Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Голосование по почте в системе альтернативных (дополнительных) способов голосования 14
1.1. Понятие и виды способов голосования 14
1.2. Зарубежный опыт применения голосования по почте 33
1.3. Сравнение голосования по почте с иными альтернативными (дополнительными) способами голосования 53
Глава 2. Конституционно-правовое обеспечение голосования по почте в Российской Федерации 80
2.1. Правовое регулирование голосования по почте в Российской Федерации 80
2.2. Противодействие фальсификации итогов голосования по почте в Российской Федерации 111
Заключение 149
Список использованной литературы 157
Приложения 182
- Понятие и виды способов голосования
- Зарубежный опыт применения голосования по почте
- Правовое регулирование голосования по почте в Российской Федерации
- Противодействие фальсификации итогов голосования по почте в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из основных признаков демократии является равная возможность граждан участвовать в управлении делами государства, прежде всего, путем формирования органов власти, а также путем голосования в ходе референдума. В общем виде активное избирательное право и право на участие в референдуме закреплено в статьях 3 и 32 Конституции Российской Федерации, а более подробно их содержание раскрывается в избирательном законодательстве, трансформирующемся в соответствии с новыми социально-политическими реалиями. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внес значительные коррективы в существовавший ранее порядок проведения выборов, референдумов. Причем, одни нововведения обсуждались широко, а другие – практически не были отмечены вниманием специалистов. Таким новшеством, характеризующимся принципиальной новизной и отсутствием практического опыта использования в нашей стране, явилось голосование по почте.
Указанная технология голосования носит экспериментальный характер, о чем свидетельствует наименование регулирующего ее нормативного акта – «Временный порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума» (далее – Временный порядок). Этим поддерживается необходимость тщательного анализа практики применения новой избирательной процедуры и широкое обсуждение ее результатов.
Кроме того, в последнее время наблюдается довольно низкий уровень электоральной активности, особенно среди молодежи, что может привести к неблагоприятным социальным последствиям. Одна из причин этого явления – неудобство традиционного способа голосования. Так, по результатам официального исследования, более половины англичан в возрасте от 18 до 24 лет, не участвует в выборах. Основной мотив – нежелание приходить на избирательные участки, так как это «отнимает слишком много времени». Решение указанной проблемы мы связываем с альтернативными способами голосования, и, прежде всего, с голосованием по почте.
Следует отметить, что в зарубежных государствах, в том числе, в некоторых республиках бывшего СССР, голосование по почте известно достаточно давно. Причем в различных странах оно обладает значительной спецификой, связанной с уровнем выборов (референдумов), условиями применения, субъектным составом и процедурой волеизъявления. Таким образом, мировой опыт предлагает широкий спектр вариантов решения вопросов, возникающих в данной сфере.
Изложенное указывает на актуальность темы и в научном, и в практическом планах. Она подчеркивается и тем, что в отечественной правовой литературе не проводился комплексный анализ проблем, связанных с реализацией в Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах посредством голосования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В связи с принципиальной новизной указанного способа голосования для российской избирательной системы и крайне малым объемом отечественной практики, его системное исследование практически не проводилось.
В тоже время проблемами политических прав, народного представительства, избирательной системы, избирательного процесса занимались такие специалисты как К.А. Агаларова, И.С. Алёхина, В.В. Альхименко, П.А. Астафичев, В.В. Барышев, Н.А. Богданова, А.Н. Борисов, А.А. Вешняков, Ю.А. Дмитриев, В.Г. Ермаков, Т.Д. Зражевская, А.В. Иванченко,
В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышев, Л.Н. Кальченко, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Г.Н. Комкова, Е.В. Корчиго, О.Е. Кутафин, М.В. Мархгейм, Л.И. Никонова, А.Н. Нифанов, Д.Б. Сергеев, В.И. Фадеев и др.
Вопросам избирательного права зарубежных стран и сравнительного избирательного права посвятили свои труды А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, А.А. Аршинов, Е.В. Болотина, Ю.А. Веденеев, А.А. Давыдов, И.П. Ильинский, А.И. Ковлер, Д.А. Крупышев, Н.С. Крылова, Д.В. Лафитский, Ю.И. Лейбо,
В.В. Луговой, Н.А. Михалева, М.О. Мурадян, Д.Д. Салман, К.В. Юрин и др.
Различные аспекты ответственности в сфере избирательных правоотношений рассмотрены в исследованиях Л.Г. Алехичевой, В.Н. Андрияновой, В.А.Виноградова, Н.В. Горькова, А.А. Дабалаева, Н.М. Колосовой, О.В. Лучина, Д.В. Орлова, А.Е. Постникова, И.В. Советникова, А.С. Шапиева,
Г.Н. Шевченко и др.
Особо следует отметить диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук Плешковой О.А. «Конституционно-правовые основы обеспечения избирательных прав граждан в Российской Федерации», в которой наряду с иными способами голосования рассмотрены проблемы голосования по почте.
Вместе с тем названные авторы исследовали лишь отдельные аспекты данного способа голосования. При этом во многих трудах, посвященных современному отечественному избирательному праву, голосование по почте вообще не упоминается или описывается весьма общо. Более детальные разработки проблем голосования по почте в связи с иными институтами избирательного права касаются преимущественно зарубежного опыта. Указанные обстоятельства в значительной степени и определили выбор темы настоящей работы.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в ходе организации и проведения голосования по почте как одного из альтернативных способов голосования.
Предметом диссертационного исследования охвачены правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционного права на участие в выборах и референдумах посредством голосования по почте.
Цель диссертационного исследования состояла в комплексном исследовании проблем конституционно-правового регулирования и практики применения голосования по почте в связи с необходимостью совершенствования и повышения эффективности избирательного законодательства Российской Федерации.
Заявленная цель обусловила решение ряда задач, среди которых:
– выявить сущность альтернативных (дополнительных) способов голосования, причины их появления и разнообразия;
– исследовать теоретические вопросы, нормативную базу и практику использования голосования по почте в зарубежных странах;
– осуществить сравнительный анализ почтового голосования и иных способов голосования;
– рассмотреть законодательные основы, организационные гарантии и практику применения голосования по почте в Российской Федерации;
– провести анализ методов противодействия фальсификации итогов голосования по почте в плане использования в Российской Федерации;
– сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования почтового голосования.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на диалектическом методе познания политических, правовых и социально-экономических процессов и явлений, позволившем осуществить комплексный анализ, обобщение, систематизацию и классификацию взаимосвязанных отношений, составивших объект диссертационного исследования. Кроме того, в работе использован комплекс общенаучных (анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системный, логический и т.д.), и специальных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов познания.
Так, общенаучные методы применены при рассмотрении понятия голосования, определении критериев выделения традиционных и альтернативных способов голосования, их политико-правовой природы, раскрытии сущности различных способов голосования. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы широко использованы в процессе анализа законодательной базы голосования по почте и иных способов голосования, а также методов противодействия фальсификации итогов почтового голосования.
Правовую базу диссертационного исследования составили: правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации; федеральные законы (федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и т.д.); акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации); правовые акты субъектов Российской Федерации (конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, региональные законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, иные акты государственных органов субъектов Российской Федерации); правовые акты иностранных государств (конституции, законы о выборах главы государства, национального и Европейского парламентов).
Привлечены также международные акты (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и др.).
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом работ специалистов, посвятивших свои труды вопросам народовластия и гарантий участия граждан в управлении делами государства, анализа различных способов и механизмов волеизъявления, противодействия фальсификации итогов голосования, развития избирательной системы, как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. В части, способствующей решению поставленных в исследовании задач, использованы общетеоретические и отраслевые разработки, касающиеся, отдельных конституционных институтов, вопросов статистики, социологии и политологии. В частности, обобщены и применены положения, материалы и выводы, наработанные такими учеными-правоведами, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова,
А.А. Аршинов, М.В. Баглай, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, М.А. Оводенко, О.А. Плешковой, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтина, и др.
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает аналитические материалы, касающиеся темы работы, материалы заседаний коллегиальных органов власти и общественных организаций, статистические и социологические данные, а также нормативные акты, утратившие юридическую силу.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой одну из первых монографических работ, посвященную комплексному анализу с позиции конституционного и избирательного права вопросов нормативного регулирования участия граждан в выборах и референдумах посредством голосования по почте.
В рамках данного подхода обоснована необходимость применения альтернативных (дополнительных) способов голосования; выявлены преимущества почтового голосования перед иными способами альтернативного голосования; определены разновидности голосования по почте и его стадии; раскрыты особенности порядка организации почтового голосования, связанные со сферой, условиями и процедурой его проведения; уточнены некоторые аспекты определения сроков, установленных в целях реализации права на почтовое голосование; проанализирована эффективность основных методов противодействия фальсификации итогов почтового голосования; предложены способы повышения эффективности почтового голосования, в том числе посредством совершенствования действующего избирательного законодательства.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. На основе анализа конституционно-отраслевых, теоретико-правовых и нормативных правовых источников осуществлена классификация способов голосования на традиционные (обычные) и альтернативные (дополнительные). Обосновано, что их совокупное использование в избирательной системе государства служит целям обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.
2. Анализ отечественных и зарубежных правовых и научных источников позволил выделить стадии почтового голосования: уведомление избирателем избирательной комиссии (иного полномочного органа или должностного лица) о желании проголосовать по почте; рассмотрение заявления о желании проголосовать по почте; предоставление избирателю необходимых документов; заполнение избирателем бюллетеня и иных документов, применяемых при почтовом голосовании; передача избирательного бюллетеня и сопутствующих документов в избирательную комиссию (иному полномочному органу или должностному лицу); учет бюллетеней, полученных по почте, при определении результатов голосования.
3. Систематизированы сложившиеся подходы к решению принципиальных вопросов, возникающих при организации почтового голосования.
В зависимости от круга избирателей, имеющих право на подобное волеизъявление, в мире применяются два подхода: 1) свобода почтового голосования, когда любой избиратель вправе получить бюллетень для голосования по почте (Великобритания); 2) ограниченность (допускаемость) почтового голосования, когда только избиратель с особым статусом (при наличии определенных причин) вправе воспользоваться таким способом волеизъявления (Литва, Нидерланды, ФРГ).
В зависимости от решения вопроса выбора между различными способами голосования также существуют два подхода: 1) исключительность почтового голосования, когда избиратель не имеет возможности выбора между процедурами волеизъявления (Латвия); 2) альтернативность почтового голосования, когда гражданина вправе выбирать между различными процедурами волеизъявления (по почте или иным образом (ФРГ, Эстония)).
4. В диссертации на основе анализа конституций и избирательного законодательства раскрыта специфика голосования по почте в различных странах. Она, помимо прочего, связана:
1) с перечнем необходимых дополнительных документов (оформляются заявление о голосовании по почте, заявление (декларация) о личном голосовании; избирательное удостоверение и т.д.; в ряде случаев на бюллетенях, используемых для почтового голосования, делаются особые отметки или применяются бюллетени специальной формы);
2) с составом и структурой органов, принимающих участие в организации почтового голосования (формируются специализированные избирательные органы для почтового голосования (ФРГ); определенными функциями избирательных органов могут наделяться почтовая служба и служба социального обеспечения (Литва), дипломатические представительства и консульские учреждения (Эстония);
3) с порядком подсчета голосов (основываясь на принципе особого учета бюллетеней, полученных по почте, голоса, полученные в ходе почтового голосования, могут подсчитываться отдельно или вместе с другими или путем комбинации методик подсчета).
5. Исходя из анализа способов голосования, сделан вывод о том, что по сравнению с почтовым голосованием иные способы голосования обладают хотя бы одним из следующих недостатков: необходимость личной явки на избирательный участок; участие в выборах ограничено территорией избирательного округа; избиратель может выразить свою волю только в течение одного дня; голосование связано с применением сложной и дорогостоящей техники. Одновременно отмечены достоинства применяемых в Российской Федерации альтернативных способов голосования, а также перспективы голосования при помощи сети Интернет.
6. Основываясь на исследовании конституционно-правового регулирования организации почтового голосования в Российской Федерации, раскрыты его актуальные особенности, опосредованные:
- экспериментальным характером такого голосования, что при наличии соответствующей правовой базы не гарантирует его широкого применения;
- ограниченным (допускаемым) характером почтового голосования;
- высоким уровнем организации избирательных органов, что позволяет не привлекать иные структуры при организации почтового голосования;
- методикой подсчета голосов, когда бюллетени, полученные по почте, смешиваются с иными бюллетенями, что является дополнительной гарантией обеспечения тайны голосования.
7. С учетом мирового опыта обоснована эффективность предусмотренных действующим российским законодательством следующих мер противодействия фальсификации итогов голосования по почте:
- проголосовать по почте может только гражданин, внесенный в список избирателей соответствующего участка;
- в целях организации почтового голосования предусмотрен особый учет избирателей и действий избирательной комиссии;
- определён особый режим пересылки писем с бюллетенями для голосования по почте;
- установлена юридическая ответственность за незаконное воздействие на результат волеизъявления граждан;
- введены четкие и обоснованные критерии признания бюллетеней недействительными или неучета полученных бюллетеней по иным основаниям;
- предусмотрено право на голосование в помещении для голосования избирательного участка.
8. Раскрыты особенности установления сроков в рамках почтового голосования. Так, отличается определение:
- срока, отведенного на печать и распространение необходимых материалов;
- срока уведомления избирателем полномочного органа о желании проголосовать по почте;
- срока направления полномочными органами избирателю пакета документов для почтового голосования;
- срок, в течение которого избиратель должен заполнить бюллетень и отослать (либо иным образом доставить) его на избирательный участок;
- предельный срок получения бюллетеней для почтового голосования на избирательных участках.
Установление таких сроков свидетельствует о введении специальных гарантий для реализации российскими гражданами права голосования по почте.
9. Сформулировано предложение о введении в Российской Федерации административной ответственности избирателя за голосование определенным образом за вознаграждение.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена необходимостью постоянного развития науки и совершенствования правовой системы, в том числе, с учетом опыта зарубежных стран и отечественной практики в целях упрочения демократических принципов организации выборов.
Результаты данного исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной практике в деле совершенствования отечественного конституционного и избирательного законодательства, при разработке и преподавании курсов конституционного и избирательного права Российской Федерации и зарубежных стран, специальных курсов, а также в последующих научных разработках.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы автора, итоги которой опубликованы в одиннадцати научных статьях. Основные положения, выводы, результаты и предложения исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина».
Основные положения диссертационного исследования были также представлены в выступлениях на научно-практических конференциях: Межрегиональной научно-практической конференции «Парламентаризм в России: история и современность» (г. Елец, 12 апреля 2006 г.); Третьей всероссийской Internet-конференции «Современные проблемы государства, права и юридического образования» (г. Тамбов, 22 декабря 2006 г.); Общероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы государственного права» (г. Тамбов, 6 декабря 2007 г.); научно-практических конференциях юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина (г. Елец, 2007 г.; 2008 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, а также двух приложений.
Понятие и виды способов голосования
Анализ универсальных международно-правовых актов позволяет констатировать, что государства, признающие их требования, не только должны предоставить своим гражданам право на участие в управлении делами государства и избирательное право, но и воздержаться от посягательств на эти права без достаточных оснований, а также предпринять ряд активных действий по их гарантированию1.
Всеобщая декларация прав человека провозглашает: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Соответственно, государство должно обеспечить, чтобы воля народа находила «выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих сво-боду голосования» .
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах3, каждый гражданин должен иметь право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей, а также голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
Причем под всеобщим избирательным правом понимается правовая норма, предполагающая, что все граждане, независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, конфессии, политических убеждений, имеют право избирать и могут быть избранными. Этому положению не препятствует тот факт, что к избирателю предъявляется ряд требований (цензов).
Российское законодательство выполняет указанные требования. Статья 1 Конституции РФ определяет: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В развитии данного положения Конституция РФ (ст.ст. 3, 32) провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», а так же «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Таким образом, в Российской Федерации, как и в любом демократическом государстве, выборы играют важнейшую роль. Во-первых, от степени развития этого института зависит уровень демократизации государства и общества. Во-вторых, он является одним из факторов реализации конституционно-правового статуса человека и гражданина. В-третьих, без данного правового института невозможно легитимное функционирование органов государственной власти2. Не меньшее значение имеет референдум.
Одной из основных стадий избирательного процесса, направленной на обеспечение гражданину России конституционного права на свободное воле изъявление в ходе выборов и референдума, является голосование. Именно в ее рамках реализуется конституционное право на участи в управлении дела-ми государства. Астафичев П.А. указывает, что голосование - главная ста-дня избирательного процесса; голосование есть выборы в узком смысле .
Однако, непосредственного определения термина «голосование» законодательство не содержит Можно отметить определение, данное С. Сомовым: «Голосование — это установленная законом форма выражения воли избирателей (участников референдума) относительно самостоятельного определения каждым из них своего предпочтения в победе на выборах того или иного кандидата ... или решения вопросов, выносимых на референдум тем или иным образом».
Таким образом, голосование - это способ, которым избиратель, участник референдума, выражает свою волю. Поскольку с точки зрения организации процедуры волеизъявления и голосование на выборах, и голосование в ходе референдума не имеют принципиальных отличий, то в дальнейшем в настоящей работе положения относительно голосования на выборах будут і распространяться также и на голосование в ходе референдума, кроме специально оговоренных случаев, имеющих определенную специфику.
Во всем мире наиболее часто голосование проходит по единообразной процедуре. В день голосования избиратель лично является на специально отведенный и оборудованный стационарный пункт - помещение для голосования. После подтверждения личности избиратель получает бумажный избирательный бюллетень. В условиях, обеспечивающих тайну голосования, избиратель отмечает в бюллетене кандидата (список кандидатов), в пользу которого сделан выбор или вариант ответа на вопрос референдума, который он поддерживает.
Зарубежный опыт применения голосования по почте
Зародилось голосование по почте в США во время Гражданской войны 1861-1865 годов. Солдаты, размещенные в местах проведения боевых действий, не могли принять участие в выборах, проходивших в их штатах. Для решения этой проблемы они заполнили бюллетени и передали их с обычной почтой членам семей. Те, в свою очередь, доставили бюллетени к избирательным урнам2.
С военными действиями было связано и распространение голосования по почте в Великобритании, где в 1943-1944 гг. было принято несколько актов, предусматривающих, в том числе, право военнослужащих и некоторых других категорий граждан, отбывающих разного рода государственные повинности, голосовать по почте1.
Таким образом, зарождалось почтовое голосование именно как альтернативный, дополнительным механизм. Однако со временем оно получило все большее распространение. Так, Чиркин В.Е. отмечал, что в зарубежных странах число голосующих по почте в середине 90-х годов прошлого века достигало 10 %2. В этот же период до 14% избирателей ФРГ3 и около 20 % избирателей Великобритании4 использовали данную технологию.
В Великобритании в начале XXI века число граждан применяющих указанный способ, существенно возросло. До недавнего времени голосование по почте в этой стране было предусмотрено для ограниченного круга лиц: военнослужащих, находящихся за рубежом, избирателей, находящихся в медицинских и социальных учреждениях и т.д. Но в 2001 году был принято Постановление о народном представительстве, которое сняло практически все ограничения. Только жители Северной Ирландии по-прежнему должны - обосновывать применение почтового голосования. Избиратели иных регионов Великобритании указывать причины, препятствующие им в день выборов лично прибыть на избирательный участок, не обязаны5.
В некоторых случаях данный способ голосования выступает в качестве единственного. Например, в Великобритании 01 апреля 2004 году был принят Акт об эксперименте по проведению заочных выборов в Европейский Парламент и местные органы власти. При этом избирательные участки не организовывались, а все бюллетени доставлялись в адрес избирательной комиссии по почте6. Имела место схожая практика и в США. В штате Орегон выборы Президента в 2000 году стали первым опытом голосования всех избирателей по почте1.
В других случаях причиной применения исключительно почтового голосования могут являться чрезвычайные обстоятельства. Так, в 2001 году в Великобритании из-за эпидемии ящура были приняты карантинные меры. Передвижение граждан было ограниченно и избиратели не могли прибыть на участки для голосования. Именно почтовое голосование позволило им реализовать право на участие в управлении государством2.
В мировой практике почтовое голосование допускается на выборах всех уровней. Таким способом можно отдать свой голос на выборах в высший представительный орган, например в Бундестаг ФРГ и Рийгикогу Эстонии. Используется голосование по почте при выборах главы (высшего должностного лица) государства, например, в Литве и США. Применяется оно при выборах местных должностных лиц и органов власти.
Во многих государствах Европы голосование по почте допускается не только в ходе выборов в национальные органы власти, но и в Европейский -Парламент. Подобные нормы предусмотрены законодательством Австрии, Великобритании, Дании, Ирландии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Финляндии, ФРГ и Швеции3.
Однако, нельзя сказать, что голосование по почте распространено повсеместно и рассматривается исключительно с положительной точки зрения. Так, Д.А. Крупышев отмечал, что в странах Центральной Америки4 допускается только личная явка и голосование5. Во Франции, после выявления многочисленных фактов махинаций, голосование по почте было запрещено еще в 1975 году6, В Бельгии - в 1976 году7.
Правовое регулирование голосования по почте в Российской Федерации
Голосование по почте известно российскому избирательному законодательству с 2003 года, хотя еще за несколько лет до этого оно возможность его применения рассматривалась рабочей группой по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации1.
В соответствии с п. 14 ст. 64 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте. Предполагается регулирование почтового голосования федеральным законом. До принятия такого закона полномочия на определение порядка голосования по почте переданы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Постановлением ЦИК РФ от 07 августа 2003 года для реализации данной нормы утвержден Временный порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Временный порядок состоит из 6 разделов, содержание которых достаточно ясно следует из названия. Первый раздел «Общие положения» содержит условия и общий алгоритм почтового голосования. Второй раздел «Мероприятия, проводимые избирательной комиссией, организующей выборы, в целях обеспечения голосования по почте» описывает вопросы, решаемые избирательной комиссией, организующей голосование по почте. Далее следуют инструкции для каждого из этапов голосования: - раздел 3 «Мероприятия, проводимые территориальной избирательной комиссией в целях обеспечения голосования по почте»; - раздел 4 «Порядок работы избирателя с бюллетенем для голосования по почте»; - раздел 5 «Мероприятия, проводимые участковой комиссией в целях обеспечения голосования по почте»; - раздел 6 «Действия избирательных комиссий при составлении протоколов о результатах выборов»
Кроме того, Временный порядок содержит два приложения: образец «Реестра учета поступления письменных просьб избирателей, изъявивших желание принять участие в голосовании по почте» и образец «Выписки из реестра учета поступления письменных просьб избирателей, изъявивших желание принять участие в голосовании по почте».
Следует отметить, что несмотря на прямое указание п. 14 ст. 64 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», первоначальная редакция Временого порядка не содержала указание на возможность его применения в ходе проведения референдумов.1 Необходимость утранения данного недостатка привела к дополнению раздела 1 новым пунктом 1.5 следующего содержания: «В случае если законом субъекта Российской Федерации предусмотрена возможность голосования по почте участников референдума, при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума голосования по почте осуществляется с использованием процедур, аналогичных установленным настоящим Временным порядком для голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного са-моуправления» . Тогда же документ приобрел современное название.
Кроме того, первоначальная редакция Временного порядка содержала ссылки на акты, регулирующие почтовую пересылку корреспонденции: По становление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года № 472 «Об утверждении нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции»1 и Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. № 725 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»2. Однако данные нормативные акты в настоящее время утратили силу. Поэтому руководствоваться следует Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. № 160 «Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции»3 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. №221 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»4 соответственно.
Возможность проведения голосования по почте в настоящее время закреплена в законодательстве двух субъектов Российской Федерации: Свердловской и Тюменской областей. Причем реально используется данная технология только в Свердловской области. В соответствии с п. 14 ст.67 Закона Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 139 «Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области»5, при проведении выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления в Тюменской области решение о возможности голосования по почте принимается Избирательной комиссией Тюменской области не менее чем двумя третями голосов от ее установленной численности.
Противодействие фальсификации итогов голосования по почте в Российской Федерации
Зарубежный опыт показывает, что существует довольно много способов подтасовки или дискредитации итогов голосования по почте. Особенно широкие возможности для этого открывает массовый абсентеизм.
Заинтересованные лица могут организовать одновременную отправку большого количества заполненных бюллетеней. При этом дата отправления рассчитывается таким образом, чтобы бюллетени были доставлены как можно позднее. Члены избирательной комиссии, получив большое количество бюллетеней непосредственно перед подведением итогов голосования, лишаются возможности надлежащим образом проверить достоверность соответствующей информации и документов. Кроме того, отмечались случаи необоснованной выдачи избирателям документов, являющихся основанием предоставления права на голосование вне участков, прежде всего, медицинских справок1.
Избиратель может умереть, находится за рубежом и т.д. В таком случае, заявить о желании проголосовать по почте, получить бюллетень, и заполнить его по своему усмотрению может любое лицо, имеющее доступ к его почтовому ящику и документам (информации о документах).
Бюллетени для голосования по почте, в основном, получаются избирателем тоже по почте. Лица, поставившие своей целью подтасовку результатов волеизъявления, имеют возможность похитить бюллетени из почтовых ящиков. И если избиратель проявит пассивность и не заявит о неполучении комплекта документов, злоумышленники могут проголосовать от имени такого избирателя по своему усмотрению.
Нельзя игнорировать и вероятность использования фальшивых бюллетеней для голосования.
Недобросовестный избиратель, воспользовавшийся голосованием по почте, может попытаться проголосовать традиционно либо иным дополнительным способом.
При голосовании по почте повышается опасность неправомерного воздействия на граждан со стороны заинтересованных лиц, которые могут попытаться обещаниями вознаграждения, угрозами, иными методами оказать влияние на их выбор. Исключить такое воздействие в случае заполнения бюллетеня дома практически невозможно.
В Великобритании избиратели, зарегистрировавшиеся как желающие проголосовать по почте, практически не могут голосовать на избирательном участке. Воспользовавшись этим, злоумышленники рассылают фальсифицированные заявления о желании проголосовать по почте, существенно затрудняя, таким образом, волеизъявление законопослушных граждан
То есть можно отметить, что рассматриваемая технология действительно в меньшей степени застрахована от применения различного рода схем, связанных с фальсификацией результатов, чем традиционное голосование. Впрочем, все дополнительные способы голосования в той или иной степени повышают риск махинаций. Однако то, что голосование по почте распространено во всем мире, позволяет утверждать, что с данной проблемой можно бороться.
При этом нельзя рассчитывать исключительно на юридические меры. То, что наиболее надежной защитой избирательных прав в ходе голосования по почте является подробная регламентация его нормативно-правовыми ак-тами , безусловно, верно. Но, например, факты подкупа или давления на избирателей выявляются в ходе практически любых крупных избирательных компаний, в том числе, в странах, которые принято называть развитыми и демократическими. И связаны они как с традиционными, так и с дополнительными способами голосования. Это в большей степени социальная и моральная проблема, основной путь решения которой - повышение уровня жизни, правовой культуры и политической ответственности граждан.
Так глава комиссии по проведению электоральной реформы (Великобритания) Кен Ричи отмечал: «Наша избирательная система действительно плохо защищена от возможной коррупции и от возможного давления администрации. Не защищена ничем, кроме традиции. Если вы попытаетесь подкупить избирателей, то, вероятнее всего, первый же человек, которого вы попытаетесь подкупить, обратится в полицию. Если вы попытаетесь давить на чиновников из избирательной комиссии, то, вероятнее всего, первый же чиновник, на которого вы попытаетесь давить, обратится в полицию.
Похожие диссертации на Реализация конституционного права на участие в выборах и референдумах посредством голосования по почте
