Полиция США - организационные и правовые основы деятельности Шалягин Дмитрий Дмитриевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I Полицейские органы Соединённых Штатов Америки становление и современное состояние

1 Становление полицейской системы США 17

2 Федеральные полицейские организации США 46

3 Полицейские органы штатов 72

ГЛАВА II Местная полиция - основа полицейской системы США

1 Конституционно-правовые и организационные начала деятельности местной полиции США 84

2 Система местных полицейских органов США 104

3 Организация службы в местной полиции США 134

Заключение 153

Приложение 158

Список литературы

• Становление полицейской системы США
• Федеральные полицейские организации США
• Конституционно-правовые и организационные начала деятельности местной полиции США
• Система местных полицейских органов США

Введение к работе

Актуальность исследования. Значительные изменения во всех без исключения сферах общественно-политической и экономической жизни российского общества потребовали от правоохранительных структур и, прежде всего от органов внутренних дел, пересмотра многих приёмов и методов деятельности, а также структурной перестройки, ориентированной на удовлетворение нужд и потребностей населения. Требование настоящего времени диктует, что «государство должно (и в некоторых вопросах это уже происходит) превратиться из силы, которая господствовала над обществом, в орган, выражающий и защищающий интересы конкретного человека, общества и социальных групп».1 Однако богатый отечественный исторический опыт не всегда может быть применён в современной обстановке, т.к. те социальные условия, в которых находится Россия сейчас во многом являются совершенно новыми для страны и для её народа. В

то время как зарубежный практический опыт в правоохранительной сфере может отражать те тенденции и направления, в которых возможно будет развиваться ситуация в области охраны правопорядка и соблюдения законности в России в будущем.

Кардинальные изменения в социально-политической и экономической системе, произошедшие в нашей стране за последние 10-12 лет, во многом сблизили Россию со многими развитыми странами Запада. Однако такое сближение сулило не только определённые выгоды в разных сферах общественной жизни, но и колоссальный рост преступности, возникновение новых типов преступлений, а также появление на территории России преступных транснациональных синдикатов. В результате сверх интенсивных и не всегда продуманных реформ в экономической и политической сферах, страна оказалась в кри

миногенной ситуации во многом схожей с ситуацией сложившейся на Западе, и

в частности в США, в первой трети нашего столетия. «Разгул организованной преступности, беспомощность центральных и местных властей, коррумпированность государственного аппарата и его составляющей - правоохранительных органов»2 - все эти эпитеты, относящиеся к обстановке в Соединённых Штатах в начале 20-х - середине 30-х годов, по сути, без изменений соответствуют современной ситуации в Российской Федерации. Однако у России нет времени на эксперименты и попытки решения проблем в сфере охраны правопорядка «своим» путём, на наш взгляд, это не только было бы ошибочно, но и во многом просто преступно по отношению к ныне живущим и будущим поколениям. Хотя, безусловно, при попытках перенесения зарубежного опыта в этой сфере на российскую почву нельзя не учитывать специфики российского законодательства, обычаев и взглядов присущих нашему населению и, что немаловажно, количество человеческих и материальных ресурсов доступных для

правоохранительных органов в настоящее время.

Зарубежный опыт, в данном случае, опыт Соединённых Штатов Америки

в этой сфере демонстрирует, что успешная борьба с преступностью даже в крайних её проявлениях далеко не всегда заключается в принятие чрезвычай ных мер или в наращивание сил. За последние 10-15 лет многие американские, британские4 и австралийские" исследования в этой области подтвердили, что победа над преступностью невозможна с помощью механического увеличения числа полицейских на душу населения или принятием «жёстких» законов.

Изучение структуры и опыта американской полицейской системы особенно стало актуальным с изменением политической и экономической ситуа

ции в России. Тем более что в наши дни полицейским органам и России и США приходиться решать немало идентичных проблем в сфере борьбы с преступностью и охране прав и свобод граждан (вопросы организации и функционирования муниципальной правоохранительной системы; пути решения проблемы сотрудничества полиции/милиции с населением; характер преступности, её масштаб; наличие преступных групп, состоящих из представителей национальных меньшинств и др.). Кроме того, определённое сходство можно найти в геополитических характеристиках обеих стран, оказывающих влияние на деятельность полицейских структур (большие размеры обоих государств; много-национальность населения; большая степень самостоятельности субъектов федераций).

В этой связи представляется актуальной для российской милиции попытка научного анализа проблем становления и деятельности полицейских организаций США.

Состояние научной разработанности „темы. Вопросы функционирования полицейских органов Соединённых Штатов Америки исследованы не достаточно полно. Это объясняется, прежде всего, тем, что в силу политических причин и общей идеологизации науки, связанных с длившемся около четырёх десятилетий состоянием «холодной» войны между СССР и США, изучение американской полицейской системы было акцентировано не на практические и научные аспекты деятельности, а на стремлении изобразить полицию карательно-репрессивным придатком буржуазной политической машины, призванной в основе своей деятельности подавлять всякое инакомыслие и права трудящихся. Среди авторов, которые занимались этой проблемой можно назвать ЯМ. Бельсона6 и Л.М. Дегтерёва,7 чьи труды носили характер учебных посо

бий. Более основательными явились работы Б.С. Крылова и В.М. Николаичи-ка.9

Во-вторых, относительная слабость разработанности данной темы заключается в невозможности до недавнего времени специалистам лично ознакомиться с опытом зарубежных, и в частности, американских коллег. Лишь в конце 80-х - начале 90-х годов стали осуществляться проекты по профессиональному обмену между сотрудниками правоохранительных органов России и США, позволившие воочию наблюдать работу полицейских в этой стране.10 Поэтому на конец 80-ых годов пришёлся своеобразный пик интереса к деятельности правоохранительных органов зарубежных стран. Но, как правило, в этих работах давалась общая характеристика задач и функций полиции западных стран. В отдельных трудах этого периода затрагивались вопросы структуры и функционирования полицейских формирований в Соединённых Штатах. Среди авторов, освещавших эти вопросы в своих трудах, следует назвать Н.М. Белоусова11 и Ю.Т. Капустина.12

В работах ряда отечественных ученых, занимавшихся зарубежной полицейской тематикой, нашлось место и для освещения более узких аспектов. Таких, например, как вопросы организации штабной работы в зарубежных правоохранительных органах (Н.М. Белоусов);13 борьба с наркоманией на федеральном уровне в Соединённых Штатах (В.М. Гиленсен);14 вопросы управления личным составом полиции США (ТВ. Кажарская);15 организация патрульно постовой службы в западных полицейских органах (Н.М. Белоусов, Д.Н. Коновалов, Б.С. Крылов);16 вопросы деятельности Федерального бюро расследова 17 18

ний (П.В. Костин); дорожная полиция на Западе (Б.С. Крылов); исправительная система (Б.С. Крылов, ГС. Меркуров);19 полиция США и соблюдение прав человека (В.М. Николайчик).20

Особняком стоят исследования, появившиеся в последние 6-7 лет, которые написаны профессионально, без идеологических обрамлений. Среди них следует упомянуть труды таких исследователей, как В.А. Власихин, А.В. Губанов,22 В.М. Кукушкин,23 В.М. Николайчик,24 В.А. Сергевнин,25 С.С. Стефа-нишин,26 С.Г. Чаадаев.27 Большой практический интерес представляет работа, написанная авторским коллективом в составе А.В. Григорьева, В.М. Морозова, Ю.П. Пузанова, В.А. Сергевнина и И.Ч. Шушкевича, освещающая учебно

подготовительную и кадровую работы в правоохранительных органах США. Вместе с тем следует отметить, что большинство указанных исследований посвящены общей характеристике отдельных аспектов деятельности полиции США, часть из которых не получила должного освещения в научной литературе.

Отдельные разделы диссертационного исследования носят сравнительный характер, что повлекло необходимость обратиться к трудам ряда известных специалистов по управлению в органах внутренних дел России, административному и конституционному праву и системе правоохранительных органов РФ. В частности, автором использовались работы А.П. Коренева, В.В. Аль-хименко,30 НИ. Буденко,31 ВВ. Черникова,32 B.C. Чернявского, В.П. Божьева, В.К. Боброва и ряда других.

Касаясь вопросов конституционных основ деятельности полиции США диссертант анализировал труды многих российских и американских государст-воведов и юристов-международников. В частности, работы СВ. Боботова,34 В.А. Власихина,35 И.Ю. Жигачева,36 А.А. Мишина,37 Б.А. Страшуна,38 Гарольда

Спаета,39 Джона Келли,40 О.А. Жидкова,41 М.Л. Энтина42 и др.

Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности данной темы. Впервые предпринята попытка комплексного изучения развития и деятельности всей полицейской структуры Соединённых Штатов Америки на основе новейших трудов американских учёных-правоведов, сравнительных исследований советских и российских юристов-международников, ад-министративистов и государствоведов, с использованием нормативных документах федерального, штатного и местного уровней.

Впервые в российской литературе, деятельность американских правоохранительных органов, и в особенности местной полиции, рассмотрена с точки зрения конституционных основ её существования и функционирования.

В отечественной юридической литературе уделялось недостаточно внимания многим аспектам деятельности правоохранительных органов США. Целый ряд вопросов организации и деятельности влиятельных полицейских орга-низаций США и даже уровней юрисдикции практически не исследовался отечественными полицеистами. В частности, Федеральное бюро расследований традиционно рассматривалось как контрразведывательная организация.43 В то время как основной задачей ФБР является «правоохранительная деятельность в сфере федерального уголовного законодательства».44 Недостаточно освещена в отечественной литературе и деятельность Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Что послужило поводом для включения в текст диссертации некоторых фактических данных об этой и некоторых других правоохра

нительных структурах.

В диссертации впервые анализируется деятельность такого элемента полицейской системы как Служба маршалов Соединённых Штатов. Основные задачи, которой связаны с обеспечением отправления федерального правосудия.45 Опыт деятельности этого правоохранительного органа может оказаться актуальным и полезным для реформируемой в настоящий момент российской системы исполнения наказаний.

До сих пор на монографическом уровне не рассматривались организационно-правовые аспекты деятельности полиции и других правоохранительных органов на уровне штатов. Тем не менее, они играют довольно значительную роль в охране правопорядка на территории штатов, в их ведении находятся полицейские академии - учебно-тренировочные центры, готовящие новые кадры не только для управления полиции штата, но и для многих муниципальных департаментов. Кроме того, диссертантом в работе дана характеристика правоохранительных организаций местного уровня, выполняющих вспомогательные функции. Таких, например, как констебуляры, управления городских маршалов, управления коронеров и медиков-обследователей, а также полиция специальных районов. Особое внимание уделено окружным управлениям полиции -органам, контролирующим территории графств, и находящихся под руководством избираемых населением шерифов.

Новацией является поднятая автором тема конституционно-правового аспекта деятельности формирований полиции на местном уровне.

Автор анализирует новые стратегические направления в работе полиции и новейшие тактические «технологии», принятые на вооружение в последние 10-15 лет полицией США. Среди них исследуются «коммунальная деятельность полиции», «превентивно-образовательная деятельность полиции», «оказание полицией услуг населению» и другие формы взаимодействия полиции с

населением, как очевидные средства разрешения многих проблем в борьбе с преступностью.

Диссертантом проанализированы современные формы профилактической деятельности полиции среди населения и особенно среди подростков.

Таким образом, проблемы, исследованные автором, впервые подвергаются научному анализу. В диссертации предпринята попытка на основе комплексного теоретического и практического анализа определить реальную эффективность американской полицейской системы, выявить её положительные и отрицательные стороны и обозначить приемлемые для российских условий приёмы и методы, применяемые полицией США.

Предметом исследования явилась система американских правоохранительных полицейских органов федерального уровня, уровня штатов и, главным образом, местного уровня юрисдикции. Исследован исторический опыт их деятельности, современная структура организации полиции, требования, предъявляемые к сотрудникам органов охраны правопорядка, нормативная база их деятельности, последние полицейские «технологии», приёмы и методы.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования составляет, прежде всего, системный и диалектический подход к изучаемому предмету. В работе использован метод сравнительного правоведения, историко-правовой и структурно-функциональный анализ.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и американских учёных по общей теории и истории государства и права, конституционному, административному, муниципальному и международному праву, теории управления и другим отраслевым юридическим наукам.

В диссертационном исследовании использованы научные работы в области взаимодействия полиции и населения, социальной функции полиции.

В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные американских исследовательских центров, материа

лы научных симпозиумов и конференций, сведения, полученные в период учёбы и стажировки46 диссертанта в США,47 положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного и других отраслей права США и России. В частности, в работе использовались федеральные конституционные и законодательные акты, акты субъектов американской федерации, окружные, муниципальные и другие нормативные документы. Использовались нормативные регулирующие статуты (ордонансы, уставы) отдельных полицейских организаций. Были также привлечены материалы периодической печати, электронных средств массовой информации и всемирной компьютерной сети Интернет.

Цел и _и_зада ч и д иссертаиции. Основной целью диссертации явилось познание и обобщение последних достижений американской правоохранительной системы, с еёположительными и отрицательными сторонами, с целью использования зарубежного опыта в деятельности российской милиции. В этой связи проводился сбор материалов, касающихся теории и практики функционирова-ния американской полиции. Выдвигались также задачи дать оценку существующим концепциям деятельности полиции США и нормативно-правовой базе её работы, выявить элементы опыта, которые могли бы оказаться полезными для российских органов внутренних дел и рассмотреть возможности его применения.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

1. Децентрализованная структура американской полицейской системы находит своё объяснение в истории зарождения государственности на Североамериканском континенте. Принципиальные отличия, существующие между полицейской системой США и европейскими полицейскими системами, основываются на изначальном построении всей системы власти в США, в том числе и полицейской, по принципу «снизу вверх».

2. В современной полицейской системе США имеется ряд органов правопорядка, возникновение и организационные основы которых ведут своё начало из Великобритании, либо объясняются особенностями становления государственности в США. Существование некоторых из них следует рассматривать как дань традициям, лишь символически связанную с выполнением правоохранительных функций. Другие организации, имеющие богатую историю, сумели приспособиться к современным условиям и найти своё место в правоохранительном пространстве США.

3. Роль полиции США как службы социальных услуг с каждым годом всё возрастает. Полиция, являясь практически единственной круглосуточной чрезвычайной службой с широкими властными полномочиями, носящими порой дискреционный характер, в современном американском обществе постепенно обретает универсально-социальный характер.

4. При всей важности института полиции для развитой демократии США он не получил практически ни какого законодательного закрепления на федерально-конституционном уровне и имеет лишь косвенное упоминание в ряде конституций штатов. Реальное же нормативно-правовое закрепление полицейские формирования нашли в муниципальных и окружных законодательных актах.

5. Ясно выраженная тенденция федерального правительства на определённую централизацию управления полицейскими формированиями страны говорит о том, что существовавшая в течение десятилетий сильная децентрализация в этой области не отвечает в полной мере потребностям и реалиям современных Соединённых Штатов.

6. Определённые успехи в борьбе с коррупцией в рядах полиции США яв

ляются заслугой таких факторов как повышение образовательного ценза для кандидатов в полицию; ужесточение входных требований к кандидатам; тщательный отбор кадров, основанный на комплексе проверок, тестов, экзаменов и медицинских анализах; улучшение первоначальной подготовки; достойное материальное обеспечение, а также социальная и правовая защищённость сотрудников полиции. Кроме того, наличие органов внутренних расследований, как в самих полицейских управлениях, так и у ФБР, обеспечивает в большинстве случаев неподкупную деятельность полиции.

7. Учитывая тот факт, что Россия сейчас находится на этапе перехода к полноценным рыночным отношениям, и характер взаимоотношений в правоохранительной сфере тоже меняется, то следует рассматривать опыт США в этой области как прогноз возможного развития криминогенной и социальной обстановки в России на ближайшее будущее.

8. Изучение деятельности полиций зарубежных стран, и в частности США, следует рассматривать как один из способов повышения эффективности дея-тельности российских органов внутренних дел.

Научнаяци практическая значимость исследования неразрывно связана с направленностью на решение задач, стоящих перед российской милицией. Ряд выводов и рекомендаций, представленных в диссертационном исследовании, должны способствовать совершенствованию правовых и организационных основ деятельности отечественных органов внутренних дел. Прежде всего, использование материалов и выводов из данного исследования видится в таких областях как взаимоотношения российского МВД с полицейскими органами США, при подготовке специалистов в системе вузов МВД и при проведении научно-практических исследований по близкой проблематике.

Апробация результатов исследования.

Ряд положений рассматриваемых в диссертационном исследовании нашли отражение в опубликованных автором работах, в отчётах о командировках, представленных в Главное управление кадров учебных заведений МВД России за 1993г. и за 1996-97гг.; в материалах о деятельности полиции США,

предоставленных диссертантом для Совета безопасности при Президенте России (1997г.). Кроме того, отдельные положения диссертации проходили апробацию на ряде международных и внутрироссийских конференций: «Проблемы предупреждения преступности» (Франкенмут, США, 1993г.), Конференция Ассоциации шерифов шт. Мичиган (Траверс-Сити, США, 1993г.), Конференция Международной ассоциации начальников полиций (Сент-Луис, США, 1993г.), выступление в ходе посещения Академии ФБР (Куантико, США, 1993 г.), «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел в свете новой Конституции РФ» (Москва, 1994г.), «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (Москва, 1995 и 1996гг.), Конференция Ассоциации сотрудников исправительных учреждений шт. Массачусетс (г.Мэнсфилд, США, 1996г.), Конференция Ассоциации сотрудников полиции шт. Массачусетс (г. Спрингфилд, США, 1996г.), «Роль ФБР в системе правосудия США» (г.Куантико, США, 1996г.), Научно-практический семинар посвященный обмену опытом правоохранительной дея-тельности и борьбы с преступностью между сотрудниками милиции МВД Карелии, Массачусетского управления ФБР и Департамента полиции г.Бостон (г.Бостон, США, 1997г). Апробация результатов исследования была в ходе лекционных и семинарских занятий со слушателями Московского юридического института МВД России по «Конституционному праву зарубежных стран», «Международному публичному праву» и «Муниципальному праву».

Структура и объём работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка литературы.

В первой главе говорится об истории становления всей полицейской системы США, раскрываются причины её самобытности, даются факты и делаются выводы о современном состоянии системы полицейских органов в Соединённых Штатах.

Вторая глава посвящена преимущественно местным полицейским организациям, даётся анализ законодательной базы деятельности полиции, раскрывается весь комплекс института местной полиции США, анализируется органи

зация службы в местной полиции США. В этой главе автор делает анализ организации деятельности полиции среди населения.

Приложение включает в себя текст Уведомление о правах подозреваемого («Предупреждение Миранда»), отрывок Типового полицейского Ордонанса и текст Общих принципов организации полиции.

В заключении содержатся выводы по исследованию в целом.

Становление полицейской системы США

Система правоохранительных органов Соединённых Штатов Америки является одной из самых сложных в мире. Три основных законодательных и правоприменительных уровня юрисдикции существуют в этой стране - феде ральный, штатный и местный. Каждый из этих уровней обладает различными полицейскими структурами для применения и охраны соответствующих законов. Так исторически сложилось, что существует достаточно много отличий между разными уровнями юрисдикции, как в названиях, так и в функциях и властных полномочиях. Вопрос становится ещё более запутанным с быстрым ростом числа частных охранных и детективных бюро, выполняющих многие функции, традиционно принадлежавшие полиции.

Всего в Соединённых Штатах Америки насчитывается около 850 тысяч полицейских работников. Около 650 тысяч из них являются аттестованными сотрудниками.48 Другие почти 200 тысяч сотрудников полиции являются гражданским вспомогательным персоналом.49 Более половины работающих в полиции принадлежат к муниципальным и городским департаментам. Несколько крупнейших городов США, таких как Нью-Йорк, Филадельфия, Чикаго, Лос-Анджелес и Детройт имели в 1987г. в совокупности около 60 тысяч аттестованных полицейских, это означает, что каждый шестой муниципальный полицейский в США работает в одном из этих городов.51 Сто шестьдесят тысяч сотрудников полиции осуществляют правоприменительную деятельность в сель-, ской местности, в более чем трёх тысячах графств США. В дополнение к этому, во всех штатах, за исключением Гавайских островов существуют полиции штатов, имеющие юрисдикцию на всей территории данных штатов. Общее число полицейских на уровне штатов приближается к 52 тысячам. И, наконец, в федеральных правоохранительных агентствах несут службу более 50 тысяч сотрудников. Общее число полицейских департаментов, управлений и служб на всех уровнях юрисдикции приближается к 18,5 тысячам. Анализ статистических данных, проведённый автором, свидетельствует, что конкретно по типу юрисдикционных полномочий полицейские силы Соединённых Штатов Америки классифицируются следующим образом: ? 12288 тысяч муниципальных полицейских департаментов; ? 3093 департаментов шерифов и 79 обычных полицейских управлений в графствах; ? 1819 полиций с юрисдикцией на территориях тауншипов;53 ? 965 специализированных полицейских организаций, таких как полиция национальных парков (рейнджеры), портовая полиция, транспортная полиция и полицейские управления на территориях университетских кампусов; ? 49 штатных полицейских управлений; HI федеральная правоохранительная структура, имеющие ту или иную степень юрисдикции в масштабе всей страны.

Объяснения такого большого многообразия видов полицейских структур, присущего правоохранительной системе США, уходят своими корнями в историю колонизации Северной Америки и непосредственно связаны с образованием самой американской государственности. На это обратил внимание один из ведущих исследователей американской полицейской системы Самуэль Уо-кер. Он писал: «В большой степени полиция является заложницей прошлого. Ежедневная практическая работа полицейских находится под сильнейшим влиянием таких факторов как глубоко укоренившиеся традиции, отношение людей к полиции и взаимоотношения полиции и населения». Эту точку зрения следует признать обоснованной. Анализ истории государственности США показывает, что в то время как в Европе формирование институтов государственной власти, в том числе и полиции, шло последовательно сверху вниз, и было санкционировано верховной властью европейских государств, то в бри-танских колониях Северной Америки этот процесс отличался своими специфическими особенностями. Колонии, основанные англичанами на Восточном побережье Северной Америки с самого начала имели достаточно большую степень независимости от британской метрополии. Первые колонии (Виржиния, Плимут, Массачусетс), основанные в начале XVII столетия являлись чисто коммерческими предприятиями. Их правовой статус определялся колониальными хартиями, которые представляли собой договоры между Британской короной и акционерами той или иной компании. В целом же система британского колониального управления в своих основных чертах сложилась к концу XVIIB. К этому времени существовало 13 колоний, которые по своему правовому положению подразделялись на три группы.

Во-первых, Род-Айленд и Коннектикут, которые имели хартии само- управляющихся колоний и фактически представляли собой своеобразные республики, поскольку все органы управления на их территории избирались.55 В том числе избирались и шерифы, имевшие множество обязанностей, такие, например как, сбор налогов, расследование преступлений, поимка преступников и содержание заключённых под стражей.

Во-вторых, Пенсильвания, Делавэр и Мэриленд принадлежали частным владельцам. Остальные восемь - Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Виржиния, Северная и Южная Каролина, и Джорджия - являлись владениями Британской короны. В этих колониях управление осуществлялось губернаторами, но создавались также и двухпалатные законодательные собрания.

Разница в формах владения и управления колониями, удалённость от метрополии, формальная независимость колоний друг от друга и отсутствие общего федерального правительства, стоящего над местными властями в тот период - всё это послужило причинами для создания на местах локальных исполнительных структур, наделенных, в том числе и правоохранительными полномочиями. Первыми органами «государственного» управления в ряде вновь осваиваемых территорий стали созданные самими переселенцами органы местного самоуправления. Общины колоний избирали или назначали судей, шерифов, в урбанизированных районах назначались констебли, маршалы и ночные сторожа.

По нашему мнению, объяснением сложившейся в настоящее время своеобразной структуры американской полицейской системы должно служить понимание того, что она с одной стороны явилась продуктом англосаксонской системы права с её правоохранительными институтами, понятиями, традициями. А с другой стороны на неё оказали влияние новые демократические реалии, привезённые пилигримами в Новый Свет из Европы.

Местная полиция, которая первая среди иных полицейских органов сложилась в стране, претерпела ряд больших и малых реформ на пути своего развития. Самуэль Уокер пишет, что в колониальный период развития Америки (1609-1776) основатели нации поочерёдно заимствовали подходы в вопросе охраны порядка у разных стран, в основном у Англии, Голландии и Франции. Представляется, однако, что существенные отличительные черты современной полицейской системы США позволяют нам утверждать, что она является всё-таки наследием британского влияния в Северной Америке.

Во-первых, речь идёт о традиционно ограниченной власти сотрудников полиции. Властные полномочия, обязанности и юрисдикция полицейских строго лимитированы законодательством. Англо-американская традиция отдаёт приоритет индивидуальным свободам личности в совокупности с активным общественным контролем. В континентальной же Европе полицейские силы традиционно обладают более широкими полномочиями и, как правило, они централизованы. Англо-американская же традиция характеризуется наличием лишь местного контроля над полицией.57 Как результат такого подхода, американская полиция сегодня имеет высокую степень децентрализации.

Федеральные полицейские организации США

Федеральные полицейские организации - это вершина децентрализованной полицейской системы Соединённых Штатов Америки. Их образование с одной стороны тесным образом увязано с созданием самих Соединённых Штатов, избранием первого Президента США, созданием федерального Правительства, а также с практическим оформлением законодательной и судебной ветвей федеральной власти. В тот период были созданы такие организации полицейского толка как Служба маршалов Соединённых Штатов, Береговая охрана и ряд других.

С другой стороны образование многих федеральных полицейских орга-низаций стало необходимым в связи с ростом преступности, изменением её характера, появлением новых видов преступлений и т.п. Этими причинами объясняется появление таких правоохранительных структур как Федеральное бюро расследований, Секретная служба и некоторых других.

При создании тех или иных организаций акцент делался, прежде всего, на их общенациональную правоохранительную юрисдикцию в определённой сфере законодательства.

Федеральные полицейские службы создавались как правоохранительные департаменты различных министерств, подчинённых согласно Конституции Президенту США. Из этого можно сделать вывод, что Президент, являясь высшим должностным лицом государства, несёт главную ответственность за поддержание законности и правопорядка в стране. Однако деятельность Президента и федеральных исполнительных органов в сфере охраны законности и правопорядка непосредственно ни как не регламентируется. Основной федеральный закон - Конституция обходит стороной непосредственные полномо чия Президента и Правительства в правоохранительной области. Тем не менее реальное регулирование и управление, осуществляемое федеральной исполнительной властью, базируется на исполнительных приказах Президента. А те в свою очередь основываются на так называемых «подразумеваемых» полномочиях Президента, которые, по словам известных российских государствоведов А.А. Мишина и В.А. Власихина «не упоминаются в Конституции, но выводятся из её духа, из потребностей практической политики».104 Кроме того, ряд аспектов деятельности правоохранительных подразделений федеральных министерств регулируются актами Конгресса.

Создание относительно целостной полицейской системы на общенациональном уровне было процессом постепенным и заняло практически 200 лет. Начиная с момента принятия Конституции и избрания первого Президента страны, Правительство было озабочено сложностью контроля над исполнением федерального законодательства. Первые полицейские по своей сути департаменты появились в структуре федеральных министерств в конце XVIIIB. В их числе следует назвать Службу маршалов Соединённых Штатов (Министерство юстиции), Таможенную службу (Министерство финансов), Береговую охрану (Министерство транспорта) и Бюро по контролю над оборотом алкоголя, табака и огнестрельного оружия (Министерство финансов).

Вторая волна преобразований в федеральном Правительстве, связанная с созданием полицейских структур относится уже 60-м годам ХГХв. Среди созданных тогда подразделений можно назвать Службу внутренних государственных доходов и Секретную службу (обе относятся к Министерству финансов).

Заключительный этап формирования национальных полицейских сил начался в конце прошлого века и перманентно продолжался на протяжении всего XX столетия. За это время были созданы Служба иммиграции и натурализации (Министерство юстиции), Федеральное бюро расследований (Министерство юстиции), Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (Министерство юстиции), Федеральная служба охраны (Управление общих служб), полицейские подразделения Министерства обороны США и многие другие службы.

В настоящее время в Соединённых Штатах существует более 140 всевозможных бюро, служб и управлений, относящихся к ведению федеральных министерств, и занимающихся правоохранительной деятельностью, ведущих расследования, контроль, инспекции и регулирование в различных областях.10 Из них чуть более 20 организаций, распределённых между 8 министерствами, играют значительную роль в борьбе с преступностью, в охране прав и свобод граждан и являются наиболее близкими к понятию «полиция».

Цели и задачи данного исследования не позволяют проанализировать организацию и деятельность всех этих органов. Поэтому в работе рассматриваются наиболее крупные агентства и организации, а также важнейшие аспекты их деятельности.

Секретная служба. В 1865г. Конгресс США, обеспокоенный огромным числом подделок денежных знаков, облигаций, государственных чеков и других ценных бумаг, учреждает при Министерстве финансов правоохранительную структуру - Секретную службу. С течением времени, Секретная служба расширила круг своих обязанностей, расследуя не только такие преступления как мошенничество и фальшивомонетчество, но и контрабанда, пиратство, почтовые ограбления и мошенничество с землёй. Позже в спектр профессиональных интересов Секретной службы попала противозаконная деятельность расистской организации «Ку Клукс Клан», а в период американо-испанской войны и Первой мировой войны на службу возложили разведывательные и контрразведывательные функции, правда позже эти обязанности были переданы соответственно ЦРУ и ФБР. В 1901г. после покушения на Президента США Уильяма Мак-Кинли одно из подразделений Секретной службы на экспериментальной основе стало личной охраной американских Президентов, но лишь в 1951г. после неудавшегося покушения на Президента Гарри Трумэна Конгресс США наделил Секретную службу этой функцией на постоянной основе. Следует отметить, что до этого Президенты сами должны были заботиться о своей безопасности и расходы на её обеспечение не были заложены в государственном бюджете.

Секретная служба охраняет Президента США, Вице-президента и членов их семей, а также бывших Президентов и Вице-президентов и их семьи. Кроме этого, охрана предоставляется основным кандидатам на выборах в Президенты и Вице-президенты, их семьям, и, наконец, приезжающим в США главам зарубежных государств.108 Список функциональных обязанностей Секретной службы был бы не полным, если не сказать, что с 1984г. служба занимается расследованием мошенничества в сфере междугородних телефонных переговоров. Характеризуя эту организацию, следует подчеркнуть, что Секретная служба Соединённых Штатов явилась первой широко функциональной правоохранительной структурой на службе у Правительства США.

Конституционно-правовые и организационные начала деятельности местной полиции США

По мнению граждан США, полиция является блюстителем порядка и законности, хранителем прав и свобод граждан, гарантом мира и спокойствия в американском обществе. Однако её место и роль в жизни общества на высшем законодательном уровне не закреплены. Причинами этого, по нашему мнению, являются следующие обстоятельства.

Во-первых, как нами уже отмечалось в главе I диссертационного исследования, особенность образования государственных институтов США снизу вверх повлияла на организацию многоуровневой системы охраны правопорядка. Причём подобный порядок формирования имел место не только на начальном этапе существования Соединённых Штатов, но и в более поздний период.

Следует отметить, что изначально полицейские органы зарождались на уровне общин, деревень, городов и графств. И только несколько десятилетий спустя, практически одновременно, начался процесс их формирования на федеральном и штатном уровне.

Федеральная Конституция, равно как и многие штатные конституции принимались в период, когда организованные полицейские силы, по сути, ещё не существовали. Те же органы охраны законности и правопорядка, которые уже были созданы к моменту образования Соединённых Штатов и принятию Конституции (департаменты шерифов и коронеров) получили законодательное закрепление лишь в конституциях штатов. Так, например, в Конституции Республики (штата) Массачусетс, принятой Законодательным собранием этого штата в 1780г., т.е. на 7 лет раньше Конституции США, в главе, закрепляющей права и обязанности исполнительной ветви власти, в статье 9-ой, говорится, что «все судьи, генеральный солиситор, коронеры назначаются на должность губернатором по совету и с согласия Совета; и каждое из указанных назначений производится губернатором, по крайней мере, за семь дней до утвержде-ния их Советом». И далее, в главе о недопущение совмещения должностей, в статье 2-ой упоминается шериф, но только как должностное лицо, чья деятельность не может совмещаться ни с какими другими занятиями.

Столь скромное внимание, которое уделено полицейским органам в тексте Конституции, компенсируется, на наш взгляд, тем, что законодатель посчитал охрану правопорядка, равно как и вопросы образования, здравоохранения, пожарную охрану (кстати, являющуюся для многих полицейских управлений частью их повседневных обязанностей), а также содержание местных дорог и ряд других вопросов сугубо локальными проблемами, что собственно и подтверждается статьями как федеральной, так и штатных конституций. Так X Поправка к Конституции Соединённых Штатов, являющаяся заключительной статьёй федерального Билля о правах, принятого в 1791г., говорит следующее: «Полномочия, не делегированные Соединённым Штатам настоящей Конституцией и не запрещённые для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом». В части первой Основного закона шт. Массачусетс, в Декларации прав, в статье 4-ой говорится, что «только народ Республики имеет исключительное право самоуправления в свободном, суверенном и независимом штате; и обладает, и пользуется ныне и в будущем всеми теми полномочиями, компетенцией и правами, которые непосредственно не переданы им

Соединённым Штатам в лице Конгресса США».147 В дальнейшем законодатель несколько развил тему местного самоуправления в статье 89-ой: «Цель настоящей статьи - подтвердить сложившееся на основе обычаев и традиций право народа на местное самоуправление и предоставить населению городов и таунов право на самоуправление в решении местных вопросов в соответствии с положениями данной статьи и теми требованиями, которые на их основе Генеральное собрание может предписать посредством принятия закона».149

Во-вторых, отсутствие чёткого правового регулирования деятельности полиции США было связано с особенностями становления и развития американского федерализма. Как пишут известные российские исследователи-американисты СВ. Боботов и И.Ю. Жигачев: «Создатели Конституции проявили исключительно осторожный подход к прерогативам штатов и стремились оставить в руках штатных и местных властей как можно больше полномочий. Лишение штатов полномочий по самоуправлению в городах и посёлках нанесло бы удар по престижу штатов. Любое предложение о создании центральной администрации, которая подобно наполеоновским префектам доминировала бы над местным самоуправлением, было тут же отвергнуто, как абсолютно не практичное из-за трудностей сообщения в конце XVIII века».150 Однако не только вопросами престижа и трудностями сообщения объясняется такой подход. «Отцы-основатели» Конституции 1787г. «должны были щадить партикуляризм отдельных штатов, иначе рухнуло бы всё конституционное здание; во что бы то ни стало надо было дать простор развитию творческой инициативы и предприимчивости первых поселенцев, взявших на себя тяжёлое бремя освоения новых земель».

Однако были времена, когда штаты позволяли по отношению к муниципальным образованьям то, чего бы они ни как не допустили в отношении самих себя. Речь в данном случае идёт об уже упоминавшемся инциденте, когда 1857г. под предлогом наличия коррумпированных звеньев в муниципалитете города Нью-Йорка и в руководимой им полиции, Законодательное собрание штата Нью-Йорк создало в городе подчинённую Губернатору штата так называемую «Полицию метрополии». Под тем же предлогом с 1860 по 1866г. в городах Балтимор, Сент-Луис, Чикаго и ряде других местные полиции были переподчинены властям соответствующих штатов. Но сопротивление населения и муниципальных властей этих городов, не желавших платить налоги на содержание полиции, над которой у них нет контроля, вынудило власти штатов отказаться от этой затеи. На наш взгляд, эти события являются яркой иллюстрацией причин, согласно которым в США сложилась децентрализованная система полицейских сил. Кроме того, описанные выше события, подчёркивают тот факт, что штаты и местные власти в свою очередь никогда не согласятся с делегированием полицейских полномочий соответственно федеральному и штат-ным правительствам. Хотя с тех пор как практически все штаты «обзавелись» своей собственной полицией необходимости такой, по всей видимости, уже нет. В настоящее время деятельность полиции штата регулируется Законом о полиции штата, а сама она непосредственно подчинена губернатору. Так, например, деятельность полиции шт. Массачусетс лежит в рамках Главы 22С Свода законодательства штата.152 Однако законодатель в тексте этого закона не коснулся вопросов регулирования деятельности местных полицейских формирований, что представляется вполне естественным хотя бы по тому, что муниципальные полицейские департаменты образовались в своей массе во второй половине ХГХв., а полиция шт. Массачусетс была учреждена лишь в 1921г. и была призвана заполнить правоохранительный вакуум на территории штата и выполнять специфические функции по патрулированию шоссейных дорог.

Конституция другого штата - Иллинойс, принятая Конвентом штата сравнительно недавно - в 1970г., более подробно освещает механизм возникновения и функционирования правоохранительных органов на местах.

Система местных полицейских органов США

Термин «местная полиция» в Соединённых Штатах Америки имеет довольно широкое толкование. Под ним понимается целый спектр форм полицейских организаций, действующих на территориях с правами самоуправления на уровне графств, тауншипов, городов, небольших населённых пунктов и студенческих городков (кампусов). Под местной полицией также понимаются такие правоохранительные структуры, как управления коронеров, транспортная полиция, водная полиция и некоторые другие организации. В целом же все местные правоохранительные структуры можно разделить на три основные категории: 1. Муниципальные полицейские управления; 2. Окружные (графские) полицейские управления; 3. Другие правоохранительные организации местного значения. Рассмотрим каждую категорию более подробно.

Муниципальная полиция. Будучи страной, когда-то преимущественно сельской, Соединённые Штаты являются сегодня государством чрезвычайно урбанизированным, три четверти граждан которого живёт в небольших и круп-ных городах и пригородах. Такая статистика делает чрезвычайно важной роль городских органов управления в общей картине американской правительственной системы. В гораздо большей степени, чем федеральное или штатное управление, городские власти участвуют в непосредственном удовлетворении нужд населения, обеспечивая его всем необходимым, начиная с полиции и пожарной охраны и заканчивая санитарными нормами, организацией системы здравоохранения, образования, общественного транспорта и жилищного строительства.

Муниципалитетами в Соединённых Штатах именуются городские образования, имеющие органы, которые осуществляют самоуправление городом или населённым пунктом. Города, как правило, имеют свои хартии (городские уставы), согласно которым и осуществляется городское управление. Виды городского управления в разных городах страны отличаются друг от друга. Однако почти везде имеется общегородской совет, члены которого избираются населением, и глава исполнительной власти, у которого имеется аппарат управления в виде различных отделов. Одним из таких отделов является муниципальная полиция, начальник которой назначается и увольняется главой городской исполнительной власти. В ряде случаев шеф полиции может напрямую избираться населением, либо законодательным собранием - городским советом. В этих случаях он более самостоятелен по части вопросов, касающихся повседневной практики, хотя финансовая зависимость от главы городской администрации и от городского совета не делает эту самостоятельность абсолютной.

Муниципальная полиция призвана охранять Конституцию и другие законы США и штата, на земле которого расположено данное муниципальное образование. Говоря об обязанностях полиции и её роли в американском обществе следует отметить, что она является одним из основных представителей правоохранительной системы и выступает в качестве наиболее видимого символа государственной (муниципальной, окружной или штатной) власти.

Проведённый анализ документов, регулирующих деятельность полицейских департаментов, позволяет нам сделать вывод о том, что местные полицейские организации выполняют следующие функции.

Осуществляют контроль над состоянием преступности, который включает профилактическую деятельность, расследование уголовной деятельности, поиск, поимка и арест правонарушителей, участие в судебных процессах, предоставление общественности информации о состояние профилактики и борьбы с преступностью.

? Осуществляют защиту жизни граждан и их собственности. К содержанию этой функции относятся охрана и защита населения и всех видов собственности, от какой бы то ни было угрозы, организация и регулирование безопасного движения транспорта и пешеходов, розыск пропавших безвести, оказание помощи пострадавшим в результате несчастного случая, преступления, природного катаклизма и т.д.

? Осуществляют функцию по охране общественного порядка. Эту функцию составляют специальные действия полиции, направленные на сохранение общественного спокойствия и порядка в период массовых выступлений, профилактика беспорядков и разрешение конфликтных ситуаций, способных привести к нарушению общественного спокойствия и порядка.

? Осуществляют функцию охраны конституционных прав и свобод граждан. Полиция, являющаяся одним из основных гарантов Конституции, обеспечивает гражданские права и свободы путём правомерного осуществления правоохранительной деятельности.

? Осуществляют функцию по оказанию услуг населению. Полиция в соответствии с современной теорией рассматривается в США как общественная служба по оказанию услуг населению. Кроме того, полиция является одной из немногих общественных служб, работающих круглосуточно. Поэтому «сервисное» направление деятельности полиции США считается наиболее перспективным, в том числе и потому что оно помогает решать вопросы профилактики преступности. Непосредственно же под этим направлением деятельности полиции понимается оказание первой помощи пострадавшему, помощь заблудившимся водителям, пешеходам, поиск потерявшихся людей и домашних животных и т.д. Также полиция оказывает ряд платных услуг. Среди них можно выделить выдачу различных лицензий, охрана объектов по договорам и др.

Начиная с конца 70-х годов полицейская деятельность в США стала претерпевать довольно значительные перемены, связанные, прежде всего, с назревшей необходимостью в смене приоритетов. Цель, безусловно, оставалась той же - борьба с преступностью и поддержание правопорядка, однако методы и тактика работы подверглись пересмотру. Соответствующим образом стали меняться отдельные аспекты полицейских обязанностей. В совокупности все те новации, которые были введены в деятельность американской полиции с помощью плодотворного сотрудничества учёных и практиков, стали именоваться коммунальной деятельностью полиции (КДП).

Возникновение нового направления в деятельности полиции было связано с переориентацией её функций. Правоведы и социологи, занимавшиеся вопросами повышения эффективности работы полиции, в конце 60-х годов стали приходить к выводу, что полиция в основной своей массе изолирована от населения и это, как им справедливо казалось, крайне отрицательно влияет на результативность её работы. Примечательно, что согласно американским исследованиям однбй из причин той изоляции, в которой оказалась полиция в конце 60-х, начале 70-х годов, был технический прогресс и чрезмерная тяга к профессионализму.190 Так, например, по мнению ряда учёных, считается, что, пе-рестав практически повсеместно начиная с середины 20-х годов осуществлять пешее патрулирование и пересев на индивидуальные патрульные автомобили, оборудованные рациями, полицейские сотрудники невольно отгородились от своих сограждан своеобразной ширмой. Кроме того, внимание полиции было сконцентрировано лишь на борьбе с преступностью и ею практически не уделялось внимание причинам её порождающим. И в результате, как было замечено в отчёте Президентской комиссии в 1967г., «полиция, образуя собственную субкультуру, изолировалась от населения и не в состоянии контролировать развитие криминогенной ситуации».