Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 17
1.1. Категориальный и понятийный аппарат бюджетного федерализма и межбюджетных отношений 17
1.2. Становление и развитие системы межбюджетных отношений в России 32
1.2. Типологизация моделей межуровневых бюджетных отношений
в условиях федерализма 78
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 94
2.1. Принципиальные положения концепции межбюджетных отношений в федеративном государстве 94
2.2. Методология формирования межбюджетных отношений центра и субъектов РФ в современных условиях 113
2.3. Реализация принципов бюджетного федерализма на уровне бюджетов муниципальных образований 138
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ 161
3.1. Анализ реализации принципов бюджетного федерализма и оценка развития межбюджетных отношений в РФ 161
3.2. Исследование особенностей межбюджетных отношений в Республике Мордовия 178
3.3. Асимметричность развития российской модели бюджетного федерализма 207
ГЛАВА 4. ПРАКТИКА РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 223
4.1. Бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений 223
4.2. Оценка механизма бюджетного выравнивания на современном этапе 249
4.3. Зарубежный опыт построения межбюджетных отношений 268
ГЛАВА 5. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 291
5.1. Направления модернизации российского бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений 291
5.2. Построение современной системы межбюджетных отношений в РФ '307
5.3. Совершенствование механизма выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений 324
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 338
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 357
ПРИЛОЖЕНИЯ 389
- Категориальный и понятийный аппарат бюджетного федерализма и межбюджетных отношений
- Принципиальные положения концепции межбюджетных отношений в федеративном государстве
- Анализ реализации принципов бюджетного федерализма и оценка развития межбюджетных отношений в РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Формирование основ рыночной экономики в Российской Федерации потребовало проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного федерализма и решения многих проблем, таких как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание дееспособного меха-низма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления. Любое федеративное государство сталкивается с проблемой разграничения полномочий (прав) и ответственности самой федерации и ее субъектов. Если эта проблема не получает своего решения, экономические преимущества федерации не только не реализуются, но и чаще всего выступают в итоге с «обратным знаком».
Федерализм как форма и способ организации государства получил широкое распространение в мире. С развитием федеративных отношений, появлением обосновывающих их теорий, изменялись модели организации федеративных государств. Сравнительный анализ этих моделей, их эволюции позволяет рассматривать современное федеративное государство сквозь призму происходящих в нем перемен. Это приобретает особую актуальность
для России, где происходят в настоящее время процессы реформирования принципов государственно-территориального устройства страны. Их суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений, и соответствующих им межбюджетных отношений.
Качественные изменения в межбюджетных отношениях начали происходить с июля 1994 года, когда часть дотаций была заменена трансфертами, исчисляемыми по определенной методике. Они явились следствием процесса становления российской государственности на принципах федерализма. Вместе с тем, бюджетный федерализм в России в полной мере еще не реализован. Продолжается поиск путей совершенствования бюджетных взаимоотношений между органами власти разных уровней. Несмотря на предпринимаемые исследования по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Так, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не уделяется должного внимания вопросу совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из ФФПР. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационное бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых потоков.
Отдельные усовершенствования принятой модели бюджетного федерализма были связаны исключительно с финансовыми технологиями, без
учета общего процесса становления федерализма и местного самоуправления. Неудовлетворительно оценивается уровень правовой проработки принятой модели. Неопределенность многих исходных экономико-правовых положений российского федерализма стала одной из причин того, что в России так и не удалось пока сформировать и приступить к реализации целостной программы развития депрессивных территорий, преодоления финансово-бюджетной асимметрии и достижения выравнивания социально-экономического развития регионов. Все это свидетельствует о необходимости коренной и системной модернизации бюджетного федерализма.
Характеризуя бюджетный федерализм и межбюджетные отношения не просто как объективно существующую реальность, а как актуальную проблему, следует отметить, что Россия - не единственная страна, которая встречается с трудностями в этой области и ищет собственные пути их преодоления. За тысячелетия функционирования экономики в не унитарных государствах универсальных решений по этому поводу ни в одном федеративном государстве мира не найдено. В каждой стране пути разрешения проблемы формируются в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом складывающихся политических, социальных и экономических реальностей.
Бюджетный федерализм активно воздействует на весь блок экономических и социальных отношений, выступает важным фактором экономического роста. От состояния межбюджетных отношений во многом зависит социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации хозяйственной жизни. Таким образом, на федерализм, являющийся одним из базовых принципов государственного строительства в современной России, возлагаются функции сохранения единства страны, целостности ее территории при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ; масштабной экономической децентрализации, которая является непременным условием развития рыночных
отношений, без нанесения ущерба для управляемости страной; становления местного самоуправления и т.д.
Для решения поставленных проблем прежде всего необходимо разработать и реализовать новую концепцию дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма. В связи с этим возникает необходимость проведения анализа действующей системы межбюджетных отношений с целью выработки рекомендаций по их совершенствованию исходя из требований бюджетного федерализма.
Исследование проблем формирования межбюджетных отношений находится в центре внимания экономической науки. Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется прежде всего четко конкретизировать сущность такого понятия как «бюджетный федерализм», который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношений; раскрыть принципы построения указанных отношений; сделать анализ их состояния, дать им оценку и определить перспективы развития.
В связи с этим необходимо как в научном, так и в практическом отношении разработать теоретические и методологические вопросы, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем формирования бюджетного федерализма. Актуальность указанных проблем определила направление диссертационного исследования.
Состояние изученности проблемы. Изучение проблемы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и за рубежом проводится по многим направлениям, представленным различными отечественными и зарубежными научными школами.
В дореволюционный период большой вклад в разработку теоретических основ федеративной формы государственного устройства внесли русские ученые С. А. Корф, А. С. Ященко, А. П. Погребинский, Д. Л. Злато-польский и др. В настоящее время в области исследований проблем меж-
бюджетных отношений сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработки правовых проблем российского федерализма, в которых находят отражение и отдельные аспекты межбюджетных отношений. Здесь особо выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Л. Ф. Болтенкова, С. Е. Заславский, Л. М. Карапетян, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Н. А. Михалева, И. А. Побережная, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай и многие другие.
К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Внимания заслуживают исследования Б. А. Богомолова, В. И. Васильева, И. В. Данилевича, Г. В. Казанской, Н. Ю. Козловой, С. А. Ливанского, Е. И. Павличука, Ю. А. Юдина и других. Вопросы экономических аспектов федеративных отношений и бюджетного федерализма нашли свое отражение в работах Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. Н. Горегляда, А. М. Лаврова, Ю. М. Любимцева, И. В. Подпориной и некоторых других. Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А. Н. Аринина, В. Ф. Грызлова, А. П. Кочеткова, В. Н. Лысенко, С. А. Маркова, В. Н. Рыжкова, А. П. Сычева, Р. С. Хакимова и других.
Указанные проблемы имеют не российский, а общемировой характер, поэтому они разрабатываются также и зарубежными авторами. Исследованию сущности федерализма посвящены работы таких авторов, как Ф. Эрма-кора, Е. Дойерляйн, Ф. Кински, К. Рейтер, П. Пернталер, У. Рефьюз, П.Самуэльсон и др.
Однако, несмотря на множество исследований бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, до сих пор отсутствуют комплексные научные разработки по этой тематике. Большинство исследований в данной области в настоящее время связано преимущественно с изучением юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. При
этом значительно меньшее внимание уделяется финансовой составляющей федерализма: остается немало нерешенных задач как теоретического, так и прикладного характера, продолжает сохраняться неоднозначная трактовка категориально-понятийного аппарата межбюджетных отношений, отсутствуют их системное изучение, нет единого определения сущности экономических основ бюджетного федерализма и принципов его построения. На законодательном уровне в 1998 г. правительством была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг., но она не смогла разрешить существующие противоречия. В настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Однако в ней также не нашли полного отражения пути решения поставленных проблем. Слабо проработаны вопросы бюджетных взаимоотношений органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, не в полной мере закреплены и обоснованы полномочия, связанные с расходами для каждого уровня бюджетной системы. Кроме того, не изучены должным образом вопросы совершенствования различных форм финансовой поддержки из федерального бюджета, кроме трансфертов из Фонда финансовой помощи регионам (ФФПР). Отсутствует комплексный подход к сглаживанию различий социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.
В связи с этим необходимо как на научном, так и на практическом уровнях разработать теоретические и методологические вопросы формирования межбюджетных отношений, обеспечивающие единый подход к решению совокупности проблем их развития. Этим обосновывается актуальность настоящего исследования.
Объектом исследования является процесс развития межбюджетных отношений на всех уровнях управления экономикой.
Предмет исследования - совокупность теоретических и методологических проблем формирования и развития системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальных, методологических и практических подходов к развитию современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:
изучить эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;
исследовать модели межуровневых бюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;
обосновать концепцию и выработать принципиальные положения развития системы межбюджетных отношений в условиях российского бюджетного федерализма;
изучить методологические подходы к формированию и развитию межбюджетных отношений на основе оценки опыта их организации в России и зарубежных странах;
разработать методологию бюджетного выравнивания регионов и муниципальных образований в Российской Федерации;
исследовать процессы формирования, современного состояния и особенности развития межбюджетных отношений в РФ и Республике Мордовия, оценить механизм их функционирования;
определить стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношений в России и ее регионах;
- усовершенствовать механизм выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные актуальным проблемам бюджетного федерализма, концепции, программные документы в области межбюджетных отношений, материалы международных, всероссийских, региональных симпозиумов, конференций и семинаров. В работе использованы законодательные и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации и Республики Мордовия.
При проведении исследования применялись методы сопоставления, монографический, группировок, сравнения, обобщения, конкретно-исторического, абстрактно-логического, экономико-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации, ретроспективного анализа и др.
В качестве информационной базы в работе использованы материалы Госкомстата Российской Федерации, Госкомстата Республики Мордовия, Министерства экономики РМ, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РМ, а также результаты специальных социально-экономических исследований, полученные автором при разработке программ, финансируемых правительством РФ и РМ, за период с 1995 по 2001 г.
Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальных и методологических подходов к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, комплекса практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного федерализма. Конкретные результаты, обладающие научной новизной, заключаются в следующем:
- предложена авторская трактовка определения «бюджетный федерализм», отличающаяся от существующих принципиальным положением о сочетании интересов органов власти на всех уровнях бюджетной системы;
обоснована классификация этапов эволюции бюджетного федерализма в России, дающая возможность на основе учета специфики межбюджетных отношений определить стадии его развития;
- предложен авторский подход к построению современной системы
межбюджетных отношений, позволяющий определить ее структуру в усло
виях бюджетного федерализма;
выработана концепция развития межбюджетных отношений, основанная на программно-целевом подходе к предоставлению финансовой помощи регионам и обеспечивающая достижение компромисса интересов федеральных, региональных и местных органов власти в вопросах финансового обеспечения условий саморазвития;
аргументирована необходимость включения в существующую систему принципов построения межбюджетных отношений принципа «стимулирование органов власти субъектов и муниципальных образований за увеличение производственного и налогового потенциала территории», практическая реализация которого позволит укрепить их бюджетную самостоятельность;
выработан методологический подход к формированию и развитию системы межбюджетных отношений, предусматривающий меры по рационализации налоговой системы: четкое разграничение налоговых доходов по вертикали бюджетной системы, сокращение предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, расширение перечня местных налогов и сборов, что будет способствовать повышению бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
- разработана методика организации межбюджетных отношений в ре
гионе и распределения бюджетных дотаций муниципальным образованиям,
в основу которой положен принцип стимулирования органов местного са
моуправления за выполнение установленных экономических показателей;
- разработан механизм выравнивания асимметрии бюджетной обеспеченности регионов, предполагающий разграничение ФФПР на дотационную и субвенционную части и использование показателя налоговых усилий с целью корректировки предоставляемой из субвенционной части суммы финансовой поддержки, что позволит увеличить налоговый потенциал субъектов федерации;
впервые разработана форма бюджетно-налогового паспорта региона, содержащая информацию о его бюджетной обеспеченности и позволяющая определять стратегические ориентиры развития системы межбюджетных отношений;
предложен механизм распределения бюджетных средств на основе использования социальных стандартов, предполагающий выделение в их структуре федеральной, региональной и муниципальной составляющей и ориентирующий на решение задачи сглаживания бюджетной асимметрии регионов.
Практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что разработанные и аргументированные в нем теоретические положения, методологические подходы и практические выводы позволяют определить перспективы развития системы межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях управления, обосновать направления реализации поставленных в связи с этим задач, способствуют позитивным социально-экономическим преобразованиям, происходящим в регионах России.
Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации по разработке современной концепции взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти в бюджетном процессе, стратегических ориентиров их развития на всех уровнях бюджетной системы представляют практический интерес для органов законодательной и исполнительной власти РФ и ее субъектов и могут быть использованы при формировании дол-
\
госрочных социально-экономических программ и принятии нормативных документов. Предложенный в диссертации подход к образованию и использованию существующего Фонда финансовой поддержки регионов может быть применен при реформировании системы межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровне в цзлях стимулирования органов власти субъектов федерации и местного самоуправления в повышении их бюджетной самостоятельности. Результаты исследования были использованы при формировании и разработке Федеральной программы развития РМ на 1996-2000 и 2001-2005 гг.
Практическую значимость имеют разработанные в диссертационном исследовании Бюджетно-налоговые паспорта регионов, позволяющие улучшить информационную базу с целью принятия эффективных управленческих решений.
В рамках хозяйственного договора с Министерством финансов РМ в 1998 году автором, как ответственным исполнителем, были разработаны рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в Республике Мордовия, которые используются в бюджетном процессе. Разработанные в диссертации методические рекомендации по формированию системы межбюджетных отношений на региональном уровне внедряются в действующую практику взаимоотношений органов власти субъекта и муниципальных образований Республики Мордовия и могут иметь широкое применение в других регионах РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Представленные в диссертации теоретические, методологические и практические результаты были получены автором на основе анализа, прогнозирования и программирования социально-экономических процессов, проводимых в рамках выполненных исследований:
Схема экономического и социального развития и финансового обеспечения Республики Мордовия до 2005 года (По заказу Правительства Республики Мордовия. 1997 г.)
Разработка Федеральной Программы развития Республики Мордовия на 2001-2005 гг. (По заказу Министерства экономики РМ. 1998-2000 гг.)
Разработка системы межбюджетных отношений в Республике Мордовия. (По заказу Министерства финансов Республики Мордовия. 1998 г.)
Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских и республиканских научных конференциях, в том числе на: Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы формирования социально-ориентированной рыночной экономики» (г. Саранск, 1994 г.), Международной научно-практической конференции «Антикризисное управление» (г. Саранск, 1997 г.), Всероссийской научной конференции «Проблемы современного социально-экономического развития общества» (г. Саранск, 1998 г.), III, IV, V и VI Конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета (г. Саранск, 1998 г., 1999 г., 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития региона» (г. Саранск, 1999 г.), научно-практической конференции «Повышение социально-экономической эффективности агропромышленного производства» (г. Саранск^ 1999 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Экономический федерализм: государственно-правовое регулирование экономики» (г. Саранск, 2000 г.), Межрегиональной научной конференции «Молодежь и экономика» (г. Ярославль, 2000 г.), научно-практических конференциях «Бюджетный федерализм: тенденции развития» (г. Москва, 2000 г.), «Деньги и регулирование денежного обращения: теория и практика» (г. Москва, 2001 г.), Международной научно-практической конференции «Качество - стратегия XXI века» (г. Саранск, 2001 г.), а также
ежегодных научных конференциях - Огаревских чтениях (г. Саранск, 1993 -2001 гг.).
Результаты исследования используются также в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Бюджетная система РФ», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды РФ» со студентами Мордовского государственного университета, слушателями курсов повышения квалификации в филиале Волго-Вятской академии государственной службы в г. Саранске, использованы в процессе подготовки учебника «Финансы и кредит» (2000 г.), учебного пособия «Бюджетная система РФ» (2001 г.), в научной и педагогической деятельности на кафедре финансов и кредита МГУ им. Н. П. Огарева.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 48 работ общим объемом 51,0 п.л., из них лично автором 36,5 п.л., в том числе монографии, учебные пособия, разделы в учебнике, а также статьи, доклады, тезисы научных докладов.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, 5 глав, заключения, библиографического списка, включающего 373 источника. Она изложена на 427 страницах, содержит 50 таблиц, 15 рисунков и схем, 32 приложения.
Категориальный и понятийный аппарат бюджетного федерализма и межбюджетных отношений
«Федерализм», «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» - понятия сложные и многомерные. В связи с тем, что в науке нет единого подхода к пониманию этих явлений и единого определения их как категорий, в первую очередь необходимо определиться с категориально-понятийным аппаратом исследования. Указанные категории тесно взаимосвязаны. Наиболее общее значение имеет категория федерализма. Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю. В основе понятия «федерализм» лежит латинское слово «foedus» — «союз»; этот термин начинает употребляться для обозначения структуры общества еще с античности. В дальнейшем оно приобретает политическую окраску. В Римской империи для обозначения вассальных народов применялся термин «foederati». Уже в средние века это понятие постепенно утрачивает оттенок подчиненности, зависимости и приобретает смысл добровольного союза равноправных партнеров. В целом появление федерализма в истории человечества обусловилось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств, с сохранением их относительной самостоятельности.
Определение понятия «федерализм» с некоторыми редакционными различиями существует давно. Оно отражено в работах отечественных и зарубежных ученых, в учебниках и энциклопедических словарях. В них федерализм рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства и его функционирования, отличающихся от унитаризма и конфедерации. В отличие от унитарной формы, состоящей из административно-территориальных единиц, федеративная форма представляет собой объединение государственных и ему подобных образований. Если в унитарном государстве компетенции административных территориальных единиц устанавливаются текущими актами центральной власти, то в федеративном - конституционным разграничением компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, обладающими государственной автономией. Федерация отличается также от конфедерации тем, что является не союзом государств, а единым союзным государством.
Понятие «федеративное государство» является производным от понятия «федерализм». В энциклопедическом словаре дается следующее определение: «Федерация (от позднелатинского foederatio) - союз, объединение - форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы — члены федерации имеют собственные конституции, законодательные, судебные, исполнительные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т.д.» [105, с.545].
Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Суть состоит прежде всего в том, что «федерализм» включает систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного.
Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901 г.), России (1918 г.) и других странах. В современном мире насчитывается более 180 государственных образований, подавляющее большинство которых являются многонациональными. А федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, с охватом 50 % территории и 1/3 населения планеты.
Принципиальные положения концепции межбюджетных отношений в федеративном государстве
Наиболее полную реализацию бюджетного федерализма может обеспечить только полная реализация его основных принципов. Их игнорирование или невыполнение порождает множество проблем.
Несмотря на то, что в последнее время разработано достаточно большое количество нормативно-законодательных документов в бюджетной сфере, основные проблемы организации межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации так и не нашли своего решения. Среди них можно выделить следующие:
1) Проблема перераспределения доходно-расходных полномочий органов власти между уровнями бюджетной системы.
2) Централизация и децентрализация бюджетных средств.
3) Проблемы формирования собственных доходов в регионах.
4) Задачи формирования собственных доходов в муниципальных образованиях.
5) Вопросы применения единых и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов.
6) Проблемы формирования инвестиционных проектов на развитие социальной инфраструктуры региона.
В настоящее время в бюджетной системе страны существует искусственно созданная дотационность многих регионов. Она обостряет вопросы финансового обеспечения регионов, создает противоречия между федеральным центром и субъектами Федерации. Эти противоречия усугубляются и находят свое выражение также между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Они проявляются в нехватке финансовых средств в регионах, недостатке инвестиционных ресурсов для развития производства, обновления основных фондов предприятий, освоения новых технологий и т.д.
Первая проблема, как уже отмечалось, касается распределения доходно-расходных полномочий органов власти между уровнями бюджетной системы. В настоящее время отрабатывается механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнем государственной власти, органами местного самоуправления. Вопрос четкого разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы до сих пор не решен. Региональные и местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без определения источников финансирования. Нестабильно разграничение доходных источников. Возмржность ежегодного изменения нормати-вов отчислений от федеральных налогов лишает региональные и местные органы власти ясной перспективы развития экономической и налоговой базы территории. До тех пор, пока не будет проведено четкое перераспределение полномочий, разделение доходных источников и определение форм и критериев бюджетного выравнивания останутся в сфере политического торга.
Следующая проблема - это централизация и децентрализация бюджетных средств. Децентрализованная бюджетная система, в которой решения принимаются на разных уровнях, более эффективна с той точки зрения, что менее бюрократизирована. Поэтому даже унитарные государства используют отдельные принципы бюджетного федерализма. Следует отметить, что процессы централизации и децентрализации идут практически одновременно. О движении полномочий федерального центра можно
Анализ реализации принципов бюджетного федерализма и оценка развития межбюджетных отношений в РФ
Анализ реализации принципов бюджетного федерализма позволяет:
- определить уровень финансовой самодостаточности территорий и обеспеченность бюджетов собственными доходами;
- определить уровень устойчивости бюджетов;
- выявить факторы, воздействующие на финансовое положение территорий и степень их влияния на бюджеты;
- определить приемлемость и справедливость проводимой бюджетной политики.
Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется в основном анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости еще недостаточно проработаны. Однако, в современных условиях, анализ этих проблем очень актуален.
Для проведения анализа бюджета используются определенные методы: сравнение, группировки, метод цепных постановок или элиминирования.
В качестве инструментария для бюджетного анализа могут использоваться бюджетные коэффициенты. Они могут использоваться в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Наиболее часто встречаются коэффициенты соотношения регулирующих и собственных доходов; обеспеченности минимальных расходов собственными доходами; бюджетного покрытия; бюджетной задолженности; бюджетной обеспеченности.
Для бюджетного анализа могут использоваться такие его виды, как: а) горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются текущие показатели с показателями за прошлый период, а также плановые с фактическими; б) вертикальный анализ, в результате которого определяются структура бюджета, доля отдельных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты; в) трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей за ряд лет; г) факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели. В представленном исследовании проводились практически все виды анализа с использованием вышеперечисленных и иных коэффициентов и показателей.
Финансовые интересы регионов, их взаимоотношения друг с другом и с федеральным центром во многом зависят, как указывалось выше, от уровня бюджетной обеспеченности. Бюджетным кодексом РФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Но, следует заметить, что это положение не выполняется. Распределение основных бюджетных налогов между звеньями бюджетной системы в первой половине 90-х годов иллюстрирует таблица 3.1.
