Введение к работе
Актуальность темы исследования Современный этап развития российского государства характеризуется крупнейшими преобразованиями в его государственном устройстве и правовой системе. Наблюдаются кардинальные перемены во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В данных условиях важно обеспечить гармоничное взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя целостность и неделимость всего государства. И именно дальнейшее развитие федеративных отношений, эволюция и совершенствование государственности субъектов федерации является одним из средств, позволяющих снизить остроту многих существующих проблем Поэтому необходимы дальнейшее сотрудничество и взаимодействие федерации и ее субъектов в кропотливой и трудоемкой деятельности по преодолению существующих трудностей и проблем И дальнейшее развитие государственности республик будет способствовать как укреплению российского государства в целом, так и процветанию всех ее субъектов.
Конституция Российской Федерации 1993 г продолжила начатый в начале 90-х годов процесс реформирования федеративного устройства российского государства Основной закон РФ закрепил равноправие всех субъектов РФ, более четко разграничил предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Вместе с тем конституционные основы российского федерализма нуждаются в совершенствовании, прежде всего в отношении прав и обязанностей субъектов РФ. Законодательную деятельность в этом направлении задерживает помимо политических причин отсутствие общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта РФ Поэтому в настоящее время, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта России, сложилась противоречивая практика нормотворчества Необычайную остроту еще относительно недавно имела проблема соответствия Конституции РФ большинства основных законов субъектов РФ Республики в составе Российской Федерации определяют свой статус как национальные государства в составе России Некоторые из них провозглашали государственный суверенитет, особое правовое положение, ассоциированное членство. Другие субъекты РФ рассматривают свой статус как совокупность и обязанностей, принадлежащих государственному образованию в составе РФ
Корни указанных проблем, на наш взгляд, кроются, во-первых, в
неясности содержания используемых в Конституции России категорий «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа» Во-вторых, в неопределенности их соотношения, как между собой, так и с общепринятой в конституционном праве зарубежных стран научной категорией «конституционный статус субъекта Федерации» В-третьих, в противоречивости конституционных предписаний. В частности, провозгласив национальные и территориальные субъекты РФ равноправными, Конституция РФ одновременно наделяет некоторые из них особыми правами, как в федеративных, так и в межсубъектных правоотношениях Неопределенность возникает и в процедуре изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ
Вполне очевидно, что создание на основе исследования норм Конституции РФ 1993 г, а также конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации общепринятой концепции (теории) статуса субъекта РФ и разработка в соответствии с ней практических рекомендаций органам государственной власти Федерации и субъектов РФ является одной из актуальных и приоритетных задач современной российской науки конституционного права В настоящее время ее решение, как правило, связывают с исследованием статуса либо конкретных субъектов РФ, либо субъектов РФ, имеющих одинаковое официальное название Этот подход, считающийся традиционным в отечественной науке конституционного (государственного) права стал основой данного исследования
Таким образом, сложившаяся ситуация настоятельно требует анализа, осмысления и выработки теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на решение сложившихся противоречий в федеральном конституционном и текущем законодательстве национальных субъектов
Учитывая, что конституционно-правовой статус национальных субъекта Российской Федерации, сложное, многоэлементное правовое явления, в диссертации подвергается анализу одна из составных частей конституционно-правового статуса национального субъекта федерации -система его органов государственной власти
Степень теоретической разработанности темы. Проблематика конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе Российской Федерации в различных вариациях, будь то исследование ценностей российского федерализма или перспектив развития федеративных отношений, привлекает внимание многих исследователей
Значительный вклад в осмысление данных проблем внесли российские ученые Р.Г Абдулатипов, А А Аринин, Г В Атаманчук, М.В Баглай, Л.Ф Болтенкова, Р В. Енгибарян, А.В Зиновьев, Л М Карапетян, В А Кряжков, А И Лепешкин, Л Н. Морозова, В Б Пастухов, Э В.Тадевосян, Ю А Тихомиров, И А. Умнова, В Е Чиркин, С М Шахрай и многие другие
Острые споры исследователей вызывает принцип национально-территориального образования отдельных субъектов Российской Федерации За переход к культурно-национальной автономии от автономии территориальной, за отказ от национального фактора как основы Федерации высказываются В Печенев, А И. Вдовин, А А Уваров
Иной позиции придерживаются Э В Тадевосян, Н П Медведев, М X Фарукшин, И П Ильинский, которые считают указанные предложения как «фактический возврат к унитаризму под мифическим покрывалом федерализма» По их мнению, как национально-территориальный принцип, так и обще-территориальный принцип необходим для обеспечения прав народов, живущих в России
Не ослабевает интерес к проблемам различия конституционно-правового статуса национальных и территориальных субъектов Российской Федерации, в том числе республик в составе России, осмысливаются пути преодоления неравноправия субъектов Российской Федерации, организация і осударственной власти и местного самоуправления С 1992 года в российской науке предпринимаются диссертационные исследования по обозначенной проблематике в 1992 году - И. К Филиппов «Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 1998 году Л В Четверикова -«Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), Ю В Гаврюсов - «Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), А Г Пономарев - «Проблемы суверенитета в науке
конституционного права» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), С Н Бабурин - «Территория государства Теоретико-правовые проблемы» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), в 1999 году. ИВ Евдокимов -«Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), В А Андреев - «Республика Саха (Якутия) в составе Российской Федерации конституционно-правовые аспекты» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), А А Кочетков - «Проблемы соотношения конституций республик в составе РФ с конституцией России» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), М Н Игнатьева - «Соотношение федерального и республиканского законодательства- теоретико-правовой анализ» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), В Р Енгибарян - «Федерализм в современном мире Правовой статус и основные черты» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 2000 году. В Н Харькин -«Внешнеэкономическая функция субъекта Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), И Ф Михальчук - «Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления в республике Саха (Якутия) - субъекте РФ» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), ЮА Шарандин - «Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы)» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), С.В Вавилов - «Конституционно-правовое развитие Российского федерализма» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридический наук), Ю К Краснов - «Российская государственность генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук); Р Е Трофимов - «Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 2001 году: С И Шукшин -«Конституционно-правовой статус Республики Мордовия»
Вместе с тем, несмотря на внимание научной среды российской правовой науки, в дальнейшей научной разработанности нуждаются такие важные проблемы для Российской Федерации, как теоретико-методологические основы конституционно-правового статуса
национальных субъектов, его понятийное наполнение, модели разграничения предметов ведения и полномочий, степень проявления указанных категорий в конституционно-правовом статусе конкретных национальных субъектов Российской Федерации, специфика и пути его совершенствования (укрепления) на современном этапе
Объектом исследования являются правовые аспекты конституционных правоотношений, возникающие в результате взаимодействия субъектов Российской Федерации с федеральным центром по поводу реализации конституционно закрепленных за ними предметов ведения и полномочий, а также специфика проявления указанных правоотношений в соотношении единства правого пространства и реализации национального суверенитета субъектов федерации
Предметом исследования является нормативные правовые акты, теоретические концепции ученых-юристов, отражающие специфику правового регулирования федеративных основ России как многонационального государства
Цель и задачи диссертационного исследования. На основании теоретико-правового осмысления основных доктрин федерализма, особенностей возникновения, функционирования и развития российской модели федерализма, его нормативного правового оформления, содержания понятийного аппарата конституционно-правовой категории «национальный суверенитет субъекта Российской Федерации» «конституционно-правовой статус национального субъекта Российской Федерации», а также оценки роли и места национальных субъектов Российской Федерации в современной системе властных отношений в федеративном государстве, автор ставил перед собой цель выработать научно обоснованные рекомендации, направленные как на совершенствование федеральных конституционных норм, определяющих элементы статуса национальных субъектов в составе России, так и на оптимизацию указанных проблем с учетом ее региональных особенностей и возможностей
Для достижения указанной цели автор в ходе исследования ставил перед собой и решал следующие задачи
системный и сравнительно-правовой анализ становления и развития конституционно-правового статуса национальных субъектов в России с 1918-1993 года,
изучение правовой основы статуса национальных субъектов в составе РФ,
выявление проблем теории и практики по реализации положений российского законодательства, регулирующего юридический статус субъектов РФ;
определение сущности и значения федерализма, а также изучение зарубежного опыта регулирования федеративных отношений между федерацией и ее субъектами,
выявление особенностей федеративного устройства России,
разработка конкретных предложений по оптимизации сферы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и национальных субъектов в ее составе
Методологическая база исследования Методологической основой работы служат диалектический метод познания
При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта
В работе использованы следующие методы научного исследования 1) системный, 2) формально-юридический, 3) сравнительно-правовой, 4)историко-правовой
Нормативную основу исследования составляют тексты Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 годов, Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор 1992 года, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, конституции, уставы и нормативные правовые акты ряда субъектов Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти национальных субъектов
Научная новизна исследования Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе РФ, каковыми являются, а) правовой анализ и оценка асимметричного устройства Российской Федерации, б) проблемы суверенитета в федеративном государстве; в) неравноправие субъектов Российской Федерации, г) отказ от договорной практики строительства федеративных отношений, д) уход от национально-территориальных
элементов в федеративном устройстве РФ и поиск направлений выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации; е)проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
В результате проведенного исследования предлагается комплекс рекомендаций по изменению, дополнению и уточнению законодательства определяющего политико-правовой статус национальных субъектов в составе Российской Федерации
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В основу определения национального суверенитета должно быть положено отношение к нации как к государственно-организованному сообществу. В подобном смысле феномен нация приобретает наднациональный характер Суверенитет нации следует рассматривать, прежде всего, как право нации на собственную государственность Понятия национальный и государственный суверенитет соотносятся как явления социо-культурологического и политико-правового характера Представляется, что данные явления не должны противопоставляться в силу того, что они взаимодополняют друг друга
Применительно к национальным субъектам федеративного государства, следует говорить не о национальном суверенитете, а о национальной автономии Трансформация национальной автономии в национальный суверенитет возможна только в случае распада федерации и обретения соответствующими субъектами государственной независимости
Закрепление Конституцией Российской Федерации в качестве носителя национального суверенитета многонационального народа России, предопределяет невозможность дробления и делегирования как суверенитета российского государства, так и национального суверенитета единым носителем которого является многонациональный российский народ
В современных условиях следует на законодательном уровне закрепить понятие национальной автономии и определить принципы реализации права национальной группы на автономию в Российской Федерации При этом в качестве основных конституционно-правовых моделей национальных автономий следует рассматривать социокультурную и административно-территориальную формы На настоящий момент в России имеет место тенденция перехода от административно-территориальной национальной автономии к социо-культурной
Подтверждением подобного тезиса является практика преобразования сложных (территориально-национальных) субъектов Российской Федерации в единые политико-территориальные образования
Существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией и национальными субъектами нуждаются в дальнейшей доработке В частности следует на законодательном уровне закрепить предметы исключительного ведения национальных субъектов, а также пределы государственного вмешательства в сферу управленческой деятельности соответствующих социо-территориальных образований
Необходимо отказаться от договорной практики в регулировании и развитии федеративных отношений в Российской Федерации В настоящий период положение, в рамках которого утверждается, что Федеративный Договор от 31 марта 1992 года «служит инструментом развития федерализма», во многом утратило свою актуальность Названный договор представляется «ущербным» как с политической, так и с теоретической точек зрения Не лучше обстоят дела с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Зачастую договорное регулирование федеративных отношений сводится к перераспределению установленных федеральной Конституцией предметов ведения и полномочий, что противоречит Основному Закону страны, принципам равноправия субъектов, и, наконец, самому федерализму как институционально-функциональной системе обеспечивающей оптимальное соотношение императивных и диспозитивних методов структурирования территории, населения, управленческих и хозяйствующих структур
Теоретическая значимость работы Содержащиеся в диссертации выводы расширяют представления о содержании конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе Российской Федерации, об организации государственной власти в субъектах Федерации и ее проблемах, а гакже развивают и дополняют соответствующие разделы конституционного права России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней предложены реальные подходы к осмыслению проблем элементного состава понятийного аппарата «конституционно-правовой статус национальных субъектов в составе Российской Федерации», раскрытию роли и значения национальных субъектов в составе Российской Федерации как участников правоотношений в федеративном государстве
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслевых юридических дисциплин Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу конституционного права, при разработке спецкурсов, а также в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России Материалы диссертации апробированы в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по учебным дисциплинам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран»
Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в выступлениях соискателя с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, апрель 2004 г), «Национальная безопасность РФ и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, ноябрь 2005 г), «Современное законотворчество теория и практика» к 100-летию Государственной Думы России (Санкт-Петербург, апрель 2006 г ) и др
Структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и литературы
