Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Свобода передвижения - составной элемент конституционно-правового статуса личности
1.1. Свобода передвижения как предмет конституционно-правового регулирования 14
1.2, Право на свободу передвижения: исторические аспекты консти туционно-правового регулирования 23
Глава 2. Современное состояние конституционно-правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации
2.1. Нормативно-правовая основа свободы передвижения в Российской Федерации 75
2.2. Социальные аспекты конституционно-правового регулирования свободы передвижения 100
2.3. Актуальные проблемы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе передвижения 125
Заключение 150
Использованная литература 162
Введение к работе
В принятой в 1993 году всенародным голосованием Конституции, Российская Федерация, в соответствии с международными стандартами, провозгласила себя демократическим правовым государством. Закрепив в Основном законе права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности, Россия приняла на себя обязательства по их соблюдению и защите.
Состав этих прав кодифицирован во Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 сентября 1948 года, и развит в других международно-правовых документах . Среди норм международного права и российского законодательства особое место занимает институт свободы передвижения. Статьей 27 Конституции Российской Федерации это право отнесено к числу основных и естественных прав человека и гражданина2.
Вместе с тем, сегодня приходится констатировать, что реализация данного права в действующем российском законодательстве, а также практика его применения, далеки от совершенства.
Актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
во-первых, развитие правовой и демократической государственности, а также конкурентоспособной экономики, немыслимо без реальности и гарантированное™ права свободного передвижения лиц, товаров и услуг, как по территории России, так и за ее пределами;
во-вторых, несмотря на то, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства уже получило в России конституционное признание, правоприменительная практика, а также нормативные документы отдельных органов исполнительной власти свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;
в-третьих, правовая неурегулированность отношений, связанных с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отрицательно сказывается на соблюдении других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Его нарушение приводит к невозможности реализации, например, права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование1, субъективного избирательного права. В связи с этим возникает необходимость комплексного видения всей системы прав и свобод человека и гражданина, установления взаимосвязи между удовлетворением личных потребностей и защитой публичных интересов;
в-четвертых, вследствие совершения террористических актов свобода передвижения подвергается необоснованным ограничениям. Связанные с ней паспортная система и регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства используются в качестве средств искусственного ограничения притока мигрантов в наиболее благоприятные для проживания регионы;
в-пятых, несмотря на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов России принимают правовые акты, противоречащие не только федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. По мнению автора, это связано и с тем обстоятельством, что отечественным законодательством в настоящее время не предусмотрено специальной юридической ответственности за нарушение данного конституционного права.
В силу названных причин возникает объективная необходимость в развитии теоретического и методологического аспектов решения проблемы, закреплении достижений юридической науки в нормативных правовых актах.
Степень научной разработанности темы. Вопросы, связанные со свободой передвижения, выбором места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации затрагивают интересы значительного числа наших соотечественников и иностранцев, находящихся на территории России. С начала 90-х годов XX века по настоящее время проблема не сходит со страниц научных и общественно-политических изданий, электронных средств массовой информации. В тоже время, научных работ, изучающих вопрос с позиций юридической науки, а тем более конституционного права, крайне недостаточно.
Отдельные аспекты изучения института свободы передвижения косвенно рассматривались в работах отечественных и зарубежных авторов. Их можно классифицировать по нескольким основаниям:
1. Общие работы, посвященные изучению институтов отечественного и зарубежного законодательства, отношений в системе прав и свобод человека и гражданина1.
2. Сборники комментариев нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства2.
3. Исследования, в которых анализируется взаимосвязь института свободы передвижения с современными миграционными и демографическими процессами3.
4. Труды, связанные с реализацией личных, политических и социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, но не рассматривающие проблемы свободы передвижения .
5. Диссертационные исследования, в которых право на свободу передвижения рассматривается авторами с точки зрения социальной проблематики или эффективности использования трудовых ресурсов1. Заслуживают внимания и труды, посвященные отдельным аспектам свободы передвижения . Некоторые особенности административно-правового регулирования данных правоотношений рассмотрены Н. А. Лимоновой3.
6. Определенный интерес вызывают монографии и научные статьи, в которых исследуются общефилософские, философско-правовые, историко-правовые проблемы прав и свобод человека и гражданина, теоретические модели и концепции демократического устройства государственной власти.
Раскрытие понятия и содержания права на свободу передвижения невозможно и без анализа работ, посвященных проблеме правового статуса личности, значению юридических гарантий и условий реализации неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Значительный вклад в исследование этой проблемы внесли С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. А. Гаджиев, С. А. Глотов, Ю. А. Дмитриев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Е. А. Лу-кашева, В. О. Лучин, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, В. С. Нерсе-сянц, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, И. Е. Фарбер, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и другие.
В отечественной научной юридической литературе практически отсутствуют специальные исследования, в которых бы свобода передвижения рассматривалась с точки зрения конституционного права. Опубликованные работы не дают целостной картины всей совокупности проблем, связанных со сво бодой передвижения, ее значением для развития современного демократического государства. В этой связи органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации испытывают трудности при выработке адекватной концепции государственной политики в сфере правового регулирования и защиты субъективных прав и свобод.
Обосновывая тему исследования, подчеркнем, что в такой редакции она ранее не ставилась. В целостном виде социально-правовая сторона реализации и конституционного регулирования свободы передвижения не анализировалась, что является, по мнению автора, существенным пробелом в отечественной юридической науке, рассматривающей проблемы взаимоотношений государства и личности.
Объектом исследования являются урегулированные правом, либо требующие конституционно-правового закрепления, общественные отношения, связанные с государственной регламентацией правового статуса личности. Изучение отношений, связанных с правом на свободу передвижения, осуществляется в тесной взаимосвязи с анализом социально-экономической обстановки в России.
Предметом исследования выступает сущность свободы передвижения, формы ее проявления и гарантии реализации, а также нормы конституционного права, затрагивающие институт свободы передвижения как важный элемент системы прав и свобод человека и гражданина. Особое внимание уделяется изучению практики реализации права на свободу передвижения и перспективам совершенствования законодательства Российской Федерации.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе конституционно-правового анализа всесторонне исследовать методологические основы, состояние, проблемы института свободы передвижения, а также сформулировать практические рекомендации, направленные на оптимизацию отношений в системе защиты неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решается ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач :
проводится историко-правовой анализ изменения фундаментальных закономерностей конституционного регулирования свободы передвижения;
рассматриваются особенности института свободы "передвижения как предмета конституционно-правового регулирования и факторы детерминации его законодательного закрепления;
анализируется мировой опыт, накопленный в сфере конституционного регулирования свободы передвижения в условиях функционирования различных национальных правовых систем;
устанавливается место и роль института свободы передвижения в системе законодательства Российской Федерации;
обосновываются теоретические положения, составляющие основу конституционно-правового регулирования права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России;
формулируются предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие свободу передвижения, а также по совершенствованию правоприменительной практики.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, всесторонний анализ отношений в системе прав и свобод человека и гражданина в их развитии; единство качественных и количественных характеристик, логического и исторического подходов; сравнительно-правовой, технико-юридический и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Роль объяснительного принципа в построении рабочей гипотезы выполняет деятельностный подход, позволяющий соединить в единое целое многообразие проявлений отношений в системе субъективных прав и свобод, а также обнаружить внутренние, подвижные взаимосвязи между самой системой и законодательной деятельностью государства в сфере конституционно-правового регулирования свободы передвижения.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, политических и государственных деятелей, философов и юристов, материалы научных конференций, содержащие принципиальные положения и оценки деятельности государства по конституционно-правовому регулированию свободы передвижения, а также материалы отечественной и зарубежной периодической печати.
Правовой базой диссертационного исследования являются нормативные правовые акты действующего российского законодательства, нормативные документы национальных правовых систем зарубежных стран. В научном труде использовались также нормативные правовые акты, утратившие силу и содержащие нормы, регламентирующие основы и принципы реализации права на свободу передвижения.
В качестве эмпирического материала используются данные конкретных социологических исследований, проведенных специалистами Госкомстата России в 1995-2001 годах, Федеральной миграционной службы России в 1996— 2000 годах, Правозащитной организации «Московская Хельсинская группа» в 1999-2001 годах, а также аналитические материалы, подготовленные и систематизированные автором в 1995-2002 годах.
Научная новизна исследования состоит в том, что в отечественной юридической науке этот научный труд является одной из первых работ, посвященных конституционно-правовому регулированию свободы передвижения, выяснению роли и места этого института в системе общественных отношений в соответствии с историческим опытом и реалиями сегодняшнего дня. В диссертационном исследовании на значительном фактическом и нормативном материале право на свободу передвижения рассмотрено как самостоятельный социально значимый правовой институт. Теоретические выводы и практические рекомендации следуют из целостного видения проблем правового статуса личности в обществе и носят комплексный характер.
Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие научные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, являясь одним из основных конституционных прав человека и гражданина, наряду с гарантированностью свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств, составляет основу единого экономического, политического, правового, культурного пространств Российской Федерации.
2. Исходным принципом конституционно-правового регулирования свободы передвижения является необходимость учета как частных, так и публичных интересов. Конституционное провозглашение прав и свобод человека в качестве высшей ценности не исключает возможности законодательного ограничения свободы передвижения.
3. Определение условий ограничения права на свободу передвижения, обоснование необходимости использовать теоретическую модель, согласно которой государство может налагать на свободу передвижения ограничения только в том случае, когда они предусмотрены действующими федеральными законами, имеют конкретизированные формулировки и не подлежат расширенному толкованию.
4. Исследователем предложено определение регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства в Российской Федерации, как совокупности действий, осуществляемых должностными лицами органов регистрационного учета с целью удостоверения места и факта постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории Российской Федерации.
5. Проблема реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения предполагает не только правовое разрешение. Законодательно урегулированный институт свободы передвижения будет способствовать обеспечению и реализации других связанных с ним конституционных прав и свобод: права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, субъективного избирательного права.
6. Государственная концепция правового регулирования свободы передвижения предполагает сочетание административных и дозволительных принципов. Значение и роль волевого участия государства в этом процессе обусловлены необходимостью создания политических, экономических, социальных условий, при которых самостоятельный выбор гражданами места пребывания и жительства будет соответствовать национальным интересам российского государства.
7. Предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
Автором, в частности, сформулированы предложения по изменению Основного закона Российской Федерации. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, при подготовке изменений и дополнений к действующей Конституции Российской Федерации необходимо исключить аналогичное положение из п. «в» ст. 71 Основного закона. Это предложение позволит устранить противоречие, обусловленное отнесением одного предмета правового регулирования - защиты прав и свобод человека и гражданина, как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе.
С целью обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов России, направленных на регулирование отношений, связанных с защитой прав и свобод человека, федеральному законодательству, представляется необходимым предусмотреть порядок согласования таких документов с федеральными органами государственной власти и внести изменения в ст. 12 Федерального закона Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ.
По мнению исследователя, формированию целостной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации могло бы способствовать наличие в каждом субъекте российского государства должности Уполномоченного по правам человека. В этой связи предлагается изменить формулировку п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26. 02. 1997 года № 1-ФКЗ, придав ей общеобязательную направленность.
Исследователь обосновывает также необходимость расширения перечня субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, и предлагает внести соответствующие изменения в ст. 84 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21. 07. 1994 года № 1 -ФКЗ, дополнив ее органами судебной власти субъектов Российской Федерации, а также коллективами граждан.
Теоретическое значение результатов исследования заключается в необходимости создания целостной концепции государственного регулирования свободы передвижения. Предложенные теоретические положения будут способствовать формированию единой государственной политики в сфере внешней и внутренней миграции, средством реализации которой выступит упорядоченный и законодательно урегулированный институт свободы передвижения.
Практическая значимость исследования в том, что выработанные рекомендации могут стать важным компонентом общей программы преобразований и реформирования российского государства с учетом неотъемлемости и конституционной гарантированности основных прав и свобод человека и гражданина.
Результаты исследования могут быть использованы научными работниками, занимающимися проблемами реализации прав и свобод человека и гражданина, служащими федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, юристами, профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений в учебно-воспитательном процессе и научно-исследовательской работе.
Апробация результатов работы. Основные положения настоящего исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Академии труда, занятости, информатики, экономики и права Московского государственного социального университета, заслушаны на VIII и IX годичных научных чтениях Московского государственного социального университета (г. Москва, 2001 год, 2002 год), в выступлениях перед участниками Международной научной конференции «Социальная роль права: история и перспективы» (г. Руза Московской области, 2002 год), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблемы и перспективы» (г. Москва, 2002 год), Научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Попова А. И. (г. Москва, 2003 год), в процессе преподавательской деятельности соискателя: на публичных лекциях и семинарских занятиях со студентами Московского государственного социального университета. Автором в рамках государственно-правовой специализации разработан спецкурс «Конституционно-правовое регулирование передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации».
Отдельные выводы и научные труды соискателя, опубликованные в отечественной печати, использовались при подготовке работ, посвященных изучению социально-экономических процессов 90-х годов XX века в России.
Основные выводы и положения диссертации изложены в 12-ти работах, опубликованных автором. Общий объем публикаций составляет 11,2 п.л.
