Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Гражданин как субъект административного права 16
1. «Субъект права» как правовая категория 16
2. Гражданство 34
3. Правоспособность 39
4. Административная дееспособность 50
5. «Правосубъектность» как правовая категория 56
6. Механизм формирования административной правосубъектности 64
7. Субъективное право 75
8. Виды административной правосубъектности 94
Глава 2. Административно-правовой статус 99
1. Концепция административно-правового статуса граждан 99
2. Права и обязанности граждан 115
2.1. Права граждан 125
2.2. Обязанности граждан 139
3. Законные интересы 142
4. Юридическая ответственность 148
5. Административно-правовые гарантии прав граждан 151
5.1. Внесудебные гарантии 162
5.2. Судебные гарантии 171
6. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства 184
7. Виды административно-правовых статусов 196
Заключение 203
Список сокращений 207
Библиографический список использованной литературы 208
- «Субъект права» как правовая категория
- Гражданство
- Концепция административно-правового статуса граждан
- Права и обязанности граждан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Характеризуя гражданина, физическое лицо, как участника (субъекта) правового общения в юридической литературе, чаще всего в работах по общей теории права, реже - в отраслевых дисциплинах, авторы употребляют термины «правовой статус», «положение», «состояние», подразумевая его права и обязанности.
В связи с развитием юридической науки1 возникает объективная необходимость при определении места российских граждан в обществе и государстве осуществлять анализ не только основных прав и обязанностей, но и других институтов российского права. Это обусловлено тем, что правовой статус личности представляет собой комплексный правовой институт, одной из составных частей которого являются права и обязанности граждан.
Отождествление понятия «правовой статус» личности с конституционным, а также невостребованность и неоднозначность данной категории в отраслевых науках, в частности в административном праве, предопределены тем, что до конца не выявлен механизм формирования отраслевого правового статуса в соответствии со спецификой правового регулирования. Вместе с тем, это понятие получило широкое признание и стало важнейшим инструментом изучения места личности в правовом пространстве. Раскрытие содержания общего правового статуса и его гарантий—функция отраслевых (конкретно-правовых) юридических наук. На данной основе и происходит стыковка общего правового статуса граждан с конкретными вариантами их правового положения в различных сферах общественной жизни, главное в которой—практическая реализация общего правового статуса гражданина. Отсюда неизбежно перенесение центра тяжести в процессе гарантирования прав и свобод граждан в область их практической реализации2.
1 См.: Актуальные проблемы административного права России //ГиП. 1999. № 5. С. 80-88.
2 См.: Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом
обществе /Под ред. Л. Д. Воеводина. М.: Изд-во МГУ, 1987. С. 68.
В формировании и, особенно, в реализации прав и обязанностей граждан весьма значительна роль органов исполнительной власти1. Они не только издают правовые акты, влияющие на содержание административной правосубъектности гражданина, но и организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан. Практика показывает, что именно во взаимоотношениях «гражданин — исполнительная власть» наиболее часто происходит нарушение, ущемление прав граждан, а также их законных интересов2.
Данный научный труд призван дать представление об основах правового положения личности в административном праве. Используемые при написании термины «гражданин», «лицо», «личность» обозначают в социальном плане физическое лицо3 вне зависимости от принадлежности к гражданству Российской Федерации, поскольку Конституция4 и закон наделяют человека, легально находящегося на российской территории и подпадающего под политико-юридическое верховенство России, правоспособностью: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч.З ст. 62 Конституции РФ). Правовое положение лица без гражданства, иностранного гражданина - вполне самостоятельные категории, которые будут рассмотрены отдельно. Но поскольку они формируются на основе правового положения рос-
1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. ФЗ от 31 декабря
1997 г.) указывает на основные направления деятельности высшего органа исполнительной
власти в сфере охраны прав и свобод человека: Правительство РФ реализует конституционные
права граждан в области социального обеспечения, принимает меры по реализации трудовых
прав граждан, прав граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду; осуще
ствляет меры по обеспечению безопасности личности, по обеспечению законности, прав и сво
бод граждан; по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью.
См.: //СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
2 См.: Туманов В. А. Права человека и исполнительная власть //СГП. 1990. № 2. С. 50.
3 Под «физическим лицом» понимаются люди, человек как биосоциальное существо.
4 Разграничение проистекает из различия гражданского общества и государства и позволяет уй
ти от одностороннего рассмотрения человека лишь в аспекте его взаимосвязи с государством,
от сужения сферы его самоопределения. См. подробнее: Общая теория прав человека /Под ред.
Е. А. Лукашевой М.: Норма, 1996. С. 1-46.
сийского гражданина, вполне уместно употребление словосочетания «правовое положение личности». Юридическим обозначением терминов «индивид», «человек», «личность», «гражданин» является «субъект права».
Эти лица характеризуются существенными элементами особенностей их правового положения, которые обусловлены отсутствием правовой связи с Российским государством. В правовых актах, как правило, не отождествляется правовое положение личности (человека) и гражданина Российской Федерации. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государственным должностям федеральных органов имеют только граждане Российской Федерации.
Однако в действующем праве, в том числе в Конституции Российской Федерации, различия в правовом положении личности и гражданина отражаются не всегда четко. Например, Конституция закрепляет право на обращение в государственные органы только применительно к гражданам Российской Федерации, но этим правом может воспользоваться также иностранный гражданин, лицо без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации.
Особенности правового положения тех или иных категорий физических лиц, определяемые их служебным положением, выполнением специфических социальных функций и другими обстоятельствами, при которых административная правосубъектность физического лица как обычного гражданина отличается от правосубъектности, связанной со спецификой его статуса, что находит выражение в законодательстве, не являются предметом рассмотрения данной работы. Например, законодательство об административных правонарушениях субъектами одних и тех же правонарушений признает одновременно граждан и должностных лиц. Закон об основах организации государственной службы в Российской Федерации, в частности, формирует административную правосубъектность государственных служащих как таковых, а не как граждан с характерным для них правовым положением.
Обобщая ранее сказанное и присоединясь к работавшим над данной проблемой, хочу подчеркнуть, что правовое положение человека в государстве предопределено особенностями социального статуса, существующего в данный период развития государства и общества. Социальный статус человека складывается объективно под воздействием совокупности общественно-экономических, политических, психологических факторов, доминирующих в обществе.
Субъективный характер правового статуса заключается в том, что человек действует свободно, в соответствии со своей волей, сознательно избирая вид и меру своего поведения согласно с логикой развития действительности в целях достижения поставленных задач. Иначе бы его деятельность не отвечала рациональным основам1 и была бы бессмысленной.
Каждый человек является субъектом правового общения как в целом, обладая правовым статусом в конституционно-правовом смысле, так и во всех его отдельных отраслях. Поэтому закономерно его статус в той или иной области регулируется нормами соответствующей отрасли с использованием разнообразных правовых средств, присущих отрасли и призванных обозначить положение и роль человека.
Степень разработанности проблемы. Тема диссертации входит в число слабо разработанных в отечественной административно-правовой науке. Работа представляет собой одно из первых комплексных общетеоретических исследований, в котором с учётом текущего законодательства рассмотрены проблемы, связанные с институтом административной правосубъектности граждан в России.
Научная значимость исследования состоит, прежде всего, в том, что как самостоятельный институт административного права «Административная правосубъектность» еще не была предметом специального исследования.
Непосредственно правовому положению граждан в государственном управлении была посвящена работа В. И. Новоселова (1976), после которой институту административно-правового статуса гражданина и механизму его формирования
1 См.: Никифоров А. Л. Философия науки: История и методология. Учебное пособие. М.: Дом интеллектуальной книги, 1998.
7 на протяжении почти четверти столетия до недавнего времени не было посвящено ни одного фундаментального научного исследования1. Однако следует особенно подчеркнуть: труды правоведов за этот период — А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. И. Евтихиева, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Г. И. Петрова, В. Д. Сорокина, Г. А. Туманова, О. М. Якуб, Ц. А. Ямпольской внесли значительный вклад в разработку проблемы основных прав и свобод человека и гражданина в системе административно-правовых отношений, что и дало возможность провести исследование, посвященное механизму формирования и осуществления административно-правового статуса гражданина в рамках административной правосубъектности.
Необходимо также отметить, что в 1991-2000 годах в свет вышли работы ученых, в основном учебного характера, один из разделов которых обычно посвящался сущности административно-правового положения гражданина, рассматриваемой как комплекс прав и обязанностей граждан на основе норм Конституции Российской Федерации без учета специфики административно-правового регулирования. Соответственно, категории «административная правосубъектность», «административная правоспособность», «административная дееспособность», «административная деликтоспособность», «административный статус», «административно-правовое положение гражданина» рассматривались в статическом преломлении либо по аналогии с теорией права. Данный научный подход не дает исчерпывающего представления об этапах механизма правового регулирования этой сферы общественных отношений ввиду специфики отрасли административного права.
Перечисленные обстоятельства обусловили выбор данной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, складывающиеся между государством (в лице его органов), и физическими лицами (гражданами, иностранцами, лицами
1 См.: Никифоров М. В. Граждане как субъекты административного права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2000.
8 без гражданства) по поводу закрепления, формирования и установления прав и обязанностей в сфере административно-правовых отношений.
Предметом исследования является рассмотрение правовой природы административно-правового статуса и механизма его формирования в рамках административной правосубъектности как этапа правового регулирования. Исследуются виды административной правосубъектности в зависимости от различных жизненных обстоятельств, определяющих субъективный характер правового статуса гражданина.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в системно-структурном и содержательном анализе теоретического материала, что должно дать возможность уяснить систему понятий в исследуемой области, раскрыть генезис, структуру, функционирование и развитие соответствующих правовых явлений, складывающихся в рамках отношений граждан с органами исполнительной власти Российской Федерации.
Целью настоящего исследования обусловлена постановка и решение следующих задач:
анализ имеющихся в научной литературе взглядов и представлений об административной правосубъектности гражданина;
обозначение исходных начал отношений гражданина и государства в лице его государственных органов, регламентировав их в рамках особых правоотношений - административной правосубъектности с рассмотрением их содержания и структуры;
- выявление механизма поступательного формирования административной
правосубъектности с рассмотрением её видов;
- исследование отраслевого характера преломления следующих категорий:
«административная правосубъектность», «административная правоспособность»,
«административная дееспособность», «административная деликтоспособность»,
«административный статус», «административно-правовое положение граждани
на»;
раскрытие содержания, структуры и видов индивидуального административно-правового статуса с выявлением трансформации общего правового статуса граждан в конкретные варианты их правового положения;
изучение содержания, видов, объема и гарантий прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении;
исследование особенностей административш—правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет комплекс методов познания: логический, исторический, системно-структурный, системно-функциональный, специально-юридический.
В своих изысканиях мы руководствовались общетеоретическими соображениями представителей науки и публикациями в периодической печати, затрагивающими различные аспекты исследуемой проблемы, анализом утвердившейся практики и положениями законодательных актов. В содержательном отношении текущее законодательство, регламентирующее правовое положение физического лица в административном праве, признаётся нелёгким для осуществления анализа. Законодатель в государственном управлении1 предпочитает определять взаимоотношения сторон (гражданин - аппарат управления) путём указания на компетенцию государственного органа, что, с одной стороны, является характерным для указанной отрасли, а, с другой, в свете происходящих общественных преобразований в нашей стране некорректным по отношению к гражданам как субъектам управления, понимаемым в широком смысле этого слова. Конституции РФ провозглашает: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Государство официально
1 См. подробнее раскрытие вопроса о разграничении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление»: Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы /Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 130-132.
10 возлагает на себя обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью1 (ст. 2 Конституции РФ).
Для реализации намеченной задачи по пути регламентации административной правосубъектности и формированию административно-правового статуса граждан должно происходить резкое повышение роли закона, служащего «гарантом нормоустановления», отводя подзаконному правотворчеству преимущественно правоприменительный и обеспечивающий смысл, и суда в охране прав граждан.
Поскольку административное право не содержит значительного собственного научного материала для определения структуры комплексного института «правового положения личности», для выработки основных категорий в рамках обозначенной проблемы мы обращаемся, в первую очередь, к теории государства и права, конституционному праву, гражданскому праву. Значительный интерес представляет разработка ряда важных аспектов теории административного права в исследованиях Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, И. Я. Дюрягина, О. С. Иоффе, С. Ф. Кечекьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Леушина, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, М. С. Строговича, Р. О. Халфиной, Д. М. Чечота, Л. С. Явича.
Научно-теоретическую базу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области административного права и теории государственного управления: А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Я. Бачило, К. С. Вельского, А. И. Елистратова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, А.В. Оболонского, И. В. Пановой, В. А. Патю-лина, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Ц. А. Ямпольской.
Научная новизна исследования. Основные положения, выносимые на защиту. Диссертация является попыткой комплексного научного исследования отношений граждан и государства на основе построения теории формирования
1 См.: Петрухин И. Л. Человек как социально-правовая ценность //ГиП. 1999. № 10. С. 83-90.
11 административной правосубъектности граждан применительно к российскому административному праву. Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
административная правосубъектность как особое правоотношение позволяет определить конкретное место и роль индивида в обществе, придать публичность его целям, направлениям, содержанию и формам деятельности, установить возможности самореализации и, соответственно, характер и структуру взаимодействия с государственными органами;
трансформация субъекта права в субъекта правоотношения (участника правоотношения), применительно к административному праву, может быть осуществлена в случае, если лицо проявит волеизъявление воспользоваться закреплённым за ним правомочием и при наличии совокупности юридических фактов;
административная правоспособность представляет собой специфическое общественно-правовое качество субъекта, присвоенное государством. Она неотчуждаема и не может быть ограничена, выступает гарантией высшей ценности прав и свобод граждан, демократического правового государства. Правоспособность в юридическом (правовом) смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными;
«правовое положение» личности как научная категория в самом общем виде представляет собой единство структурных элементов — правоспособности, объём которой формируется под воздействием гражданства; дееспособности; деликто-способности и правосубъектности, выступающей системообразующим компонентом, ядром данной структуры;
административная правосубъектность - это, в широком смысле, качество гражданина, которым его наделяет государство путем издания правовых актов, т.е. способность лица быть субъектом права, субъектом, участником правоотношений, возникающих в рамках отрасли административного права, в зависимости от ряда субъективных и объективных факторов, влияющих на объём прав и обязанностей гражданина;
административная правосубъектность - это, в узком смысле, особого рода юридическое отношение (всеобщая форма реализации права), так как в силу своей правосубъектности лица ставятся в то или иное положение по отношению друг к другу, характеризующее каждого участника этого общего правоотношения особым юридическим состоянием, особыми юридическими позициями применительно ко всем другим субъектам;
формирование административной правосубъектности граждан происходит на двух уровнях, во-первых, путём издания нормативных актов создается правовая действительность, в которой человеку присваивается качество «субъекта права» путём наделения его отраслевой правосубъектностью и придаётся упорядоченность сложившимся, наиболее важным общественным отношениям, формируется правосознание и правопорядок, во-вторых, в рамках реализации права посредством правоотношения;
объём административной правосубъектности, который с течением времени непрерывно увеличивается, формируется под воздействием особой группы фактов, квалифицируемых как правовые состояния (этимология термина «status»), то есть длящиеся (непрерывно или периодически возникающие) обстоятельства, отражающие положение субъекта в обществе, его отношения с другими людьми (гражданство, болезнь, трудовой стаж и др.);
гражданство, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность имеют значение для правового статуса не в качестве его структурных элементов, а как необходимые предпосылки, условя и обеспечения, способствующие приобретению, обладанию и реализации субъективных прав и юридических обязанностей, законных интересов, гарантий и юридической ответственности, образующих в своей совокупности содержание правового статуса, формируемого на основе их регламентации в текущем законодательстве, т.е. реализации административной правосубъектности;
общими субъективными правами и обязанностями предлагается называть субъективные права и юридические обязанности, пришедшие из конституционно-
13 го права и составляющие содержание абсолютной административной правосубъектности, являющиеся общими и равными для всех;
конкретными субъективными правами и обязанностями предлагается называть субъективные права и обязанности, составляющие административно-правового статуса гражданина и субъектов (участников) конкретных общественных отношений, так как они индивидуализированы, соответствуют конкретной жизненной ситуации и определяются социальными характеристиками личности;
объявление гражданина в административном праве правоспособным гарантирует ему безусловную возможность стать субъектом любого абсолютного права, обладание абсолютной правосубъектностью; возникновение относительной правосубъектности сопряжено с объективно существующим неравенством субъектов публичного управления;
производится разграничение понятий «субъект права», «субъект правоотношения» и выделяется более узкая категория - понятие участника правоотношения, которое даёт возможность охарактеризовать определённую сторону реального бытия субъекта права - его участие в конкретных общественных отношениях, поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Сформулированные диссертантом в настоящем исследовании выводы и предложения могут быть использованы:
в практике органов исполнительной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления;
в работе по совершенствованию российского административного законодательства, при принятии устанавливающих административно-правовой статус граждан законов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации;
при дальнейшей теоретической разработке концепции административного законодательства в Российской Федерации, проблем административной правосубъектности граждан, административно-правового статуса граждан и статуса граждан
14 в государственном управлении, равно как и иных частных проблем, непосредственно связанных с предметом диссертационного исследования;
- в процессе подготовки и проведения лекций, семинарских и практических занятий, по таким курсам, как «Конституционное право», «Административное право», «Государственное управление», «Административный процесс», «Государственная служба», «Административная юстиция», «Правовые акты управления», «Теория государства и права»; при написании соответствующих монографий, учебных и методических пособий;
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора:
Черёмухина Ю. А. Административная правосубъектность граждан Российской Федерации //Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 10: Государственность и право современной России: Проблемы и развитие. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 237-243.
Бунеева Ю. А. Механизм формирования административной правосубъектности граждан //Юридический вестник аспирантов и соискателей юридического факультета Воронежского государственного университета. Вып. 1: Проблемы материального и процессуального права России. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2000 - 1 п.л. (в печати).
Бунеева Ю. А. Гражданин как субъект административного права //Юридический вестник: Сб. науч. трудов аспирантов и соискателей юридического факультета Воронежского государственного университета. Вып. 2: Проблемы современного правового развития. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2000 - 1 п.л. (в печати). Положения, содержащиеся в данном труде, прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях в Воронеже (1998, 1999, 2000 г.г.).
Результаты исследования использовались при чтении лекционного курса «Административное право» и специального курса «Административный процесс» и в ходе проведения практических занятий в Воронежском государственном университете.
Рецензирование и обсуждение диссертации состоялось на кафедре административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения; двух глав, содержащих пятнадцать параграфов; заключения и списка использованной литературы.
«Субъект права» как правовая категория
Обращение к данной теме исследования вызвано объективным интересом к личности, её неотъемлемым правам и свободам, моменту осознания человечеством их высшей ценности и провозглашением государством своей обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Наши современники появляются на свет не просто жителями этой планеты, а полноправными членами конкретного общества, которое, с одной стороны, берет их под свою защиту, а с другой стороны, ограничивает их свободу поведения в желательном для всеобщего сосуществования русле, обеспечивая тем самым управляющее воздействие на все стороны общественной жизни. Как не парадоксально, но мы не можем представить свою жизнь вне государства1. А ведь эта политическая организация не существовала вечно, более того, она - результат эволюции человеческого общества, которое, по одной из современных концепций, «ответив перестройкой всей своей социальной и хозяйственной организации, смогло выйти из глобального экологического кризиса, организовав новые властные отношения»1, а по другой, возникшей в глубине веков, ещё" в Древней Греции, и получившей своё полное развитие в трудах блестящей плеяды мыслителей 17-18 вв., государство возникло в результате договорного объединения людей с целью обеспечения справедливости в человеческом общежитии. Наиболее естественным представляется, что люди, пройдя через череду жизненных испытаний, ради мира и благополучия заключили общественный договор между каждым членом общества и создаваемым государством. По этому договору они передали часть своих прирождённых прав и свобод государственной власти и взяли на себя обязательство подчиняться ей. Она, в свою очередь, обладая потенциалом общей воли, обязалась охранять неотчуждаемые права человека. Такое всеобщее согласие и должно было стать основой законной власти. Таким образом, свободное сообщество людей организовало свою жизнь на качественно ином уровне. При таких условиях государственная власть для реализации задач, стоящих перед ней, нуждалась в инструментах управления. Первоначально она с успехом прибегала к насилию там, где авторитет обычаев и традиций не приблизился к силе правовой нормы. Апробированное многовековым опытом это средство воздействия на поведение людей претерпело значительные изменения. Человечество истратило не одно тысячелетие, чтобы найти адекватные формы управления в соответствии с принципами гуманизма и целесообразности. Пройдя через тернистый путь и подвергаясь постоянному видоизменению, право выступило лучшей системой управления, которую только могли изобрести люди. Нормы права регулируют поведение лиц и общественных образований. Специфическими, только ему свойственными средствами воздействия на поведение право влияет на процессы общественной жизни, способствуя выполнению задач и достижению целей, стоящих перед обществом на соответствующем этапе его развития. На рубеже 20-21 вв. особое внимание уделяется разработке теории государственного управления2. Оно, по глубокому убеждению Г. В. Атаманчука, «начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека»3. Тем самым подчёркивается определяющая роль конкретного индивида в рамках «целеполагающего, организующего и регулирующего воздействия людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемого как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии и т.д.)». Закономерно возникает вопрос: каким образом человеку удается оградить сферу своей личной жизни от этого управляющего воздействия? Современная теория государственного управления склонна рассматривать отдельного человека, как в качестве управляемого объекта, так и субъекта управления. Однако, по утверждению В. И. Новосёлова, юридическое и фактическое положение граждан свидетельствует о том, что гражданин не только и даже не столько «пассивный», но, прежде всего, «активный» субъект управления, он не только исполняет обязанности, но имеет и активно реализовывает свои субъективные права как в личных, так и в общественных интересах1. Рассмотрение граждан в качестве управляемых объектов детерминировано административно-правовым методом регулирования. Содержание административно-правового метода регулирования составляют в соответствии с основной формулой управления («субъект—объект») в сфере государственного управления особые юридические средства воздействия. С их помощью определяется общее юридическое положение субъектов управленческих отношений, а также способы возникновения данных отношений, их защиты, санкции и т. п. В этом проявляются наиболее значительные черты любого метода правового регулирования2. В них фактически отражаются особенности юридического воздействия на определенный круг общественных отношений с помощью совокупности юридических приемов, средств и способов, используемых компетентными субъектами. Метод правового регулирования в сфере научного управления представлен В. М. Горшеневым как непосредственно связующее звено между волей управляющих (государственная воля) и волей управляемых (индивидуальная воля)4. Но Ю. М. Козлов этим не ограничивается: «Особый характер средств юридического воздействия, используемых при административно-правовом регулировании, предопределен тем, что в сфере социального управления всегда налицо «соподчи-ненность воли»: воля управляемых подчинена воле управляющих. Это важное обстоятелъство необходимо учитывать, ибо оно придает данной волевой связи особый характер. Отсюда—и особый характер «общего юридического положения» субъектов административных правоотношений, закрепляемого нормами административного права. Присущая управлению властность находит свое юридическое выражение и оформление».
Гражданство
Субъектами отношений правосубъектности выступает гражданин и государство в лице его органов3. Понятие «государство» невозможно без понятий «гражданин», «гражданство». При этом «гражданское состояние» личности можно рассматривать как государственно-правовой институт и как политико-правовую связь личности и государства, выступающей предпосылкой и условием обладания правосубъектности.
Обладая таким важным инструментом регуляции общественной жизни как право, государство стремится чётко определить правовое положение сторон, так как гражданство предполагает: 1) безусловное подчинение лица государственной (особой публичной) власти, наделённой правотворчеством и распространяющей на граждан обязательные для исполнения законы; 2) предоставление, обеспечение лицу прав и свобод и возложение юридических обязанностей; 3) защиту лица со стороны государства, в том числе и за рубежом1.
В юридической литературе гражданство часто характеризуется как особая правовая связь личности с государством с определением их взаимных прав и обязанностей, закреплённых правом. Такое определение не даёт представления о содержании правовой связи лица с государством. Встречается два основных подхода к решению рассматриваемого вопроса.
Согласно первому, гражданство отождествляется с правовым статусом гражданина, так как содержание правовой связи личности с государством усматривается в совокупности прав и обязанностей лица, определяемых государством, что ведет к отрицанию значения гражданства как условия обладания правовым статусом гражданина и его реализации. Соответственно, правовой статус гражданина характеризуется не как проявление определенной, правовой связи лица с государством, а как сама эта связь2.
Неразрывная связь правового статуса и гражданства, согласно позиции ряда авторов, не дает основания объявлять правовой статус содержанием гражданства как правовой связи личности с государством.
Как верно замечает Н. В. Витрук, «гражданство — юридическое основание (условие) пользования правовым статусом»3 или, точнее, — одно из условий, определяющих содержание правового статуса, так как правовой статус не определяется только гражданством. Иначе правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации невозможно было бы определить ввиду отсутствия правовой связи с государством. Придерживаясь в широком смысле данной позиции, следует подчеркнуть, что гражданство - это, в первую очередь, юридическое основание закрепления административной правосубъектности в текущем законодательстве, и только потом юридическое основание (условие) пользования правовым статусом.
Во втором случае содержание гражданства как правовой связи личности с государством выражается в наличии взаимных (государства и лица соответственно) юридических прав и обязанностей. Гражданство предстаёт как правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращающееся в связи с определёнными юридическими фактами (рождение на территории страны, обращение с просьбой натурализации, приобретение второго гражданства, утрата гражданства), субъектами которого выступают, с одной стороны, государство, а с другой — личность.
По мнению Л. Д. Воеводина, содержание гражданства составляют специфические права и обязанности лица по отношению к государству и самого государства по отношению к личности. Лишь определенное их сочетание, образующее единую правовую связь, характеризующуюся особыми качествами, позволяет говорить о гражданстве. Гражданство - исходное начало формирования в целом правового положения человека.
Гражданство - это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право каждого человека, закреплённое как в международных актах, так и в российском законодательстве.
Концепция административно-правового статуса граждан
Важнейший вывод, который необходимо сделать в связи с ракурсом изложенного в последнем параграфе предыдущей главы, на наш взгляд, заключается в том, что диалектика социальных интересов является онтологией и первоосновой понимания прав личности.
Возникает объективная потребность в выяснении соотношения социальной действительности и её правового выражения.
В идеале формирование правового положения личности должно идти по пути выражения ее фактического положения в обществе и государстве. Однако это обстоятельство отнюдь не исключает того, что на определенном этапе оно может серьезно «отстать от жизни» или слишком «опережать» ее. Тем не менее, правовое положение личности как совокупность соответствующих юридических норм при таких условиях остается статичным на определённом отрезке времени.
Оперирование понятием «фактическое положение личности в обществе и государстве» для определения правового положения (правового статуса) физического лица является довольно частым в юридической литературе3. Например, М. С. Строгович пишет: «правовое положение личности, т.е. её положение в обществе и государстве, выраженное в праве, именуется правовым статусом личности»4. В данном определении фактическое положение человека в обществе и государстве, выраженное в правовой форме, отождествляется с правовым статусом личности. Однако в праве находит свое выражение не сама действительность и, следовательно, не само фактическое положение личности, а её идеальное отражение. Следовательно, она не может получить своего адекватного выражения в правовых нормах, тем более, что перед последними не ставится такая задача в качестве основной, а социальная жизнь неизмеримо богаче возможностей правовой формы.
Предлагаемое М. С. Строговичем определение плохо согласуется с выводом о том, что действительность, отражаясь в праве, определяет его содержание, но не является самим содержанием права. Аналогичный упрек можно сделать и в адрес Л. Д. Воеводина, определяющего фактическое положение личности в качестве содержания ее правового положения.
В свете изложенного исследование особенностей интерпретации «правового статуса» (исключительно как общего, регламентируемого конституционным законодательством, и неосознанно механически конкретизируемого в отраслях права, в связи с чем терялась специфика правового регулирования) должно обогатить наше знание теории5, помогая раскрыть сущность и содержание процесса гносеологии данной объектной области во всех её опосредствованиях. В качестве наиболее яркой иллюстрации последней мысли необходимо привести высказывание известного отечественного теоретика Л. С. Явича: «... если взять современное общество в юридическом срезе, то субъект общественных отношений свое пребывание в сфере действия права начинает как раз с получения наиболее общего характера права на право, с правового статуса гражданина, включающего всеобщие права и обязанности. В дальнейшем на этой основе лицо вступает в самые различные правовые отношения, при необходимости обращается за защитой к государству. Если генетически всеобщие права как бы завершают развитие субъективного права, воплощая в себе достоинство всеобщего и конкретного, наличного права субъекта, то эти же права с функциональной стороны — отправной пункт (вместе с правоспособностью) развертывания юридической формы на уровне отдельного субъекта».
Л. Д. Воеводин, видный исследователь данной научной области, придерживается позиции, что, правовой статус - это, прежде всего, совокупность юридических норм. Содержание правового положения граждан определяют все те нормы и регулируемые ими отношения, которые складываются между государством и гражданами в связи с их фактическим местом в социально-экономической, политической и духовно-нравственной жизни общества (фактическое место должно формироваться согласно декларированному в Конституции России принципу равенства независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств - Ю.Б.). Отношения эти очень разнообразны, охватывают самые различные стороны жизни и потому регулируются нормами не какой-либо одной, а всех отраслей права3. Применительно к большинству из факторов, определяющих объективное различие между людьми, принцип равноправия в сфере функционирования исполнительной власти осуществляется достаточно последовательно, за исключением дискриминации по признаку пола. Женщины, составляя большинство населения Российской Федерации, мало представлены в органах государственной власти.
Правовой статус личности, по определению Н. В. Витрука, выражает ее социальное положение, представляющее собой определенную систему возможностей в жизнедеятельности личности. В законе социальные возможности личности находят закрепление в системе ее юридических (субъективных) прав, обязанностей и законных интересов, содержание которых, в конечном счете, определяется господствующими общественными отношениями.
Прежде всего, как подчеркивает Р. О. Халфина, правовой статус как таковой есть объективная реальность. Даже те его элементы, которые создают лишь возможность возникновения определённых отношений, тоже являются объективной реальностью, поскольку возможность обеспечивается определёнными правовыми средствами для претворения её в действительность.
Права и обязанности граждан
Центральное место в содержании правового статуса личности принадлежит правам и обязанностям гражданина. Все другие образующие статус элементы группируются и объединяются вокруг них. Этим объясняется широко распространённое представление о том, что права и обязанности исчерпывают содержание правового статуса личности, или вообще отождествляются с ним1. Это обусловлено тем, что все составные элементы правового статуса личности можно выразить в форме прав, свобод и обязанностей. Так, гражданство можно обозначить в виде права на гражданство (закон использует такую формулу). Что касается правоспособности и принципов, то в них, и в названии, и в содержании, заложены права и свободы человека и гражданина. Правоспособность, в частности, означает способность иметь права и нести обязанности. Это легко объяснимо: норма может регулировать поведение людей путем дозволения или предоставления им определенных возможностей действовать по своей воле, т. е. приобретать права и свободы, а также путем предписания определенных велений — возложения запретов и обязанностей. Таким образом, в правах и обязанностях не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений государства и личности1. Совокупность прав и обязанностей граждан в административном праве опирается прежде всего на их систему, закреплённую Конституцией РФ. Права и свободы человека и гражданина в правовом пространстве играют разноплановую роль. Конституция РФ 1993 г. указывает три аспекта ее проявления. Во-первых, права и свободы выступают в качестве принципа конституционного строя: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). Во-вторых, они определяют основной вектор деятельности государственных органов: «Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18). В-третьих, и это главное предназначение прав и свобод, записанных в Конституции, — это раскрытие содержания основ правового статуса личности. Конституционные права и обязанности, предполагая ту или иную степень участия административного права в правовом механизме их реализации, приобретают реальное значение и трансформируются в административно-правовые. В большинстве случаев для реализации того или иного конституционного права гражданина необходимо приведение в «движение» соответствующего звена аппарата государственного управления, так как именно оно наделено государственно-властными полномочиями по удовлетворению ходатайств (обращений) граждан по конкретному поводу. Соответственно, реализация конституционных прав и свобод происходит в процессе практического осуществления административной право- и дееспособности звена управленческого аппарата. Таким образом, права и свободы граждан реализуются либо в сфере деятельности аппарата государственного управления (органов исполнительной власти), либо органически связаны с практической деятельностью этого аппарата, с ее демократическими принципами, либо, наконец, будучи производными от конституционных, приобретаются гражданами в связи с их функционированием в сфере государственно-управленческой деятельности2. Права и обязанности граждан изначально по содержанию классифицируются в юридической литературе на две группы3: а) статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны без конкретизации на ту или иную сферу общества (право на жизнь, право на пользование родным языком, запрет на высылку гражданина Российской Федерации за ее пределы или выдачу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.; б) адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовы-ваться: а) личные (личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни1); б) социально-экономические (право частной собственности, право на не запрещенную законом предпринимательскую деятельность и др.); социальные (право на социальное обеспечение, на образование, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, художественного творчества, на участие в культурной жизни и др.); политические (право на свободу слова, право проводить собрания, митинги и т.д.). А. П. Коренев выделяет общие и специальные права и обязанности граждан. Общие распределяются на все отрасли и сферы управления (право на участие в государственном управлении и право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан). В качестве примеров общих обязанностей граждан он приводит: соблюдение законов, подзаконных актов, трудовой дисциплины; своевременная уплата установленных законом налогов и сборов; защита Отечества. Специальные права и обязанности — права и обязанности граждан в той или иной сфере или отрасли или группе отраслей управления (в сфере экономики каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности). Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. К специальным обязанностям относятся обязанность каждого гражданина заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, соблюдать правила санитарии и гигиены, получить основное общее образование и т. п.
