Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и исторические формы (модели) развития местного самоуправления в России 18
1.1. Понятие и формы (модели) местного самоуправления 18
1.2. История возникновения и развития местного и территориального казачьего самоуправления 29
Глава 2. Организационно-правовые формы традиционного казачьего самоуправления и их взаимосвязь с муниципальным управлением 56
2.1. Организационно-правовые формы местного самоуправления 56
2.2. Возрождение казачьего общественного и местного самоуправления на Дону 91
2.3. Актуальные проблемы оптимизации структуры и деятельности органов казачьего самоуправления в условиях проведения муниципальной реформы на Дону 121
Заключение 159
Список использованной литературы 167
Приложение 182
- Понятие и формы (модели) местного самоуправления
- История возникновения и развития местного и территориального казачьего самоуправления
- Организационно-правовые формы местного самоуправления
- Возрождение казачьего общественного и местного самоуправления на Дону
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. На современном этапе реформирования нашего государства большую актуальность приобретают существенные изменения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы демократического развития в России гражданского общества, а также процессы создания в отечественной социально-политической системе российского общества институтов и организаций, призванных обеспечить реализацию данной задачи.
В этой связи институт местного самоуправления имеет принципиальное значение для формирования гражданского общества и правового государства, так как выступает объективным фактором их функционирования и взаимодействия. В то же время местное самоуправление как одна из конституционных форм осуществления народом принадлежащей ему власти рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом.
В России накоплен определенный опыт в сфере местного самоуправления. Тем не менее, официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последнее десятилетие.
Именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития.
Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования российской государственности поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт весьма проблематично. На пути реализации этого процесса возник целый комплекс разноплановых препятствий: экономических (затянувшееся создание
рыночных отношений и муниципальной собственности, в т.ч. собственности на землю), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политических (недоверие населения к институтам власти различных уровней).
Активизация общественных запросов на научное осмысление проблем формирования и реализации правовых основ деятельности казачьих объединений в современных условиях и их теоретико-прикладной характер в полной мере соответствует потребностям научно-методического обеспечения процесса развития правового государства и гражданского общества, объективной необходимости формирования на всей территории Российской Федерации единого правового поля, обеспечивающего полную и эффективную реализацию всеми гражданами конституционных прав и свобод, в том числе и на местное самоуправление (Глава 8 Конституции РФ),
Исследование проблем правового регулирования деятельности казачьего общественного самоуправления в Российской Федерации органично вытекает из задач, которые Президент РФ В.В. Путин поставил перед российскими юристами на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации и в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.
За весь пятнадцатилетний срок появления и возрождения современного казачества не был изучен феномен казачьего самоуправления, и поэтому было определено, что поскольку движение за возрождение казачества является общественным движением, то и казачье самоуправление может быть только общественным. Хотя история говорит совсем о другом подходе к данной теме. Казачьим самоуправлением на Дону ранее называлось
1 См В В Путин Законы субъектов Российской Федерации должны быть работоспособными // Журнал российского права 2002 №7. С. 3-6; Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией Послание Президента Российской Федерации В В Путина Федеральному Собранию РФ. 16 мая 2003 г. // Новые законы и нормативные акты 2003.№2I.C 3-16
5 все местное самоуправление (и на уровне войска и на уровне станицы), постепенно оно видоизменялось, но основы были постоянны.
Современное движение казачества начало свое развитие в 90-е годы XX в. при почти полной утрате традиций самоуправления. Значительные силы ушли на борьбу за реализацию главного требования современного казачества - гражданской и политической реабилитации. Однако, поскольку движение объективно опиралось на многовековой исторический опыт казачьего самоуправления, то появились современные самоуправленческие начала, представляющие научный и практический интерес.1
В связи с этими обстоятельствами тема диссертационной работы приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость.
Для исследования, наибольший интерес представляют казачьи общества Юга России, взявшие на себя обязательства по несению государственной и иной службы казачества, возрождению традиций самоуправления, что объясняется наибольшей развитостью структур, их институализированностью, массовостью, и вместе с тем встроенностью в структуру гражданского общества. Примером подобной организации является войсковое казачье общество «Всевеликое войско Донское», деятельность которого обстоятельно проанализирована в диссертации.
Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в зоне активного исследовательского интереса. Родоначальниками исторических исследований казачества в дореволюционный период являлись В.П.Безобразов, Л.В. Бентковский, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, М.Ф. Владимирский-Буданов, А.Д. Градовский, И.О. Дебу, М.А. Караулов, Н.М. Коркунов, П.П. Короленко, Н.И. Лазаревский, ИД. Попко, В. А. Потто, А.И. Ригельман, Е.П. Савельев, М.И. Свешников, В.И. Сергеевич, Е.Д, Фелшдын и других. Их научные работы не только заложили основы казачьей
1 См * Донская история в вопросах и ответах Ростов-н/Д 1997 Т 1 С 372
историографии, но и содержали многочисленные данные о правовых отношениях царской администрации с казачеством.
Советский период (с 1917 г.) характеризуется незначительным числом трудов, посвященных правовой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку сам термин «самоуправление» был отождествлен с советской властью.
В современной литературе проблемы местного самоуправления анализируются в работах И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Маклакова, В.Г. Панскова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.Н. Широкого и др. Однако для многих исследований характерна фрагментарность в изучении форм реализации народовластия в системе местного самоуправления, более того, не признана его организационная обособленность.
Названный вектор разработки данного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления с позиций развития форм прямого народовластия и возрождения традиций предопределили направление предпринятого диссертационного исследования.
Аналитические выводы, сделанные автором, основаны на изучении работ таких ученых в области истории права и государства, таких как В.Н. Белоновский, Н.П. Ерошкин, И.А. Дудник, Д.И. Иловайский, В.Д. Калинин, Л.Е. Лаптева, Б.Э. Нольде, Н.Е. Носов, К.А. Пажитнов, С.Ф. Платонов, А.Е. Пресняков, И.Я. Фроянов, Л.В. Черепнин, СО. Шмидт, В.Л. Янин; теории права и государства, конституционного и муниципального права С.А. Авакьяна, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, К.С. Гаджиева, А.В. Иванченко, В. ,Г. Игнатова, А.И. Ковлера, В.В. Комаровой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И.
7 Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф, Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.
Проблемы формирования и развития российского казачества изучались учеными - представителями различных отраслей знания.
Некоторые факты истории развития правовых основ жизнедеятельности казачества в условиях Российской империи рассматривались в работах Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, СМ. Соловьева и других историков.
С середины ХГХ века публиковались статистические материалы и официальные отчеты о казачьих войсках, о культуре и быте казаков, а также сборники правовых документов, относящихся к деятельности российского казачества.
Большой информативностью и научной ценностью для исследования проблем правового регулирования деятельности казачества царской администрацией обладают документы, опубликованные в различных сборниках нормативных актов государства Российского.
Однако в научных работах дореволюционного периода не был выработан единый методологический подход к исследованию генезиса казачества и правовых основ его жизнедеятельности, не получили однозначного решения вопросы об условиях его зарождения, основных этапах исторического развития.
Вопросы дореволюционной деятельности казачества как политического и гражданского субъекта общественной жизни России отражены в работах Е.В. Дулимова, В.Н. Сергеева, Д.КХ Шапсугова, Н.В. Звездовой и др.
В советское время исследования ученых определялась идеологическими установками коммунистической партии, вследствие чего в публикациях допускались искажения отдельных исторических фактов. Научные работы того периода заслуживают критического переосмысления.
Радикальный поворот научной общественности к объективному освещению отношений государства и казачества наметился на Всесоюзной
8 научной конференции «Казачество в Октябрьской революции и гражданской войне», прошедший в г. Черкесске в 1990 г. В последующие годы исторические, правовые, политические, этнологические и иные аспекты казачества обсуждались на научных конференциях «Проблемы возрождения казачества» (Ставрополь, 1992 г.), «Казачество в истории России» (Анапа, 1993 г.), «Современное казачество России» (Новочеркасск 2004 г.) и др. В докладах и выступлениях участников научных конференций были представлены материалы исследований правовых аспектов исторического развития казачества и современного политико-правового обеспечения процесса его возрождения.
Различные государственно-правовые проблемы, связанные со становлением и развитием гражданского общества в России, в том числе деятельности казачьих объединений, затрагиваются в работах виднейших отечественных правоведов: О-Е. Кутафина, Е.И. Козловой, ЮЛ. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Н.С. Бондаря, В.О. Лучина, Н.А. Богдановой, А.Н. Писарева, И.В. Мухачёва и др.
Новые сведения о регулировании отношений казачества с населением полиэтничных регионов содержатся в работах историков, правоведов, политологов и этнографов B.C. Белозерова, B.C. Берковича, Н.С. Бондаря, Н.Ф. Бугая, Н.Н. Великой, В.Б. Виноградова, Л.Б. Заседателевой, О.В. Матвеева, Т.А. Невской, П.И. Пучкова, В. А. Тишкова, С. А. Чекменева.
Процесс становления движения за возрождение казачества освещен в работах О.В. Агафонова, А.С. Калтахчяна, А.В. Кочегарова, А.П. Скорика, Р.Г. Тикиджьяна, В.П. Трута и др. Переходу казачества на государственную службу посвящены работы В.П. Водолацкого, И.И. Золотарева, Т.В. Таболиной, В.Ф. Хижнякова и др.
В целом, на наш взгляд, в исследовании проблемы возникновения казачества выделяется три направления:
1) автохтонное - видевшее в казачестве древний народ (Савельев Е.П., Сухоруков В.А., Ригельман А.Н., Быкадоров И.Ф. и др.);
миграционно-колонизационное - усматривавшее причину возникновения казачества во взаимосвязи «с внутренним развитием русского общества в период зрелого федерализма, во времена перехода от раздробленности к политическому единству, от зависимости по отношению к татарским ханам Поволжья - к самостоятельности, а также с обстановкой в степи на южных рубежах Российского государства, на стыке Московской Руси, Литвы, Турции, Крыма и волжских ханств» (Соловьев СМ,, Ключевский В.О., Плеханов Г.В., Ленин В.И. и др.);
комплексное - полагающее, что казачество возникло в результате смешения переселенцев, главным образом, из Московского княжества и Речи Посполитои и тюркского населения (Гордеев А.А., Астапенко МЛ, Сидоров B.C. и др.)
Примечательна стоящая особняком точка зрения Л.Н. Гумилева. Исходя из собственной теории пассионарности, он видел генезис казачества в перемещении пассионарного авангарда русской нации к окраинам русской этнической системы и превращении этого авангарда в субэтнос русского народа . С другой стороны он считал казаков потомков «обрусевших хазар».
Историографию вопроса современного состояния казачества Дона наиболее общо можно классифицировать, взяв за основание положение исследователей по отношению к казачьим обществам4:
труды исследователей, входящих либо входивших в казачьи общества (Вареник В Л, Золотарев И.И., Рыковсков Г.Н. и др.);
труды ученых, изучающих проблему вне казачества (Дулимов ЕЛ, Кислицын С.А., Маркедонов СМ., Сергеев В Л, Таболина Т.В., и др.);
Характеризуя труды первой группы исследователей, следует отметить, что, с одной стороны в своем большинстве они недостаточно структурированы, страдают описательностью, не используют или
1 См . Мининков Н А Донское казачество на заре своей истории, Ростов-н/Д 1992. С. 68-69. 1 См Гумилев Л Н. Этногенез и биография Земли М, 2001 С 107
3 Там же С 301.
4 См Дулимов Е И Государство и казачество проблемы взаимодействия Ростов-н/Д 2003 С. 24-
26
10 используют не в должной мере научный инструментарий. С другой стороны, в них присутствует информация о структуре управления казачьими обществами, направлениях развития управленческих систем казачества, представлено включенное (участвующее) наблюдение за процессами внутри казачества и т.д. К основным вопросам, интересующим исследователей первой группы, можно отнести: поиск путей развития современного российского казачества в меняющихся условиях; проблему систематизации нормативно-правовой базы по вопросам казачества; проблему развития казачьего самоуправления в современных условиях и др.
Труды исследователей второй группы можно охарактеризовать как высококвалифицированные, задействовавшие на должном уровне принципы и методы научного исследования, обладающие целостным взглядом на объект исследования. К проблемам, интересующим вторую группу исследователей можно отнести: генезис, причины и предпосылки движения за возрождение казачества; взаимоотношения казачьих обществ и государства; прогноз развития казачьего движения. В то же время этими авторами не всегда целостно отражаются современные реалии казачьего движения.
Таким образом, несмотря на то, что современные исследователи достаточно широко и по отдельности изучили круг проблем как местного самоуправления, так и казачества, вопрос об их полном научном освещении и исследовании остается открытым.
Целью данного исследования является выявление характерных черт организационно-правовых форм казачьего самоуправления на Дону в контексте развития гражданского общества, укрепления российской государственности и проведения муниципальной реформы.
В соответствии с поставленной целью в данной работе решаются следующие основные исследовательские задачи:
1. Проанализировать историю и современное состояние местного самоуправления в России и казачьего самоуправления на примере Ростовской
и Волгоградской областей (историческая территория Области Всевеликого Войска Донского);
Изучить и охарактеризовать организационно-правовые формы, применимые к казачьему самоуправлению в Российской Федерации на основе действующего законодательства;
Исследовать современную деятельность донского казачества в сфере реализации отдельных функций местного самоуправления и развития территориального общественного самоуправления в частности;
Проследить тенденции участия современного донского казачества в формировании структуры и деятельности органов муниципальной власти на базе исторических, социально-культурных и этнопсихологических традиций;
Выявить правовые основы реализации казачьих традиций в системе местного самоуправления, определить характер правового регулирования и обеспечения функционирования организационных форм казачьего общественного самоуправления;
Охарактеризовать общие тенденции и проблемы развития местного казачьего самоуправления на Дону в рамках реализации муниципальной реформы.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации организационно-правовых форм осуществления казачьего самоуправления на Дону.
Предметом исследования выступают конкретные организационно-правовые формы казачьего самоуправления в Ростовской и Волгоградской областях в свете действующего законодательства и проводимой муниципальной реформы, а также особенности реализации норм федерального и регионального законодательства в этой сфере отношений.
Рабочая гипотеза. Современное российское казачество в связи с принятием 8 декабря 2005 г. Федерального закона «О государственной
12 службе российского казачества»1 переживает новый этап развития. Наметившийся в последние годы прогресс в отношениях между государством и казачеством должен быть закреплен посредством активного вовлечения казачьих обществ в процесс развития местного самоуправления. Такими сферами взаимодействия могут быть отрасли, где казачьи общества обладают большим практическим опытом. Амбивалентное положение реестровых казачьих обществ не является препятствием для деятельности войсковых казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы. Пути развития современного казачества Дона как составной части общероссийского движения за возрождение казачества во многом предопределяются процессом реализации организационно-правовых форм казачьего самоуправления.
Методологическая и теоретическая основы исследования. В работе использованы методы исторического анализа, комплексно-правового исследования, сравнительного и социологического, общенаучного и частно-научного методов, теоретико-правовых концепций, компаративистики.
Исследование опирается на общетеоретические и научно-прикладные работы юристов, историков, политологов, философов, социологов, рассматривающих муниципально-правовые аспекты трансформации российского общества, формирования в его структуре новых и возрождения традиционных институтов самоуправления.
Источниковая база исследования представлена Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, нормативно-правовыми и распорядительными документами государственных, федеральных и региональных органов власти, муниципальных образований, аналитическими разработками, материалами
1 См : Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» Российская газета
№ 39-45 от 8 декабря 2005
2 См . Игнатов В Г., Бутов В И. Местное самоуправление в России и его реформирование история
и современность Ростов-н/Д 2004 Местное самоуправление, российская практика и зарубежный
опыт. 2005 , Золотарев И И Казачье самоуправление на Дону в вопросах и ответах Ростов-н/Д
2001
13 текущих архивов, публикациями в центральной и местной печати, статистическими данными, результатами экспертных и социологических опросов, программами и уставами казачьих организаций, материалами научных семинаров и конференций, сайтов интернета. Привлечен также материал из неопубликованных ранее источников, собранный автором в ходе исследования, а также результаты собственных эмпирических исследований соискателя.
Научная новизна исследования Работа является одним из первых исследований, в котором с позиций науки и практики муниципального права комплексно исследуются организационно-правовые формы деятельности казачьих обществ в области местного (казачьего) самоуправления. Изучаются проблемы правореализации в деятельности казачьих объединений и предлагаются рекомендации по совершенствованию системы нормативно-правовых актов и правоприменительной практики в данной сфере. Раскрывается значение деятельности казачьих обществ как специфических акторов муниципальной реформы общества. На основе выявленных тенденций даются варианты развития донского казачества с учетом внешних и внутренних факторов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под современными организационно-правовыми формами
казачьего самоуправления следует понимать закрепленные в праве основные
организационные формы и методы деятельности казачьих образований,
учитывающие исторические, социально-культурные, а также
этнопсихологические особенности их участия в решении вопросов местного
значения (проведение казачьих кругов, деятельность атаманов и правлений
казачьих обществ, казачьих муниципальных дружин, кадетских корпусов,
взаимодействия с органами местного самоуправления и др.);
2, Традиционные формы казачьего самоуправления (управления), к
примеру круг, в подавляющем большинстве случаев обладают чертами почти
всех форм, закрепленных в российском законодательстве, что позволяет
14 говорить о многофункциональности их применения, быстроте и демократичности реализации, особенно в рамках малых муниципальных образований (хутора, села);
Самоуправление, или местное управление, с той или иной мере существовало на протяжении всей истории развития российской государственности, разнясь по форме и способам реализации. При этом следует отметить, что казачье самоуправление всегда шло в русле своеобразного развития местного самоуправления в России, отличаясь от него организационно-правовыми формами реализации, которые необходимо учитывать в современной организации местного самоуправления на территориях компактного проживания казаков;
Тенденция развития федерального и регионального законодательства, а также муниципального нормотворчества, направлена на расширение форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне с обязательным учетом исторических казачьих, этнографических традиций. Это должно происходить в контексте нормативного регулирования исторических форм самоуправления населения, присущих определенным территориям, без которых невозможно обеспечить участие коренных жителей в решении вопросов местного значения;
Анализ регионального и местного законодательства Ростовской области выявил, что правовой основой деятельности казачьих обществ является девятая статья Устава области. На ее основании крайне разносторонне сформулированы статьи уставов муниципальных образований, которые в большинстве случаев не вполне отвечают интересам казачьих обществ, сводя казачьи самоуправленческие начала к решению вопросов только внутри самой казачьей организации. В Волгоградской области таковая правовая основа пока отсутствует, игнорируя активную правотворческую инициативу казачьих обществ.
15 Разработанные и предлагаемые в диссертационном исследовании проекты областного Закона «О донском казачестве» изменений в уставах муниципальных образований, на наш взгляд, являются одним из способов решения общественных проблем;
Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного взаимодействия индивидов. В рамках этих связей приводится в действие механизм реализации самоуправленческих традиций донского казачества. На муниципальном уровне ввиду единства и общности интересов и потребностей населения возникают отношения, обусловливающие включение казачества в муниципальный управленческий процесс путем разнообразных организационно-правовых форм;
Современные изменения в правовой и политической системах, по нашему мнению, не «терпят» механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления из опыта иных государств на российскую почву. Без осознания разумного баланса между собственным и чужим социально-правовым опытом, а главное - использования собственных исторических традиций вряд ли можно говорить о создании прочной системы общественного самоуправления в демократической России, в том числе и форм казачьего самоуправления;
Поскольку гражданское общество основывается на самоорганизации социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, делается вывод о необходимости развития организационно-правовых форм казачьего самоуправления с учетом частных и публичных интересов на основе развитых форм самоорганизации населения Дона,
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и возможностью использования
полученных теоретических положений и научно-обоснованных предложений для совершенствования организационно-правовых форм казачьего самоуправления, рационализации и активизации процесса вовлечения казачьих обществ в решение актуальных проблем государства и местных сообществ. Она обеспечивается выявленными предпосылками и факторами, тенденциями развития местного самоуправления, знание которых позволяет вырабатывать и реализовывать адекватную эффективную правовую политику в отношении этого социально-исторического института. В работе осуществлено комплексное изучение правового состояния организационно-правовых форм казачьего самоуправления в Ростовской и Волгоградской областях.
Практическая значимость исследования. Полученные результаты можно использовать в преподавании соответствующих разделов общей теории местного самоуправления, конституционного права, муниципального права. Кроме того, содержащиеся в работе обобщения, предложения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой деятельности государственных структур, органов местного самоуправления, а также в процессе правореализации. В прикладном плане результаты работы, имеют значение для уточнения и дальнейшей разработки концептуальных аспектов современного местного самоуправления и соответствующих проблем правоведения. Результаты исследования и рекомендации, сформулированные по его итогам, могут оказаться полезными для государственных и муниципальных служащих соответствующих субъектов федерации, органов местного самоуправления, казачьих обществ.
Апробация диссертационного исследования.
Материалы исследования, выводы и практические рекомендации, изложенные автором в диссертации были, использованы органами муниципального управления и реестровым казачеством Дона в подготовке научно-практических пособий, а также позволили разработать нормативную
17 основу совмещения деятельности органов местного самоуправления и органов казачьего самоуправления. Справки о внедрении предоставлены.
Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, двух приложений.
Понятие и формы (модели) местного самоуправления
В большинстве стран мира современное развитое или даже развивающееся государство функционирует на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан «самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления».1 Не случайно в большинстве демократических развитых стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление. По своей природе местное самоуправление есть явление, гораздо более сложное, чем его формальный правовой статус. Местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Однако автор одного из основательных трудов по проблемам самоуправления Л.А. Велихов еще в 20-е гг. XX в. отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается не одинаково. К примеру, Б.Э Нольде трактовал самоуправление двояко: как «самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного давления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным; деятельность органов самоуправления - автономной; форма осуществления государственных функций - при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»1 или как «форму осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений».2 Конституция России3 не содержит прямого определения понятия «местное самоуправление». Впервые оно было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,4 а также в Европейской хартии местного самоуправления5. В настоящее время в современном законодательстве понятие местного самоуправления осталось неизменным, хотя само законодательство существенно модернизировалось и расширилось1. Что же такое - местное самоуправление и каковы его признаки? Местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципального образования (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.2 В соответствии с этим и опираясь на мнение таких ученых как, Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Игнатов В.Г., Бутов В.И., Колесников В.А., Рудой В.В., выделим основные признаки местного самоуправления3: - локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций; - комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения; - Закрепление в Конституции РФ, которая гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований; - предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления; - обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов;
История возникновения и развития местного и территориального казачьего самоуправления
Исторический взгляд на местное самоуправление в его различных проявлениях (общинное, казачье, земское, корпоративное и др.) поможет нам целостно исследовать этот институт «гражданского общества»1 на современном этапе развития. «История - учительница жизни», - рассуждал Цицерон, а китайский философ Ван Чун утверждал «Знающего древность, но не разбирающегося в современности уподоблю тонущему на суше».1 Постановка вопроса о соотношении истории и современности характерна для методологии муниципального права, в рамках которой обращение к историческому опыту Российского государства является важным источником развития подлинно научных представлений о природе юридической стороны этого явления. В той или иной мере самоуправление и местное управление существовали на протяжении всей истории развития человеческой цивилизации, разнясь по форме реализации, оставаясь единым, по сути. При этом следует отметить, что казачье самоуправление не всегда шло в русле развития местного самоуправления в России, отличаясь от него формами реализации, которые, надо признать, уже тогда носили образы черт, реализуемых сегодня. Рассмотрим историю возникновения и развития казачества во взаимосвязи с историей развития местного самоуправления в России, а также существующие формы народовластия. Вопрос генезиса казачества тесно сопряжен с периодизацией его истории. Находясь на позициях комплексного направления и поставив его в основу периодизации самоуправления казачества, можно представить следующую периодизацию истории казачества. Так, А.П. Кожанов, который, ссылаясь на Н.М Карамзина , указывает на записки византийского императора Константина VII Багрянородного, писавшего в середине X века о жившем в то время на Кавказе народе «казаках» и их государстве - Казахи, а также о том, что в русских Летописях говорится о «косачах», народе - обитавшем между Каспийским и Черным морями, жившем на берегах Днепра, который называли как черкесами, так и казаками.3 Тем самым, А.П. Кожанов делает вывод о более раннем возникновении казачества, но с признанием факта его полного формирования к XVI в. в качестве вольной общины, являющейся мощной военно-политической силой и ассимилированной с разнородными этническими группами. Ученые Северо-Кавказской академии государственной службы В.Г. Игнатов и В.И. Бутов определяют время возникновения казачества XV в., когда на степные просторы Дона устремились беглые крестьяне из центральной России. Особо значительный приток казаков наблюдался в первой четверти XVI в., которую ученые считают периодом формирования донского казачества. На более ранний период возникновения казачества указывает начальник Управления идеологии войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» В.В. Воронин. По его словам, «казаки участвовали в осаждении греками г. Трои, входили в союз племен гуннов, сарматов .... И мы не отрицаем, что с XV по XVII ряды казаков пополнялись беглыми крестьянами из центральных областей России». Исследователь казачьего самоуправления И.И. Золотарев выделяет четыре периода его становления: 1- стихийный, 2- организационный (XVI- XVII века), 3-государственный (XVIII-первая половина XIX века) и 4- заключительный.3 I. (X)-XV-XVII вв. - возникновение и развитие казачьего самоуправления на основе институтов атаманского правления и Войскового Круга. Этот период характеризуется расцветом роли Войскового Круга как регулятора общественных отношений в казачьей среде, а также формированием и ростом влияния атаманского правления.
Организационно-правовые формы местного самоуправления
Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и принципами организации и формами реализации народовластия.
Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального самоуправления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло за собой «раздвоение публичной власти» между двумя системами организации общественной жизни: государственной - централизованной и местной -децентрализованной.
Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации такой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех структур местного самоуправления. В сущности, это и означает «решение вопросов местного значения». Поэтому формирование всех систем местного самоуправления связано с двумя основными общественными проблемами: «вертикальной» организацией государственной власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений. Основными юридическими средствами территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.
В то же время местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому основным признаком муниципалитетов является относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала демократии существуют не в противовес государству, а в качестве его продолжения в территориальных общностях. Местное самоуправление как система представляет собой фундамент государства и поэтому является составным элементом конституционного механизма. При этом муницапалитеты учреждаются в интересах местного населения, обладают финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции. Важнейший принцип организации и деятельности муниципалитетов заключается в их подчиненности и подконтрольности местному населению, которое их формирует.
Формирование централизованного государства всегда означало все большее перемещение функций публичной власти от общин в центр (нередко насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. Остаток публичных полномочий у органов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии.
Степень децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, а на местном уровне должно быть столько «власти», сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах вопросов государственного значения.
Муниципальное управление должно быть максимально эффективным. Особую роль в определении его функций призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, соответствующих органов местного самоуправления, должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципий. Местное самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.
Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, оно теряет свою автономность по отношению к последней, и можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате самого важного свойства - способности решать вопросы местного значения самим населением и формируемым им аппаратом, его служащими и муниципальными советниками.
Таким образом, местное самоуправление - это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицам и эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.
Рассмотрим основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Ими являются идеи и концепции, которые, будучи материализованными и надлежащим образом оформленными, составляют в своей совокупности сущность и основу различных социальных учреждений. Вопрос о принципах местного самоуправления имеет важное значение для понимания местного самоуправления как формы народовластия и его функционирования в системе всех государственно-властных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия между российским обществом и государством. Местное самоуправление опосредует эти отношения, способствует ликвидации политического отчуждения между государством и обществом. Поэтому основной проблемой здесь является не увеличение или уменьшение количества принципов организации и деятельности местного самоуправления, а выявление степени обобщенности выраженных в них идей и соответственно возможных вариантов правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
Общие принципы закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».1 В региональном законодательстве они составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают, определяют демократическую организацию местного самоуправления как -институт публичной власти.
Возрождение казачьего общественного и местного самоуправления на Дону
В Российской Федерации осуществляется процесс административной и муниципальной реформ, которые реализуются в рамках нового исторического этапа - перехода от однопартийной советской политической системы к плюралистической, многопартийной.1 По внешним юридическим признакам это означает развитие демократии в ее классическом виде.
В научной литературе распространено мнение, что этот процесс будет успешно завершен только при становлении консолидированного гражданского общества, дистанционированного от государства или противостоящего ему.
Особое место в этой системе занимает движение за возрождение казачества. Стремление современного казачества занять лидирующие позиции в южнорусских субъектах Федерации, радикальное неприятие казачеством сепаратизма и национализма, стремление к защите русского (в том числе казачьего) населения и попытки радикального пересмотра сложившегося территориального статус-кво с целью возвращения ряда районов региона под юрисдикцию южнорусских субъектов Федерации - все это делает казачьи общества значимым и активным фактором формируемого гражданского общества и политической системы России.
Конец XX века ознаменовался широкими структурными изменениями в современном мире. Социально-экономические преобразования начала 90-х годов прошлого столетия заложили основу построения принципиально новой системы управления в России. Ведущая роль государства, его вековой патернализм стали уступать место новым формам управления, основанным на принципах демократизма и приоритета прав и свобод человека.3 В этой ситуации появление в конце 80-х годов XX века движения за возрождение казачества расценивалось многими как регресс и сопротивление консервативной части общества демократическим реформам. При этом упускались из вида многие положительные черты казачьего движения. Это и стабилизирующая функция в межэтнических конфликтах , и демократизм казачьего самоуправления, и готовность всеми силами содействовать преодолению разобщенности общества и т.д. В то же время и негативные стороны деятельности части российского казачества, такие как экстремизм, ксенофобия, шовинизм и благодаря немалой роли отечественных средств массовой информации, соревнующихся в подаче «жареных» фактов, привели к парадоксальной ситуации, когда деятельность казачьих общин по-прежнему оценивается широкими слоями общества как противоречащая основным принципам построения гражданского общества.3
В современной истории российского казачества можно выделить следующие этапы: 1. Генезис движения: конец 80-х - начало 1990 гг. Характеризуется возрастающим интересом к казачеству со стороны населения и органов власти разного уровня. Движение еще не приобрело массовый характер, существует в рамках исторических клубов, действующих под патронажем учреждений культуры.4 Закладываются предпосылки для создания общероссийских управленческих структур. 2. Организационный этап: 1990 - конец 1991 гг. Движение приобретает общероссийский характер и перерастает прежние рамки. Построение первых управленческих структур. Вхождение в правовое поле СССР. Процесс характеризуется двунаправленностью его оформления - сверху (Союз казаков России и др.) и снизу (местные казачьи организации) \ Расколом движения, оформившимся после провала попытки контрмодернизации в августе 1991 г., поддержанного казачьими структурами, организованными сверху. 3. Политическое оформление: конец 1991-1994 гг. Характеризуется многочисленными расколами и дроблением движения. Вхождение в правовое поле России после ухода с мировой арены СССР сопровождается массовым созданием общественных организаций3. Закладываются основы для создания экономической базы движения. Принимаются первые законы и нормативно-правовые акты, формарующие основу развития казачества и казачьего самоуправления4. Российское казачество проявляет себя как активная, слабоуправляемая извне культурно-этническая общность, настаивающая на восстановлении своих специфических традиционалистских особенностей, прежних сословных связей и привилегий в полном объеме. Переживает очередное рождение идея казачьего национально-территориального образования. Формирование региональных властных структур, занятых решением вопросов казачества. Издание федеральным центром под влиянием конъюнктуры популистских законов и нормативных актов5 приводит к усилению конфликтогенной обстановки между казачьими организациями и властями разных уровней. Противостояние казачества и власти оценивается исследователями не иначе как «противостояние равных или хотя бы соположных сил»6. Власть идет на уступки, оказывается финансовая помощь1. Идея противостояния властям всех уровней исчерпывает себя. Начало массового исхода казаков из организаций. Государство начинает проводить системную политику по мягкому встраиванию казачества в формируемую социальную систему нового общества. 4. Переходный этап: 1994—1996 тт. - крах идеи национально-территориальных образований на Юге России, провал попытки создания экономически независимого казачества, противоборство внутри движения казачества усиливает отток из движения рядовых его представителей. Стагнация движения заканчивается окончательным расколом на казачьи организации, поддерживающие политику государства по привлечению казачества к государственной и иной службе - реестровые, и организации, отстаивающие идеи обособленности и возвращения к противостоянию с региональными и федеральными органами власти - общественные. Формирование на федеральном уровне структур, занятых вопросами казачества. Создание государственного реестра казачьих обществ. Активизация процессов развития казачьего самоуправления.
Похожие диссертации на Современные организационно-правовые формы казачьего самоуправления на Дону
