Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Конституционно-правовой статус правозащитных неправительственных организаций
1.1. Возникновение, становление и сущность неправительственных организаций
как института гражданского общества 18
1.2. Специфические характеристики правозащитной
деятельности неправительственных организаций , 30
1.3. Правовой статус правозащитных
неправительственных организаций. Правосубъектность НПО... 42
Глава 2. Правовые формы институционального развития правозащитных организаций
2.1. Основные принципы организации и деятельности правозащитных
организаций. Презумпция независимости 64
2.2. Факторы эффективности правозащитных
неправительственных организаций 75
2.3. Проблемы институционального развития
неправительственных правозащитных организаций России «4
Глава 3. Неправительственные организации и внутригосударственные механизмы защиты прав человека
і 3.1. Неправительственные организации и государственные органы власти:
1 формы взаимодействия в сфере защиты прав человека 104
3.2. Влияние НПО на совершенствование внутригосударственного
законодательства в сфере защиты прав человека, укрепление законности 133
3.3. Деятельность по контролю за выполнением государством
международных обязательств в сфере защиты прав человека 150
3.4. .Сотрудничество неправительственных организаций
с национальными учреждениями по правам человека 162
3.5. Значение независимых докладов по вопросам нарушения прав
человека 176
3.6. Деятельность правозащитных НПО по формированию
правовой культуры населения 185
Глава 4. Неправительственные организации в механизмах международной защиты прав человека
4.1. Неправительственные организации и правозащитные
органы ООН: институт «консультаций» 201
4.2. Участие НПО в выработке
международных норм защиты прав человека 2!3
4.3. Неправительственные организации и «конвенционные органы» 223
4.4. НПО и Совет Европы: формы сотрудничества 229
4.5. Участие правозащитных организаций в работе
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе 240
4.6. Неправительственные организации и международные процедуры
индивидуальной защиты: процедура «факультативного протокола»,
процедура «1503», Европейский Суд 247
Заключение 260
Список нормативных актов и литературы 265
Приложения 284
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации не только провозгласила права и свободы человека и гражданина в числе основ конституционного строя, но и определила ориентиры для создания соответствующей мировым стандартам системы их реализации. В ней четко определены те фундаментальные права и свободы , которые получают высшую юридическую защиту, заключающуюся, прежде всего, в прямом действии Конституции РФ. Объявляя, что уважение и соблюдение конституционных прав является обязанностью государства. Конституция РФ предусматривает целый ряд механизмов, обеспечивающих их защиту. Они включают конституционно-судебную защиту (Конституционный суд), судебную защиту (суды общей юрисдикции, арбитражные суды), административную защиту (действия органов исполнительной власти). К конституционным механизмам защиты относят сегодня и международно-правовой механизм1. Это обусловлено тем, что Россия, как участник Международного пакта об экономических, культурных и социальных правах 1966 года. Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, заключенной в 1950 году под эгидой Совета Европы, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международных договоров в сфере защиты прав человека, позволяет соответствующим международным органам контролировать соблюдение на территории России соответствующих международных обязательств, а нормам, содержащимся в этих соглашениях, отдает приоритетное значение. К числу механизмов защиты прав и свобод человека современное конституционное право относит также международные
средства правовой зашиты, к которым может прибегнуть каждый после исчерпания внутригосударственных средств. Вместе с тем, как справедливо отмечают отечественные исследователи проблем развития российской государственности, конституционные положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, нередко носят декларативный характер, так как недостаточно разработана и эффективна система мер, обеспечивающих их реализацию, и «все еще живуче печальное обыкновение подменять эффектными лозунгами важное, трудное и кропотливое дело созидания новых форм, институтов и отношений общественной и государственной жизни». В результате, при достаточно широком декларировании Конституцией РФ прав и свобод человека, юридическая незащищенность индивидуума остается очевидным фактом2.
Мировой опыт свидетельствует, что реализация прав человека во многом зависит от целенаправленного участия в ней представителей общественности, которые, пользуясь общепризнанным правом на объединения, создают независимые от власти организации, отражая возрастающее в мировом сообществе стремление к демократии. Такие организации, частично или полностью посвятившие себя проблемам защиты прав человека, как правило, определяются введенным в оборот в 1945г Уставом ООН, впоследствии закрепленным в международных документах и воспринятым внутренним законодательством многих государств, термином «неправительственные организации» («non-governmental organizations»). Они действуют в мире на протяжении более 100 лет, и практически все страны мира на пути к демократии прошли необходимые этапы, связанные со становлением института неправительственных организаций, которые посвя
тили себя борьбе за права человека. Опыт этот разнообразен, как разнообразны и сами правозащитные организации. Вместе с тем наличие единой доминанты, которой можно по праву считать Всеобщую декларацию прав человека, положившую начало для выработки более ста международных договоров в сфере защиты прав человека, стимулирует объединение этой категории неправительственных организаций вокруг единой цели, превращение их в универсальное явление XX века.
Конституционное провозглашение России демократическим государством, законодательное закрепление норм, гарантирующих всем гражданам России возможность защиты своих конституционных прав и свобод путем создания необходимых независимых организаций, не только свидетельствует о меняющемся в России соотношении общества и государства, превращении права в основу их взаимосвязи, но реально способствуют развитию соответствующего мировым стандартам правозащитного движения. Возникающие уже в новой России неправительственные организации качественно отличаются от существовавших в СССР общественных организаций, которые создавались по воле власти и действовали под ее руководством. Напротив, они претендуют на признание государством независимости в реализации конституционного права каждого на защиту своих прав. Российские правозащитные организации все активнее включаются в жизнь общества, на деле доказывая, что «право есть непрерывная работа, притом не одной только государственной власти, но всего народа»1. Вместе с тем они, как и другие демократические институты, которые находятся в процессе становления, испытывают серьезные трудности. Если в большинстве стран мира правозащитные организации уже давно воспринимаются как неотъемлемый атрибут демократии, то в России институт правозащитных неправительственных организаций еще не обрел должного признания.
Очевидно, что правовая форма взаимоотношений личности и общества еще не выработана, что усложняет координацию действий государственных и негосударственных учреждений, необходимых для осуществления на практике конституционных норм и принципов обеспечения прав человека. Сами правозащитники не всегда имеют четкое представление о своих функциях в обществе, а формы и методы их деятельности не всегда носят правовой характер, тяготеют к замкнутости и нередко обременены политическими установками. Теория создания и деятельности правозащитных организаций достаточно хорошо разработана в других странах. Отдельные ее фрагменты чаще всего берут на вооружение создаваемые в России неправительственные организации, что не всегда отвечает особенностям и специфике процессов, происходящих на постсоветском пространстве. Опыт показывает: некритическое заимствование зарубежных образцов не может быть конструктивным, ибо западные правозащитные организации формировались в иных исторических условиях и под другими факторами воздействия. Реалии современной России требуют собственной научно-обоснованной правовой концепции деятельности неправительственных организаций в сфере защиты прав человека. Ее разработка представляет со
бой актуальную для отечественной юридической науки задачу. Она. как и другие проблемы, связанные с формированием институтов гражданского общества в России, относится к фундаментальным по своей теоретической и практической важности. Очевидно также, что комплексное исследование неправительственных организаций, как одного из этих институтов, способствует более четкому представлению о формах взаимоотношений государства и общества, сущности демократического строя в целом, где человек, его права и свободы должны не только декларироваться, но и быть реальной ценностью.
Актуальность исследования неправительственных организаций определяется также возрастающим вниманием к теоретической разработке всего комплекса проблем прав человека и гражданина. Уместно напомнить, что Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. , в связи с празднованием 50-летия тоинятия Всеобщей декларации прав человека, 1998 год объявлен Годом прав человека в России, что является важным свидетельством признания Россией универсальности и всеобщности принятых в мировом сообществе концепции и стандартов в сфере защиты прав человека.
СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ. Вполне закономерно, что вопросы, связанные с включением неправительственных организаций в защиту прав и свобод человека, не могли быть предметом комплексного научного исследования в рамках господствовавших на протяжении всего советского периода идеологизированных подходов как к институту общественных организаций, так и к проблеме прав человека в целом. Методологические ориентиры ученых вполне соответствовали требованиям существовавшего режима, характеру советской правовой науки, но они не позволяли проследить историческую траекторию и раскрыть универсальность целого ряда демократических институтов, к каким в полной мере относятся и правозащитные неправительственные организации. Одномерность средств анализа и сосредоточенность лишь на опыте отдельных общественных организаций, представлявших СССР на международной арене, также не способствовали пониманию сущности этого феномена. Ориентация на закрытость государства возвела искусственный барьер между «своими» и западными общественными организациями, заведомо предопределив отрицание последних. Когда отдельные авторы все же пытались, обращаясь к международному опыту, привлечь внимание правовой науки к неправительственным организациям западных стран, их исследования, как и другие государственно-правовые исследования той поры, отличались чрезмерным
классовым подходом к их сущности. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельными представителями юридической науки советского периода было сформулировано немало идей, которые и сегодня, в этот сложный период построения в России правового государства, не утратили свою несомненную как теоретическую, так и практическую ценность. Автор внимательно, с позиций реалий сегодняшнего дня, изучил выработанную при социализме теорию общественных организаций, которая разрабатывалась Е.В.Зайцевой. С.Э.Жилинским, А.И.Коваленко, В.В.Кравченко. О.В.Орловой, Д.В.Шутько, А.И.Щигликом, Ц.А.Ямпольской. и внимательно проанализировал ее рациональные моменты в ходе подготовки выраженной в диссертации концепции. В начале 90-х годов появились исследования, которые отражают новые подходы к институту общественных организаций. Это работы З.М.Зотовой, Л.А.Морозовой, С.А.Солдатова. С.С.Юрьева, Л.Н.Шестакова и других. Они вызывают бесспорный интерес. и автор неоднократно обращается в диссертационной работе к целому ряду высказанных в них идей.
Многие из научных выводов и положений диссертанта сформулированы под воздействием взглядов на перспективы построения в России правового государства, содержащихся в фундаментальных исследованиях в области теории права и конституционного права, разработанной такими представителями юридической науки, как С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук. М.В.Баглай, А.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Г.А.Гаджиев, Б.Н.Габричидзе. А.Ю.Кабалкин, Н.Г.Кобец, О.С.Колбасов, А.И.Ковлер, П.Р.Кулиев. О.Е.Кутафин, Ю.И.Лейбо, Б.М.Лазарев, Г.В.Мальцев, В.С.Нерсесянц. В.А.Прокошин, В.С.Пронина, С.В.Соловьва, Ю.А.Тихомиров, Т.М.Шамба. Н.В.Черноголовкин, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и др. Внимательно осмыслены диссертантом, в процессе выработки современной концепции включения общественности в правозащитные механизмы, взгляды представителей оте
чественной науки на проблемы реализации прав человека в России, отраженные в работах С.А.Авакьяна, В.В.Бойцовой, А.Г.Бережнова. Л.Д.Воеводина,В.М.Жуйкова, A.M. Ларина, И.А.Ледях, Е.А.Лукашевой, А.В.Малько, Ф.М.Рудинского, В.В.Туманова, Н.Ю. Хаманевой, М.С. Ша-каряна. А.И.Экимова.
В своих научных выводах автор в значительной степени учитывал научные исследования в сфере международного права и международных отношений, принадлежащие В.А.Карташкину, И.И.Лукашуку, Р.А.Мюллерсону, Т.Н.Нешатаевой, В.Ф.Петровскому, Б.Н.Топорнину,Р.А.Тузмухамедову. Г.И.Тункину, О.Н.Хлестову, С.В.Черниченко, Л.М.Энтину.
В западной историографии вопрос о роли неправительственных организаций в сфере защиты прав человека освещается достаточно широко. Опубликованы многочисленные труды по теории и практике деятельности как международных и региональных, так и локальных организаций. Однако в нашей стране эта литература не была востребована, так как она противоречила основной и господствовавшей на протяжении всей истории советского государства концепции общественных организаций. В диссертации проведен критический анализ наиболее значимых концепций зарубежных ученых разных стран мира о роли неправительственных организаций в сфере защиты прав человека, в частности, работы Й.Бейгбедера (Бельгия), Р.Бретта. Т.Бовена В.Лэри (Голландия), Д.Вейсброта, В.Фелда, Р.Джордана (Великобритания), Б.Верстаппена, Н.Кантвелла, Н.Родли, Х.Тулена, М.Ньюмена, Р.Фридландера, Л.Уайта, Г.Штейнера (США), В.Димитриевича (Югославия), М.Лукаса (Финляндия), С.Гийе, П.Отле (Франция) и других.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ является специфическая область общественных отношений, относящаяся к формированию правовых институтов» обеспечивающих становление демократического государства. Особое
внимание уделено проблеме создания национальной
(внутригосударственной) системы защиты конституционных прав и свобод человека, активизации процессов включения в нее общественности.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ являются: 1/ разработка научно-обоснованной концепции неправительственных правозащитных организаций как важнейшего компонента системы защиты конституционных прав и свобод человека; 2/ определение оптимальной модели институционального развития неправительственных организаций, деятельность которых направлена на защиту прав человека.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ были предопределены недостаточной теоретической разработанностью избранной для диссертационного исследования проблемы и ее многоплановостью. Для достижения главной цели - сформулировать научно-обоснованные выводы относительно перспектив развития в России института неправительственных организаций как органичного компонента определенной Конституцией РФ системы реализации прав и свобод человека - необходимо было:
• проанализировать правовую природу и характер института неправительственных организаций, его историческую обусловленность, эволюцию и динамику как универсального фактора демократизации общества и государства;
• выявить специфику правозащитных организаций, наиболее характерные черты, выделяющие их из общей категории общественных объединений:
• исследовать опыт деятельности неправительственных организаций зарубежных стран в сфере защиты прав человека и их влияние на формирование и развитие института прав человека;
• обобщить существующие в других странах модели неправительственных организаций (в том числе формы включения неправительственных организаций в правозащитные механизмы);
• раскрыть объективные и субъективные причины, которые обусловили сложность развития института неправительственных организаций в России, их вовлечение в реализацию прав человека;
• выявить наиболее актуальные конституционно-правовые проблемы развития института неправительственных организаций в России:
• обосновать целесообразность применения в России международных стандартов создания и наиболее эффективного функционирования неправительственных организаций в сфере защиты прав человека;
• сформулировать выводы, рекомендации и положения, способствующие созданию целостной концепции включения российских неправительственных организаций как в национальные, так и международные механизмы защиты прав человека.
ИСТОЧНИКИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. Решение поставленных диссертантом задач потребовало привлечения широкого круга источников, основными из которых явились: Конституция Российской Федерации 1993 года, законодательство РФ, а также законодательные акты зарубежных стран ; международно-правовые акты, которые закрепляют систему международного сотрудничества в сфере защиты прав человека; уставные документы, отчеты и информативные материалы целого ряда как отечественных, так и зарубежных неправительственных организаций соответствующего профиля.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДИССЕРТАЦИИ. Исследование проведено на основе разработанных в современной теории государства и права сравнительно-правового и конкретно-исторического методов, которые позволили диссертанту достаточно глубоко, с учетом реалий России, подойти к выяснению поставленных в диссертации задач, и определить возможные пути их разрешения.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ. Исследование является первой в современной юридической науке попыткой комплексного исследования одного из важнейших институтов гражданского общества, каким являются неправительственные организации, деятельность которых нацелена на защиту конституционных прав и свобод человека. Сделанные в диссертации выводы и предложения основаны на закрепленных в Конституции РФ принципиально новых для нашей страны подходах к проблеме прав человека. Развивая идеи современного российского конституционного права, которое отражает творческий и новаторский подход к каждому из относящихся к этой сфере институтов как государственного, так и негосударственного характера, диссертант, по существу, предлагает новое направление в исследовании конституционно-правовых проблем становления гражданского общества.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения: • впервые в отечественной юридической науке осуществлен историко-правовой анализ многообразия форм влияния независимых общественных объединений на политику государства в сфере зашиты прав человека, генезиса наиболее универсальных из них, предложены принципиально новые подходы к институту общественных объединений, как важнейшему демократическому институту. Выявлены специфические особенности, отличающие организации, непосредственно вовлеченные (согласно своим вам) в реализацию конституционных прав и свобод человека, от других организаций, объединяемых в современной правовой доктрине понятием «общественные объединения». В результате исследования конституционно-правовой основы деятельности правозащитных неправительственных организаций доказана целесообразность конкретизации их правового статуса и выделения в особый вид общественных объединений:
• разработан научно-обоснованный комплексный подход к определенной Конституцией РФ системе реализации прав и свобод человека; продемонстрирована взаимосвязь входящих в нее механизмов как внутригосударственного, так и международного характера; доказана необходимость постоянного взаимодействия каждого из компонентов конституционной системы защиты прав человека с общественностью как непременного условия ее развития и жизнеспособности;
• проанализирована конституционно-правовая основа деятельности неправительственных организаций в сфере защиты прав человека; выдвинуты и обоснованы предложения по усилению их правовой обеспеченности, расширению правовой базы их включения в систему защиты конституционных прав и свобод человека, гарантий государственной поддержки; усиления акцента на обязанности правозащитных организаций по отноше-. нию к государственным структурам и обществу, во имя интересов которого они создаются;
• выделены наиболее актуальные проблемы формирования и развития правозащитного движения в России с учетом влияния на них специфических особенностей формирования института прав человека в России; представлена научно-обоснованная, соответствующая мировым стандартам в сфере защиты прав человека и национальным интересам России концептуальная модель институционального развития правозащитной неправительственной организации. Она включает: конституционно-правовые принципы реализации права на объединения; формы взаимодействия правозащитных организаций с государственными органами, ответственными за соблюдение прав человека, с представительными органами власти, а также с национальными учреждениями по правам человека (Комиссиями по правам человека , Уполномоченным по правам человека); факторы эффективности деятельности неправительственных организаций в защите
прав человека. Обосновано, что, во имя обеспечения максимальной конструктивности и целенаправленности участия неправительственных организаций в механизмах защиты прав человека, оно должно осуществляться с учетом четко определенных критериев, определяющих их дееспособность и достаточный профессионализм;
• раскрыта, применительно к специфике России, политико-правовая сущность успешно функционирующего на протяжении десятилетий на уровне межгосударственного сотрудничества в сфере защиты прав человека института «консультативного статуса», который предоставляется неправительственным организациям в международных организациях: ООН. Совете Европы, ОБСЕ; проанализирован позитивный эффект основных международно-правовых механизмов защиты прав человека и определены направления включения в них правозащитных организаций России; обоснована целесообразность обращения к формуле «консультаций» с неправительственными организациями в сфере защиты прав человека при определении форм сотрудничества с ними государства и представительных органов власти;
• в ходе междисциплинарного исследования деятельности неправительственных организаций, в частности , их права на участие в международных процедурах, нацеленных на усиление правовой защищенности индивидуума, продемонстрирована не только возрастающая тенденция сближения и взаимопроникновения международно-правового и конституционно-правового институтов прав человека, но и появление качественно нового в юридической науке явления, когда субъект внутригосударственного права, каким являются неправительственные организации, одновременно обладает отдельными элементами международной правосубъектности, которыми наделяют его государства и межправительственные организации. Обоснована необходимость расширения правового регулирова
ния неправительственных организаций в системе конституционного права с учетом правовой основы их деятельности в рамках международных правозащитных организаций и механизмов.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И АПРОБАЦИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертационное исследование получило одобрение и рекомендацию к защите на кафедре государственного строительства и права Российской Академии государственной службы при Президенте РФ. Новая теоретико-правовая трактовка концепции общественных организаций, соответствующая формирующемуся в России гражданскому обществу, оригинальные теоретические положения диссертационного исследования могут быть полезными при дальнейшей теоретической разработке формирующихся в России институтов гражданского общества, а также в развитии теории прав и свобод человека. Основанные на аналитическом изучении практики других государств и международных организаций, а также собственном практическом опыте выводы автора могут оказаться полезными в ходе совершенствования национальных правозащитных механизмов в целом и. в частности, форм сотрудничества российских государственных и представительных органов с общественностью в сфере защиты прав и свобод человека. Полученные результаты и представленные в диссертации рекомендации относительно модели институционального развития правозащитных неправительственных организаций могут быть востребованы в практической деятельности уже действующих и вновь создаваемых организаций. Содержащиеся в диссертации рекомендации относительно порядка и процедуры предоставления консультативного статуса неправительственным организациям при международных организациях, помогут расширить участие российских неправительственных организаций в межгосударственных правозащитных механизмах. Обширный историографический материал и примеры из практики зарубежных неправительственных организаций мо
гут оказаться полезными при подготовке материалов, необходимых для распространения знаний о возможностях правовой защиты среди различных категорий населения.
Точка зрения диссертанта по различным аспектам деятельности неправительственных организаций принималась во внимание в процессе принятия решений соответствующих международных правозащитных органов. Целый ряд содержащихся в работе предложений получили апробацию в практической работе отдельных правозащитных организаций ( как российских, так и зарубежных), учитывались в работе Консультативного Совета неправительственных организаций при Межпарламентской группе Государственной Думы РФ. Под руководством диссертанта была разработана образовательная программа «Права человека», осуществленная в 12 городах России Московским научно-исследовательским центром по правам человека, проведена серия семинаров «О праве граждан на объединение».
Отдельные положения диссертационного исследования были использованы автором в процессе преподавания курсов конституционного и международного права, государственного строительства и управления, спецкурса «Государственные и международные механизмы защиты прав человека».
ОБЪЕМ И СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, перечня соответствующего российского законодательства и международно-правовых документов, списка отечественной и зарубежной историографии по теме исследования
