Содержание к диссертации
Введение
1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ 9
1.1 Экономическая сущность бюджетного федерализма и его роль в общей системе финансовых отношений 9
1.2 Концептуальные основы межбюджетных отношений 28
1.3 Теории и модели построения межбюджетных отношений в системах регулирования территориального развития зарубежных стран 47
2 ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 64
2.1. Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России 64
2.2 Современное состояние системы межбюджетных отношений 74
2.3 Проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации 105
3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ
СБАЛАНСИРОВАННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНЬГХ ОБРАЗОВАНИЯХ 121
3.1 Преодоление несбалансированности бюджета доходов и расходов муниципального образования 121
3.2 Механизм распределения бюджетных средств муниципального образования 139
3.3 Методическое обеспечение совершенствования системы бюджетной сбалансированности муниципального образования 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 162
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 166
ПРИЛОЖЕНИЕ
- Экономическая сущность бюджетного федерализма и его роль в общей системе финансовых отношений
- Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России
- Преодоление несбалансированности бюджета доходов и расходов муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема межбюджетных отношений в России является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. Несмотря на определённые достижения в регулировании финансовых взаимоотношений федерации и регионов, практика бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем совершенствовании. Межбюджетное регулирование регионов служит обеспечению бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них расходных полномочий.
Современное государственное устройство требует создания новой системы управления всеми экономическими процессами и, прежде всего, процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Поэтому проблемы организации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования являются объектом пристального внимания, как в теоретическом плане, так и при практической реализации принципов бюджетного федерализма в России.
Мировой опыт в этом случае не даёт универсальных решений -государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому анализ ее достижений представляется полезным. Актуальность темы исследования определяется необходимостью оптимального перераспределения достаточно ограниченных бюджетных средств между субъектами Федерации, что ставит вопрос о необходимости поиска способа создания научно-обоснованного механизма распределения бюджетных средств на региональном уровне.
Все это и выявило необходимость разработки механизма организации и регулирования межбюджетных отношений в рамках реализации реформы местного самоуправления, адекватного задачам бюджетной политики, и определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Фундаментом экономической науки в целом, а также теоретических и практических вопросов финансовых отношений и бюджетного федерализма являются труды В. Виттмана, X. Гросмана, Л. Келлера, Р.А. Масгрейва, Ф. Неймана, П. Самуэльсона, М. Фридмена.
Вопросы формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества нашли свое отражение в работах советских экономистов: A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского и других.
Проблемы становления и развития межбюджетных отношений, местного самоуправления, финансового и бюджетного регулирования исследовались в трудах отечественных ученых: Е.В. Бушмина, А.И. Воропаева, Л.В. Давыдовой, М.С. Демьяненко, А.И. Закирова, Е.И. Зуевой, А.Г. Игудина, Л.А. Ковалеровой, A.M. Лаврова, В. Лексина, Н.И. Ляховой, М.С. Максимовой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, М.П. Придачук, В.Е. Селиверстова, С.Н. Хурсевича, Д.Г. Черника, и других.
Работы ряда авторов носят практический характер, в основном касающийся сути и целей реформ межбюджетных отношений. Вместе с тем, большинство публикаций в сфере межбюджетных отношений касаются только отдельных сторон этой системы. Поэтому, несмотря на значительное количество работ многие проблемы, связанные с межбюджетными взаимоотношениями, остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и разработок.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию моделей организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, направленных на повышение рационального перераспределения бюджетных средств. Постановка цели исследования обусловила необходимость решения следующих комплексных задач:
- обобщить теоретические аспекты формирования системы межбюджетных отношений в современных условиях, выявить сущность российской модели межбюджетных отношений;
- обосновать необходимость формирования эффективности бюджетной пропорциональности в механизме взаимодействия субъектов бюджетной политики;
- установить особенности бюджетного федерализма как основы системы межбюджетных отношений и дать оценку существующего состояния бюджетных взаимоотношений;
- предложить методику оценки степени несбалансированности бюджетной системы муниципалитетов, а также определить источники доходов бюджетов муниципальных образований;
- разработать приоритетные направления совершенствования действующей системы бюджетного регулирования муниципальных бюджетов и научно обосновать подходы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации в разрезе доходной и расходной частей федеральных, региональных и местных бюджетов.
Предметом исследования являются экономические отношения и взаимосвязи межбюджетных отношений в развитии финансово - бюджетного федерализма.
Область исследования соответствует п. 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике, п. 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области исследования теории и практики функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и их влияния на экономическое, социальное и политическое развитие государства, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы центральных, региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти.
Исследование построено на применении частнонаучных методов познания, предполагающих реализацию возможностей моделирования, прогнозирования, структурно-функционального, исторического и документального анализа, а также конкретных методов научного исследования: сочетание анализа и синтеза, экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.
Информационной базой послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации в области межбюджетных отношений, официальные материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики, бюджетная отчетность субъектов РФ, материалы периодической экономической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке научно-методических рекомендаций по реализации бюджетного федерализма, организации и регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в рамках реализации реформы местного самоуправления, ориентированных на достижение экономической эффективности в использовании финансовых ресурсов и социальной справедливости в выравнивании межтерриториальньгх различий.
Научную новизну подтверждают следующие научные результаты, выносимые на защиту:
- на базе исследования теоретических аспектов формирования финансовой системы и бюджетных отношений уточнены концептуальные положения бюджетного федерализма и конкретизированы понятия, определяющие сущность межбюджетных отношений (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);
- научно обоснована необходимость формирования эффективности бюджетной пропорциональности в механизме взаимодействия субъектов бюджетной политики, посредством создания условий расширенного воспроизводства и устойчивого экономического роста, финансовой стабилизации, реализации развивающихся функций государства в процессе рыночной трансформации, и предложена система принципов модели взаимодействия бюджетного федерализма и межбюджетных отношений (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);
- на основе моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления научно обоснованы направления сбалансированности бюджетной системы, выделены приоритетные направления реформирования бюджетного процесса и предложены концептуальные основы межбюджетных отношений в Орловской области (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);
- на базе научно-методических положений формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований предложена методика оценки степени несбалансированности бюджетной системы муниципалитетов, включающая коэффициент вертикального дисбаланса и возврата средств на территорию, а также определены источники доходов бюджетов муниципальных образований (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);
- разработаны приоритетные направления совершенствования действующей системы бюджетного регулирования муниципальных бюджетов и научно обоснованы подходы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК).
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении и развитии теоретических и научно-методических подходов к построению рациональной системы межбюджетных отношений, а также в адаптации зарубежного опыта, традиционной методологии и результатов накопленного опыта реализации положений бюджетной сбалансированности в Российской Федерации к современной экономической ситуации.
Практическая значимость работы. Основные выводы и предложения диссертационной работы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке стратегии развития территории, формировании региональной и муниципальной бюджетной политики, совершенствовании механизма распределения средств межбюджетного регулирования.
Апробация и реализация результатов работы. Основные теоретические и практические положения работы докладывались автором на Научно-практической Интернет-конференции «Система налогового менеджмента, учета, анализа и аудита в современном экономическом пространстве» (г. Орел, 2005г.); Международной научно-практической конференции «Современная концепция и перспективы формирования учетно-аналитической и налоговой системы на предприятиях реального сектора экономики в условиях глобализации экономических процессов и перехода на международные стандарты финансовой отчетности» (28-30 апреля 2008 года, Орел); Международной научно-практической конференции «Приоритеты формирования системы налогового администрирования и налогового менеджмента в условиях интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения» (3-Ю ноября 2008 года, Орел); Всероссийской научно-практической конференции «Модели формирования системы учета, аудита и налогообложения на предприятиях промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства на основе внедрения инновационных технологий и международных стандартов» (3-28 ноября 2008 года, Орел).
Результаты исследования апробированы и внедрены в работу местных органов исполнительной власти г. Орла, управления финансовой и налоговой политики Орловской области.
Научные положения и выводы, сформулированные в работе, могут использоваться в учебном процессе для преподавания курсов «Финансы», «Бюджетная система»; в качестве методической базы для разработки методов оптимизации межбюджетного регулирования.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 12 работах общим объемом 12,41 п. л., в том числе авторских — 12,01 п.л., из них 2 статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 157 наименований. Работа изложена на 177 страницах, содержит 18 таблиц и 18 рисунков.
Экономическая сущность бюджетного федерализма и его роль в общей системе финансовых отношений
Чтобы проследить эволюцию взглядов отечественных экономистов на сущность и функции бюджета, его влияние на экономику страны, необходимо кратко остановится на теории финансов в целом. Это связано с тем, что бюджет является финансовой категорией.
Изначально финансы появились одновременно с возникновением государства и изменялись вместе с ним. В связи с этим сущность финансов, закономерности их развития, роль в процессе общественного воспроизводства определяются природой и функциями государства. Государство, будучи еще рабовладельческим, выполняя ряд общественных функций, таких как содержание войска, поддержание общественного порядка, постройка дорог и т.д. предоставляло определенные «общественные блага» для своих граждан.
С целью предоставления этих благ требовались конкретные ресурсы. В докапиталистических формациях большая часть потребностей государства в ресурсах удовлетворялась за счет различного рода поступлений натуральных повинностей и сборов. Их роль первоначально выполняли подати в натуральной форме, а затем и в денежной форме. Поскольку нет достоверных данных о хозяйственном устройстве первобытно-общинного строя, то можно лишь предположить, что в условиях отсутствия постоянного государственного аппарата не было и системы формирования доходов и расходов такого государства. Но мере формирования государственного аппарата, расширения его функций, особенно при создании постоянных войск, введении дорожного строительства, возрастает роль финансов.
Исторический характер финансов позволяет прийти к заключению, что любое государство создает систему формирования и использования фондов, необходимых для реализации государственных функций. При том, что возможны существенные различия в методах и формах образования и использования фондов, их источники всегда ограничены, а государство, в свою очередь, не в состоянии изобрести новые источники доходов для покрытия своих нужд. Таким образом, идет речь об объекте обложения. В качестве него выступают имущество и доход.
К возникновению феномена государственных финансов привело соединение государства и налогов в их денежной форме. Это связано с выделением государственной казны и полным ее отделением от собственности монарха (во Франции в XVI в.). В это время появились и стали применяться термин «финансы», а таюке понятия государственного бюджета и государственных финансов как совокупности доходов и расходов государства [13, с. 53].
До сего времени в литературе не назван автор, который ввел в обиход термин «финансы». Как полагают некоторые экономисты, автором термина «финансы» является французский ученый Ж. Воден, благодаря которому из французского языка «финансы» перешли во все языки мира [62, с. 44]. Точка зрения о латинском происхождении термина «финансы», встречающаяся наряду с этим в экономической литературе, по мнению М.В. Романовского, не является доказанной.
В соответствии с другой версией о происхождении термина «финансы», автором которой является A.M. Ковалева, принято считать, что он возник в XIII -XV вв. в торговых городах Италии и обозначал любой денежный платеж.
Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России
Определенные проявления бюджетного федерализма наблюдались и в процедуре нормативных отчислений от регулирующих налогов. Территориальный бюджет мог получать свою долю по утвержденному нормативу отчислений. Таким образом, определенные элементы бюджетного федерализма существовали в России и до начала 90-х годов. Это свидетельствует о некоторой преемственности в развитии бюджетного федерализма в России.
Само появление проблем межбюджетных отношений в современной России связано с переустройством государства на федеративной основе. Вопросы сущности и механизмов реализации межбюджетных отношений отражают процессы и проблемы построения федеративного государства в финансовой сфере (бюджетный федерализм) и на всех уровнях власти стоят сегодня особенно актуально и остро.
Определение бюджетного федерализма дано Игудиным А.Г. в [50, с.З]. Автор рассматривает федерализм вообще как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований. Бюджетный федерализм выражает эти же отношения на той же основе в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов Федерации, а также внутри последних между региональным бюджетом и местными бюджетами».
Близкое к этому в содержательном смысле определение «бюджетного федерализма» дается в [44, с.251]. «Федерализм бюджетный - многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под федерализмом бюджетным обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях».
Однако в рамках настоящей работы в целях отражения всего комплекса проблем в данной области следует, очевидно, расширить определение «межбюджетных отношений» вводя в него элементы принципиальных снов построения и методов их реализации. В [109] коллектив авторов понимает под бюджетным федерализмом «совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных отношений между различными уровнями государственной власти и управления». Близкую позицию высказывают и Коков В., Любимцев Ю. в [55, с.4].
class3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ
СБАЛАНСИРОВАННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНЬГХ ОБРАЗОВАНИЯХ class3
Преодоление несбалансированности бюджета доходов и расходов муниципального образования
В течение всего периода формирования трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации одной из сложнейших остается проблема несбалансированности расходных полномочий и доходных источников муниципальных бюджетов. Муниципальные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Значительная часть расходов этих бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а таюке финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами; более 80 % их налоговых доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Существующая зависимость муниципальных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов отчислений от федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций в регион, развитию налогового потенциала и повышению собираемости налогов. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций [19].
Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ не содержатся положения, касающиеся четкого разграничения расходных полномочий и ответственности за их осуществление между органами власти разных уровней. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, что ведет к снижению ответственности за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и муниципальных бюджетов, нормативными актами федерального уровня [50].
Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на территориальные бюджеты возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные соответствующими источниками финансирования. В результате органы местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и проводят политику выборочного (частичного) исполнения - возложенных на них обязательств.
Поэтому, мы считаем, что с целью предоставления муниципальным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами необходимо: осуществить, основываясь на единых принципах, четкое разграничение расходных полномочий между органами власти всех уровней, сократив при этом в максимальной степени сферу совместных полномочий; законодательно определить порядок предоставления источников финансирования при передаче расходных полномочий на нижестоящий уровень бюджетной системы; обеспечить реальную самостоятельность местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов; сократить «нефинансируемые федеральные мандаты», обеспечив полное финансовое выполнение установленных законодательством бюджетных обязательств.
По данным проведенной Министерством финансов РФ в 2003г. инвентаризации «федеральных мандатов» их общий объем оценивался в 8 % ВВП, то есть 60 % собственных доходов регионов. При этом средний уровень их фактического финансирования составлял всего 30 % [86].
В настоящее время существует восемь основных типов «федеральных мандатов», в отношении которых должна применяться соответствующая программа мер:
