Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты преемственности конституционного развития российского государства
1.1. Понятие и сущность преемственности конституционного развития российского государства 12
1.2. Дореволюционный (монархический) этап становления российского конституционализма 25
1.3. Преемственность советского и современного этапов конституционного развития российского государства 39
Глава 2. Преемственность развития основных элементов конституционного строя российского государства
2.1. Преемственность конституционного развития формы государственного устройства российского государства 73
2.2. Преемственность конституционного развития формы правления российского государства 90
2.3. Преемственность развития основных конституционных институтов российского государства 108
2.4. Преемственность законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции 129
Заключение 156
Литература 162
- Дореволюционный (монархический) этап становления российского конституционализма
- Преемственность советского и современного этапов конституционного развития российского государства
- Преемственность конституционного развития формы правления российского государства
- Преемственность законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана с особенностями современного этапа конституционно-правового развития российского государства. Реформирование его государственно-правовой системы до настоящего времени не завершено, а необходимость продолжения государственных преобразований воспринимается сегодня как вполне закономерный и естественный процесс. Выявление степени преемственности по отношению к предыдущим этапам конституционного развития российского государства во многом способствует достижению стабильного конституционного состояния и помогает определить пути его будущего поступательного развития.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в этой связи отметил: «У нас есть исторический опыт, которого нет ни у кого. У нас есть мощная опора в менталитете, в культуре, в идентичности, которой нет у других. …Мы будем укреплять наше «историческое государство», доставшееся нам от предков».
Российское государство трижды в течение прошлого столетия (два раза в 1917 г. и в 1991-1993 гг.) пережило смену государственно-политического и социально-экономического строя. Частая в историческом масштабе смена в течение ХХ века отечественных конституций (конституции – 1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг., конституции СССР – 1924, 1936 и 1977 гг.) обусловлена динамикой изменения общественных отношений, опережающих конституционно-правовое регулирование. Необходимость продолжения реформирования российского государства на современном этапе развития актуализирует потребность исследования характера и степени преемственности его конституционного развития.
Исследование преемственности конституционно-правового развития российского государства необходимо и потому, что экспериментальное внедрение либеральной модели государства, как показала практика двух прошедших десятилетий, не соответствует в полной мере потребностям его развития. Российское государство, между тем, насчитывает собственную богатейшую более чем тысячелетнюю историю развития, на опыт которого оно может и должно опираться. Одна из основных проблем выстраивания взаимоотношений между властью и обществом, возникшая на современном этапе развития российского государства, заключается в несоответствии существующей, во многом заимствованной, системы институтов государства реальным потребностям общества, его социокультурным традициям. Распад советского государства, разработка и последующее принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в условиях острого политического кризиса привели к глобальной переориентации на западноевропейские и англо-американские формы конституционного развития, в результате чего собственный тысячелетний опыт государственно-правового развития страны оказался не достаточно учтенным. В этих условиях полностью оправданным является обращение к преемственности конституционного развития, являющегося важнейшим фактором стабильности и эффективности любого государства. Великобритания гордится своим восьмивековым парламентом. Испания, понимая важность преемственности, возродила монархию (Законом об учреждении поста главы Государства 1947 г.) и Генеральные кортесы. Государства Западной Европы, США, Япония бережно чтут конституционные традиции, зародившиеся много столетий назад. В Дании, Норвегии, Швеции монархическая форма правления ведет отсчет с IX века и существует по наши дни, гарантируя стабильность национального развития. Конституционное развитие России также подтверждает общую закономерность – чем органичнее связь историко-культурных и политико-правовых традиций государства с современным конституционно-правовым регулированием, тем успешнее функционирует государство.
Необходимость обращения к лучшим образцам не только зарубежного, но и отечественного опыта (как советского, так и дореволюционного периодов) развития государства, способствует оптимальному формированию собственного, во многом уникального российского конституционализма, что и обусловливает актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты защиты прав и свобод человека и гражданина, развития общества и государства исследовались такими современными российскими учеными, как С.А.Авакьян, Ю.Е.Аврутин, Н.Н.Арзамаскин, М.В.Баглай, И.Л.Бачило, И.Н.Барциц, О.Н.Булаков, А.В. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.Б. Венгеров, Н.А.Власенко, И.В.Гончаров, П.И.Гаврюшенко, М.Д.Давитадзе, Р.В.Енгибарян, А.В.Ендольцева, Е.Ю.Зинченко, В.Д.Зорькин, В.Я.Кикоть, А.А.Клишас, Ф.И.Кожевников, Е.И.Козлова, Ю.М.Колосов, Е.И.Колюшин, А.Н.Кокотов, В.А.Кряжков, В.А.Кудин, В.В.Лазарев, А.В.Лесин, В.М.Лесной, И.И.Лукашук, Е.А.Лукьянова, О.В.Лучин, С.С.Маилян, В.П.Малахов, О.В.Мартышин, М.Н.Марченко, И.М.Мацкевич, Н.А.Михалева, Н.В.Михайлова, Л.А.Морозова, Л.А.Окуньков, А.М.Осавелюк, А.С.Прудников, В.Е.Патрикеев, Ю.М.Рыбаков, В.В. Сорокин, Н.Н.Тарасов, И.А.Умнова, В.И.Фадеев, А.В.Хабибулин, Т.Я.Хабриева, О.В.Химичева, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.А.Шульженко, Б.С.Эбзеев, и другими.
Тем не менее, проблема преемственности конституционного развития российского государства в конституционном праве до настоящего времени отдельно не исследовалась. Отсутствует целостный подход к конституционному развитию российского государства как преемственному и непрерывного процессу, подчиняющегося объективным закономерностям общественного развития. Отсутствие специальных монографических исследований по данной теме порождает необходимость углубленной теоретической разработки существующих в этой сфере проблем.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих и преемственно изменяющихся в ходе поступательного конституционного развития российского государства.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, предшествующих отечественных конституций, иного российского законодательства, отражающие закономерности и преемственные тенденции конституционного развития российского государства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление общих закономерностей преемственности конституционного развития российского государства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
обоснование преемственности как важнейшего условия конституционного развития государства, его объективной и всеобъемлющей закономерности;
определение понятия и раскрытие сущности преемственности конституционного развития российского государства
раскрытие существующих закономерностей и преемственного характера этапов конституционного развития российского государства;
выявление преемственности конституционного развития российской формы государственного устройства и формы правления, а также основных конституционных институтов российского государства;
установление преемственности законодательной регламентации российской полиции, выработка предложений, касающихся комплексной модернизации российского законодательства о полиции;
определение основных направлений дальнейшего конституционного развития российского государства в целом и его основных институтов в отдельности и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию конституционного законодательства.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные и специальные методы: исторический, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой. Методологическая специфика исследования обусловила широкое применение исторического и сравнительно-правового методов исследования.
Теоретической основой исследования являются работы ученых-государствоведов, связанные с проблемами преемственности конституционного развития государства. Поскольку предмет исследования, в силу своей масштабности, выходит за рамки конституционно-правовых аспектов, в диссертации помимо работ по конституционному праву также использовались труды по философии, социологии, политологии, истории государства и права, теории государства и права.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, предшествовавшие конституции СССР и РСФСР, конституционные акты Российской Империи, федеральные конституционные и федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие организацию и деятельность МВД России, а также конституции и законодательство зарубежных государств.
Эмпирическая основа исследования. В ходе исследования диссертантом активно использовался анализ российского и зарубежного законодательства, материалов и публикаций в специальной юридической литературе и средствах массовой информации, связанных с объектом исследования.
Научная новизна исследования определяется в выработке автором целостного подхода, обосновывающего объективный и закономерный характер преемственности конституционного развития российского государства. Установление степени преемственности между различными этапами конституционного развития российского государства способствует формированию теории единой российской конституционной государственности.
В диссертации содержится определение понятия преемственности конституционного развития, раскрыта сущность воздействия преемственности на поступательное конституционное развитие российского государства. Преемственность рассматривается как важнейшая и самостоятельная черта конституции, тесно связанная с остальными ее чертами.
В работе выявляется преемственный характер конституционного регулирования при принятии конституций СССР и РСФСР, а также условия и предпосылки принятия новых конституций. Раскрыта преемственность в конституционном закреплении формы государственного устройства и формы правления российского государства, а также основных конституционно-правовых институтов. Предложены направления совершенствования современной формы российского государственного устройства (необходимость объединения субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и их укрупнения, развитие национально-культурной автономии и др.).
Диссертантом рассматриваются направления дальнейшего совершенствования законодательного регулирования основ конституционного строя, системы разделения властей и формы правления в Российской Федерации (переход на полицентрическую систему управления государством, усиление ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой и др.).
Исследование проблем преемственности развития российской полиции позволило автору выработать ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции. В их числе: необходимость дальнейшего совершенствования института полиции; закрепление его организационного разделения на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Научная новизна конкретизируется в выносимых на защиту следующих основных положениях:
1. Авторский подход к пониманию преемственности конституционного развития, представляющего собой объективно существующую связь между различными этапами конституционного развития государства, при которой социально полезные элементы (институты) предшествующего этапа развития государства воспринимаются, сохраняются и развиваются в последующих этапах его развития. Преемственность конституционно-правового регулирования определяется стабильностью выполняемых конституцией функций, неизменностью объектов конституционно-правового регулирования, а также используемой юридической техникой.
2. Анализ развития российского конституционализма позволяет выделить следующие его типы: 1) монархический (дореволюционный) – отражающий процесс перехода государства от абсолютной монархии к конституционной монархии; 2) буржуазно-демократический; 3) советский; 4) демократический – начало перехода общества к демократическому устройству и правовому государству. При этом смена типов отечественного конституционализма не отрицает в целом наличия преемственности конституционного развития российского государства.
3. Вывод о том, что форма государственного устройства, закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 года, отражает преемственную связь с предыдущими этапами развития формы российского государственного устройства. Преемственность и закономерная цикличность эволюции формы устройства современного российского государства выражаются в сочетании национально-государственного и территориального принципа устройства, централизме и наличии унитарных отношений в рамках федеративной конституционной формы государственного устройства России.
4. Совершенствованию конституционной модели российского федерализма способствует переход к территориальному принципу формирования субъектов Федерации, укрупнение субъектов федерации посредством слияния автономных округов с субъектами Федерации, в состав которых они входят, а также развитие национально-культурной автономии.
5. Закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. особенности формы правления преемственно учитывают исторические потребности российского государства в наличии сильной федеральной власти. Особый статус Президента РФ как главы государства позволяет сделать вывод о самостоятельной и доминирующей роли президентской власти в системе российской государственной власти в целом, а также о наличии высокой степени преемственности в законодательном регулировании таких институтов, как местное самоуправление, институт гражданства, избирательная система.
6. Принятие Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ не отрицает преемственности в законодательном регулировании ее организации и деятельности. В целях повышения эффективности основных функций и совершенствования управления структурными подразделениями полиции, необходимо законодательно закрепить организационное разделение полиции на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Теоретическую значимость исследования определяют содержащиеся в нем выводы и предложения, а также тот фактический материал, на который они опираются. Сформулированные в работе выводы развивают и дополняют теоретические основы конституционного права в части развития теории конституции, формы правления и государственного устройства, основ конституционного строя, органов, обеспечивающих охрану общественного порядка.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на укрепление конституционных основ российского государства. Содержащиеся в работе выводы и предложения имеют широкую область практического применения и могут быть использованы: а) в законодательном процессе; б) в правоприменительной деятельности государственных органов; в) научно-исследовательской деятельности; г) в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение, были одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Результаты исследования используются в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ и в учебном процессе МосУ МВД России. Материалы диссертации прошли апробацию в докладах и выступлениях на кафедре конституционного и муниципального права МосУ МВД России, а также отражены в семи научных статьях.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Дореволюционный (монархический) этап становления российского конституционализма
Попытки осмысления направления и характера общественного развития приводят к выводу, что результаты предыдущего развития общества не исчезают во всех случаях бесследно, а влияют на его будущие состояния.
В философском словаре преемственность определяется как объективная необходимая связь между новым и старым в процессе развития, одна из наиболее существенных черт закона отрицания отрицания1. В общефилософском понимании преемственность представляет собой категорию диалектики, отражающую связь между различными этапами или ступенями развития. Сущность преемственной связи заключается в сохранении отдельных элементов и характеристик целого при переходе к новому состоянию2.
В энциклопедическом словаре под преемственностью понимается связь между явлениями в процессе развития в природе, обществе и познании, когда новое, сменяя старое, сохраняет в себе некоторые его элементы. В обществе преемственность означает передачу и усвоение социальных и культурных ценностей от поколения к поколению, от формации к формации.
Как внутренняя основа поступательного развития социума, преемственность призвана обеспечивать сохранение его целостности в процессе развития. Возникновение нового качества в переходных состояниях не исключает, а прямо предполагает передачу и сохранение определенных компонентов отрицаемого предшествующего явления в утверждающемся новом. Такие универсальные законы диалектики, как переход количества в качество и отрицание отрицания позволяют объяснять характер и направление развития старого в новом и нового в старом. Новое явление, накапливаясь и переходя из количества в качество, преодолевает старое, прерывая, тем самым, его существование. При этом, однако, новое не уничтожает старое полностью, не отбрасывает абсолютно, а вбирает из него все то, что является позитивным, жизнеспособным и необходимым для дальнейшего прогрессивного развития.
Как объективная необходимая закономерность процесса развития, категория преемственности была впервые разработана Г.Гегелем, понимавшим ее как объективную закономерность, внутреннюю связь между тем, что было в прошлом и тем, что сбережено, не уничтожено в процессе развития и проявилось в настоящем1.
Преемственность - особое свойство общественного развития. Проявляясь в обществе, природе и мышлении, преемственность носит объективный, всеобщий и универсальный характер.
Анализ исторического развития общества показывает, что новое никогда не возникает на пустом месте, оно основано на старом и усваивает из него все самое основное, самое полезное и оправдавшее себя. Преемственность - это механизм памяти общества, накапливающий и хранящий культурную информацию прошлого. Механизм осуществления преемственности заключается в удержании, сохранении и дальнейшем развитии старого в новом. Только таким путем и на такой основе возможно создание новых ценностей.
Материалистическое понимание преемственности исторического развития государства основано, главным образом, на преемственности отношений базисного характера. Отношения материального воспроизводства общества рассматриваются как определяющие преемственность различных отношений надстроечного характера.
Изучение преемственности конституционного развития государства подразумевает необходимость выявления форм и характера соотношения старого и нового в важнейших элементах конституционализма, понимание процесса возникновения новых отношений на базе уже существующих, осмысление механизма преемственности, а также общих закономерностей процесса развития государства и общества.
Развитие государства, как динамически развивающейся общественной организации, имеет объективно преемственный характер. Значение учета преемственности в конституционном праве необходимо и потому, что конституционное развитие общества и государства происходит не равномерно, а скачкообразно, с переходом количества в качество, чему соответствуют революционные изменения в общественном развитии, требующие изменения прежних конституций либо их отмены и принятия новых конституций.
Отрицание преемственности было характерно для существовавших в советское время идеологических установок о «разрыве с прошлым», и о противопоставлении нового типа социалистического государства всем предыдущим типам и формам Российского государства1.
Вновь отрицание преемственности повторилось после распада СССР в начале 90-х годов прошлого века уже в обратном направлении, когда проводимые либеральные преобразования обосновывались необходимостью полного разрыва с советским периодом развития государства. Такой подход не замедлил негативно отразиться на уровне общественного самосознания. Утрата духовных ориентиров, установки на стремление к материальному обогащению вскоре привели к росту уровня циничности современного общества. Социалистические ценности были девальвированы, а огромные жертвы, принесенные предшествующими поколениями, во имя этих ценностей оказались напрасными.
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. - М., 1998.-С. 206. В.Д.Зорькин в этой связи пишет: «Мы слишком легко согласились с теми, кто посчитал жертвы наших отцов и матерей бессмысленными, и поплатились за это цинизмом поколений своих детей. А главное, перечеркнув 70-летний период развития страны, мы разрушили историческую преемственность и утратили ориентиры на будущее»1.
Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем выступлении на приеме в честь дня России (12 июня 2012 г.) отметил: «Этот общенациональный праздник знаменует не только кардинальные демократические и экономические преобразования, которые начались более двадцати лет назад, но и весь исторический путь Российского государства, которое непрерывно развивается и живет уже более одиннадцати веков. Для нас и для будущих поколений крайне важно осознавать этот великий созидательный масштаб. Уметь ценить прошлое и его глубинный смысл. Сохранять преемственность национальных, духовных традиций, понимать их значимость для решения задач сегодняшнего дня и никогда не забывать, что Россия дала миру несравненные образцы истинного подвижничества, мужества, силы духа на ратном, трудовом и гражданском поприще. Что в нашей стране были созданы научные открытия, что российский народ внес огромный вклад в прогресс всей цивилизации. Доказательством того, что эта связь времен, идей и творческого пути не прерывается, являются достижения современных ученых, писателей, деятелей искусства»2.
Преемственность советского и современного этапов конституционного развития российского государства
Конституции России 1993 г. содержит много принципиально новых основополагающих положений, создающих условия для формирования нового конституционного строя. В первой главе по-новому, в деидеологизиро-ванной форме, сформулированы основы конституционного строя
Россия провозглашена демократическим федеративным светским правовым государством с республиканской формой правления.
Вместо системы Советов народных депутатов, составляющих «политическую основу СССР» (ст. 2 Конституции СССР 1977 г.), в ст. 3 Конституции Российской Федерации закреплен принцип народовластия.
Как пишет Б.С.Эбзеев, социалистическое общество с присущими ему экономическими и политическими формами и социально-культурными традициями было разрушено в огромной мере именно потому, что оказалось не в состоянии найти адекватное решение вопроса о соотношении индивиду ального и коллективного, обеспечить сочетание интересов отдельного человека и ассоциаций людей
В Конституции Российской Федерации 1993 года приоритет отдается человеку, его правам и свободам, признаваемым высшей ценностью. Впервые закрепляется принцип непосредственного действия конституционных прав и свобод, а также приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, ставших частью ее правовой системы.
Закрепляя приоритет прав и свобод личности, необходимость и гарантии их обеспечения, а также институты представительной демократии Конституция, тем самым закрепляет демократической государственный режим в России, при котором устройство и деятельность российского государства должны соответствовать воле народа, а также общепризнанным правам и свободам человека и гражданина.
Можно отметить, что в Конституции Российской Федерации 1993 года получили закрепление все известные отечественному и зарубежному конституционализму права и свободы. Проблема заключается не в их конституционном и законодательном закреплении, а в механизме их практической реализации2.
В этой связи вывод о демократическом режиме современной России был бы преждевременным. Сегодня, скорее, это режим полудемократический, характеризующийся сочетанием демократических черт с авторитарными. К тому же российский народ традиционно отличается крайне слабой политической и правовой культурой. Это свидетельствует о том, что многие положения Конституции по вопросам демократии имеют лишь программное
Россия на рубеже веков: укрепление государственности // Под ред. проф. А.Н.Соколова. -Калининград: «Янтарный сказ», 2001. - С. 103-104. значение1. В условиях современной действительности, характеризующейся ростом преступности, массовым обнищанием населения, грубейшими нарушениями прав человека, признание конституционного приоритета прав и свобод человека в значительной степени носит декларативный характер2.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. последовательно реализован принцип разделения властей, установлен принцип идеологического и политического многообразия. Конституция Российской Федерации стала основой всей системы конституционного законодательства.
Установлено признание и равная защита различных форм собственности. Впервые в российском конституционном законодательстве устанавливается светский характер государства. Российская Федерация провозглашена правовым государством.
В Конституции Российской Федерации 1993 года содержится ряд важнейших положений, направленных на укрепление единства страны, позволяющих сохранить ее как единое федеративное государство.
Уникальность закрепленной в Конституции Российской Федерации модели федеративного устройства заключается в том, что в сочетании как национального, так и территориального принципов. Последнее является отражением многонационального состава России, самобытности ее исторического развития.
В Конституции России содержится ряд новых положений, касающихся сферы организации и функционирования системы органов власти. Президент России выводится из системы исполнительной власти и занимает особый . статус главы государства. Именно он является основной и центральной фигурой новой политической системы .
Отличительными чертами Конституции Российской Федерации 1993 года также является развитие парламентаризма и местного самоуправления. Как отмечает В.Д.Зорькин, по Конституции России 1993 г. Государственная Дума - уникальное явление для России в ее тысячелетнем исторически преемственном развитии2. Развитие правового регулирования правоотношений во всех сферах жизни общества на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. отличалось чрезвычайным динамизмом. Как считает В.Д.Зорькин, фактически страна за очень краткий период не только преемственно восстановила традицию правового регулирования, прерванную Октябрьской революцией 1917 г., но и вобрала в свою правовую систему многие правовые институты и методы правового регулирования, сформировавшиеся в течение XX в. в зарубежных странах . По мнению Е.И.Колюшина, юридически Конституция Российской Федерации 1993 г. - самостоятельный документ, не связанный с предыдущим конституционным регулированием4.
Представляется, что такого рода суждения не совсем точны и обоснованы. Более взвешенная позиция, разделяемая автором, заключается в том, что современная Российская Федерация конституционно и фактически синтезирует в своих характеристиках как новые черты, так и черты, выработанные в прежних (как советского так и дореволюционного периода) этапах развития.
Преемственность конституционного развития формы правления российского государства
Исходя из особенностей отечественной правовой системы и традиции взаимодействия государства и местного самоуправления, можно утверждать, что потребностям развития российского местного самоуправления в большей мере соответствует континентальная муниципальная модель. В реальности же, скорее проводится российский вариант становления системы местного самоуправления «сверху», по решениям федерального центра, без необходимого учета особенностей и интересов субъектов РФ. Реформа местного самоуправления в России должна быть комплексно взаимосвязана с правовым регулированием системы органов государственной власти, а также с проведением жилищно-коммунальной реформы, реформы образования, здравоохранения и т.д.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации закрепляет концепцию негосударственного местного самоуправления (ст. 12), последнее внедряется в общество именно государственной властью, в чем также прослеживается преемственность по сравнению с предыдущими этапами конституционного развития российского государства. В России государственная власть традиционно воспринимала земство, городское самоуправление и местные советы как второстепенные элементы власти в государственной системе, своего рода государственности «второго сорта». Такой подход не изжит и сегодня. На развитие современного местного самоуправления оказывают негативное воздействие историческая неразвитость местного самоуправления, отсутствие у него самостоятельной финансово-экономической основы, что неизбежно делает его зависимым от органов государственной власти.
Анализ ныне действующего Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 г.1 позволяет говорить о возврате к государственной теории конструирования современного российского местного самоуправления, поскольку публично-правовая природа местного самоуправле 1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. ния проявляется в нем весьма отчетливо. В новом законе значительно усилена степень воздействия государственной власти на местное самоуправление, что фактически приводит к включению его в систему государственной власти1.
Избранный в законе о местном самоуправлении путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, характер правового регулирования, идеи и даже особенности законодательной техники свидетельствуют об опоре на предыдущий опыт организации местного самоуправления .
Все это свидетельствует о наличии преемственности в развитии современного российского местного самоуправления.
Важнейшим институтом конституционного права является институт гражданства. Как основа конституционного строя, гражданство одновременно связано с предоставлением полного объема прав и свобод личности. Кроме того, гражданство непосредственно связано с государственным суверенитетом. Для жителей России, а равно и для миллионов соотечественников, оставшихся проживать после распада Советского Союза за пределами Российской Федерации, вопросы гражданства и связанные с ним проблемы, приобрели огромное значение .
Принятие ныне действующего Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»4, а также внесение в него последующих изменений, позволяет сделать вывод о незавершенности процесса формирования института российского гражданства. В равной мере это касается и законов о гражданстве государств - бывших республиках Советского Союза.
Становление российского гражданства обусловлено распадом Советского Союза и прекращением в этой связи общесоюзного гражданства. Закон о гражданстве России от 1991 года позволял предоставлять российское гражданство в упрощенном порядке гражданам бывшего СССР, не требуя при этом отказа иного гражданства. Массовое предоставление статуса российских граждан способствовало позитивному решению их правового статуса, хотя, безусловно, функционально ослабляло российское гражданство.
Особое значение для Российской Федерации, как и для многих других стран, сталкивающихся с массовыми миграционными потоками, имеет проблема законодательного регулирования двойного (множественного) гражданства. Двойное гражданство в условиях распада СССР стало рассматриваться в качестве существенного способа поддержки этнических соотечественников, оставшихся проживать за пределами России. Право российского гражданина на двойное гражданство нашло отражение в ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации. В то же время, практика широкого предоставления российского гражданства без требования выхода из гражданства другой страны, существенно осложнило межгосударственные взаимоотношения с Грузией, Молдавией и некоторыми странами СНГ.
Законодательство о подданстве бывшей Российской империи строилось на феодальных началах. Подданные делились на несколько сословий, каждое из которых имело собственный правовой статус. Юридическое равенство между ними отсутствовало.
Законодательство о гражданстве советского периода основывалось на таких принципах как единство, запрет двойного гражданства, наличие гражданства союзных и автономных республик, возможность лишения гражданства в качестве внесудебной санкции.
Преемственность законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции
Закон о милиции критиковали за то, что отсутствие взвешенной и целостной концепции развития милиции на момент его принятия. Последнее привело к тому, что в нем остались без правового регулирования многие важные вопросы, в том числе, касающиеся организационно-правового статуса милиции, форм взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления, создания местной (муниципальной) милиции. Отличается ли от него в этом смысле в лучшую сторону Закон о полиции?
Положительная направленность на решение ряда целей и задач, стоящих перед Законом о полиции, была отмечена выше. К этому можно добавить то, что в Законе содержательно раскрываются принципы деятельности полиции, тогда как в ст. 3 Закона о милиции принципы деятельности милиции были только указаны. В Законе о полиции нашли закрепление такие новые принципы как принцип открытости и публичности полиции (ст. 8), общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9). Закон о полиции централизует систему полиции, глава 6 Закона «Правовое положение сотрудника полиции» направлена на повышение статуса полицейских и т.д.
Несмотря на ряд отмеченных положительных изменений нашедших закрепление в Законе о полиции (появление принципа открытости и публичности полиции (ст. 8), усиление общественного контроля (ст. 9), централизация системы полиции, повышение статуса сотрудников полиции и др.), был отмечен целый ряд недостатков, значительная часть из которых была устранена в окончательной редакции Закона о полиции. В то же время, как представляется, Закон о полиции в некоторых аспектах законодательного регулирования даже уступает Закону о милиции и не в полной мере соответствует с точки зрения его содержания и оформления предъявляемым к нему высоким требованиям. Это касается задач и функций полиции, прав, обязанностей и ответственности полицейских, а также законодательных пробелов относительно определения статуса и внутренней структуры полиции, в соотношении основных направлений деятельности полиции с ее функциями и полномочиями, со статусом ее сотрудников1.
Отмечается, что Закон о полиции не отличается в целом четкостью формулировок, в нем больше положений декларативного, оценочного харак-тера, чем конструктивных и последовательных норм . Кроме того, положения Закона о полиции необоснованно вторгаются в сферу уголовно-процессуального и административно-правового регулирования, создавая тем самым коллизии между нормами Закона о полиции и отраслевого законодательства.
Вызывает сомнение и целесообразность установления гражданского контроля в отношении полиции в формах, указанных в законе (ст. 6 и ст. 50 Закона о полиции). Общественный контроль деятельности полиции, безусловно, необходим, но он должен реализовываться в специальных организационных формах. В качестве последних выступает информирование полицией о своей деятельности государственных и муниципальных органов, формирование через средства массовой информации, через Интернет и другие формы, указанные в ст. 6 Закона о полиции. Свою роль за деятельностью полиции должна играть Общественная палата Российской Федерации и общественные наблюдательные комиссии (ст. 50 Закона о полиции). Прямой же гражданский контроль характерен для муниципальной полиции, руководящие полицейские должности в которой, как правило, являются выборными.
Непосредственные отчеты служащих полиции перед гражданами приводят к тому, что отчитываться полицейским приходится, в том числе, перед асоциальными элементами, противоправному и антиобщественному поведению которых они призваны противодействовать. Поэтому прямой гражданский контроль затрудняет деятельность полиции.
Так, согласно Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России (приложение к Приказу МВД России от 30.08.2011 г. № 975)1, участковый уполномоченный полиции обязан отчитываться о результатах своей работы на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом им административном участке, не реже одного раза в квартал (п. 21).
Ф.П.Васильев в этой связи отмечает, что сегодня в большинстве регионов страны участковый полицейский обслуживает вместо 3 тыс. населения до 6 и выше тыс. населения, и потом реально ли «внедрять» показушный вариант, что участковый должен отчитываться перед населением ежемесячно2.
Недостатком Закона о полиции является и отсутствие законодательно-го определения полиции . Вместо этого Закон указывает на назначение полиции (ч. 1 ст. 1 Закона) и на ее организацию (ст. 4 Закона) Как отмечает В.Н.Хорьков, в Законе о полиции законодатель вообще не раскрывает природу полиции, что, безусловно, является пробелом1.
В литературе полиция часто определяется как орган исполнительной власти по аналогии с утратившим силу Законом о милиции, в котором милиция рассматривалась как орган исполнительной власти2.
Однако, как справедливо указывают С.П.Булавин и В.В.Черников, полиция - это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел3.
В ч. 1 ст. 4 Закона о полиции в этой связи прямо закреплено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа власти в сфере внутренних дел.
По мнению В.Н.Хорькова, полиция, не являясь органом исполнительной власти, имеет статус государственного органа .
Исходя из сказанного, и учитывая формулировку милиции, содержавшуюся в прежнем Законе о милиции, по мнению автора, часть 1 ст. 1 Закона о полиции целесообразно изложить следующим образом: «Полиция - составная часть единой централизованной системы федерального органа власти в сфере внутренних дел, предназначенная для защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности».
