Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Свобода массовой информации в механизме конституционно-правового регулирования
1.1. История становления конституционно-правового регулирования свободы массовой информации 15
1.2. Информация как основная категория в сфере законодательного регулирования свободы массовой информации 39
1.3. Конституционные основы свободы массовой информации 53
1.4. Законодательное выражение свободы массовой информации как первоочередное условие для ее реализации 76
ГЛАВА 2. Основные направления совершенствования законодательства о свободе массовой информации
2.1. Пределы законодательного регулирования свободы массовой информации 103
2.2. Структура нормативных правовых актов в сфере свободы массовой информации 129
2.3. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законодательного регулирования свободы массовой информации 143
ГЛАВА 3. Прокурорский надзор как гарантия исполнения законодательства о свободе массовой информации 164
Заключение 192
Список использованных нормативных актов и теоретических источников 199
- История становления конституционно-правового регулирования свободы массовой информации
- Информация как основная категория в сфере законодательного регулирования свободы массовой информации
- Пределы законодательного регулирования свободы массовой информации
- Структура нормативных правовых актов в сфере свободы массовой информации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Информация во всем ее разнообразии играет определяющую роль на протяжении всего развития цивилизации. Но ее решающее значение многократно возрастает в современных условиях, в период формирования информационного общества. Бурное развитие новейших информационных технологий резко усиливает массовый характер информационных процессов. В свою очередь, это оказывает самое непосредственное влияние на развитие человеческого потенциала, формирование общественного сознания, легитимность политики, государственного управления, состояние экономики и даже на результаты военных конфликтов, когда военные действия по их завершении на полях сражения продолжаются на печатных площадях, в теле-и радиоэфирах и т.д., что еще раз наглядно продемонстрировали события августа 2008 года в Южной Осетии. Свобода массовой информации является одним из необходимых условий демократического развития общества и государства, защиты демократических ценностей, в том числе прав и свобод человека. Она обеспечивает свободу идей, мнений, их беспрепятственного гласного выражения, выступает одним из необходимых условий для реализации права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Осуществление правомочий в сфере массовой информации способствует установлению как прямой, так и обратной связей в системе государственного управления, предоставляет возможность реализовать право на участие в управлении делами государства, с учетом чего ее значение повышается в ходе реализации избирательного права и права на участие в референдуме. Свобода массовой информации является одним из неотъемлемых элементов духовной и творческой свободы и т.д.
Все это обуславливает значимость проблемы нормативно-правового определения и реального обеспечения возможностей свободы массовой
4 информации. Как известно, законодательная регламентация конституционных прав и свобод выступает в качестве необходимого условия их реализации, в нормах и посредством отраслевого законодательства осуществляется действие Конституции Российской Федерации. Поэтому выявление и разрешение проблем законодательного регулирования свободы массовой информации во многом способствует обеспечению ее наиболее эффективного практического осуществления. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года, «бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется всё тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает её к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия ...берёт под контроль средства массовой информации - чтобы не сказали чего-то не так». Для развития институтов демократии, указал Президент, «свобода слова должна быть обеспечена технологическими новациями. Опыт показал, что уговаривать чиновников «оставить в покое» СМИ практически бесполезно. Нужно не уговаривать, а как можно активнее расширять свободное пространство Интернета и цифрового телевидения. Никакой чиновник не сможет препятствовать дискуссиям в Интернете или цензурировать сразу тысячу каналов»1.
Посвященный свободе массовой информации Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее также - Закон о СМИ) принят почти два десятилетия назад. С момента начала его действия в стране и мире произошли кардинальные изменения в развитии связи и технических средств передачи информации, в нормативном регулировании информационных процессов. Международным сообществом выработаны международно-правовые основы свободы массовой информации и критерии ее оценки. Конституцией Российской Федерации, принятой двумя годами позднее Закона о СМИ, свобода массовой информации и недопустимость цензуры определены во взаимосвязи и взаимодополнении с иными
1 Парламентская газета. 2008. 7-13 ноября. №69.
5 конституционными правами и свободами, в первую очередь, со свободой мысли и слова и правом на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Предусмотренные статьей 29 Конституции России права и свободы получают законодательное развитие. Так, действует новая редакция Федерального закона в сфере информации, информационных технологий и их защиты, приняты ряд федеральных законов в области защиты персональных данных, доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, судов, совершенствуется законодательное определение доступа к СМИ политических партий и т.д.
Изменились общественные приоритеты в отношении традиционных средств массовой информации, среди которых доминирующее значение приобрело телевидение. Стремительное развитие технических средств и информационных технологий трансформировало режим производства и распространения информации, наделив его трансграничным и вненациональным характером. Огромное значение в жизни современного общества приобрела глобальная сеть Интернет, в связи с чем наряду с традиционными печатными, телевизионными, радийными СМИ, их электронными версиями, появляются и приобретают все более решающую роль абсолютно новые информационные технологии в сфере производства, обретения и распространения массовой информации.
Эти процессы требуют интенсивного законотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на практическое осуществление конституционной свободы массовой информации. Актуальность решения указанных проблем влечет необходимость проведения комплексного конституционно-правового анализа законодательного выражения свободы массовой информации в соотнесении с правоприменительной практикой в данной сфере, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляют
общественные отношения, складывающиеся в сфере свободы массовой информации в интегрированном контексте с другими конституционными правами и свободами. Предметом исследования являются проблемы состояния и совершенствования законодательного регулирования свободы массовой информации (с учетом складывающейся правоприменительной практики) как условия для реализации данной свободы.
Цель и задачи исследования. Основной целью работы является получение новых научных знаний о механизме реализации свободы массовой информации как индивидуального правомочия, так и правового состояния гражданского общества в целом. Для достижения указанной цели в исследовании поставлены задачи:
установить основные исторические тенденции развития конституционно-правового регулирования свободы массовой информации;
определить понятие свободы массовой информации и провести анализ составляющих ее элементов, выделить характерные признаки;
проанализировать международные стандарты в сфере массовой информации и выделить конституционно-правовое содержание свободы массовой информации;
- на основании анализа международно-правовых норм и конституционных
основ свободы массовой информации определить ее место и роль в системе
прав и свобод, гарантированных Конституцией России;
рассмотреть законодательство о свободе массовой информации как первоочередное условие по исполнению государственной обязанности по созданию условий для практического осуществления данной свободы;
оценить необходимую достаточность и полноту законодательного закрепления свободы массовой информации,
- решить вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий властных
органов в сфере нормативного регулирования данной свободы;
7 - исследовать правоприменительную практику органов прокуратуры как одну из основ для определения эффективности законодательного регулирования названной свободы и перспектив его развития;
в результате проведенного анализа сформулировать меры по
совершенствованию юридического оформления данной свободы.
Степень разработанности темы. Феномен свободы массовой информации и
деятельность средств массовой информации в различных аспектах их
сущности вызывают в последнее десятилетие значительный
исследовательский интерес, причем не только в рамках юридических наук.
Отдельные стороны реализации свободы массовой информации
исследовались в работах Г.А.Алхутовой, В.В.Балытникова, Башаратьяна
М.К., В.Г.Елизарова, А.А.Малиновского, С.А.Локинской, Е.В.Лысовой,
К.А.Орлова, В.В.Стаховой1 и др. Высокая научная значимость данных работ
внесла вклад в формирование современных представлений о свободе
массовой информации. В то же время интенсивность общественного и
технического развития, постоянное обновление действующего
законодательства требуют дальнейшего теоретического изучения проблем
реализации указанной свободы, в том числе комплексного исследования ее
законодательного обеспечения с учетом формирующейся
правоприменительной практики. Представляется, что результаты исследования, проведенного в предложенном автором контексте, позволят обогатить научные представления в данной сфере.
Теоретическая основа диссертации базируется на основополагающих концепциях теории права и конституционного права, разработанных в трудах
'Алхутова Г.А. Средства массовой информации в Российской Федерации: конституционно-правовые основы деятельности: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2002; Балытников В.В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: Дисс. ...канд. юрид. наук. M., 2001; Башаратьян М.К. Система конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере деятельности средств массовой информации. М., 2007; Елизаров В.Г. Свобода массовой информации в РФ: конституционно-правовые основы и правовые ограничения: Дисс... канд. юрид. наук. М., 2003; Локинская С.А. Свобода массовой информации: конституционно-правовое исследование: Дисс.канд. юрид. наук. Челябинск, 2004; Лысова Е.В. Законодательство РФ о средствах массовой информации: понятие, система, основные тенденции: Дисс. ...канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.; Орлов К.А. Правовое регулирование и средства массовой информации: Дисс. ...канд. юрид. наук. Ек-г, 2006; Стахова B.B. Особенности реализации права человека на информацию в России через средства массовой информации: Дисс... канд. юрид. наук. М., 2005.
8
таких ученых, как С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, М.В. Баглай, А.Б.Венгеров,
Т.Д.Зражевская, В.Т.Кабышев, Е.И.Козлова, А.Н. Кокотов, И.А.Кравец,
О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, А.В.Малько, М.Н.Марченко, М.С.Матейкович,
Н.И.Матузов, В.В.Невинский, В.С.Нерсесянц, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина,
М.М.Рассолов, Р.А.Ромашов, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева,
Г.Н.Чеботарев и др. В диссертации также использовались отраслевые
исследования по проблемам прав и свобод человека и гражданина, правового
регулирования в сфере массовой информации и прокурорского надзора
следующих авторов: М.И.Абдуллаева, А.И.Алексеева, В.И.Баскова,
Ю.М.Батурина, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.Г.Бессарабова, С.А.Комарова,
В.А.Копылова, Н.В.Мельникова, В.Н.Монахова, В.Н.Лопатина,
Е.А.Лукашевой, В.И.Рохлина, В.В.Сильченко, Ю.И.Скуратова,
М.А.Федотова, С.Н.Шевердяева, В.Л.Энтина, В.Б.Ястребова и др.
Практические рекомендации разработаны с учетом работ В.Г.Афонасьева, В.В.Балытникова, А.Е.Воинова, Е.В.Лысовой, В.Н.Наумова, С.И.Семилетова, Я.Н.Засурского, А.Г.Рихтера, В.С.Хижняк и др. Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные и частно-научные методы познания. Среди наиболее значимых из них - исторический, системный, сравнительно-правовой, нормативно-логический.
Нормативно-правовое регулирование свободы массовой информации исследовано в историческом развитии, что позволяет установить его соответствие основополагающим концепциям общественного развития в определенный период и выявить преемственность в правовом регулировании. Системный подход позволил оценить сложившуюся иерархию норм права, закрепляющих свободу массовой информации. Сравнительно-правовой метод исследования использован при анализе конституций зарубежных федеративных государств и зарубежного законодательства, регулирующего сферу массовой информации. На основании методов толкования права, юридического моделирования
9 проведено изучение современного законодательства о свободе массовой информации, практики его исполнения и подготовлены предложения по дальнейшему совершенствованию нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что оно является одной из первых комплексных работ, в которой выражение свободы массовой информации в действующем законодательстве рассмотрено как одно из необходимых условий, создаваемых государством для реализации данной свободы. Оценка полноте и достаточности законодательного закрепления данной свободы, форме ее юридического выражения, конкретности разграничения полномочий в сфере правового регулирования проведена в диссертации с учетом правоприменительной практики органов прокуратуры. По итогам исследования предложены пути совершенствования законодательного регулирования свободы массовой информации.
В итоге анализа конституционных положений, в том числе конституций зарубежных федеративных государств, российского законодательства и правоприменительной практики, оценки разработанных в данной сфере законопроектов, решений Конституционного Суда Российской Федерации, международных правовых стандартов, с учетом практики Европейского Суда по правам человека сформулированы положения, выносимые на защиту:
1. Конституционная свобода массовой информации - гарантированное Основным Законом государства состояние гражданского общества, при котором осуществляется беспрепятственные производство, поиск, получение и распространение сведений, сообщений, предназначенных для неопределенного круга лиц, отсутствует цензура.
Свобода массовой информации носит как индивидуальный характер, реализуясь в правомочиях лица на производство, поиск, получение и распространение массовой информации, так и является общим правовым отношением правообеспечительного характера, при котором
10 законодательство препятствует государственному произволу и злоупотреблениям индивидуальной свободой.
2. Реализация индивидуальной конституционной свободы массовой информации не отличается от механизма реализации субъективных конституционных прав и свобод и представляет собой использование возможностей производить, искать, получать, распространять массовую информацию, предназначенную для неопределенного круга лиц в рамках, при которых такое использование не нарушает прав и свобод других лиц, интересов общества и государства.
Реализация свободы массовой информации в российском законодательстве есть установление организационных механизмов осуществления свободы массовой информации в отечественных нормативных правовых актах, соблюдение запрета на введение цензуры.
Определение массовой информации, предусмотренное в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации», нуждается в соотнесении с законодательным определением информации как более общей категории и в закреплении основных признаков, присущих массовой информации. В этой связи предлагается следующее авторское определение данного понятия: «массовая информация - предназначенные неопределенному кругу потенциальных получателей публичные сведения, сообщения, данные (в том числе выраженные в алфавитно-цифровом, звуковом, графическом, фото, видео, анимационном виде), изготовление, распространение, поиск и получение которых осуществляется посредством специальных технических средств и технологий».
Конституция Российской Федерации, определяя сложную и многофакторную структуру свободы массовой информации, как автономной конституционной свободы, закрепляет ее во взаимосвязи и взаимодополнении со свободой слова и мысли, свободой выражения мнений и правом на информацию в качестве одного из важнейших условий для их реализации. Более того, являясь составной частью в группе иных основных
прав и свобод человека и гражданина, свобода массовой информации выступает также одной из весомых гарантий их государственного обеспечения.
5. Как самостоятельный объект правового регулирования свобода
массовой информации регулируется нормами различных отраслей
законодательства, что находит отражение в целостной совокупности
систематизированных нормативных правовых актов, взаимосвязанных и
взаимодействующих между собой, которая представляет собой
самостоятельный сквозной институт российского законодательства о свободе
массовой информации. Совокупность данных нормативных правовых актов
структурируется в рамках горизонтального (отраслевого), вертикального
(иерархического) и федеративного компонентов системы российского
законодательства.
Действующая редакция Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», ставящая содержание свободы массовой информации в зависимость от ограничений, установленных «законодательством о СМИ», фактически допускает установление этих ограничений актами (включая подзаконные) всех отраслей отечественного законодательства. Такое регулирование не отвечает конституционным требованиям о допустимости ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем представляется необходимым фиксировать ограничения свободы массовой информации в одном законе.
Современное состояние законодательного регулирования в сфере свободы массовой информации не отвечает уровню развития технических средств распространения массовой информации и освоения информационных ресурсов. Так, насущным требованием является необходимость законодательного регулирования телерадиовещания, обеспечивающего соответствие как современным технологическим параметрам, так и правовую определённость для противодействия недобросовестной конкуренции и максимально возможной защиты
12 общественных интересов. Резко возросшая роль телекоммуникационных сетей обуславливает необходимость распространения конституционных гарантий свободы массовой информации и соответствующих публичным интересам ограничений данной свободы в сети Интернет.
Несмотря на предусмотренный в Законе о СМИ исключительно федеральный уровень регулирования, фактически свобода массовой информации регулируется как федеральными, так и региональными нормативными правовыми актами. Это обусловлено недостаточно четким конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данной сфере, в силу чего в законодательство о свободе массовой информации проникают нормы региональных правовых актов, регулирующих вопросы культуры, выборов и референдумов, защиты детства, бюджетных правоотношений. Кроме того с учетом внутренней коллизии норм Закона о СМИ (статьи 5 и 37), подлежащей скорейшему устранению, в совокупность норм о свободе массовой информации попадают и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В этой связи обосновывается необходимость введения абсолютного запрета на региональное и муниципальное нормирование свободы массовой информации.
Наряду с принятием нормативных правовых актов, отвечающих общепризнанным принципам права и международным нормам, вторым обязательным условием реализации свободы массовой информации как воплощения юридических предписаний в правомерных действиях участников общественных отношений является существование эффективно функционирующей государственной власти, которая, обеспечивая равноправие и защиту от произвола, способна также объективно и своевременно выявлять и устранять дефекты правового регулирования. Одним из основных государственных институтов, направленных на обеспечение исполнения законодательства в сфере массовой информации и, одновременно, его совершенствование, является прокурорский надзор.
13 Результаты прокурорской деятельности, с одной стороны, проявляются в непрерывном мониторинге исполнения законов всеми субъектами (в том числе уполномоченным контролирующим органом), надзоре за законностью издаваемых ими правовых актов и за соблюдением конституционных прав и свобод в сфере массовой информации, с другой - дают возможность активно влиять на состояние действующей законодательной базы и ее совершенствование. В свою очередь, обеспечение принципа гласности в деятельности самой прокуратуры вносит существенный вклад в процесс практического осуществления конституционной свободы массовой информации.
Практическое значение работы. Проведенный во взаимосвязи с происходящими общественными, правовыми, технологическими преобразованиями анализ законодательного регулирования свободы массовой информации может быть положен в основу предложений по совершенствованию российского законодательства и научного обоснования оптимизации правоприменительной практики. Результаты исследования представляют определенный интерес для дальнейших научных исследований не только в сфере реализации свободы массовой информации, но и других конституционных прав и свобод, в первую очередь, избирательного права, при исследовании сходных проблем в области теории права, информационного права и т.д. Теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе студентами юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Полученные в результате исследования основные выводы освещались в ходе научных, в том числе международных, конференций: «Законодательное ограничение свободы массовой информации» (Санкт-Петербург, 2007г.), «Проблемы соблюдения законодательства о средствах массовой информации в ходе выборов» (Тюмень, 2007г.), «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о СМИ как составная часть борьбы с преступностью» (Тюмень, 2007г.),
14 «Исполнение законодательства о средствах массовой информации: роль органов прокуратуры» (Санкт-Петербург, 2008г.), «Законодательство о свободе массовой информации в структуре современного российского законодательства» (Санкт-Петербург, 2008г.), изложены автором в статье «Надзор за исполнением законодательства о средствах массовой информации» (Законность. 2008. №3), нашли отражение в практике осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Тюменской области.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, первая из которых состоит из четырех, вторая — из трех параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативного материала.
История становления конституционно-правового регулирования свободы массовой информации
В истории цивилизации выделяются несколько моментов, кардинально повлиявших на развитие отношений в сфере информации вообще и массовой информации в частности. Так, изобретение письменности способствовало возможности передачи информации от поколения к поколению посредством не только устных источников и, тем самым, обеспечило развитие массовой информации. Следующему радикальному изменению общества способствовало изобретение книгопечатания, раздвинувшее представление о широте распространения информации. С изобретением электричества появились телеграф, радио, телевидение, повысившие оперативность передачи информации, позволяющие распространять информацию в форме звуков, слов, изображений и т.д. В современных условиях внедрения компьютерных технологий и новейших средств связи информация приобрела трансграничный и мультимедийный характер.
Задолго до возникновения письменности люди обменивались информацией устно — новости с полей сражения, о рождениях, смертях, бракосочетаниях, о чудесах и природных явлениях распространялись из дома в дом, на базарных площадях, на перекрестках, через сказателей, глашатаев, гонцов. Письменность пришла в Россию вместе с христианством. Уже в XI веке встречаются первые упоминания о переписчиках книг, переписывание становится распространенным занятием в период с XV до XVII вв. Этот период «пражурналистики», допечатная эпоха» отличается монополией
Русской православной церкви на информацию1. Стоглавым Собором 1551 года постановлено: «Святые книги должно списывать с добрых переводов, да справлять; так как воспрещается вносить в церковь неисправныя книги, то переписчик таких книг подвергается великому запрещению, покупающий не может пользоваться такими книгами, а продающий лишается самих книг, которые отбираются, справляются и отдаются в церкви, бедные книгами»2. В этой связи постановлено обращение к царю «запретить великим запрещением во всех городах, чтобы христиане не читали и не держали у себя книг богомерзких и еретических» . С конца XV века под все больший контроль государства попадают летописи4. Так с письменностью начинается государственное регулирование письменной информации и устанавливаются первые цензурные запреты.
Среди первых актов о печатании выделяются изданные Петром I указы, регулирующие печатание научных информационных справочников и книг5, а особенно - Именной указ № 1921 от 16 декабря 1702г. «О печатании газет для извещения оными о заграничных и внутренних происшествиях», которым предписано «ведомости, в которых приказах, о чем ныне какие есть и какие впредь будут, присылать из тех приказов в Монастырский приказ, без мотчания, а из Монастырского приказа те ведомости отсылать на Печатный двор»6. Эти указы положили начало государственного регулирования информационного пространства, зарождения законодательства в области печати: 1703 год, когда появилась первая созданная Петром I печатная газета «Ведомости», называют рождением русской журналистики. Печатная литература разделяется на угодную власти и письма, вызывающие «возмущение народа», «харатейные старопечатные книги», «противные благочестию раскольнические рукописные книги»1 (создатели и распространители которых подвергаются властному гонению).
Дальнейшими указами Екатерины II, с одной стороны, позволялось во всех городах Империи «каждому по собственной воле заводить» типографии для печатания книг, «не требуя ни от кого дозволения, а только давать знать о заведении таковом Управе Благочиния того города, где он ту Типографию иметь хочет» , С другой, - «в прекращение разных неудобств, которые встречаются от свободного и неограниченного печатания книг», именно Екатериной II была установлена цензура как официальное учреждение в государстве, а профессии цензора придан государственный статус3. Цензуру было предписано составить «из трех особ, из одной духовной, из одной гражданской и одной ученой; духовных особ избрать Синоду, гражданских Сенату, а ученых Академии наук и Московскому университету»4.
Таким достаточно противоречивым правительствующим регулированием деятельности в области печатной публичной информации было положено начало расцвета «эпохи официальной цензуры»5, когда все последующее правовое регулирование деятельности в сфере массовой информации отражалось в цензурных циркулярах и указах. Так, уже указами Павла I определены правила цензуры издаваемых и привозимых книг и «выписываемых через Почтамты журналов и других периодических сочинений»1; наряду со столицами цензура устроена также во всех портах, за непредставление цензорам получаемых газет или иных периодических сочинений и за пропуск вредных книг предусмотрено судебно преследование «яко ослушника законов»2; запрещена продажа «типографического всякого рода букв частным людям, не имеющим привилегии на содержание Типографии» ; официально определены штаты цензурных органов, оклады и обязанности цензоров . Параллельно продолжалось становление института публичной печатной информации и доступа к ней: Сенатским Указом от 13 августа 1797 года возобновлено предписание о доставлении «из всех казенных и вольных Типографий всякой в печать издаваемой книги по одному экземпляру» в Библиотеку Санкт-Петербургской Академии Наук.
Информация как основная категория в сфере законодательного регулирования свободы массовой информации
Базовой категорией1 по отношению к массовой информации выступает «информация» как важнейшее фундаментальное научное понятие, «сочетающее в себе отдельные свойства как частнонаучных, так и философских категорий» .
Природа информации в рамках философско-правового анализа предстает как особая нематериальная субстанция, обладающая свойством взаимодействия как с духовным, так и с материальным миром человека. Информация, как и материя, существовала и существует всегда. Она неотъемлемый атрибут материи и движения. Исходя из того, что движение -способ существования материи, информация рассматривается как возможность реализации этого способа, мера изменений, которыми сопровождаются все протекающие в мире процессы. «Рінформация в своем философском аспекте выступает как отражение процесса превращения определенных возможностей в действительность (в этом заключается качественная сторона понятия информации), количественная мера которой определяется количественными характеристиками данных возможностей — их вероятностями»1.
По своему онтологическому статусу информация неотличима от пространства, времени, энергии, массы и т.п. В то же время понятие информации существенно шире, многоаспектнее каждой из этих философских категорий. По определению И.И. Юзвишина, «информация -это всеобщий бесконечный единый законопроцесс фундаментальных отношений, связей, взаимодействия и взаимосвязей энергии, движения, массы и антимассы, микро- и макро- структур Вселенной»2.
Многоаспектность данного феномена, неисчерпаемость его видов и свойств породили многообразие подходов к определению информации. При этом ее общепринятое теоретическое определение не выработано, в наиболее общем смысле информация рассматривается как «сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо»3.
С середины XX века в рамках исследования информации в качестве общенаучной категории, «промежуточного звена между философией и частными науками»4 она приобретает более глубокий, обобщенный характер. В разнообразной палитре взглядов, высказанных в разных областях знания, с позиций различных научных школ, с учетом широкого круга духовных и идеологических установок информация предстает как «отраженное разнообразие» ; «определенная порция порядка» , мера организации, упорядочения системы , мера выбора самоорганизующейся системы4; средство уменьшения неопределенности; обозначение содержания, полученного от внешнего мира в процессе приспособления к нему
Данная категория толкуется как «сообщение, описание фактов; новости, новые сведения; уменьшение неопределенности в результате сообщения; передача, основа связи и управления в живой природе и машинах» ; «обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передача признаков от клетки к клетке, от организма к организму»7.
По замечанию Воробьева Г.Г., «в сравнительно более простом неорганическом мире говорят об информации элементарной, в живой природе - об информации биологической, в человеческом обществе интеллектуальной (семантической, смысловой)» .
Как продукт осмысления человеком воспринимаемой им окружающей действительности информация рассматривается в качестве знаний, сообщений, сведений о социальной форме и обо всех других формах материи в той мере, в какой они используются обществом, вовлечены в орбиту общественной жизни9. Как «универсальная субстанция, пронизывающая все сферы человеческой деятельности, служащая проводником знаний и мнений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведения»
Пределы законодательного регулирования свободы массовой информации
В качестве одной из принципиально важных задач законодательной деятельности в сфере свободы массовой информации выступает, на наш взгляд, обеспечение необходимой достаточности нормативного регулирования данной свободы. В этой связи вызывает согласие позиция А.С.Пиголкина, в соответствии с которой «главный магистральный путь развития законодательства - это углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере законодательного воздействия, более полное, конкретное и всестороннее их регламентирование», четкое и детализированное «юридическое воздействие на них»1. В итоге надлежащей законодательной регламентации свобода массовой информации предстает «как право делать все, что не запрещает закон, положения которого, в частности, соответствуют Конституции»
В настоящее время действует достаточно объемная совокупность правовых актов, призванных регулировать конкретные, строго определенные отношения в сфере массовой информации. Данные правовые акты характеризуются узкой предметной направленностью правового регулирования и четко очерченной сферой отношений, к которым они применяются.
Положения, регламентирующие отдельные аспекты гарантированной Конституцией Российской Федерации свободы массовой информации, содержатся во множестве правовых актах, содержащих нормы, так или иначе затрагивающие эту сферу. При этом специфика массовой информации, обусловленная публичностью отношений в данной сфере и особым способом ее изготовления, распространения и приобретения с использованием специальных средств и технологий, обособляет свободу массовой информации в качестве автономного предмета правового регулирования от действия иных федеральных законов информационной отрасли. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», направленный на регулирование отношений при осуществлении права на информацию при применении информационных технологий, обеспечении защиты информации, прямо предусматривает в п.2 ст.4, что нормы данного Закона не распространяются на отношения, связанные с организацией и деятельностью средств массовой информации.
Важнейшим основополагающим правовым актом в сфере регулирования свободы массовой информации выступает Конституция Российской Федерации. С точки зрения юридической силы среди правовых актов, регулирующих сферу свободы массовой информации, в первую очередь выделяются нормы Федеральных конституционных законов «О референдуме в Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О военном положении» в части регулирования прав и обязанностей представителей средств массовой информации, порядка деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, соответственно, в рамках проведения кампании референдума Российской Федерации и в условиях чрезвычайного положения и военного положения. Далее следуют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации в части регулирования вопросов собственности в сфере массовой информации, вопросов авторского права. Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Российской Федерации конкретизируют меры ответственности за нарушения законодательства о СМИ. Федеральный закон «О государственной тайне» организует систему мер по защите секретных сведений, «О персональных данных» - по защите персональных данных человека и гражданина. Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» направлены на обеспечение гласности и прозрачности властно-государственной деятельности. К рассматриваемой совокупности относятся также нормы Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О противодействии экстремистской деятельности», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О борьбе с терроризмом», «О рекламе», «О связи», Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Основы законодательства Российской Федерации о культуре и другие. Перечисленное многообразие законов, положениями которых в той или иной мере регулируются отношения в сфере массовой информации, подтверждает комплексный характер законодательства о свободе массовой информации.
В тексте Закона о СМИ нормы о свободе массовой информации обозначаются следующим образом: - специальным термином «законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации» (так, законодательством о средствах массовой информации в силу ст.1 Закона о СМИ определяются ограничения свободы массовой информации, в силу ст.ст. 47, 49 - ограничения прав и обязанностей журналиста), - с указанием иной отрасли законодательства или наименования законодательного акта (например, ссылка в ст. 14 Закона о СМИ на законодательство РФ о налогах и сборах при определении размера и порядка уплаты государственной пошлины; в ст. 16 — на ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» при определении оснований и порядка прекращения деятельности СМИ; в ст.21 - на законодательство об издательском деле, о предприятиях и предпринимательской деятельности при определении прав и обязанностей издателя; в ст.36 - на законодательство Российской Федерации о рекламе),
Структура нормативных правовых актов в сфере свободы массовой информации
Вертикальное подразделение нормативных правовых актов в сфере свободы массовой информации (разделенных в зависимости от формы на законы и подзаконные акты) в рамках иерархической структуры российского законодательства базируется на их классификации по юридической силе. При определении юридической силы нормативных правовых актов наряду с их подразделением на законы и подзаконные акты решающее значение оказывает уровень издающих их субъектов нормотворчества. Акты вышестоящих правотворческих органов обладают более высокой юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов, издающиеся (принимающиеся) на основе и во исполнение нормативных актов, изданных (принятых) вышестоящими правотворческими органами. С учетом этого оценка нормативных правовых актов о свободе массовой информации в вертикальном подразделении системы российского законодательства зависит от конкретизации вида нормативных правовых актов и издающих (принимающих) их властных органов, полномочных регулировать данную сферу общественных отношений.
Как установлено в параграфе 2.1, конструкция ст.1 Закона о СМИ фактически ставит содержание свободы массовой информации в зависимость от ее границ, устанавливаемых действующим законодательством. Объяснение этому находят в неудачном определении свободы массовой информации в Законе о СМИ, статья 1 которого указывает не о правах на производство, поиск, получение и распространения массовой информации, а о том, что данные производство, поиск, получение и распространение не подлежат ограничениям, за исключением установленных законодательством о средствах массовой информации. Такой подход, по оценке А.Е. Воинова, в принципе, соответствует пониманию свободы как возможности поступать по собственному разумению, в рамках, очерченных законом ("разрешено все, что не запрещено законом"), однако, имеет целый ряд негативных последствий. Главное из них состоит в том, считает А.Е.Воинов, что реальные границы свободы массовой информации ставятся в зависимость от содержания всего действующего законодательства. При этом снижается значимость самого законодательного закрепления свободы массовой информации. Существенное сужение реальных границ свободы массовой информации становится возможным без внесения каких-либо изменений в основополагающий Закон о СМИ, а путем включения норм, ограничивающих свободу массовой информации, в законодательные акты, в целом посвященные регулированию вопросов, далеких от массовой информации, затрагивающих проблемы поиска, получения и распространения информации в одной или двух своих нормах, или с помощью принятия законов, которые, напрямую не касаясь собственно информационной сферы, косвенно, через регулирование смежных отношений, влияли бы на решение тех или иных вопросов деятельности средств массовой информации1.
В то же время такое положение дел, по мнению отдельных исследователей, объясняется «элементарной небрежностью законодателя, не придающего большого значения логике построения законодательства о СМИ, зафиксированной в Законе о СМИ» . В пользу этой позиции выступает, по нашему мнению, и то, что буквальное толкование ст.1 Закона о СМИ во взаимосвязи с иными его положениями формально допускает установление ограничений в сфере массовой информации не только законами, но и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, составляющими законодательство о СМИ.
Это вытекает из статьи 5 Закона о СМИ, согласно которой законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Таким образом допускается нормативное развитие свободы массовой информации как в законах, так и в подзаконных нормативных актах. При этом последние далеко не всегда ограничиваются ролью вспомогательного инструмента, детализирующего закон, а их задачи зачастую выходят за рамки конкретизации общих положений законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов в рамках общественных отношений.
