Введение к работе
Актуальность темы исследования. Советам народных депутатов в пределах компетенции предоставлено право самостоятельно решать все вопросы местного значения, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие своей территории. Без финансового обеспечения этих прав реализовать нельзя. Финансы, как экономическая категория, не имещая вещественного содержания, отражает процесс образования и использования централизованных и децентрализованных денежных ресурсов (определенного количества общественного труда, выраженного в денежных единицах) .
Среди финансовых ресурсов, собираемых на подведомственной Совету народных депутатов территории, главное место отводится централизованному фонду - местному бюджету, через который, в основном, и должно обеспечиваться комплексное экономическое и социальное развитие.этой территории. Новое законодательство о местных Советах народных депутатов предусматривает также возможность образования и использования для обеспечения их функционирования единых внебюджетных фондов денежных средств.
Местные бюджеты, в денежном выражении отражают политику Советов народных депутатов как государственных органов местного самоуправления. Для постоянного функционирования этим органам нужны огромные суммы денежных средств, которые они должны собирать на подведомственной им территории. Отношения в области расходов, связанных с осуществлением возложенных на местные Советы народных депутатов функций, имеют материальное содержание и существуют объективно. Однако без регламентации со стороны государства расходовать всегда ограниченные средства нельзя. Расходы растут быст-
I См.: Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства. - М.: Финансы, 1981. - С.9.
- 4 -рее, доходы - медленнее, но те и другие осуществляются только при правовом воздействии. Возрастающее значение финансов в жизнедеятельности органов местного самоуправления поднимает значимость их эффективного правового регулирования, а это невозможно без детального исследования существующего законодательства, большого массива нормативного материала и практики его применения.
Основным проявлением самостоятельности местных Советов народных депутатов является их деятельность в области сбора доходов и налогов на своей территории, установление новых местных налогов, реализации прав на расходование бюджетных и иных средств, материально опосредствующих их функционирование. В связи с этим исследование вопросов, связанных с реализацией местными Советами народных депутатов их полномочий на мобилизацию доходов в местные бюджеты и внебюджетные фонды, установление местных налогов и сборов, финансирование первостепенных расходов на их территории, получат особую актуальность.
Перед юридической наукой и ее составной частью - финансовым правом - стоит первостепенная задача: обобщить небольшую пока практику реализации правовых норм, содержащихся в новом бюджетном законодательстве и Законе Украины "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении", как правовых средств воздействия на область бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти и внести научно обоснованные рекомендации по их совершенствованию. Это также свидетельствует об актуальности разработки правовых вопросов бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти.
Актуальность исследования темы диссертации определяется и тем, что теоретические вопросы правовых основ бюджетно-финансовых полномочий в юридической науке разрабатывались немногими авторами, а в последние десятилетия почти не затрагивались.
- 5 -Существенный вклад в разработку вопросов,финансового права в целом, и бвджетного в частности, внесли Д.А.Бекерская, В.В.Бес-черевных, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, Т.С.Ермакова, С.В.Злато-польский, Б.Н.Иванов, С.Т.Кадькаленко, Н.А.Куфакова, Н.Ю.Призша, Ц.И.Пискотин, Б.А.Ровинский, Н.И.Химичева, А.И.Худяков, С.Д.Цып-кин. Однако до настоящего времени явно недостаточно внимания уделяется исследованию правовых основ бюджетно-финансовых полномочий органов местного самоуправления. Несколько десятилетий назад эти проблемы исследовались проф.Н.И.Хиыичевой и проф.Ы.И.Пискотиным, на Украине задолго до перестройки была написана диссертация киевским ученым С.Т.Кадькаленко. Новое законодательство внесло множество существенных изменений в действующие нормативные акты, идет обновление финансового правоприменительного материала, но нет ни одного монографического исследования правовых вопросов бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти. Необходимость исследования этой проблемы не отрицается никем, поскольку максимальное использование бюджетно-финансовых полномочий органами местного самоуправления во многом зависит от степени ; урегулированности правом отдельных сторон отношений при их реализации. Дня выработки рекомендаций, направленных на совершенствование бюджетно-финансовой деятельности местных Советов народных депутатов, необходшо комплексное исследование отношений, возникающих как при установлении и сборе доходов, мобилизуемых на подведомственной им территории в централизованные фонды денежных средств (в местные бюджеты и во внебюджетные фонды, так и при материальном обеспечении их функционирования путем финансирования затрат, с этим связанных. Это позволит выявить взаимосвязь полномочий органов, осуществляющих при помощи права воздействие на должностных лиц, уполномоченных собирать денежные средства на подведомственной органам местного самоуправления территории, и
расходовать их при выполнении государственных функций
В связи с этим основной целью данной диссертационной работы является проведение всестороннего комплексного теоретического анализа общественных отношений, связанных с полномочиями местных органов государственной власти в области сбора денежных средств в местные.бюджеты и внебюджетные фонды для финансового обеспечения С-Воего функционирования. При этом автор ставит и конкретные группы задач:
-изучить сущность бюджетно-финансовых полномочий государственных органов местного самоуправления по новому законодательству Украины;
-определить юридическую природу норм, регулирующих отношения, возникающие при реализации бюдкетно-финансовых полномочий местными Советами народных депутатов, и характер отношений, регулируемых этими нормами;
-рассмотреть управляющее воздействие органов, имеющих на это нормативно установленные полномочия, на отношения в области финансов, одной стороной в которых выступают местные органы государственной власти и управления;
-рассмотреть виды налогов и доходов, идущих на формирование местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также расходов, включаемых в местные бюджеты, и затрат, осуществляемых за счет внебюджетных фондов;
-выявить особенности классификации общереспубликанских и местных налогов и расходов, включаемых в местные бюджеты;
-проанализировать правоприменительную дея-
- 7 -тельность местных Советов народных депутатов по привлечении средств для обеспечения затрат, связанных с их функционированием;
-дать сравнительный анализ законодательства суверенных государств Украины и РСФСР в области бюджетно-финансовых полномочий государственных органов местного самоуправления;
-раскрыть порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов по новому законодательству, особенности правового статуса распорядителей кредитов и содержания актов о местных бюджетах, принимаемых местными Советами народных депутатов и их исполкомами;
-разработать предложения по совершенствованию правовых актов в области бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов с целью эффективного использования денежных средств, собранных на их территориях, необходимых для самостоятельного решения всех вопросов местной жизни.
Объектом исследования явились нормы Конституции Украины, финансовое законодательство, законы о местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении Украины и России, а также материалы практики применения этих норм Киевскими 'городским и областным, Одесским городским, Йвано-Франковским областным, Винницким областным, Черниговским областным Советами народных депутатов, а также рядом районных Советов народных депутатов Винницкой, Черниговской, Ивано-Франковской и Тернопольской областей.
В ходе подготовки диссертации использованы системный, исто-рико-логический и другие методы познания.
В ходе разработки темы диссертации автор тщательно учитывал выводы ученых по общей теории государства и права, государственному и административному праву, работы ведущих юристов-финансистов из Хорватии, Германии и Чехо-Словакии.
_ 8 -Научная новизна исследования замечается в тон, что: І) в диссертации разработан вопрос о правовой регулировании бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления как особого вида управленческой деятельности. Рассмотрены основные элементы механизма правового регулирования в области бюджетно-финансовой деятельности и их особенности: финансово-правовые нормы и юс система как единый нормативный Механизм регулирования финансовых отношений; правовые отношения в области бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления как.главное средство осуществления действия финансово-правовых норм; индивидуальные финансово-правовые акты и другие элементы . Сделана попытка рассмотрения предмета и метода правового регулирования этих отношений, которые имеют свои специфические, отличные от других управленческих, административно-правовых, и свойственные только финансовому праву и его институтам^.
Правовое регулирование отношений в области бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления имеет управленческую природу, т.е. целеустремленное воздействие государства в лице его органов на -сферу финансовых отношений . В связи с этим отношения в области бюджетно-финансовой деятельности рассматриваются как особый вид-управленческих отношений и выявляются специ-
-
См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования ,в социалистическом государстве. - Ы.: Юридическая литература, 1979; -С.106, 130; Халфина Р.0. Общее учение о правоотношении. - Ы.: Юрид.лит., 1974. - С.102.
-
См.: Воронова Л.К. Радянське фінансове право. - Київ: Вица школа, 1973. - С.2І.. -
-
См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. - М.: Наука, 1978. - С. 12.
- 9 -фические особенности, которые позволяют отличить их от других отношений в области государственного управления. Закон УССР "О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", отражающий процесс демократического и функционального сближения представительных органов государственной власти и других институтов, входящих в систему местного самоуправления, и соединение нормотворчества с управлением, дает возможность сделать вывод о том, что органы государственной власти являются субъектами управления всеми денежными средствами, собираемыми на подведомственной территории, и их акты, вместе с предписаниями органов государственного управления, направлены на достижение единой цели: своевременное обеспечение денежными средствами всех мероприятий для их бесперебойного функционирования. Этот вывод опирается и на положения статьи 20 Закона Украинской ССР "0 местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", где установлено: Советы народных депутатов в пределах своей компетенции самостоятельно решают все вопросы местного значения и обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие своей территории.
Таким образом, в диссертации сделана попытка разработки концепции правовых основ бюджетно-финансовых полномочий как управления сбором и расходованием финансовых ресурсов местными Советами народных депутатов и поставлен вопрос о полномочиях местных Советов народных депутатов на управление доходами и расходами, связанными с осуществлением ими функций органов государственной власти на своей территории, как основных звеньев в системе местного самоуправления;
2) в диссертации проведен всесторонний анализ полномочий местных Советов народных депутатов, которые самостоятельно состав-
- 10 -ляют, утверждают и исполняют свои бюджеты, наделены правом вводить местные налоги, нормировать расходы на проводимые ими мероприятий, финансируемые за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, права и обязанности органов местного самоуправления на управление финансовыми ресурсами;
-
впервые в советской финансово-правовой литературе сделана попытка по-новому разработать теорию налогового закона и е?о ч основных элементов; \
-
впервые в монографическом исследовании разработана классификация расходов, которой избегали многие исследователи;
-
в результате разработки темы автор вносит в дисеертации ряд новых предложений по совершенствованию действующих нормативных" актов и направленных на улучшение правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в области бюджета и финансов в целом;
-
воздействие местных Советов народных депутатов на свои финансовые ресурсы осуществляются в определенных правовых формах, которые подробно анализируются в работе.
В этом и состоит основная научная новизна диссертации.
В связи с тем, что данная диссертация является первой после обновления бюджетного законодательства и широкой демократизации общественной жизни, в ней сформулированы определенные теоретические положения, которые выносятся автором на защиту:
-
На основании изучения новых нормативных актов, принятых объявившими о своей суверенности и независимости республиками, стоится концепция правовых основ бюджетно-финансовой деятельности как управления сбором и расходованием бюджетных средств и других финансовых ресурсов местными Советами народных депутатов как основными звеньями в системе местного самоуправления.
-
Сложный круг отношений, возникающих при реализации бюд-
- II -
кетно-финансовых полномочий органами местного самоуправления, регулируется в основном нормами финансового права и всегда имеют властно-односторонний, императивный характер, исключающий наличие договорных отношений;
-
Налоговые и другие доходы местного самоуправления должны сопоставляться со структурой их затрат в каждом регионе отдельно, поскольку одинаковые потребности требуют чаще всего разного объема денежных ресурсов для их покрытия.
-
Органы местного самоуправления должны ориентироваться на пополнение своих бюджетов за счет налогообложения прибыли предприятий, производящих товары народного потребления и оказывающих услуги населению. Для этого каждый местный Совет народных депутатов должен на своей территории максимально способствовать внедрению арендного и кооперативного подряда, индивидуальной трудовой деятельности, всемерно содействовать строительству рекреационных зон.
-
Нуждается в совершенствовании механизм распределения имеющих денежное выражение социальных благ и услуг, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Одним из недостатков его является то, что он не обеспечивает решающего участия как депутатов, так и широких масс населения в распределении этих благ, услуг и контроле за их распределением.
-
Для повышения самостоятельности местных Советов народных депутатов основными показателями финансового планирования на территории административной единицы, где они осуществляют властные полномочия, должны быть финансовые нормативы - ставки налогов, льготы по ним, нормы амортизации, санкции, а не адресные задания предприятиям республиканского и вышестоящего местного подчинения.
-
Борьба с бюджетным дефицитом на местах путем ограничения инвестиций в материальное производство должна иметь экономи-
- 12 -ческие границы и не может продолжаться более 2-3 лет, поскольку такие инвестиции - база для развития социальной сферы (здравоохранения, просвещения, культуры, социального обеспечения), без которой у нее нет будущего.
6. Основная задача расходования финансовых ресурсов местными Советами народных депутатов - обеспечение эффективного использования бюджетных и иных средств, а не просто обеспечение возможности функционирования бюджетных организаций на местах.
9. Поскольку бюджет на современном уровне развития экономи
ки не может содержать реальные, полностью выполнимые показатели
по доходам, а следовательно и по расходам, орган власти, принимая
бюджет, должен утверждать только те показа
тели, которые не меняются в процессе его ис
полнения. Все остальные показатели должны устанавли
ваться.
10. На современном этапе развития демократии должен стоять
вопрос не о совершенствовании дея
тельности местных органов государственной власти, в том
числе и в области финансов, а о коренной пере
стройке их работы, развитии самоуправления,
укреплении правовых и материальных гарантий самостоятельности ор
ганов местного самоуправления.
В силу практической актуальности и теоретической значимости проблема реализации бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов не может не привлечь внимания юристов разных специальностей. Основные выводы диссертации могут быть использованы при подготовке пакета нормативных актов по применению нового законодательства о местном самоуправлении, о местных финансах (местных налогах, займах, банков-
- ІЗ -ском кредитовании, участии местных Советов имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами в деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной основе и т.п.), в процессе совершенствования механизма их деятельности, направленной на более эффективное использование финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие территории.
Разработанные конкретные предложения могут использоваться при внесении изменений в текущее законодательство о местном самоуправлении и в будущую Конституцию суверенной Украины.
Проведенная в работе всесторонняя классификация доходов (налогов) и расходов местных бюджетов пригодится как для научных работников, исследующих эти проблемы, так и практикам, и депутатам, разрабатывающим проекты правоприменительных актов.
Материалы диссертации могут найти применение при обновлении учебных курсов по финансовому праву и советскому строительству и в научных исследованиях по актуальным проблемам работы местных Советов в современных условиях.
Материалы диссертации апробировались на совещаниях в исполнительных и распорядительных органах различного уровня, научных конференциях и научных семинарах кафедры государственного и административного права КГУ им. Т.Г.Шевченко, где выполнялась работа.
Основная цель диссертации предопределила структуру и содержание работы. Она состоит из введения, двух глав и заключения.
