Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Теоретические основы структуризации государственного управления промышленностью 16
§ I. Государственное управление промышленностью как система и основные элементы ее организационных структур... 16
§ 2. Цели и функции управления как основа формирования структур аппарата управления 39
§ 3. Типология организационных структур управления 65
§ 4. Организационно-структурные принципы управления в промышленности 97
Глава П. Развитие организационных Форм государственного управления промышленностью. 125
§ I. Становление системы органов государственного управления промышленностью 127
§ 2. Усиление отраслевого принципа управления и организация промышленных наркоматов (министерств) 142
§ 3. Перестройка управления промышленностью по территориальному принципу, переход к отраслевому управлению. 156
Глава Ш. Проблемы совершенствования организационной структуры управления промышленностью и ее правовой регламентации 192
§ I. Совершенствование организации управления отраслями промышленности, проблемы сочетания отраслевого и территориального управления. 192
§ 2. Совершенствование правового регулирования организации государственного управления промышленностью 230
§ 3. Программно-целевые структуры управления и их правовая регламентация 267
§ 4. Совершенствование структур аппарата управления в условиях АСУ 308
Глава ІУ. Проблемы рационализации внутренней структуры органов управления промышленностью и совершенствование ее правового регулирования. 333
§ I. Рационализация структуры органа управления 333
§ 2. Совершенствование правового регулирования организации и деятельности структурных подразделений органов управления и определение должностных полномочий работников 367
Заключение 389
Список литературы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе советское общество вступило в исторически длительный этап развитого социализма; его всестороннее совершенствование является стратегической задачей. В своем общественном развитии наша страна подошла сейчас к такому рубежу, когда объективно назрели, стали неизбежными глубокие качественные изменения в производительных силах и соответствующее совершенствование производственных отношений. В этой связи проблемы формирования и совершенствования организационных структур управления в современных условиях приобретает особенно важное значение. Партийная оценка актуальности решения данной проблемы была дана на ХХУІ съезде КПСС. Съезд партии поставил задачу совершенствования организационной структуры управления как важного фактора повышения эффективности производства. На декабрьском (1983г.) Пленуме ЦК КПСС отмечалось, что ныне назрел вопрос о разработке программы комплексного совершенствования всего механизма управления, который должен полностью отвечать экономике развитого социализма и характеру решаемых задач. При этом указывалось, что такая программа, включающая вопросы улучшения системы управления,прежде всего должна предусматривать: "совершенствование организационной структуры управления на всех уровнях и во всех звеньях народного хозяйства, включая четкое определение функций, прав и ответственности органов управления и предприятий, органическое сочетание интересов государства и трудовых коллективов"?
В последние годы в юридической и экономической литературе появился ряд работ в области науки управления, однако еще имеются важные направления, которые исследованы недостаточно. В связи с этим в постановлении июньского (1983г.) Пленума ЦК КПСС было обращено внимание на то, что партия и государство вдут разработок надежных путей повышения эффективности производства, улучшения системы управления и планирования и других важнейших проблем.
Конституция СССР 1977 года содержит ряд принципиальных положений, касающихся системы управления народным хозяйством, и в том числе важнейшей его отрасли - промышленности. ЦК КПСС и Совет Шнистров СССР 12 июля 1979г. приняли постановление "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы", в котором разработаны меры по дальнейшему совершенствованию планового руководства экономикой, позволяющих более углубленно подойти к правовым вопросам организации социалистического государственного управления. Выполнение указанных и комплекса других намеченных мер требует развертывания широкого фронта научной и практической работы, ориентируемой на решение проблем совершенствования организационных структур управления, являющихся частью более общих проблем совершенствования управления народным хозяйством.
Право, выступая в качестве одной из форм социального управления, является важным фактором экономического развития. Одним из действенных средств формулирования и проведения в жизнь политики КПСС и Советского государства в области организации управления социалистической экономикой выступает право и правовое регулирование. В этой связи исследование организационно-правовых проблем структур государственного управления промышленностью является актуальной зада - 5 чей советской правовой науки. Разрабатывая рекомендации по улучшению деятельности различных звеньев государственного управления, советские ученые-юристы способствуют решению общей задачи - дальнейшему развитию социалистического общества.
В советской юридической науке все большее внимание уделяется развитию теории государственного управления, в том числе отдельным положениям о структуре органов управления и решению правовых проблем в этой области. Значительный вклад в разработку данного круга вопросов внесли своими трудами А.II.Алехин, И.А.Азовкин, Д.Н.Бахрах, Ю.М. Козлов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, В.В.Лаптев, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, В.А.Пертцик, М.Й.Пискотин, В.С.Пронина, В.И.Рем-нев, Ю.А.Тихомиров, Г.А.Туманов, В.В.Цветков, Ю.С.Цимерман, В.И.Ша-байлов, К.Ф.Шеремет, Ц.А.Ямпольская и другие ученые. В семидесятых годах появились исследования И.Л.Бачило и В.Г.Вишнякова, специально посвященные структурам органов управления и их функциям в системе советского государственного управления. За прошедшие годы после публикации работ указанных двух авторов в теории и практике структуризации органов управления все большую роль стали играть программно-целевые структуры, возникли новые проблемы формирования и совершенствования организационных структур управления, а также новые тенденции в отраслевом и территориальном управлении. Эти вопросы, естественно, не могли получить соответствующего отражения в опубликованных ранее работах.
Все чаще обращаются к проблемам организационных структур управления производством ученые-экономисты О.А.Дейнеко, Д.М.Крук, Б.З. Мильнер, Г.Х.Попов, В.С.Рапопорт, Ф.М.Русинов, Г.Э.Слезингер, В.Г. Шорин и другие. В работах указанных авторов получили решение важные организационные вопросы, но при этом остались в стороне проблемы правового регулирования. Однако наиболее плодотворно могут быть решены проблемы организационных структур управления в комплексе, не отрывая организационные проблемы от правовых.
В работах указанных выше ученых содержится ряд отправных поло жений, имеющих важное теоретическое и практическое значение, в облас ти интересующей автора проблематики. Благодаря развитию теории государственного управления и правовых исследований по рассматриваемому кругу вопросов, появилась возможность более углубленно подойти к решению проблем организации системы органов государственного управления промышленностью. Это позволило приступить к разработке организационно-правовых вопросов структур государственного управления одной из важнейших отраслей социалистического народного хозяйства - промышленности, на долю которой приходится 70 процентов вовлеченных в производство материальных ресурсов нашей страны. Данная отрасль по своей роли и значению в экономике страны заслуживает внимательного изучения и рассмотрения в качестве объекта самостоятельного исследования. В предлагаемой диссертации, освещающей организационно-правовые вопросы совершенствования структур государственного управления промышленностью, содержание в определенной мере ограничивается анализом специальных проблем.
Исходя из вышесказанного, представляется весьма актуальной проблематика организационных структур управления промышленностью, заслуживающая специального исследования в докторской диссертации, что и обусловило выбор данной темы. Предметом диссертационного исследования являются организационные структуры государственного управления промышленностью в СССР, причем в административно-правовом аспекте. Рассматриваемый в диссертации крут вопросов ограничен исследованием организационно-правовых проблем структуризации в государст - 7 венном управлении промышленностью.
Цели исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретического анализа и обобщения практики определить критерии структуризации государственного управления промышленностью, основные элементь организационных структур и организационно-структурные принципы управления, а также осветить пути дальнейшего совершенствования организационных структур и форм управления промышленностью в условиях развитого социализма. В диссертации предпринята попытка разработать научные концепции по организационно-правовым проблемам структуризации государственного управления и сформулировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства по вопросам темы.
Методологической основой исследования является марксистско-ленинское учение о государстве .и праве, об управлении производством. Проведенное исследование базируется на выводах основоположников марксизма-ленинизма, решениях съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС и других руководящих партийных документах, законодательстве СССР. Диссертант руководствовался методом марксистско-ленинской диалектики. В процессе исследования использовались методы конкретно-исторический, сравнительный, кошлексного подхода, системного подхода и др. Диссер тация подготовлена на основе анализа и обобщения архивных документов) большого практического материала по организации и деятельности министерств, объединений и предприятий многих отраслей промышленности. •Учитывая комплексный характер проблем структуризации государственного управления, автор использовал широкий круг исследований советских юристов, экономистов, философов, историков, социйлогов и, кроме того , труды зарубежных исследователей проблем организации управления. Вмес р те с тем, шлея в виду, что главные проблемы совершенствования правовой регламентации организационных структур государственного управления промышленностью лежат в плоскости теории государственного управления и административного права, диссертационное исследование в цело носит административно-правовой характер.
Новизна диссертационного исследования выражается прежде всего в том, что в нем предпринята первая в советской правовой науке попытка монографического обобщения и дальнейшего развития теории и методологии организационных структур управления промышленностью и их правовой регламентации, а также комплексного исследования вопросов построения аппарата управления промышленностью на различных его уров нях и анализа организационных форм управления, рассматривая в исторической последовательности тенденции и пути их развития и правового регулирования.
При рассмотрении вопросов совершенствования организационных структур управления промышленностью и их правовой регламентации в диссертации излагаются следующие новые теоретические и практические положения:
1. В отличие от сложившегося в юридической литературе мнения о том, что организационная структура управления - это совокупность составных частей органа управления, автор обосновал точку зрения, согласно которой структура управления рассматривается как устройство (строение) и системы органов,и каждого органа управления. Это позволяет по-новому подойти к понятию организационных структур управления и рассматривать их не только в узком смысле - в рамках отдельного органа, но и в широких масштабах всей государственной системы управления народного хозяйства, отдельных его отраслей и других сфер управления.
2. Дана развернутая классификация организационных структур управления. При всем разнообразии структур управления промышленностью автор приходит к выводу о том, что имеются устойчивые признаки, по - 9 зволяющие классифицировать структуры в зависимости от:1) взаимосвязей элементов структуры (звеньев и уровней управления) и характера сочетания линейного и функционального руководства; 2) состава производственных подразделении и производственных единиц и характера их подчиненности.
Исходя из первой группы признаков, рассматриваются следующие типы организационных структур управления: линейная, функциональная, линейно-функциональная и программно-целевая. Данная классификация в основном получила отражение в литературе, однако, она не полно раскрывает всей многогранности и свойств, наиболее характерных для структур управления. В этой связи в диссертации показано, что необходимо при классификации организационных структур управления учитывать их признаки, отнесенные ко второй группе. На основе этих призш ков применительно к предприятиям и производственным объединениям освещаются следующие типы структур управления: цеховая, бесцеховая и укрупненно-объектная (при наличии специализированных производств, корпусов или филиалов).
Обосновав, что программно-целевые структуры управления являются новым типом организационных структур управления, автор дает их классификацию, согласно которой указанный тип структур делится на виды, а каждый из них подразделяется на соответствующие разновидности. Развернутая классификация организационных структур управления имеющая как теоретическое, так и практическое значение, будет способствовать более эффективному применению структур в управлении промышленностью и дальнейшему совершенствованию их правовой регламентации.
3. В значительной степени новой является постановка вопроса об-организационно-структурных принципах управления. Определив сущность данной группы принципов, автор делит ее на две подгруппы: принципы построения аппарата управления и принципы организации и регулирования управленческой деятельности.
4. Диссертант по архивным и другим документам и источникам в исторической последовательности детально исследовал весь процесс раз вития организационных форм государственного управления промышленностью в СССР, начиная с первых дней Советской власти и по современный период, что получило отражение в опубликованных работах автора. В диссертации данный круг вопросов в ряде случаев поставлен по-новому, имеющиеся здесь предложения направлены на дальнейшее совершенствование организационных форм управления промышленностью на современном этапе развитого социализма.
5. Диссертант обосновал такой новый вид программно-целевых структур, как договорно-программные структуры управления. Этот вид структур имеет практическое значение, его применение монет способствовать успешному решению проблем повышения эффективности производства и ускорению внедрения достижений научно-технического прогресса в отраслях промышленности. При этом вносится предложение о разработке Типовых договоров на осуществление в условиях договорно-програм-мных структур управления комплексных работ по внедрению научно-технических достижений и ведению других работ по совершенствованию техники и технологии производства. Большое практическое значение имеют сформулированные в диссертации важные положения к разработке правового акта о программно-целевых структурах управления и Положения об управлении целевыми комплексными программами.
6. Обоснован подход к формированию и совершенствованию структур управления в условиях функционирования АСУ. Применение этого подхода направленного на преодоление имеющихся недостатков в организационных структурах управления, обеспечивает повышение эффективности и качест - II ва работы аппарата управления, его компактность и экономичность. Большое внимание при этом в диссертации уделено решению проблем, связанных с правовой регламентацией процесса совершенствования организационных структур управления в условиях АСУ.
7. В решении проблем государственного управления отраслями промышленности, сочетания отраслевого и территориального управления большое значение имеет усиление правовых начал и развитие системы законодательства об управлении народным хозяйством. В связи с этим в диссертации обосновано предложение о разработке следующих Законов СССР: о министерствах СССР, государственных комитетах СССР, всесоюзном и республиканском промышленных объединениях, производственном объединении, научно-производственном объединении и производственном предприятии. Автор предлагает структуру этих законодательных актов и рассматривает возможное их содержание.
8. Большое место в диссертации уделено вопросу о разработке нового правового акта общесоюзного значения - Закона СССР об организации государственного управления в СССР. При этом подчеркивается важное значение рассматриваемого акта в совершенствовании правового регулирования организации государственного управления. Опираясь на имеющиеся в литературе высказывания по данному вопросу, автор вноси1 предложения по структуре будущего Закона и подробно рассматривает содержание каждого из его разделов.
9. В диссертации высказаны предложения об усилении плановых начал и улучшении правовой регламентации процесса совершенствования системы управления промышленностью. Приводятся дополнительные аргументы в пользу создания Государственного комитета СССР по совершеновованию системы органов управления. Автором в этой связи сформулированы главные задачи и функции указанного Государственного комитета.
10. Обосновываются предложения по совершенствованию и система тизации действующего законодательства по управлению народным хозяй - 12 ством, и в том числе промышленностью. При этом вносятся предложения по дополнению схемы Свода законов СССР и его дальнейшему совершенствованию. В диссертации подчеркивается важная роль в современных условиях локального нормотворчества и намечаются пути его совершенствования.
Отмеченные выше и излагаемые в диссертации основные теоретические положения, выводы и практические предложения, представляющие собой научный результат работы и характеризующие новизну проведенного исследования, выносятся на защиту.
Практическая значимость и апробация исследования. В диссертант содержатся теоретические положения, выводы и практические предложения по дальнейшему совершенствованию организационных структур управления промышленностью и их правовой регламентации. Проведенная исследовательская работа основывается на комплексном и системном изучении всей совокупности организационно-правовых проблем структуризации государственного управления промышленностью, параллельной разработке теоретико-методических вопросов и проверке подготовленных выводов и предложений, внедряемых в практику, при одновременном изучении отечественного и зарубежного опыта по данной проблематике.
Благодаря комплексности работы, направленной на решение как теоретических, так и практических проблем, удалось осуществить проверку и внедрение ряда предложений автора. Результаты настоящего исследования были использованы в опубликованных в печати межотраслевых методических рекомендациях "Построение аппарата управления на предприятиях и в производственных объединениях", разработанных под научным руководством диссертанта и при его участии в качестве одного из авторов. Указанные методические рекомендации были апробированЕ на ряде предприятш! и производственных объединений более 30 отраслей промышленности, рассмотрены и одобрены Госкомтрудом СССР. Дис - ІЗ сертант принимал участие в разработке опубликованных НИИ труда Методических указаний по разработке укрупненных нормативов численности и типовых структур аппарата управления промышленных предприятий, которые были внедрены на предприятиях 79 отраслей промышленности и различных производств. Диссертант является одним из авторов опубликованных в печати Межотраслевых методических рекомендаций "Научная организация труда ЙТР и служащих", которые были внедрены примерно на 450 предприятиях и в объединениях различных отраслей промышленности. Широкое внедрение не только в промышленности, но и в других отраслях народного хозяйства получили опубликованные НИИ труда Методические указания "Разработка нормативов численности служащих и типовых структур аппарата управления предприятий и производственных объединений", Методические рекомендации "Научная организация труда работников НИИ и КБ", "Построение аппарата управления министерств и ведомств", в каждой из которых диссертант является одним из авторов. Перечисленные методические указания и рекомендации были одобрены Госкомтрудом СССР и рекомендованы в качестве руководящих материалов.
Кроме того, ряд предложений автора получили отражение в научно-методических материалах, которые разрабатывались при участии диссертанта и получили практическое внедрение. К ним, например, относятся: "Методические материалы по изучению опыта совершенствования организационных структур управления в отраслях промышленности в условиях внедрения и развития АСУ", утвержденные членом Государственного комитета СССР по науке и технике; изданные Министерством электротехнической промышленности СССР "Отраслевые руководящие научно-методические материалы по проектированию и совершенствованию организационных структур управления предприятиями и объединениями Минэлектро-техпрома в условиях внедрения автоматизированных систем управления".
- 14 Научные результаты исследования были изложены автором в опубликованных монографии, учебном пособии, брошюрах, методических указаниях и рекомендациях, научно-методических материалах и научных статьях в количестве 41 наименования общим объемом 85 п.л., представлены на ВДНХ СССР, доложены на ряде всесоюзных, республиканских научных конференциях, совещаниях и семинарах по проблемам совершенствования организации управления и правового регулирования. Вместе с тем, ряд положении диссертации был" внедрен в учебный процесс, использован автором в подготовленном курсе лекций, который читается ряд лет для студентов ВШЦЦ им.Н.М.Шверника и слушателей Института повышения квалификации профсоюзных кадров, а также в учебно-методических материалах.
Настоящая диссертация подводит итог исследовательской работы, проведенной автором в течение ряда лет. Обобщение опыта внедрения в практику и научного обсуждения результатов исследования показывают, что они могут найти дальнейшее практическое применение в качестве научно-методических рекомендаций:
при проведении работ по формированию и совершенствованию аппарата управления на предприятиях, в производственных, научно-производственных и промышленных объединениях, министерствах и ведомствах, а также программно-целевых структур в различных звеньях системы управления;
при решении проблем, связанных с дальнейшим совершенствованием системы законодательства по организации государственного управления, развитріем и систематизацией действующего законодательства по управлению народным хозйством, а также совершенствованием локального нормотворчества.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения. Бо введении дается обоснование актуальности темы исследования, раскрываются его цели, методология исследования и новизна подхода автора к проблеме, показывается практическая значимость научных выводов и применение в практике управления результатов иссле дования, сформулированы в сжатом виде теоретические положения, выводы и практические предложения, выносимые на защиту. Состав и содержание глав диссертации соответствуют целям исследования, принципам подхода автора к решению рассматриваемых вопросов и последовательно отражают логическое развитие темы. В главах диссертационной работы изложены и обоснованы теоретические положения и результаты проведенного исследования, освещены пути совершенствования организационных структур управления промышленностью и их правовой регламентации.
