и методических документов для разработки общегосударственных и региональных программ по совершенствованию деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации, для проведения научно-теоретических и практических конференций по проблемам конституционного права и государственного строительства, для использования в учебном процессе в высших учебных заведениях.
Отдельные разделы диссертации могут быть использованы для планирования и осуществления деятельности российских внешнеполитических и внешнеэкономических учреждений, вступающих в деловые отношения с высшими органами государственной власти Уругвая с тем, чтобы они имели четкое представление о порядке их формирования, функционирования и взаимоотношений между собой. Материалы диссертации могут быть использованы практическими работниками средств массовой информации при освещении деятельности высших государственных органов зарубежных стран. Практическую ценность данная работа может представить для сотрудников научно-исследовательских институтов и учреждений, занимающихся как общими проблемами зарубежного права, так и региональными проблемами латиноамериканских стран, в том числе Уругвая. Работа может принести пользу и для других диссертантов, занимающихся проблемами зарубежного конституционного права и конституционного права Российской Федерации.
Материал, собранный и обобщенный автором в диссертации, может быть использован в учебном процессе при чтении курсов конституционного права зарубежных стран, конституционного права стран Латинской Америки, административного права зарубежных стран, отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы при чтении курса теории государства и права, истории политических и правовых учений.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации были апробированы на заседании кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях.
Порядок формирования высших органов государственной власти и особенности избирательной системы
В Уругвае, как и в других латиноамериканских странах, в течение длительного времени происходила частая смена конституций, изменялось конституционное законодательство. Все уругвайские конституции обладали определенной спецификой и особенностями, вызванными неустойчивостью социально-экономической и политической обстановки в стране и Латинской Америке. Конституционная история Уругвая отражала различные формы политического режима, своеобразные формы президентской республики, от единоличной полудиктаторской формы до коллегиального президента, что вообще нетипично для латиноамериканских республик. Первая уругвайская конституция 1830 года была, как и многие другие первые латиноамериканские конституции, заимствована из североамериканского опыта и во многом построена на принципах Конституции США 1787 года. Это, конечно, не означает, что первая уругвайская конституция была прямым слепком с североамериканской конституции, но определенные заимствования все же очевидны. В частности, были закреплены довольно обширные полномочия главы исполнительной власти - президента, который избирался на свой пост на совместном заседании двух палат законодательного органа власти. Конституция вводила ограниченное избирательное право: права голоса были лишены женщины и неграмотные мужчины, что значительно сужало избирательный корпус и ограничивало представительный характер как законодательного органа власти, так и избираемого им президента. К этому следует добавить, что избирательные права граждан были ограничены прямым имущественным цензом. В голосовании не могли участвовать, помимо уже названных выше категорий лиц, домашняя прислуга, батраки-поденщики и т.д. Фактически в выборах участвовали не более одного процента всего населения страны. Конституция 1830 года закрепляла элитарный характер политической власти, при котором участие в управлении государством было обеспечено только представителям латифундистов. В условиях постоянной междоусобной борьбы в первые десятилетия существования независимого Уругвая конституция практически не соблюдалась .
Большое значение для дальнейшего государственно-политического развития страны имело возникновение двух политических партий в первой половине XIX века - «Бланко» и «Колорадо», которые первоначально представляли собой довольно аморфные объединения разнородных, соперничавших между собой групп под руководством своего каудильо\
Партия «Колорадо» объединяла представителей государственной администрации, лиц свободных профессий, торговой и значительные слои мелкой буржуазии и ремесленников, а также тех латифундистов-скотоводов, которые ориентировались на внешний рынок. Партия «Бланко» выражала интересы преимущественно крупных землевладельцев-скотоводов, духовенства. Ее позиции были особенно сильны в провинции среди сельского населения. В 1872 году руководство обеих партий заключило так называемый Политический пакт, в соответствии с которым находившаяся у власти партия «Колорадо» уступила «Бланко» контроль над 4 из 19 департаментов страны.
Вторая конституция была разработана и принята в 1917 году, в соответствии с которой полномочия президента в исполнительной области были значительно урезаны и частично переданы в ведение коллегиального административного органа - Национального административного совета в составе девяти членов. Особенность подобного рода государственного органа заключалась в том, что все его члены избирались путем прямых выборов сроком на шесть лет. При этом шесть мест в этом Совете принадлежало партии, штурма использовали отличительные знаки красного цвета («Колорадо»), а осаждающие под командованием генерала Орибе - белые («Бланко»). Сторонники Риверы стали называться «Колорадо», а их противники «Бланко». занявшей первое место на всеобщих выборах, а три места - партии, занявшей по количеству полученных голосов избирателей второе место.
За исключением министров обороны, иностранных и внутренних дел, которые были непосредственно подчинены президенту, другие члены правительства назначались и несли ответственность перед Национальным административным советом.
Избирательное право по-прежнему носило ограниченный характер и принадлежало только мужчинам, достигшим 18 лет, в том числе и неграмотным.
Следует отметить, что Национальный административный совет контролировал деятельность органов здравоохранения, просвещения, проведение общественных работ и других сфер деятельности, непосредственно затрагивающих интересы широких слоев населения. Важные полномочия этого Совета заключались в праве назначать членов директоратов и автономных советов, которые осуществляли управление государственными предприятиями в промышленности, торговле и банковской системе. Все возможные конфликты между Национальным административным советом и президентом предполагалось разрешать посредством конгресса. Национальный административный совет означал установление формы своеобразного «коллективного президента», что на практике предоставляло возможность расширить базу руководства страной, поскольку к процессу управления страной привлекались более широкие политические силы, что явилось определенным этапом в развитии либеральной демократии в Уругвае. Характеризуя данный этап государственного развития, английский исследователь М. Вайнштейн отмечал: «Уругвай развил такой механизм приглушения конфликтов, который действовал более успешно и внешне являлся более открытым, плюралистическим и демократичным по сравнению с механизмами, действовавшими во многих других латиноамериканских странах» .
Конституция 1917 года фактически гарантировала двум главным политическим партиям — «Бланко» и «Колорадо», постоянное представительство в Национальном административном совете и, следовательно, закрепляла их гегемонию в государственно-политической жизни Уругвая. Наряду с декларированием в конституции важных социально-экономических прав и свобод, таких как восьмичасовой рабочий день, право на создание массовых общественных организаций и право на проведение забастовок, было провозглашено отделение церкви от государства. По своему содержанию и объему политических прав и свобод конституция Уругвая 1917 года считалась самой передовой в Латинской Америке того периода.
Принятие конституции 1917 года способствовало правовому оформлению либерально-демократического режима, юридическому закреплению двухпартийной системы в Уругвае и оформлению в целом новой политической системы, становление и развитие которой происходило в условиях латифундистского землевладения и зависимости экономики страны от иностранного капитала. В условиях режима либеральной демократии началось активное вмешательство государства в экономику и социальные отношения, что повлекло усложнение структуры государственного аппарата, расширение сферы его деятельности. Эти процессы, в свою очередь, вызвали рост государственной бюрократии, способствовали повышению ее роли в государственном управлении. За короткий срок численность чиновников выросла в два раза, и поэтому борьба за установление контроля над бюрократией стала одним из главных направлений партийного соперничества между «Бланко» и «Колорадо». Зависимость от иностранного капитала и низкопроизводительная латифундистская система вошли в противоречие с относительно передовым либерально-демократическим режимом в стране, и
Действие конституции было прервано государственным переворотом 1933 года, в результате которого в стране была установлена диктатура. Произошел слом всей государственной структуры. Были распущены законодательная Национальная ассамблея и высший административный орган -Национальный административный совет, а их полномочия были переданы в ведение президента республики. В результате переворота были значительно расширены функции главы государства, которые позволили фактически сконцентрировать в руках президента всю полноту государственной власти. Такая система была закреплена в конституции, принятой в 1934 году. Одновременно были предоставлены избирательные права женщинам и введено обязательное голосование на выборах (обязательный вотум) с применением соответствующих санкций за безосновательный отказ от участия в выборах. Партии меньшинства в законодательном порядке была гарантирована половина мест в Сенате и назначение в состав правительства трех из девяти министров, вне зависимости от числа полученных на всеобщих выборах голосов избирателей .
Политические партии и их роль в формировании высших органов государственной власти
В системе высших органов государственной власти Уругвая ведущая роль традиционно принадлежит президенту и возглавляемому им правительству. Президентская власть в Уругвае рассматривается как важный фактор, определяющий деятельность всей системы государственных органов и характер установленного в стране политического режима. В зависимости от проводимой президентом политической линии строится внутренняя и внешняя политика страны.
Государственно-правовая история Уругвая наглядно демонстрирует, что любое изменение объема президентских полномочий в сторону их сужения или расширения по сравнению с объемом полномочий других высших органов государственной власти, равно как и динамика взаимоотношений президента с законодательной и судебной ветвями власти, с политическими партиями, массовыми общественными организациями (в первую очередь, профсоюзами), а также с такими значимыми в латиноамериканских условиях институтами, как армия и католическая церковь, прямо влияет на реализацию действующих конституционных норм.
Первоначальное заимствование Уругваем североамериканской формы президентской республики не следует рассматривать как простое копирование специфической формы правления для государства, лишенного на начальном этапе какого-либо опыта самостоятельного государственного развития. Скорее, это была попытка использовать опыт функционирования проверенной и действенной системы осуществления государственной власти в США в условиях слаборазвитого в экономическом и политическом отношении Уругвая с неустойчивой внутренней обстановкой. На первом этапе функционирования государственная модель США фактически была трансформирована в особую латиноамериканскую форму правления, которая в зарубежной и российской юридической литературе получила название «суперпрезидентской республики».
Под «суперпрезидентской» формой правления в Латинской Америке понимают фактически независимую, неконтролируемую законодательной и судебной отраслью власти систему государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия. Эта форма правления предусматривает принцип прямых выборов президента избирателями без каких-либо промежуточных органов или инстанций. По официальной трактовке президент получает мандат на управление страной непосредственно «из рук народа», что дает ему право противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям. Это еще более усиливает полномочия президента и подчеркивает его независимость и самостоятельность по отношению к другим государственным органам.
Первоначально такая форма правления могла быть на практике приравнена к так называемой «легальной диктатуре». Но фактически это была сверхсильная президентская власть, которая, однако, отличалась от диктаторских режимов «каудилистского типа», которыми была насыщена латиноамериканская политическая история. Особенности применения этой формы правления в Уругвае отражали специфику государственной и политической жизни, основой которой являлись острые внутренние противоречия общества с размытой социальной структурой, системой «персонификации» верховной власти, а, следовательно, и государственного руководства.
В современной уругвайской конституционной доктрине имеются особенности толкования понятия «исполнительная власть». Так, в частности, в исследованиях уругвайского конституционалиста Р. Флорес Дапкевичуса56,
По действующей Конституции президент признается одновременно руководителем государства и правительства. В качестве руководителя государства президент обладает конституционными полномочиями и издает за своей подписью декреты - подзаконные акты. В отличие от большинства государств Латинской Америки, где в функции президента зачастую входит издание специальных законодательных декретов (декретов-законов), уругвайский глава исполнительной власти не обладает подобными конституционными полномочиями. Таким образом, в Уругвае исключена возможность принятия единоличных президентских нормативных актов по важнейшим направлениям политики вне конституционной законодательной процедуры в парламенте страны. Такая ситуация подтверждает отсутствие в Уругвае нормотворческих функций исполнительной власти и свидетельствует о том, что Генеральная ассамблея в действительности обладает реальными законодательными полномочиями.
В качестве главы правительства президент проводит в жизнь политические установки своего кабинета, при этом не несет политической ответственности перед парламентом в отличие от министров, которые подлежат парламентскому контролю за свои действия в области управления и издаваемые подзаконные акты. Толкование конституционных норм подразумевает, что
Oficina tie Planeamiento у Presupuesto (йен.) Oficina Nacional del Servicio Civil (исп.) президент по аналогии с членами парламента никогда не может быть обвинен за высказанные мнения и позицию в период исполнения своих обязанностей.
Важным фактором, влияющим на значимость президента в системе государственных органов Уругвая, является его право выступать в качестве инициатора внесения на рассмотрение Генеральной ассамблеи «чрезвычайного законодательства», в случае принятия которого может быть видоизменен политический режим в стране, временно ограничен объем демократических прав и свобод уругвайских граждан. Президенту, как главе Совета министров, также предоставлены полномочия вносить законопроекты, носящие «безотлагательный» характер , которые Генеральная ассамблея должна рассмотреть в срочном режиме. Таким образом, исполнительная власть имеет конституционный инструмент, позволяющий в ускоренном режиме законодательно утверждать важные для себя государственные планы и программы. Однако, следует отметить, что этому правительственному инструменту в конституции противостоят серьезные правовые «противовесы». Так, правительству не разрешается направлять в парламент одновременно более одного «срочного» законопроекта. Кроме того не могут быть объявлены безотлагательными законопроекты, касающиеся бюджета, а также те, которые для своего утверждения требуют в парламенте квалифицированное большинство голосов.
Сравнительное изучение различных современных латиноамериканских конституционных систем приводит к заключению, что в некоторых странах президентская форма правления на современном этапе носит чистый и акцентированный характер, как, например, в Аргентине, Бразилии, Чили, Эквадоре, Мексике и Парагвае. В других - эта форма правления несколько размыта и менее отчетлива, как, например, в Колумбии.
Уругвайская государственно-правовая модель в рамках латиноамериканского конституционализма носит наиболее мягкий характер, «Pronto despacho» (йен.) чему способствовали такие нововведения конституционной реформы 1997 года, как ответственность министров перед Генеральной ассамблеей и возможность ее роспуска президентом - характерные элементы парламентаризма60. Как полагает уругвайский исследователь-правовед Эктор Гросс Эспиэль, для парламентской системы в чистом виде Уругваю все же пока не хватает разделения функций главы государства и главы правительства, введения поста политически ответственного главы правительства (премьер-министра), а также конституционно закрепленной процедуры одобрения парламентом состава правительства61. С учетом изложенных аргументов большинство исследователей сходится в том, что уругвайская форма правления носит выраженный полупрезидентский характер,
Присущие уругвайскому парламенту функции делают из него реального политического игрока, способного осуществлять влияние и контроль над исполнительной властью в определенных нормативных пределах. В частности, это нашло подтверждение в период с 2000 по 2005 год, когда президентом Уругвая был избран Хорхе Батлье - представитель традиционной партии «Колорадо», а большинство в Генеральной ассамблее получил блок оппозиционных партий «Широкий Фронт».
Полномочия президента в области внутренней и внешней политики
Конституционные полномочия и функции Генеральной ассамблеи весьма обширны и определяются ст. 85 конституции. По существу законодательными полномочиями в различном объеме обладают четыре конституционных органа в рамках уругвайского парламента: Генеральная ассамблея как таковая, каждая из двух ее палат и Постоянная комиссия, действующая во время парламентских каникул. В основном законе не указывается круг проблем, по которым законодательный орган Уругвая не может законодательствовать, таким образом, формально юридически парламент уполномочен принимать законы по любым вопросам.
Основной функцией Генеральной ассамблеи в уругвайской конституционной системе является законодательная деятельность, предусматривающая процедуры «принятия законов, относящихся к независимости, безопасности, спокойствию и благопристойности Республики, защите всех прав личности и содействию получению образования, развитию сельского хозяйства, промышленности, внутренней и внешней торговли», а также разработку кодексов законов во всех отраслях национального права.
Финансовые полномочия Генеральной ассамблеи прежде всего выражаются в утверждении государственного бюджета. Исключительным правом разработки и внесения на рассмотрение проекта закона о бюджете пользуется правительство. Процедура принятия бюджета имеет по сравнению с обычным законодательным процессом свои особенности. Помимо этого, Генеральная ассамблея устанавливает и изменяет размеры налогов с целью наполнения доходных статей бюджета, определяет таможенные экспортные и импортные пошлины, а также санкционирует или отклоняет финансовые ассигнования (фиксирует пенсии и другие денежные выплаты). Генеральная ассамблея в последние месяцы своей деятельности устанавливает размеры вознаграждения депутатов и сенаторов следующего созыва.
Роль уругвайского парламента в формировании и осуществлении внешней политики носит относительно скромный характер, поскольку основным учреждением, .координирующим и реализующим внешнеполитическую линию страны, является министерство иностранных дел (МИД). Порядок взаимодействия МИД и Генеральной ассамблеи как органов исполнительной и законодательной власти регулируется подзаконными актами - указами президента. В функции дипломатического ведомства входит сопровождение участия парламента в формировании внешней политики Уругвая и контроль межпарламентский деятельности.
Главным инструментом взаимодействия МИД с законодателями является Управление по работе с парламентом, общественно-политическими организациями и территориальными административными органами. Его директор имеет ранг чрезвычайного и полномочного посла. Данная структура находится в постоянном взаимодействии с комиссиями по международным делам Сената и Палаты представителей, а также относящимися к ним административными секретариатами. Ключевым направлением взаимодействия МИД с Генеральной ассамблеей является проработка всех вопросов внешней политики, требующих согласования с законодательной властью. К их числу относится подготовка межпарламентских соглашений, международных договоров, рассмотрение кандидатур на должности послов или постоянных представителей при международных организациях. В данных случаях, а также при выработке парламентом позиции по тем или иным международным проблемам Управление обязано снабжать парламентские комиссии соответствующими справочно-аналитическими материалами.
Важной формой взаимодействия Управления и парламентских комиссий является организация периодического участия в парламентских слушаниях министра иностранных дел и других руководителей дипломатической службы, которые могут происходить как по их собственной инициативе, так и по запросу депутатов или сенаторов. Ведущую роль Управление играет и при организации приема в Уругвае парламентских и иных делегаций из-за рубежа, работа которых так или иначе затрагивает деятельность Генеральной ассамблеи: в частности, это касается протокольной организации выступлений иностранных президентов и министров иностранных дел на специальных слушаниях уругвайского парламента.
Управление координирует непосредственно межпарламентские и иные внешние связи парламента. Особенностью уругвайской практики является известная самостоятельность парламентских комиссий по международным делам в своих внешних связях за исключением вопросов, относящихся к договорно-правовой базе и позиции страны по основным проблемам международных отношений. Тем не менее, согласно инструкциям МИД, в обязанности этого Управления и посольств Уругвая входит обслуживание и протокольно-информационное насыщение зарубежных поездок парламентариев. Посольства отвечают за организацию встреч делегаций Генеральной ассамблеи с политическими и общественными представителями страны пребывания. В случае неофициальных поездок парламентарии также должны поставить в известность МИД страны для оказания им со стороны диппредставительств Уругвая за рубежом всяческого содействия.
Генеральная ассамблея наделена полномочием ратифицировать международные договоры и соглашения, подписанные исполнительной властью. Они после соответствующего подписания вносятся в парламент правительством. Президент в качестве главы Совета министров заинтересован в законодательном подтверждении своего внешнеполитического курса и, как правило, активно использует свое влияние для обеспечения гладкого прохождения ратификационной процедуры в парламенте. Генеральная ассамблея имеет право санкционировать объявление президентом войны, ежегодно определяет численность вооруженных сил (причем военный контингент может быть увеличен только решением абсолютного большинства членов каждой палаты), разрешает или запрещает ввод иностранных войск в Уругвай и направление своих воинских контингентов за пределы страны. Уругвайский законодательный орган утверждает должностных лиц, назначенных президентом на дипломатическую и военную службу.
Депутаты имеют право направлять председателю палаты мотивированные ходатайства о вызове в палату государственных министров для отчетов и получения сведений, необходимых для осуществления законодательной деятельности, контроля и надзора.
Генеральная ассамблея на совместном заседании палат формирует персональный состав высших судебных органов Уругвая - избирает судей Верховного суда, Суда по избирательным делам, Суда административной юстиции, Счетной палаты.
Генеральная ассамблея имеет полномочия по процедуре выдвижения политического обвинения против высших должностных лиц Уругвая (импичмент). Данная процедура разделяется на две составные части: выдвижение обвинения против высших должностных лиц государства и публичное рассмотрение дела с вынесением решения об отстранении их от должности. Конституция определяет, что обвинения в отношении президента, вице-президента, членов обеих палат парламента, государственных министров, судей Верховного суда, Суда административной юстиции, Счетной палаты и Суда по избирательным делам1"9 в нарушении ими конституции или совершении иного тяжкого преступления по своей инициативе уполномочена выдвигать Палата представителей. Обвинение реализуется простым большинством голосов присутствующих в Палате представителей на основе индивидуального или коллективного обращения депутатов. В нем заявители должны не только сообщить о нарушениях со стороны высшего должностного лица, но и представить соответствующие доказательства. При этом обвиняемый имеет право на защиту, начиная со стадии выдвижения против него обвинений. Поскольку процедура импичмента применяется к лицам, занимающим высшие посты в государстве, и носит политический характер, она не может проводиться в закрытом режиме и всегда носит публичный характер. При этом уругвайская доктрина подразумевает под публичным характером возможность представителей общественности и СМИ присутствовать на любой стадии обсуждения данного вопроса в рамках Генеральной ассамблеи110.
После утверждения политического обвинения Палатой представителей дело по импичменту передается в Сенат, который приступает к квазисудебной процедуре парламентского расследования с целью вынесения окончательного решения по делу. Согласно установленному порядку, сформулированные обвинения Палаты представителей поступают первоначально в комиссию Сената по вопросам конституции и законодательства. Комиссия заслушивает обвинителей и обвиняемого и открывает «период предъявления доказательств» сроком не менее пятнадцати дней. В течение этого времени обе стороны процесса должны в письменной или устной форме представить соответствующие доказательства и опровержения по данному вопросу. По истечении этого срока комиссия докладывает Сенату результаты расследования, свои выводы и рекомендации. Доклад комиссии может иметь две формы: принятый единогласно либо в форме докладов большинства и альтернативного доклада меньшинства членов комиссии.
Сенат рассматривает представленные комиссией доклады, проводит дебаты и выносит решение двумя третями голосов своего состава. В случае признания Сенатом фактов нарушения конституции или совершения тяжких преступлений, принимается решение об окончательном отстранении обвиняемого от высшей государственной должности. Решения Сената по данному вопросу носят окончательный характер и не подлежат обжалованию ни в одной судебной инстанции Уругвая.
Законодательный процесс в Генеральной ассамблее
Уругвай относится к странам с двухпалатной структурой парламента. Вторая палата - Сенат, в Уругвае была заимствована из американской государственно-правовой модели, хотя была включена в унитарную, а не федеративную систему государственности. Традиционно считается, что Сенат -это верхняя палата парламента, хотя законодательство Уругвая не использует такую терминологию. Следует отметить, что в любом государстве с двухпалатной парламентской системой верхняя палата не может ни юридически, ни фактически представлять собой самостоятельный структурный орган в системе государственного управления. Обычно Сенат — часть парламента, поэтому его статус и роль напрямую зависят от положения в целом законодательного органа в системе высших государственных органов, его взаимоотношений с главой государства и правительства. Если законодательный орган — простой придаток исполнительной власти, то говорить о значительной роли Сената не приходится. В странах с демократической системой государственного управления, к которым относится и Уругвай, верхняя палата - Сенат, может осуществлять не только некоторые полномочия совместно с нижней палатой, прежде всего, в области законодательной деятельности, но и имеет самостоятельные полномочия по утверждению ряда высших должностных лиц. При этом, как видно на практике, роль верхней палаты в различных странах даже при формально одинаковой форме правления может существенно различаться, что оказывает влияние и на положение законодательного органа в целом. Политическая история латиноамериканских стран доказывает, что положение верхней палаты зависит от традиций и сложившегося общего авторитета этого органа в той или иной стране. Роль верхней палаты может быть определена в зависимости от ее законодательных, контрольных и кадровых полномочий, причем контрольные полномочия верхняя палата осуществляет по представлению главы государства и очень редко самостоятельно.
Вместе с тем во многих государствах верхнюю палату рассматривают как орган, который может серьезно усложнить законодательный процесс, что абсолютно недопустимо в условиях необходимости быстрейшего принятия законодательных решений. При этом необходимость верхней палаты - Сената, в унитарных государствах категорически отрицается, исходя даже из необходимости финансовой экономии и сокращения расходной части государственного бюджета. С этой точки зрения, как считается, верхние палаты целесообразно создавать только в федеративных государствах для закрепления интересов субъектов федерации и для разрешения межсубъектньгх конфликтов. Значительная часть исследователей - государствоведов, как зарубежных так и отечественных, склонна считать существование верхней палаты, особенно в унитарных государствах, как ненужную дань исторической традиции, которая на современной этапе создает больше минусов в системе государственного управления. Они считают, что «бикамерализм затягивает законотворческий процесс, мешает быстрому реагированию на возникающие вопросы, ведет к бюрократизации»Ь2. Поэтому в целом ряде стран Европы (Дания, Финляндия, Швеция, многие балканские страны), а также в большинстве азиатских, латиноамериканских и африканских государств возобладала концепция целесообразности однопалатного парламента.
Исследователи парламентаризма в первую очередь обращают внимание на особенности верхней палаты — Сената, касающиеся правового статуса его членов. В частности, Сенат может вынести порицание, а также двумя третями голосов временно отстранить сенатора от должности за ненадлежащее исполнение функциональных обязанностей, за действия, несовместимые с деятельностью сенатора, или в связи с физической или психической неспособностью выполнять сенаторские обязанности ".
Сенат Уругвая имеет общие черты с верхними палатами других латиноамериканских государств и имеет свои особенности, вызванные как историческими традициями, так и социально-экономическими условиями этого государства. Первоначально Сенат в Уругвае был призван выступать в качестве своеобразного тормоза при одобрении законопроектов, принимаемых Палатой представителей. В современный период Сенат в значительной степени утратил эту роль. Верхняя палата в настоящее время может быть охарактеризована как парламентский орган по обеспечению должного качества законов в результате дополнительной серьезной проработки законопроектов, поступающих из нижней палаты
Уругвайский Сенат имеет право законодательной инициативы наравне с Палатой представителей за исключением вопросов формирования бюджета, налоговых освобождений, определения размера минимальной зарплаты и ценообразования (исключительная прерогатива правительства). Полномочия Сената довольно обширны, затрагивают различные сферы общественной жизни и часто сочетаются с полномочиями Палаты представителей. В частности, Сенат совместно с Палатой представителей определяет численность вооруженных сил, создает и упраздняет рабочие места в государственном секторе, назначает членов Суда административной юстиции, Суда по избирательным делам и Бюро планирования и бюджета1"0.
Сенат дает согласие большинством в три пятых голосов при первом голосовании на присвоение воинских званий от полковника и выше, назначение судей Верховного суда, прокуроров, членов апелляционных судов, послов, руководителей некоторых государственных учреждений. Если нужное большинство не достигается, а правительство не снимает кандидатуру, то Сенату для отвода претендента на повторном голосовании требуется получить абсолютное большинство голосов «против».
Если Сенат не принимает решения о назначении главы дипломатического представительства в течение шестидесяти дней, то назначение предложенного правительством посла считается одобренным. Президент может отстранить от должностей дипломатических и консульских представителей с согласия Сената, который должен вынести решение в течение девяноста дней. Если Сенат в этот срок не принимает решения, то президент отстраняет этих лиц без его согласия. Сенат имеет исключительное право утверждать отстранение от государственных гражданских должностей за служебное несоответствие и халатность.
В первом чтении (общее обсуждение) основной акцент делается на выяснении важности и соответствия проблемы компетенции палаты, определении ее правомочия решать данный конкретный вопрос. Каждый желающий член Сената в ходе общего обсуждения имеет право выступить один раз в течение тридцати минут. Докладчики-авторы или подписанты обсуждаемого законопроекта имеют право выступать в течение одного часа, а также делать пятиминутные разъяснения по возникающим в ходе обсуждения вопросам. Для проведения дискуссии без временных ограничений требуется поддержка абсолютного большинства голосов сенаторов.
Второе чтение (частное обсуждение) представляет из себя дискуссию по каждой статье законопроекта. Каждый парламентарий ограничен одним двадцатиминутным выступлением по каждой из статей. Эти временные ограничения могут быть сняты только в случае принятия «свободного порядка» обсуждения абсолютным большинством. В случае если две трети присутствующих сенаторов считают возможным проводить голосование по разделам (главам), то это также допускается. Достаточно требования одного сенатора, чтобы голосование проводилось по меньшему объему текста документа, чем статья (например, построчно или по предложениям). Каждый сенатор имеет право после окончания голосования высказать причины, по которым он проголосовал «за» или «против». Регламент ограничивает такие выступления тремя минутами.
