Содержание к диссертации
Введение
Глава Первая: Институт британского гражданства в контексте иммиграции: исторический и нормативисгский анализ 9
1.1. Зарождение и эволюция института подданства в контексте территориального принципа общего права 9
1.2. Понятия «allegiance» и «denization» в системе британского подданства 18
1.3. Статус индивида в публичном праве Великобритании до принятия Акта об иммиграции 1971 г . 24
1.4. Акт об иммиграции 1971 года 32
1.5. Акт о британском гражданстве 1981 года 37
1.6. Иммиграционный Акт 1988 года 42
Глава Вторая: Статус беженцев в иммиграционном законодательстве Великобритании на исходе 20 века 46
2.1. Акт об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года 46
2.2. Акт об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года и Акт о Специальной Комиссии по иммиграционным спорам 1997 года 52
2.3. Акт о предоставлении убежища и иммиграции 1999 года 56
2.4. Акты об иммиграции конца 20 - начала 21 века: итоговый обзор 62
Глава Третья: Иммиграционные Правила Министерства внутренних дел в системе иммиграционного права Великобритании 70
3.1. Иммиграционные правила Министерства внутренних дел (Home Office) 70
3.2. Базовые понятия и инструменты иммиграционного права Великобритании 76
3.3. Категория визитеров, или гостей 88
3.4. Категория студентов и исследователей 99
3.5. Категория экономических мигрантов 115
3.6. Категория предпринимателей, инвесторов и капиталистов 130
Глава Четвертая: Вызовы глобализации и иммиграционное право Великобритании 145
4.1. Иммиграционная система баллов, или пунктов (Points-based system) 145
4.2. Влияние европейских стандартов на иммиграционное право Великобритании 156
4.3. Системный дуализм британского иммиграционного права 160
Заключение 165
Нормативные акты 167
Библиография 168
- Статус индивида в публичном праве Великобритании до принятия Акта об иммиграции 1971 г
- Акт об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года и Акт о Специальной Комиссии по иммиграционным спорам 1997 года
- Иммиграционные правила Министерства внутренних дел (Home Office)
- Иммиграционная система баллов, или пунктов (Points-based system)
Статус индивида в публичном праве Великобритании до принятия Акта об иммиграции 1971 г
При этом промежуточное место между двумя этими категориями занимали «денайзены», т.е. натурализованные неграждане (aliens), которым предоставлялись некоторые из прав и свобод, обычно зарезервированные за британскими подданными. В начале XX века возникла необходимость упорядочить механизм предоставления британского подданства и параллельно урегулировать статус неграждан (aliens).
В результате в 1914 году Британский Парламент принимает Акт о Британском Гражданстве и статусе неграждан. Во главу угла предоставления британского гражданства была положена традиционная филиация по территориальному признаку, или ius soli. Иначе говоря, рождение в пределах территориальной юрисдикции Британской Короны являлось основополагающим критерием для предоставления статуса британского подданного.
Территориальный принцип был скорректирован персональным принципом. Так, сам факт прямого происхождения от британского подданного, где бы ни находились отец и новорожденный, в Акте 1914 года23 считался достаточным основанием для получения новорожденным статуса британского подданного. Указанный Акт вступил в силу 1 января 1915 года.
В общей сложности в Акте 1915 года предусматривались следующие способы первоначального приобретения (=филиации) и последующего приобретения (=натурализации) британского подданства:
- принцип «права почвы», т.е. рождение в территориальных пределах британской Короны;
- индивидуальная натурализация заинтересованного лица, осуществленная на территории Соединенного Королевства или в тех частях Британской Империи, которые придерживаются критериев натурализации, установленных метрополией;
- квалифицированный принцип «права крови», который предоставлял право на гражданство лицам, рожденным в законном браке по линии отцовства, т.е. подданного Великобритании, за пределами Британской Империи24;
- индивидуальная натурализация для женщин, состоящих в законном браке с подданными Великобритании;
- индивидуальная и обусловленная натурализация для лиц, утративших британское подданство, приобретенное ранее на основании заключения брака с иностранцами, или в результате утраты родителями этих лиц статуса британского подданного (например, для овдовевшей супруги британского подданного и(или) для ее детей, которые должны были воспользоваться предоставленным правом сразу же по достижении ими 21 года.
После распада Британской империи и возникновения сначала Британского Содружества Наций, а затем Содружества, возникла потребность в более детальной категоризации физических лиц, на разных основаниях и в разное время приобретших более или менее прочную связь с Соединенным Королевством.
В какой-то степени распад Британской империи одновременно означал и смену парадигмы в системе взаимоотношений государства и индивида, что на понятийном уровне характеризуется отказом от термина «подданный» (subject) в пользу термина «гражданин» (citizen). Как спра ведливо отмечает профессор А.С. Автономов, «существует определенная разница между гражданством и подданством».25
Дело в том, что подданство не предполагает симметричных отношений между государством и соответствующим индивидом в виде взаимных прав и обязанностей. Гражданство же «предполагает, что пассивной лояльности лица для того, чтобы некое лицо, считалось гражданином, недостаточно. Гражданин — это лицо, обладающее правом и обязанностью (курсив мой - А.П.) активно участвовать в реализации государственной власти, это — субъект политической деятельности, это — хозяин своей судьбы, судьбы своей страны».26 Интересно, что позиция профессора А.С. Автономова перекликается со знаменитым тезисом Рудольфа Иеринга о том, что личное право индивида одновременно есть и его обязанность это право реализовать.27
Во многом аналогичную позицию занимает и профессор Авакъ-ян: «Гражданство - один из основных элементов правового статуса лица, определяет принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, то общее, главное условие, которое необходимо для распределения на него всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за граж-данином, а также защита его государством, где бы он ни находился» .
Изменение британского законодательства о гражданстве после Второй мировой войны в значительной степени было продиктовано законодательной инициативой Канадского парламента, принявшего в 1946 году Закон о гражданстве. До этого момента все страны Содружества (за исключением Ирландии) признавали единый (недифференцированный) статус британского подданного (British subject), которому противостоял «чужестранец» (alien).
В 1948 году Британский Парламент принял новый Акт . Из-под персонального суверенитета Великобритании были выведены территории т.н. самоуправляемых доминионов (Австралия, Канада и т.п.). В результате после 1948 года лица, имеющие твердую («домицилированную») связь с британской Короной, получили новое наименование «гражданин Соединенного Королевства и Колоний» (ГСКК). Статус недомицилированного британского подданного получил альтернативное название «гражданин Содружества» (Comonwealth citizen).
Акт об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года и Акт о Специальной Комиссии по иммиграционным спорам 1997 года
Акт 199655 года продолжает и усиливает тенденцию на ужесточение иммиграционного законодательства Великобритании. Одним из способов достижения этой цели является более четкое разграничение пути иммигранта, с одной стороны, и пути беженца, с другой. Таким индуктивным способом, иммиграционное право Соединенного Королевства все более и более приобретает дуалистический характер.
Это означает, что каждому небританцу, желающему получить допуск на территорию Соединенного Королевства, в принципе открыт либо путь иммигранта, либо путь беженца, которые пересекаются все реже и реже. Более того, риск за неудачный выбор «пути» иммиграционное законодательство Великобритании полностью перекладывает на самого претендента. «Ввиду того, что довольно распространенной практикой попыток нелегальных иммигрантов по экономическим причинам легализовать свое нахождение в стране пребывания стало стремление добиться призна ния их беженцами, многие страны в 70-90 годы XX века ужесточили законодательные критерии определения реальности заявлений о преследованиях на родине заявителей с целью выяснения истинных мотивов иммиграции».56
Секция 1 Акта 1996 года называется «Расширение процедуры специальных апелляций» 7 и расширяет, прежде всего, полномочия Государственного Секретаря в вопросе о депортации. Так, Государственный Секретарь вправе сам оценивать возможный риск для апеллянта подвергнуться преследованиям после депортации. Если Государственный Секретарь внутренне удовлетворен (is satisfied), что в стране, принимающей депортируемого, в основном (in general) нет серьезного риска преследований, то апеллянт уже не вправе защищаться от депортации ссылками на Женевскую Конвенцию о статусе беженцев 1951 года.
Другими основаниями, исключающими право апеллянта ссылаться на положения Женевской Конвенции 1951 года, являются:
- отсутствие действительного паспорта при въезде на территорию Великобритании; при этом апеллянт не смог предъявить иммиграционному чиновнику убедительные причины такого отсутствия;
- предъявление иммиграционному чиновнику недействительного паспорта без указания на то, что данный документ недействителен по тем или иным причинам.
Кроме того, апеллянт утрачивал право ссылаться на положения Женевской Конвенции 1951 года, если в его прошении о приобретении статуса беженца ничто не говорит
- о страхе ходатая подвергнуться в своей стране преследованию по основаниям расовой, этнической, религиозной и т.п. принад лежности или же
- указанный страх, хотя выражен в прошении, но он явно не обоснован или обстоятельства, вызывающие страх, более не су ществуют или же
- указанный страх был заявлен апеллянтом в любой момент
(і) после отказа на въезд на территорию Великобритании на основании Акта об Иммиграции 1971 года, либо (ii) после того, как указанное лицо было рекомендовано к депортации судебным органом, предусмотренным Актом 1996 года, либо
(iii) после уведомления данного лица о том, что Государственный Секретарь дал письменные приказ о его депортации. Кроме того, апеллянт утрачивает право на защиту со стороны Женевской Конвенции 1951 года, если заявленный им в прошении страх преследований носит явно обманный (fraudulent) характер. Представленные же доказательства преследования являются явно ложными. Те же правовые последствия наступают и в том случае, если заявленный страх является незначительным, «по пустякам» (frivolous) или же заявитель преследует чисто субъективную цель досадить (vexatious) тем или иным лицам.
Только Секция 5 Акта 1996 года гарантирует заявителю защиту от расширенных депортационных полномочий Государственного Секретаря. Это касается ситуации, когда из свидетельств, представленных в ходатайстве о получении статуса беженца, можно сделать резонный вывод о том, что апеллянта подвергали пыткам на территории того государства, куда планируется его депортировать.
Секция 8 Акта 1996 года предусматривает наложение денежного штрафа в отношении работодателя,
- если он предоставляет работу по найму лицам, которым было отказано в получении разрешения на въезд и проживание на территории Соединенного Королевства или - если указанное разрешение иностранного лица, работающего по найму, недействительно или просрочено или же предоставле но с условием запрета работы по найму на территории Соеди ненного Королевства; Акт о Специальной Комиссии по иммиграционным спорам 1997 года в Секции 1 учреждает указанную Комиссию и в Секции 2 определяет сферу ее юрисдикции.5 Так, отныне Комиссия, а не предусмотренный Актом 1996 года специальный адъюдикатор, рассматривает все апелляционные жалобы лиц, подлежащих депортации на основании либо Акта 1971 года, либо Актов 1993 и 1996 годов.
Кроме того, в сферу юрисдикции Специальной Комиссии подпадают апелляционные жалобы по устранению препятствий на въезд (entry clearance) для следующих категорий лиц:
- для «внешних граждан ЕС», т.е. лиц, не имеющих британского гражданства, но имеющих гражданство иного государства-участника Европейского Союза и настаивающих на наличии у них права въезда на территорию Соединенного Королевства в силу Акта о Европейских Сообществах, принятого Британским Парламентом в 1972 году;
- для лиц, претендующих на въезд в Великобританию,
- для реализации права доступа к ребенку, постоянным местом жительства которого является Великобритания;
- в качестве обрученного или супруга лица, проживающего или уже обосновавшегося на территории Соединенного Королевства;
- в качестве родителя, родителя родителей или в качестве иного родственника лица, проживающего или обосновавшегося на территории Соединенного Королевства;
Секция 3 Акта 1977 года включает в круг лиц, имеющих право подавать апелляционную жалобу против предстоящей депортации также Special Immigration Appeals Commission Act 1997 http://www.opsi.gov.uk/acts/acts 1997 лицам, находящихся под арестом в период между соответствующим решением иммиграционных властей и реальным актом депортации.
Иммиграционные правила Министерства внутренних дел (Home Office)
aСпецифику иммиграционного права Великобритании определяет двухступенчатая структура регулирования вопросов въезда и проживания неграждан на территории Соединенного Королевства. «В литературе акцентируется внимание на том, что в праве ЕС отсутствует целостная система прав граждан третьих стран, поскольку на наднациональном уровне урегулированы только элементы статуса, которые в той или иной мере связаны с условиями допуска и пребывания данных лиц на территории Сообщества».
При неуклонном возрастании прошений неграждан о натурализации наблюдается сокращение доли положительных решений по сравнению с долей отказов. Так, если в 1994 году натурализация была предоставлена 44.000 иностранных граждан и апатридов, то в следующем году — лишь 40.500. Показатель 1996 года превышает уровень положительных решений 1995 года, но не достигает уровня 1994 года (всего 43.100). В 1997 году количество вновь натурализованных граждан составило 37.000 человек. За это же самое время (1994-1997 гг.) количество прошений о натурализации увеличилось на 11%, достигнув в 1997 году 65.000. Как ви дим, по результатам 1997 года почти каждый второй заявитель получил отказ.
Такой результат во многом связан с большим акцентом британской системы публичной власти на персонализацию всех аспектов иммиграционной политики Соединенного Королевства. Другими словами, вполне в духе традиций Common Law конкретный индивид, а не абстрактная норма представляет собой точку отсчета при решении любой проблемы правового характера. Теоретически это означает, что публичная власть Великобритании по возможности отдает приоритет индивидуализирующему методу перед генерализирующим методом юриспруденции (в этом, кстати, существенное различие между англо - американской и кон-тинентально-европейской традицией права).
Данное обстоятельство одновременно характеризует и монархию как форму правления. «Монархия может играть немаловажную роль в поддержании стабильности и преемственности государственного развития. Данный институт традиционно рассматривался как стоящий над борьбой различных политических сил, служащий гарантом соблюдения конституции. Нужд и чаяний народа, символом национального единст-ва».91
Законодатель везде и всегда объективно является приверженцем генерализирующего (=абстрактного) метода, в то время как индивидуализирующий метод опять-таки объективно является «епархией» администрации, т.е. исполнительной власти. Однако при этом любой административный орган в принципе может издавать также общие (=абстрактные) нормы. В этом заключается объективное преимущество исполнительной власти над законодательной во всех странах.
В Великобритании в рамках делегированного нормотворчества публичная власть просто следует природе вещей, т.е. не пытается отри цать указанное объективное преимущество административной системы над законодательной ветвью власти. Ярким примером здесь служат Иммиграционные Правила, издаваемые и регулярно обновляемые Государственным секретарем Министерства внутренних дел. Именно поэтому ни один иностранный заявитель, претендующий на въезд, проживание и — тем более — натурализацию в Соединенном Королевстве не имеет изначально субъективного публичного права, при котором Великобритания выступала бы в качестве правообязанной стороны.
Даже если тот или иной заявитель реализует предпосылки, указанные в иммиграционных Актах Британского Парламента, он не приобретает тем самым автоматического права на въезд, проживание или натурализацию в Соединенном Королевстве. Это связано как раз с тем, что практически во всех принципиальных вопросах иммиграционной политики британский законодатель сознательно уступает компетенцию Государственному секретарю Министерства внутренних дел.
Если говорить о натурализации, то такой результат логически следует из текста соответствующего Акта Британского Парламента, где окончательное решение о предоставлении натурализации или отказе в ней оставляется на усмотрение Государственного секретаря («если .... Государственный Секретарь не сомневается (is satisfied), что заявитель соот-ветствует требованиям литеры «f» Приложения первого.
Таким образом, Государственный секретарь Министерства внутренних дел обладает, прежде всего, материально-правовой компетенцией. Именно он определяет материально - правовые критерии допуска, проживания и натурализации неграждан. Сюда, в частности, относятся такие вопросы, как классификация различных категорий как обычных иммигран-тов (например, «child visitor», «student nurse») , так и беженцев («asylum applicant»), правовые последствия родственных связей неграждан с граж данами («civil partner»), детализация базовых понятий, например, таких как «entry clearance», «non-lapsing leave», «work permit employment».
Помимо этого Государственному Секретарю законодателем предоставлена процессуально-правовая компетенция, поскольку определение требуемого пакета документов предпосылки, правила и сроки подачи заявлений и апелляций, порядок депортации и т.п. также лишь обозначены в соответствующих Актах парламента и подлежат детализации в Иммиграционных Правилах Государственного секретаря Министерства внутренних дел.
Иммиграционная система баллов, или пунктов (Points-based system)
Век информационных технологий внес существенные коррективы в процедуру предоставления всех выше рассмотренных категорий виз. Контроль над визовой политикой, быть может, одна из последних прерогатив национального государства в эпоху глобализации. «Контроль как проблема возникает в трех измерениях: то, что есть, то, что будет и то, что должно быть».247
Иммиграционная система баллов, введенная весной 2008 года, значительно потеснила дискреционную власть иммиграционных чиновников. Господствовавшая еще в конце 20 века формула «If the officer is not satisfied, ...» (если у чиновника остаются сомнения, то...) в настоящее время играет лишь вспомогательную роль.
Первым «контактом» для заинтересованного лица становится компьютер, на который можно выйти через официальный сайт Home Office и который предлагает по специальной программе рассчитать приемлемость (eligibility) кандидата на ту или иную категорию визы. Таким образом, уже на предварительном этапе действует объективный фильтр, который выполняет, по крайней мере, три функции. Во-первых, от потока будущих заявителей сразу же отсекается значительный пласт носителей совершенно бесперспективных надежд. Во-вторых, будущие заявители сами могут поэкспериментировать с различными видами виз и выбрать для себя оптимальную категорию. В-третьих, в этом процессе будущие заявители по необходимости проходят курс «иммиграционного ликбеза».
В целях оптимизации иммиграционного процесса с учетом внедрения информационных технологий специальное подразделение в структуре Home Office под названием Агентство границ Соединенного Королевства (UK Border Agency) ввело новую классификацию виз, которая, в принципе не упраздняя старые категории иммигрантов, вводит т.н. классы виз. В настоящее время все типы виз объединены в пять классов.
Класс 1 (Tier 1) предназначен для мигрантов с востребованными профессиональными навыками (migrants with desirable professional skills). Класс 2 (Tier 2) объединяет категорию квалифицированных работников, имеющих приглашение от британского работодателя (skilled workers with an offer of employment). В класс 3 (Tier 3) входят все временные или сезон ные работники, от которых не требуется особой квалификации (temporary, low skilled workers). Класс 4 (Tier 4) группирует учащихся (students). Класс 5 (Tier 5) включает в себя фактически две разные категории - аспирантов, с одной стороны, и временных работников, с другой (Youth mobility scheme/temporary workers).
Классы 1 и 2 открывают для претендентов потенциальную возможность обосноваться (to settle down) в Великобритании и в перспективе получить бессрочное разрешение на проживание (БРП), известное как Indefinite leave to remain (ILR) и соответствующий этому разрешению статус постоянного резидента (permanent resident).
Внутри классов 2-5 заявителям потребуется официальное заверение соответствующего спонсора. Для визы класса 2 спонсором является любая британская компания. Для визы класса 3 спонсором должна являться специальная британская компания, рекрутирующая работников за пределами ЕС на малоквалифицированную работу. Для класса 4 спонсором является соответствующее британское учебное заведение, для класса 5 - национальное правительство кандидата.
Итак, главное отличие визы (класс 1) заключается в том, что претенденту не потребуется искать спонсора на весь период действия визы. Предполагается, что квалификация, профессиональные навыки и опыт заявителя являются достаточной гарантией того, что заявитель не только будет в состоянии содержать себя и свою семью, но и внесет определенный вклад в социально-экономическое развитие Соединенного Королевства.
Кандидат на визу (класс 1) за исключением кандидата на визу инвестора должен предъявить доказательства о наличие у него 2800 фт.ст. на содержание самого себя, 2/3 от этой суммы на содержание супруги, 1/3 на содержание каждого последующего члена семьи.
Срок действия виз класса 1 кроме послевузовской визы —три года. Они могут быть продлены еще на дватода. После этого, т.е. пяти лет про 248 Секция 6А Иммиграционных Правил Министерства внутренних дел Великобритании в ред. 2008 живания в Соединенном Королевстве, заинтересованное лицо может подать заявление на Бессрочное разрешение на проживание (БРП), что переводит его в статус постоянного резидента. Класс 1 включает себя 4 виды: - общая виза (класс I)249 - виза инвестора (класс I)250 - виза предпринимателя (класс 1) / 1 \ 252 - послевузовская виза (класс 1).
