Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Съезды советов и их место в системе органов советского государства .
1. Возникновение съездов Советов как органов народного представительства в СССР 12.
2. Государственно-правовая природа съездов Советов 32.
ГЛАВА II. Организация съездов советов как органов народного представительства в СССР 74.
1. Компетенция съездов Советов как представительных органов государственной власти в СССР 76.
2. Организационно-правовые формы реализации компетенции съездов. Советов 119.
3. Порядок созыва съездов Советов 139.
4. Порядок работы съездов Советов 162.
Заключение 200.
Приложение 205.
Библиография 207.
- Возникновение съездов Советов как органов народного представительства в СССР
- Государственно-правовая природа съездов Советов
- Компетенция съездов Советов как представительных органов государственной власти в СССР
- Организационно-правовые формы реализации компетенции съездов. Советов
Введение к работе
В период строительства социализма в СССР представительными органами власти были Советы и съезды Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Выполнив свое назначение к 1936 году, съезды Советов прекратили свое существование. Единственной фор -мой народного представительства в нашей стране стали Советы. Од -нако это не снижает актуальности изучения съездов Советов как в теоретическом, так и в практическом отношении.
Советскими государствоведами достигнуты значительные успехи в разработке проблем народного представительства в СССР. Сущест -венное внимание уделено ими и съездам Советов как органам госу -дарственной власти периода пролетарской диктатуры. Они исследовались А.И.Лепешкиным, А.И.Лукьяновым, A.M.Турубинёром, А.С.Румян -цевой, В.Г.Смольяковым, А.Курским, Д.А.Магеровским . Обстоятель -ному рассмотрению в правовой литературе подвергнута роль съездов Советов в процессе создания и развития социалистической государ -ственности в СССР2.
См.: Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся, I9I7-I936. М.: Юрид.лит., 1966; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о со -ветских представительных органах власти: /Некоторые вопросы истории, теории и практики/. М.: Юрид.лит., 1978; Турубинер A.M. Государственный строй РСФСР. М.: Юриздат, 1923; Румянцева А.С. У Всероссийский съезд Советов и принятие первой Советской Конституции. М.,1958; Смольяков В.Г. Вопросы государственного строительства в решениях IX Всероссийского съезда Советов. М., 1962; Курский А. Десять съездов Советов. М., 1923; Магеровский
Д.А. Государственная власть и государственный аппарат. М.,1924. о См., например, Миллер В.О. Создание советской государственности
в Латвии. Рига, 1967; Маргунский СП. Создание и упрочение белорусской социалистической государственностиI9I7-I922). Минск, 1958; Курбеков К.Н. Возникновение киргизской советской нацио -нальной государственности. Фрунзе, 1964.
т Съездам Советов посвящен ряд кандидатских диссертаций .
Однако работы юристов по данному вопросу носят историко-пра-вовой характер. Нет ни одной монографии, посвященной государст -венно-правовой природе съездов Советов, их компетенции и формам её реализации. Исследования, как правило, посвящаются либо Всесоюзным, либо республиканским съездам Советов, хотя все съезды Со -ветов, в том числе и местные, по своей природе были едины И СО -ставляли стройную систему. При таком подходе целостного представления о роли съездов Советов в строительстве социализма в СССР не создается.
Существенный вклад в изучение проблемы внесли историки:
Э.Бурджалов, С.Короливский, Т.Д.Ионкина, К.Г.Федоров, А.С.Смирнов,
М.Ишанова, Н.Н.Смирнов . Их перу принадлежат исследования, раскрывающие зарождение и становление съездов Советов как органов власти, роль большевистской партии в руководстве съездами. В трудах
См.:Рыжиков В.А. Всероссийские и Всесоюзные съезды Советов - высшие представительные органы Советского государства на первой главной фазе его развития.М.,1953;Новиков А.И.Съезды Советов Союза ССР и их роль в построении социализма в СССР. М.,І975; Гончаренко В.Д.Всеукраинский съезд Советов рабочих,крестьянских и красноармейских депутатов/1917-1937 гг./. Харьков, 1976. См. :Бурджалов Э. Первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. М., 1938; Короливский С. Первый съезд Советов Украины. Киев, 1957; Ионкина Т.Д. Всероссийские съезды Советов в первые годы пролетарской диктатуры. М., 1974; Федо -ров К.Г. Союзные органы власти /1922-1962/ М., 1963; Смирнов А.С. Крестьянские съезды в 1917 году. М., 1979; Ишанова М.Съезды Советов Узбекской ССР и их роль в построении социализма в Узбекистане /I925-1937 гг./. Дисс... канд.истор.наук. - Таш -кент, 1970; Смирнов Н.Н. Третий Всероссийский съезд Советов. Дис. ... канд.истор.наук. - Л., 1980.
историков рассматривается роль съездов Советов в достижении победы социалистической революции в республиках СССР и в отдельных регионах, их многообразная созидательная деятельность . Вместе с тем некоторые вопросы организации и функционирования съездов по -лучили противоречивые оценки. Естественно, что правовая природа этих органов в работах историков освещения не нашла.
Таким образом, выбранный автором государственно-правовой аспект рассмотрения съездов Советов является новым подходом к их изучению.
Актуальность изучения съездов Советов обусловливается и потребностями дальнейшего развития и совершенствования советских представительных органов власти, усложнением их задач. Принятая майским(1982 г.) Пленумом ЦК КПСС Продовольственная програшла ставит перед Советами грандиозные цели. Как подчеркивал Ю.В.Андро -пов, "возрастает роль представительных органов в осуществлении
главнейшей, хозяйственно-организаторской функции социалистическо-
го государства" .
В этой связи на правовую науку ложится задача поиска нерас -крытых резервов и возможностей Советов народных депутатов, опре -деления оптимальных форм и направлений их деятельности. Выступая на июньском /1983 г./ Пленуме ЦК КПСС, Ю.В.Андропов говорил: "Необходим решительный поворот к реальным, практическим задачам, ко-
См.: Каменская Н.В. Первые социалистические преобразования в Белоруссии /25 окт.1917 - июль 1919 г./.Минск, 1957; Шумилов М.И. Октябрьская революция на Севере России. Петрозаводск,1973; Сапегина В.А. Борьба за создание советского государственного аппарата в Туркестане(ФевральІ9І7-апрель 1918 гг.). Ташкент,1956; Гришин П.П. Образование Советов в Рязанской губернии и их дея -
тельность в первые годы пролетарской диктатуры. Рязань, 1957. р
Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М.: Политиздат, 1983,
с.243.
- 4 -торые ставит жизнь перед нашим обществом. Общественные науки ... должны стать эффективным помощником партии и всего народа в реше-
нии этих задач". . В постановлении Пленума "Актуальные вопросы идеологической, массово-политической работы партии" было указано, что партия и государство ждут от правоведов исследований развития социалистического народовластия^.
Совершенствование Советов народных депутатов в значительной мере зависит от того, насколько полно будет учтен и использован ими опыт прошлого в государственном строительстве в СССР. Ю.В.Анд-рюпов отмечал, что "особого внимания и обобщения требует опыт на-шего демократического развития ..." , что следует "не придумывать
абстрактно дальнейшие пути и формы развертывания демократии, а
«4
идти от жизни ..." .
Автор видит своей задачей не только изучить съезды Советов как форму народного представительства в период строительства со -циализма в СССР, но и выделить в ней то, что может быть применено в настоящее время политической системой СССР, Советами народных депутатов.
Изучение съездов Советов имеет и важное международное значение. Опыт государственного развития нашей страны широко используется странами социализма и государствами социалистической ориен -тации. Некоторые из них строят представительные органы власти по типу съездов Советов, либо заимствуют элементы их организации. Например, в Китайской Народной Республике при организации органов народной власти созывались уездные, городские, районные конферен-
Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М.: Политиздат,1983,с.245'.
См.: Материалы Пленума ЦК КПСС 14-15 июня 1983 г. М.: Политиз -
дат, 1983, с.70.
Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М., 1983, с.243. Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. М., 1983, с.293.
- 5 -ции представителей всех слоев населения . Эти органы являлись своеобразными съездами трудящихся. В настоящее время Республикой Куба и Венгерской Народной Республикой используются многостепен -ные выборы, впервые примененные в нашей стране при формировании съездов Советов.
Этим руководствовался автор при выборе темы диссертации. Организация и практика съездов Советов изучалась автором на протяжении периода от кануна Октябрьской революции до принятия Конституции СССР 1936 года. Съезды рассматривались в динамике и в связи с другими государственными органами. В.И.Ленин учил "не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, ка -кие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала те -перь . Ретроспективный подход позволил проследить, как с изменением социально-политической обстановки в стране менялись формы организации и деятельности представительных органов, какие из этих.$юрм_наиболее удобны трудящимся в борьбе за социализм, какие из них могут быть эффективны и ныне. Выступая на УЇЇ съезде Сове -тов Союза ССР, М.И.Калинин подчеркивал: "Итоги накопленной мате -риальной, культурной и организационной силы являются для нас но -вой базой, исходным положением, от которого мы должны двигаться вперед"0.
Методологической основой исследования явилось воплощенное в
См.: Законодательные акты Китайской Народной Республики. Под
ред.Е.Ф.Ковалева. М., 1952, с.101-127.
Ленин В.И.Полн.собр.соч., т.39, с.67.
Калинин М.И. Вопросы советского строительства. Статьи и речи /I9I9-I946/. М., 1958, с.569.
законодательстве и практике государственного строительства в СССР марксистско-ленинское учение о самопредставительстве народа,высказывания о съездах Советов как органах народовластия и народоправия таких выдающихся знатоков советского строительства, как М.И.Калинин, Я.М.Свердлов, М.Ф.Владимирский, А.С.Енукидзе. В работе использованы директивные документы КПСС на различных этапах развития Советского государства. Для понимания народного представительства как государственно-правового института автор обращался к трудам ведущих советских государствоведов, а также ученых стран социализма. Изучению были подвергнуты опубликованные в печати воспоминания участников Всесоюзных и Всероссийских съездов Советов.
Руководствуясь принципом партийности, автор изучил съезды Советов в неразрывной связи с экономикой и политическими потребностями страны. В работе нашли свое применение исторический и логи -ческий методы, сравнительный анализ. При освещении отдельных ас -пектов темы автором изучена как специальная юридическая, так и историческая, и философская литература.
При написании диссертации широко использован нормативный материал, относящийся к съездам Советов как дооктябрьского, так и особенно советского периода. Организация представительных органов власти всегда была предметом советского государственно-правового регулирования. Так, уже П Всероссийский съезд Советов принял обращения "Рабочим, солдатам и крестьянам" и "О полноте власти Сове -тов", в которых провозгласил принадлежность Советам всей полноты власти в республике. Декларация прав трудящегося и эксплуатируе -мого народа, принятая Ш Всероссийским съездом Советов, объявила Россию Республикой Советов, установив строгий классовый принцип их формирования. Конституция РСФСР 1918 года и Конституции
- 7 -братских республик, принятые в I9I9-I922 г.г. , Конституция СССР 1924 года отводили центральное место вопросам конструкции Советской власти.
Текущее государственно-правовое законодательство также уделяло постоянное внимание съездам Советов. Так, в январе 1922 года ВЦИК утвердил Положение об уездных съездах Советов и их исполни -
тельных комитетах и Положение о волостных съездах Советов и волост-
ных исполнительных комитетах . В октябре 1922 года было принято Положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах . Кампания по оживлению Советов вызвала в 1924 г. приня -тие ВЦИКом новых положений о волостных и уездных съездах Советов. Административно-территориальные изменения привели к принятию Поло -жения о краевых/областных/, окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах /1928 г./ и Положения о районных съез -дах Советов и районных исполнительных комитетах /1931 г./ .
Наряду с нормативными актами, составляющими правовую базу диссертации, широко использованы стенографические отчеты съездов Со -ветов и документы, хранящиеся в фондах Центрального Государствен -ного Архива Октябрьской Революции. Последние в значительной части вводятся в научный оборот впервые.
Руководство марксистско-ленинской методологией, директивными документами Коммунистической партии в сочетании с привлечением зна-
1 См.: Конституция РСФСР 1918 г.,-СУ РСФСР, 1918, № 51, ст.582;Кон-
ституция БССР 1919 г.конституция УССР 1919 г.,Конституция Азер -
байджанской ССР 1921 г.конституция Армянской ССР 1922 г.консти
туция Грузинской ССР 1922 г.-В кн.:История Советской Конституции
/в документах/1917-1956. М., 1957.
2 СУ РСФСР, 1922, № 10, ст.ст.91, 92.
СУ РСФСР, 1922, її 72-73, ст.907.
СУ РСФСР, 1924, № 82, ст.ст.825, 826.
5 СУ РСФСР,1928,№ 70, ст.503; СУ РСФСР, 1931, № II, ст.143.
- 8 -чительного фактического материала способствовали получению новых знаний. В работе вскрывается своеобразие государственно-правовой природы съездов Советов как формы народного представительства,исследуются их черты, вопросы организации и деятельности, взаимоотношения с другими органами Советского государства. Автор выносит на защиту следующие положения:
Наряду с Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, съезды Советов были представительными органами госу -дарственной власти, составлявшими политическую основу Советского государства в период строительства социализма. Будучи избираемыгли многостепенными выборами, эти органы власти принципиально отличались от бесправных коллегий выборщиков, присущих буржуазным кос -венным выборам.
Съезды Советов, будучи органами государства, являлись и своеобразной формой деятельности Советов. Форма деятельности всегда относится к внутренней структуре органа. Съезды Советов же,будучи производными от Советов, являлись вышестоящими по отношению
к ним органами. Деятельность съезда Советов была своеобразным продолжением работы избравших его Советов. Последние использовали съезд для рассмотрения своих местных проблем на более высоком уровне.
Несмотря на непрямой порядок выборов, съезды Советов по -лучали свои государственно-властные полномочия от трудящихся.Это достигалось тем, что Советы и нижестоящие съезды Советов, произ -водившие выборы делегатов съездов, состояли из подлинных представителей народа. Волеизъявление делегатов съездов, как и членов Советов, было выражением воли самих рабоче-крестьянских масс.
В соответствии с видами органов Советского государства, обусловленными формами его деятельности, выделяется и присущая им компетенция. Компетенция отдельного органа соотносится с компетен-
- 9 -цией вида органов, как вид с родом, обогащая её общие черты ин -дивидуальными свойствами. Главным/первичным/ элементом в содержании компетенции являются предмети ведения, наполненные необходи -мыми для своей реализации правами и обязанностями. Вне предметов ведения полномочия осуществляться не могут и утрачивают социаль -ный смысл.
Компетенция съездов Советов, как и современных Советов народных депутатов, была закреплена в форме предметов ведения. Это объясняется тем, что высшие представительные органыЛЗсероссийские, позднее - Всесоюзные съезды Советов/, олицетворявшие сам народ,не знали над собой никакой власти и сами определяли свои полномочия. Аналогично действовали и местные съезды Советов в дооктябрьский период. С победой социалистической революции в стране сложилась основанная на принципе демократического централизма система органов государственной власти, компоненты которой находятся в отношениях субординации и иерархии. Сама принадлежность к определенному звену этой системы определяла круг прав и обязанностей соответствующего съезда Советов. Правовой гарантией от смешения сфер деятельности центральных и местных органов власти является деление пред -метов ведения на общегосударственные и местные. Этому же служит законодательно закрепленное право местных органов решать лишь местные вопросы, а общегосударственного или вышестоящего значения-только обсуждать. В некоторых областях деятельности законодатель строго определяет пределы полномочий представительных органов/ например, в сфере бюджетно-финансовых отношений/.
Актам съездов Советов было присуще обилие наименований, что объяснялось не только отсутствием в период строительства социализма устоявшегося правового понятийного аппарата, как полагают некоторые авторы. Съезды Советов, освободившись от засилья мелко -буржуазных партий и взяв всю власть в свои руки, превратились в
- 10 -подлинные полновластные органы и в качестве таковых стали облекать свои решения в императивную форму. На смену резолюциям, содержав -шим отношение съезда к тому или иному вопросу, пришли декреты и постановления, предписывающие конкретные решения или пути решения этих вопросов.
7. Периодичность созыва очередных съездов Советов постепенно увеличивалась. Это было обусловлено расширением социальной базы советского строя, возросшей масштабностью задач политического и со -циально-экономичеекого развития страны, что требовало более квалифицированной работы советских органов, приобретения представителями трудящихся навыков государственной работы. Центр тяжести в го -сударственном строительстве был перенесен на практическую реализацию законов и программ съездов. Как писал А.С.Енукидзе, "...мирная хозяйственная работа в нынешних условиях является по своему характеру более сложной, требующей большего срока для проверки правильности основной линии..." .
Практическое значение диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и положения могут быть использованы при изуче -ний в юридических учебных заведениях соответствующих разделов со -ветского государственного права и советского строительства. Работа может быть использована и для совершенствования организации и деятельности Советов народных депутатов, применения ими непреходящего опыта съездов Советов как формы народного представительства.М.И .Калинин отмечал, что "изучение организационных форм, их развитие в со-ответствии с потребностями общества имеет огромное значение" , "я не сомневаюсь, что те новые формы, которые мы сегодня в основном,
Енукидзе А.С. Итоги ІУ Съезда Советов СССР. М.-Л., 1927, с.34.
Калинин М.И. Вопросы советского строительства. Статьи и речи /I9I9-I946/. М., 1958, с.308, подчеркнуто мной.
- II -
наметили, несовершенны. Они могут быть исправлены в будущем".
Основные положения диссертации апробированы автором в докладах на Западно-Сибирских зональных научных конференциях по проблемам правоведения 1980-1984 гг., а также в четырех статьях, опуб -ликованных в научных изданиях Томского государственного университета.
Калинин М.И. Вопросы советского строительства. Статьи и речи /I9I9-I946/. М., 1958, с.145, подчеркнуто мной.
Возникновение съездов Советов как органов народного представительства в СССР
Съезды Советов - творение революционных масс России, руково -димых большевиками во главе с В.И.Лениным. Они явились важной ступенью в организации рабочего класса и трудового крестьянства для борьбы за социальное и экономическое освобождение, за политическую власть, за создание таких органов, которые обеспечивали постоянное, массовое и притом решающее участие самих рабоче-крестьянских масс в государственных делах.
Съезды Советов возникли накануне Великой Октябрьской социа -листической революции как результат стремления масс к объединению. Первый Всероссийский съезд крестьянских депутатов состоялся 4-28 мая 1917 года, а первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов - 3-24 июня І9І7 года. В тот же период стали проводиться съезды Советов на местах.
В.И.Ленин отмечал, что трудящиеся России широко использовали в своей политической борьбе опыт Парижской Коммуны 1871 года . Это полностью относилось и к съездам Советов. Более того, они бы -ли предвосхищены коммунарами.
К.Маркс, обобщая исторический опыт коммунаров, писал, что Коммуна должна была стать политической формой даже маленькой де -ревни. Собрание делегатов, заседающих в главном городе округа, должно было заведовать общими делами всех сельских коммун каждого округа, а эти окружные собрания в свою очередь должны были посы -лать депутатов в национальную делегацию, заседающую в Париже; делегаты должны были строго придерживаться w/idat ной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время. Немногие, но очень важные функции, которые остались бы тогда еще - за центральным правительством, не должны были быть отменены, а должны были быть переданы коммунальным, то есть строго ответственным, чиновникам. Единство нации подлежало не уничтоже -нию, а, напротив, организации посредством коммунального устрой -ства . Как указывали в "Декларации к французскому народу" сами коммунары, такой порядок позволил бы составить "великую центральную администрацию и обеспечить единство Франции" .
Таким образом, Парижская Коммуна предполагала ввести в политическую жизнь победившего пролетариата Франции систему таких органов власти, которые были принципиально отличны от политических учреждений эксплуататорских, антинародных типов и в то же время полностью и последовательно обеспечивали представительство коренных интересов и выражение суверенной воли народных масс. Это были представительные органы власти нового исторического типа, подлинно народного, то есть социалистического характера. Они получили у пролетариата России, взявшего, по образному выражению выдакще -гося французского коммуниста Жака Дюкло, "реванш за поражение ком-мунаров" , наименование Советов и съездов Советов. При этом съезды Советов, будучи характеризуемы всеми признаками, присущими представительным учреждениям рабочего класса, выполняли еще одну важнейшую социальную функцию - обеспечения единства нации, объе -динение через соподчиненные на принципах демократического централизма формирования всей страны в единый политический организм -в государство диктатуры пролетариата.
Итак, опыт Парижской Коммуны был учтен трудящимися при создании съездов Советов. "Будем учиться у коммунаров революционной смелости, - писал В.И.Ленин, - будем видеть в их практических меpax намечание практически-насущных и немедленно-возможных мер.." т Однако особое значение для возникновения съездов Советов имел опыт созывавшихся еще до Октябрьской революции партийных съездов. К моменту открытия I Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов (май 1917 г.) уже состоялось пять съездов РСДРП. Принятый на втором съезде РСДРП Устав партии провозгласил съезд верховным органом. В более, чем 400 уставах местных партий р ных организаций, принятых к 1917 году , закреплялось аналогич ное положение. Для формирования съездов партии был также использован многостепенный порядок выборов: первичные организации посылали делегатов на общегородскую конференцию, она - на губернскую или областную, а последняя - на съезд партии.
Видимо, РСДРП в своей деятельности ориентировалась на орга -низационный опыт социал-демократии стран Европы. Международное Товарищество Рабочих, основанное 28 сентября 1864 года, своим вые -шим органом провозгласило общий конгресс . Конгресс представлял собой съезд представителей рабочих обществ, присоединившихся к Товариществу. Конгрессы(съезды) Интернационала были распространенным явлением в политической жизни Европы во второй половине XIX в. Например, 4-И апреля 1872 года в Сарагосе состоялся съезд испанской федерации Интернационала, а 2-7 сентября 1872 года - Конгресс в Гааге, заложивший фундамент для создания в будущем национальных партий рабочего класса .
Выбор съезда в качестве организационной формы был сделан европейской социал-демократией не случайно. В рабочем движении съезды получили распространение задолго до образования Интернационала.
Например, б мая 1849 года в Кельне состоялись съезд рабочих сою зов и съезд демократических союзов . Рабочие использовали съезды как наиболее удобную, простую и доступную форму представительства. Зачастую решения о созыве съездов возникали стихийно, вызывались случайными событиями0. Таким образом, организационный опыт рабочего движения был развит социал-демократией Европы и преемственно использован в России марксистской партией.
Накануне Октябрьской революции партийные организации нередко выступали инициаторами созыва съездов Советов. В этих случаях для их формирования они предлагали порядок, используемый в практике партийного строительства. При этом большевикам приходилось вести упорную борьбу с мелкобуржуазными партиями, влияние которых на съездах Советов дооктябрьского периода было значительным. Большевистская партия, понесшая потери в период реакции, последовавшей после поражения революции 1905 года, имела на съездах Советов меньшее представительство, чем соглашательские партии. Так, из 1353 делегатов I Всероссийского крестьянского съезда меньшевиков и эсеров было 640, а большевиков лишь около 20 .
Государственно-правовая природа съездов Советов
Великая Октябрьская социалистическая революция, уничтожив старый буржуазный государственный аппарат, поставила в качестве первоочередной задачу создания органов государства нового типа. Верховенство трудящихся в государстве необходимо было обеспечить созданием полновластного народного представительства . В.И.Ленин писал, что в условиях социалистического государства "представи -тельные учреждения остаются... Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской де » 2 мократии" .
Таким новым типом органов представительства стали в нашей стране Советы и съезды Советов. Прообразом их были органы Парижской Коммуны. Коммуна, по словам К.Маркса, представляла собой "обратное поглощение государственной власти обществом, когда на место сил, подчиняющих и порабощающих общество, становятся его собственные живые силы; это переход власти к самим народным мае -сам, которые на место организованной силы их угнетения создают свою собственную силу" . Разрабатывая учение о советских представительных органах, В.И.Ленин отмечал, что "это и есть коммуна в смысле Маркса, в смысле опыта 1871 года" . Ту роль по обеспечению "единства наций", которую была призвана сыграть "национальная делегация Коммуны" ,в нашей стране сыграли съезды Советов как не локальные органы власти трудящихся.
Страна "от самой захолустной деревушки до каждого квартала в Питере" была покрыта густой сетью Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако это были локальные органы,объеди -някщие население отдельных территорий. Между тем, политическая основа государства пролетарской диктатуры по природе своей при -звана была объединить население всей страны. Организационно-правовой формой такого объединения у нас явились съезды Советов.
В отличие от буржуазного представительства, которое является уступкой беззащитной слабости и само бессильно, социалистичес -кое народное представительство виделось основоположникам науч -ного коммунизма как самопредставительство народа. К.Маркс писал: "...Только материальное, бездушное, несамостоятельное, беззащит -ное нуждается в представительстве... Представительство должно рассматриваться не как представительство некоей особой вещи, которая не есть сам народ, а как самопредставитель ст во народа, как такая государственная деятельность, которая, не будучи единственной, исключительной государственной деятельностью народа, отличается от прочих проявлений его государственной жизни только все -общностью своего содержания" . В.И.Ленин еще до победы Октябрьской революции указывал, что при социализме вся власть будет принадлежать представителям народа, выбранным и сменяемым в любое время самим народом . Советы и съезды Советов должны были стать, по замыслу В.И.Ленина, органами "самодержавия народа" .
"Нам нужно , - подчеркивал он, - представительство не буржуазное, а представительство эксплуатируемых и угнетенных, которое будет вести беспощадную борьбу с эксплуататорами .
Эти ленинские идеи нашли свое правовое закрепление уже в первых актах Советского государства. Трудящиеся в лице Всероссийских съездов Советов декретировали переход всей полноты власти в руки народа и его полномочных представительных органов - Советов и съездов Советов. Так, в обращении П Всероссийского съезда Со -ветов "Рабочим, солдатам и крестьянам" говорилось, что Временное правительство низложено и что, опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, съезд взял власть в свои руки. Этим же документом был решен вопрос о политической и социальной основе нового государства. В нем говорилось, что вся власть на местах переходит к Советам, которые должны обеспечить подлинный революционный порядок. Об этом же было сказано в декрете съезда "Об образовании рабочего и крестьянского правительства" и в декрете "О полноте власти Советов" . В Декларации прав трудяще-гося и эксплуатируемого народа, основополагающем акте Советского государства, говорилось: "Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представитель qству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов .
Подлинное народное представительство нашло свое закрепление и в конституционном законодательстве нашей страны. Причем особое место было отведено съездам Советов как нелокальным органам, ох ватывающим все трудовое население и олицетворяющим тем самым весь -народ. В ст.ст.12 и 24 Конституции РСФСР 1918 года закреплялось, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов. Местные съезды объявлялись высшей властью в пределах своего ведения и в границах своей территории (ст.56). Аналогичные нормы содержались в Конституциях независимых Советских республик: в ст.ст.6 и I? Конституции Белорусской ССР 1919 года, ст.10 Коне -титуции Украинской ССР 1919 года, ст.ст. 17 и 69 Конституции Гру -зинской ССР, ст.12 и 45 Конституции Армянской ССР, принятых в 1922 году. Конституция Союза ССР 1924 года также закрепила верховным органом власти Всесоюзный съезд Советов (ст.8).
Компетенция съездов Советов как представительных органов государственной власти в СССР
Компетенция являлась одним из наиболее существленных элементов организации съездов Советов. Она определяла назначение и со -держание их деятельности, служила разделению труда между съездами Советов и иными видами государственных органов, обеспечивая тем самым слаженность работы органов государства в целом. Будучи юридическим выражением содержания деятельности органа государственной т власти , компетенция способствовала научному управлению обществом, позволяла трудящимся контролировать работу съездов Советов, неза медлительно реагировать на нарушение ими пределов ведения. Примечательно, что компетенция не только определяла статус съездов Советов как организаций в узком смысле слова, но и уста навливала порядок их взаимодействий, их иерархию. Так, Положение 0 губернских съездах Советов и губернских исполнительных комите тах 1922 года закрепляло подчиненность губернского съезда Всероссийскому съезду Советов . Таким образом, компетенция оказывала значительное воздействие и на организацию съездов Советов в широ -ком смысле слова, на их систему в целом, способствовала проведению в жизнь принципа демократического централизма. Вопросам компетенции органов государства посвящены обстоя -тельные труды А.И.Лепешкина, Ю.А.Тихомирова, Ц.А.Ямпольской, Б.М. Лазарева, К.Ф.Шеремета, В.П.Колесовой и других авторов. Однако, к сожалению, единого понимания компетенции как государственно-правового института все еще не сложилось .
Представляется необходимым рассматривать компетенцию в двух аспектах: как родовое понятие, когда она выступает характеристикой всей системы органов определенного вида /например, представитель -ных или судебных/, и как видовое, когда она является принадлежностью каждого отдельного органа в этой системе.
Необходимость рассмотрения компетенции как родового понятия обусловливается формами государственной деятельности, предполага -кщими для своего осуществления наличие систем особого рода органов со свойственными лишь им приемами и методами реализации их компе -тенпшГ. Специфичны не только приемы и методы осуществления ком -петенции, но и само её содержание. Например, для органов правосудия - рассмотрение уголовных и гражданских дел; для представительных органов - осуществление государственной власти. Объединенные единой целью построения коммунизма, различные виды государствен -ных органов имеют и свои специфические цели и задачи. Так, ст.2 Закона о прокуратуре СССР гласит, что её деятельность направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка и имеет задачей охрану от посягательств общественного строя СССР, его политической и экономической систем, прав и свобод граждан, прав и законных интересов государственных и общественных ор -ганизаций . А органы государственного арбитража, согласно Закону о государственном арбитраже в СССР, призваны обеспечивать единообразное и правильное применение законодательства при разрешении хозяйственных споров, содействовать улучшению договорной и претензион -ной работы в народном хозяйстве, предупреждению нарушений законности в хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций .
Содержание компетенции представительных органов власти состоит в том, что к их ведению отнесены все вопросы политического, социально-экономического и культурного развития страны (ст.ст.93,108,146 Конституции СССР 1977 года). "Советы народных депутатов, - говорится в ст.93 Конституции Союза ССР, - непосредственно и через созда -ваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хо -зяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведе -ниєм решений в жизнь .
Главное в компетенции Советов - это прежде всего наиболее полное и всестороннее выявление воли и интересов советского народа,их выражение в государственных решениях и проведение их в жизнь. Основные приемы и методы деятельности представительных органов заключа -ются в широком участии в их организации и работе народных масс, в объединении законодательства, управления и контроля. Конституция СССР 1977 года закрепляет, что, формируемые всеобщими, равными и прямыми выборами, Советы народных депутатов строят свою деятель -ность на основе широкого привлечения граждан (ст.ст.94, 95).
Компетенция каждого Совета народных депутатов как элемента в системе представительных учреждений характеризуется всеми призна -ками компетенции представительных органов. Однако, соотносясь с ней как вид с родом, она обладает индивидуальными свойствами,собственным элементным составом.
По мнению большинства советских авторов, элементами содержа -ния компетенции являются полномочия (права и обязанности) и пред меты ведения . Такое понимание полностью сообразуется с законодательством о советских представительных учреждениях. Так, Положение постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Вер ховного Совета СССР, закрепляя их права заслушивать представителей государственных органов, требовать от государственных, обществен ных организаций и должностных лиц представления необходимых до кументов, указывает, что их осуществление возможно по вопросам, относящимся к ведению палат , иначе говоря - в пределах предметов ведения. Законы о местных Советах народных депутатов также связы -вают полномочия Советов с конкретными сферами деятельности: про -мышленностыо, строительством, транспортом и связью, народным обра-зованием .
Организационно-правовые формы реализации компетенции съездов. Советов
Компетенция съездов Советов, будучи закрепленной в конституционном и текущем законодательстве, являлась важнейшим государственно-право вым институтом периода строительства социализма. Она создавала необходимые правовые предпосылки для эффективной деятельности съездов Советов как представительных органов пролетарской диктатуры.
Как определенная совокупность правовых норм компетенция съездов Советов нуждалась в активной организаторской работе по своей реализации для достижения необходимых социальных результатов в революционной созидательной деятельности рабочего класса и трудового крестьянства, руководимьк партией большевиков. Известно, как В.И.Ленин настойчиво учил революционные массы необходимости превращения законов в жизненную силу. "То, что мы уже декретировали,-указывал он, - мы далеко недостаточно еще провели в жизнь, и главная задача момента состоит именно в сосредоточении всех усилий на деловом, практическом осуществлении основ тех преобразований, которые уже стали законом /но не стали еще реальностью/ .
Сообразно с этим Советское государство не только устанавливало компетенцию съездов Советов, но и обращало особое внимание на её реализацию, превращение её в реальную силу в борьбе народа за социализм. Этому соответствовали и организационно-правовые формы её осуществления.
В юридической литературе по вопросу о понятии организационно-правовых форм деятельности органов Советского государства высказаны различные взгляды . Однако авторы единодушны в том, что они служат осуществлению функций социалистического государства . С этим нельзя не согласиться, ибо государство приобретает реальное воплощение в лице своих органов. Совершенно прав И.С.Самощенко, считающий, что правовые формы осуществления функций Советского государства есть однородная по своим внешним признакам(характеру и юридическим последствиям) деятельность всех или многих органов государства по организации общественных отношений с помощью совер-шения юридических актов . В связи с тем, что правовые формы дея -тельности государственных органов приводят к организации поведе ния людей с целью его упорядочения, В.М.Горшенев справедливо пред 4 латает именовать их организационно-правовыми .
Как отмечалось, орган государства участвует в осуществлении функций последнего, будучи наделенным определенной компетенцией. Механизм реализации функций государства в деятельности его орга -на, таким образом, тесно связан с организационно-правовыми формами осуществления компетенции. В.М. Горшенев пишет: "Организационно-правовые формы деятельности представляют собой специфическое осуществление юридических полномочий (компетенции) органов госу -дарства, заключающееся в совершении различных правовых действий (актов)"5.
Применительно к съездам Советов компетенция осуществлялась в следующих организационно-правовых формах: правотворчестве,управ -лении и контроле. Являясь органами народного представительства, съезды Советов позволяли сочетать выгоды парламентаризма с непосредственным управлением. Советская власть, подчеркивал В.И.Ленин, "построена так, чтобы сблизить массы трудящихся с аппаратом управления. Той же цели служит соединение законодательной и исполни -тельной власти при советской организации государства" .
В неразрывном: единстве с правотворчеством и управлением на -ходилась контрольная деятельность съездов Советов. Перед ними как высшими органами в государстве были подотчетны и подконтрольны все другие государственные учреждения. Контрольная деятельность съездов Советов не ограничивалась проверкой исполнения принятых решений. Она включала также контроль за соблюдением органами государства их компетенции, директив партии, советского законодатель -ства. В.И.Ленин отмечал, что представительные органы Советского государства "сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов....
XXX Формой реализации компетенции съездов Советов было их правотворчество . Оно представляет собой объективно обусловленную государственную деятельность, в результате которой воля господствую -щего класса возводится в закон, в юридические нормы . Правотвор -чество - необходимый атрибут всякой суверенной власти. Как отме -чал В.И.Ленин, революционный народ сам "применяет власть, творит новое революционное право" ,
Съезды Советов самым широким образом использовали нормотворчество для достижения целей государственного строительства. Само провозглашение Советской Республики было осуществлено П Всероссийским съездом Советов законодательным актом в форме декрета. Такие предметы ведения Всероссийского съезда Советов, как установление основ организации вооруженных сил, планирование народного хозяй -ства, определение основ судоустройства и судопроизводства и т.д., с необходимостью предполагали принятие соответствующих норматив -ных актов. Местные съезды Советов, утверждая бюджеты, ставки местных налогов и сборов, планы социально-экономического развития своей территории, также не могли обойтись без издания правовых актов.
Правотворческая деятельность, поскольку она была присуща как Всероссийским /Всесоюзным/, так и местным съездам Советов, дели -лась на законодательную и подзаконную. Законодательная деятельность направлена на выработку закона как акта, обладающего высшей юридической силой. Она составляла прерогативу Всероссийских /позднее - Всесоюзных/ съездов Советов, их Центральных Исполнительных Комитетов и Совнаркома. Подзаконная же деятельность преследует целью конкретизацию и развитие действующих законов, издание актов на их основании и во их исполнение для решения местных дел. Подзаконное правотворчество осуществлялось прежде всего Советами и их съездами на местах.
