Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Конституционно-правовые основы положения соотечест
венников за рубежом 12
1. Конституционно-правовой статус соотечественников за рубежом.
Понятие и предмет правового регулирования 12
2. Источники правовых норм защиты прав соотечественников за рубе
жом 42
3. Современное правовое положение соотечественников за рубежом 63
Глава 2. Механизм защиты прав соотечественников за рубежом 87
1. Деятельность федеральных органов государственной власти по за
щите прав российских соотечественников за рубежом 87
2. Деятельность органов власти субъектов Российской Федерации по
защите прав соотечественников за рубежом 140
3. Взаимодействие зарубежных стран со своими соотечественни
ками за рубежом 154
Заключение 166
Список использованной литературы 169
Приложение 181
Введение к работе
Актуальность исследования конституционных основ обеспечения национальных интересов России в области защиты прав соотечественников за рубежом для российской государственности определяется, прежде всего, современным положением России в мировом сообществе, изменениями в системе международных отношений, а также стремительными и масштабными трансформациями в геополитической обстановке. Россия на новом рубеже веков вынуждена в очередной раз отвечать на вызов времени, обретая новую правовую реальность с опорой на национальные особенности своего развития.
Многие проблемы наших соотечественников за рубежом имеют правовую природу, затрагивающую национальные интересы России. По важнейшим экономическим и научно-техническим направлениям утрата позиций России здесь может стать необратимой в связи с усилением конкуренции развитых западных государств в этом регионе. Поэтому ближнее зарубежье - зона национальных интересов и пристального внимания отечественной внешней и внутренней политики Российской Федерации.
Нарушение прав и свобод человека по национальному признаку, возвеличивание роли одних этносов за счет других несут угрозу национальным интересам России, обостряя межнациональные конфликты и сепаратистские тенденции. В то же время эффективное решение наиболее острых и масштабных проблем соотечественников в ближнем зарубежье, составляет важное условие для формирования вдоль российских рубежей надежного пояса добрососедства и сотрудничества. В этом смысле особое звучание приобретает реализация соотечественниками основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции России.
Между тем, в российской юридической науке почти не подвергались специальному изучению новые правовые акты по проблемам соотечественников за рубежом. Исследования по этой теме ограничиваются несколькими
4 публикациями, не содержащими научной разработки конституционно-правовых
аспектов обеспечения национальных интересов в этой сфере.
Поэтому разработка конституционно-правовых мер по урегулированию вопросов защиты прав и свобод российских соотечественников за рубежом является весьма актуальной.
Степень разработанности темы. Вопросы правовой защиты своих соотечественников находятся в центре внимания как отечественных, так и зарубежных ученых. Отдельные аспекты юридической основы политики в отношении соотечественников освещены в работах, выполненных по правозащитной тематике в России, странах СНГ и Европы.
Известный интерес имеют и работы отечественных ученых об организации конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Значительный вклад в исследование этих вопросов внесли работы известных западных теоретиков конституционного права Дайси А.В., Кельзена Г., Фридмена Д., Холмса О., Кардозо Б., Капеллетти М. и др.
Исследованию теоретических аспектов проблем соотечественников посвящены работы Банцекина Н.Б., Басика В.П., Болотоковой В.Х., Бромлея Ю.В., Брука СИ., Воробьевой О.Д., Герасименко Ю.В., Кабузана В.М., и др. Существенный вклад в разработку концепции «российской диаспоры» внесли Гумилев Л.Н., Илларионова Т.С., Крупнова А., Лебедева Н.М., Никитин В.А., Полоскова Т.В. и др.
Несмотря на значительное число работ общего звучания, приходится констатировать небольшое количество российских исследований, непосредственно посвященных разработке проблем соотечественников. Это объясняется, относительной новизной этого предмета и его правового регулирования для нашей страны. Ранее работы посвящались преимущественно проблематике прав человека в зарубежных странах, причем сам термин соотечественники не рассматривался как общедемократический. В результате подход авторов к рассмотрению проблем соотечественников обнаруживал «декларативный» характер и достаточного внимания конституционным основам
5 регулирования статуса соотечественников не уделялось. Сейчас фактически
только начался процесс выработки конституционной теории регулирования
взаимоотношений России с соотечественниками.
Недостаточное внимание к статусу соотечественников объясняется также и тем, что сложно исследовать юридическую природу статуса лиц, само положение которых за пределами государства еще не вполне определено: с одной стороны, соотечественники сохраняют связь с Россией; с другой, они фактически находятся вне пределов ее юрисдикции и в большинстве случаев обладают статусом иностранных граждан или лиц без гражданства, проживающих за границей Российской Федерации, что ставит их в ряд субъектов права, на которых конституционные нормы могут распространяться лишь опосредованно.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.
Предмет исследования составляют конституционные и иные правовые нормы, регламентирующие защиту прав и свобод соотечественников за рубежом.
Цель исследования состоит в разработке предложений и выводов, направленных на повышение эффективности юридических норм, государственных мер и программ деятельности органов государственной власти Российской Федерации в отношении защиты прав соотечественников за рубежом.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих научных задач:
- на основе анализа отечественных и зарубежных концепций и нормативных правовых актов по защите прав соотечественников за рубежом исследовать правовую деятельность и способы взаимодействия органов государственной власти России в этой сфере и определить перспективные
направления совершенствования конституционно-правовых норм, обеспечивающих защиту прав российских соотечественников за рубежом;
исследовать состояние правового механизма защиты прав соотечественников, включая полномочия органов государственной власти России;
разработать, исходя из Конституции Российской Федерации практические меры по совершенствованию законодательства в отношении соотечественников и улучшению практики его реализации в деятельности органов государственной власти.
Источники исследования включают Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Различные аспекты обеспечения защиты прав соотечественников за рубежом содержатся в национальном праве других стран (конституциях и иных правовых актах) и в международном праве, в том числе в документах универсального характера, а также в актах европейского права, региональных инструментах Содружества Независимых Государств, многосторонних и двусторонних договорах. В число анализируемых источников входят также официально-документальные материалы зарубежных стран, а также аналитические данные о практике их применения.
Методология исследования базируется на частно-научных методах познания, таких как системно-правовой, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический; на фундаментальных положениях теории права, международного, конституционного и административного права.
В диссертационном исследовании используется метод сравнительно-правового анализа, применение которого позволило автору предложить ряд вариантов юридической регламентации общественных отношений, возникающих в деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области защиты прав соотечественников за рубежом.
7 Исходной научной базой диссертации явились монографические труды
российских ученых в области общей теории государства и права,
международного, конституционного, административного права и
государственного управления: ССАлексеева, М.В. Баглая, В.Н. Кудрявцева,
О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, А.А. Мишина, А.С Прудникова, Т.М. Регент,
В.Г. Стрекозова, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, Б.А.Страшуна,
В.А. Четвернина, СВ. Черниченко,В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая,Б.С. Эбзееваи
ДР-
В диссертации использованы работы зарубежных авторов, исследовавших правовые аспекты защиты «национальных меньшинств» и их влияние на обеспечение национальных интересов государства: Г. Гудвина-Гила, Р. Давида, Э.Дж. Кингстон-Макклори, М.Т. Клер, Р. Пайоса, С. Розенберга, Р. Рубо-Мартина, Ж. Тимзи, Л. Трайба, Д.С Томаса, Л. Штейна и др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
статистические и демографические данные: статистический бюллетень «Численность и миграция населения Российской Федерации»; сборники Госкомстата «Население России за 100 лет (1897-1997)»; а также бюллетени Института этнографии и антропологии РАН.
аналитические документы органов государственной власти России: МИДа России, МВД России, ФМС России, Пресс-служба Президента России и др.
- опыт Алтайского края, Москвы, Санкт-Петербурга, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Республики Удмуртия, Республики Чувашия Республики Северная Осетия-Алания, Волгоградской области, Калининградской области, Омской области и Новгородской области по поддержке соотечественников.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное системно-правовое исследование конституционных основ защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом.
Выявлен и проанализирован конституционно-правовой статус соотечественников за рубежом; охарактеризовано современное правовое положение соотечественников за рубежом; раскрыт механизм защиты прав соотечественни-
8 ков за рубежом; даны рекомендации по совершенствованию законодательства в
данной сфере.
Осуществлено научное обобщение опыта правового регулирования поддержки «национальных меньшинств» и «коренных народов» в зарубежных странах в контексте его возможного использования в законодательстве России.
Проанализированы актуальные вопросы законодательства стран Европейского Союза в области «диаспоральной политики» и управляемого переселения соотечественников.
Предложен Проект Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»».
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
Тезис о том, что реальное изменение ситуации в отношении защиты прав соотечественников за рубежом возможно только при условии выстраивания государственной властной вертикали по защите прав и решению проблем соотечественников и переселенцев, и создания механизмов ответственности за реализацию государственной политики в этом направлении.
Тезис о том, что финансовое, экономическое, социальное, военно-политическое сотрудничество с конкретными государствами должно ставиться в прямую зависимость от реальной позиции их руководства в области соблюдения прав и интересов россиян на их территории.
Положение о том, что Российская Федерация должна считать задачу обеспечения прав и свобод зарубежных соотечественников «своим моральным долгом» и рассматривать ее реализацию в качестве фактора «обеспечения национальных интересов России».
Утверждение, что проблемы российских соотечественников в странах нового зарубежья вследствие их общественно-политической остроты сегодня более актуальны, чем аналогичные проблемы в странах традиционного
9 зарубежья. Проблема соотечественников должна быть значимым фактором в
формировании отношений России с государствами-участниками СНГ и
государствами Балтии, а также влиять на внутриполитическую ситуацию в
каждой из этих стран.
5. Вывод о том, что в настоящее время актуальными являются три
направления деятельности в области защиты прав соотечественников за
рубежом: организационное оформление, социальная защита и информационное
обеспечение российской диаспоры за рубежом.
Вывод о том, что наличие двойного гражданства не решает проблемы защиты лиц с двойным гражданством одним государством на территории другого. В связи с этим, представляется возможным рассмотреть вопрос о заключении соглашений, которые бы предоставляли россиянам в обоих государствах статус иностранцев с особым режимом.
Вывод о необходимости:
создания специального фонда - службы по оказанию в экстремальных ситуациях материальной помощи российским гражданам за рубежом и принятия нормативного документа, регулирующего обязательное страхование российских граждан при выезде за границу;
введения новых правил регистрации, консульского учета российских граждан за рубежом, посольствам и консульствам за рубежом целенаправленно и более углубленно вести аналитическую работу в этой области с регулярным направлением в центр соответствующих материалов.
рассмотрения вопроса о присоединении России к Гаагской конвенции от 25 октября 1980 г. о гражданских и правовых вопросах международного статуса детей, а также к региональным конвенциям, заключенным в рамках Совета Европы;
более тесного взаимодействия со средствами массовой информации - как зарубежными, так и российскими, добиваясь подачи достоверной и взвешенной информации по данной проблематике, с целью избежания негативных последствий;
10 8. Вывод о необходимости создания специального органа, занимающегося
проблемой определения правового статуса соотечественников, проживающих за
рубежом и их защитой.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют конституционные основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, освещают и переосмысливают важные аспекты механизма защиты названной группы, а также дают рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области.
Работа в целом способствует пониманию научного содержания категорий «гражданство Российской Федерации», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «соотечественник», «лицо с двойным гражданством», «русские», «русскоязычные», «нация», «национальное меньшинство», «диаспора».
Выводы и предложения дополняют существующую понятийную базу для развития законодательства и могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования правового механизма защиты прав соотечественников за рубежом, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Практическое значение исследования состоит в том, что в нем сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование деятельности органов государственной власти Российской Федерации, в области защиты прав соотечественников за рубежом и укреплению международного сотрудничества.
Содержание, аргументация, выводы и рекомендации исследования могут быть использованы в преподавании юридических дисциплин, при проведении других научных исследований, связанных с обеспечением национальных интересов России за рубежом в этой сфере. Они могут быть приняты во внимание при подготовке позиций государственных делегаций на переговорах по вопросам защиты прав соотечественников, а также при подготовке предложений по совершенствованию иммиграционного законодательства.
Материал исследования имеет учебно-методическую направленность и окажет пользу при подготовке материалов, учебных пособий, курсов лекций в высших учебных заведениях МИД и МВД России, других органов государственной власти страны.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в семи научных статьях; докладывались на заседаниях: межведомственных рабочих групп по совершенствованию миграционного законодательства; межведомственных органов Совета Безопасности Российской Федерации; Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, а также при разработке: Концепции поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе; проектов Федеральных законов: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»; а также используются в учебном процессе, в частности, в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в Московском университете МВД России, в Московском государственном университете международных отношений МИД России и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения, списка использованной литературы и приложения.
