Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические и правовые основы региональной политики государства
1 Понятие региональной политики в конституционом праве 15
2 Правовое регулирование региональной политики 36
3 Конституционные принципы региональной политики 62
Глава 2 Механизм контитуционно-правового регулирования региональной политики государства
1 Административно-территориальное устройство Республики Беларусь как организационная основа региональной политики государства 87
2 Конституционные основы статуса субъектов региональной политики в Республике Беларусь 117
3 Конституционное регулирование экономических основ региональной политики в Республике Беларусь 143
Заключение 176
Список использованных источников и литературы 181
- Понятие региональной политики в конституционом праве
- Правовое регулирование региональной политики
- Административно-территориальное устройство Республики Беларусь как организационная основа региональной политики государства
- Конституционные основы статуса субъектов региональной политики в Республике Беларусь
Введение к работе
Введение
Актуальность темы исследования
Социально-политические изменения, произошедшие в Беларуси за последнее десятилетие, состоящие в устранении доминирующей роли одной идеологии и мировоззрения, демонтаже прежней системы власти и управления, развитии товарно-денежных отношений, поиске современным обществом новой культурной, политической и цивилизационной идентичности, повлекли за собою качественные изменения в содержании и структуре внутренней политики государства. В условиях самостоятельного существования белорусского государства перед ним встала задача организации и проведения новой внутренней политики, направленной на сохранение целостности и стабильности государства. Одним из приоритетных направлений такой политики является региональная политика, способствующая разрешению следующих проблем:
адаптации государственной политики к усилившей свое значение в глобальных масштабах и воспринятой Конституцией Республики Беларусь идеологии прав человека;
приведения внутренней политики государства в соответствие с принципами конституционализма и правового государства;
устройства такой системы государственного управления, которая бы учитывала складывающуюся систему новых экономических отношений и наличие множества свободных хозяйствующих субъектов;
организации территории государства с учетом изменения функций территориального управления.
Региональная политика является, с одной стороны, отражением глобальных изменений в развитии общества и государства, заключающихся в усилении государственного начала в общественных отношениях, что связано с усложне-
Введение
ниєм экономических и социальных проблем. С другой стороны, исходным пунктом для реформы внутренней политики и выделения в ней, как одного из направлений, региональной политики служит усиление индивидуального начала в политике и праве, воплощающего идеи современного конституционализма.
Таким образом, через региональную политику в определенной мере реализуется принцип конституционализма, проводятся начала территориальной организации власти. Можно констатировать, что региональная политика — это модель опосредованных в конституционно-правовых институтах взаимоотношений личности и государства. Она может быть определена как властвование государства в отношении его территориальных институциализированных единиц, предполагающих структурную административную децентрализацию, в результате которой создается субрегиональный уровень территориального управления и самоуправления и региональный уровень управления.
Актуальной представляется разработка теоретической модели региональной политики, в которой были бы синтезированы и систематизированы различные подходы, часто не согласованные между собою, в осуществлении отдельных элементов и направлений такой политики. Отсутствие подобной модели не способствует рациональному осуществлению власти органами центрального и территориального уровня, а также местного самоуправления. Следует отметить, что конституционное право воспринимает понятие «региональная политика» из наук экономической географии и структурной экономии. Эти науки ассоциируют регион с размещенным на нем хозяйством, а региональную политику рассматривают, прежде всего, как управление экономикой на отдельно взятой, выделенной по каким-либо критериям территории1. Гуманитарная сфера не учитывается, население региона рассматривается как один из его ресурсов, а не как самостоятельный субъект такой политики.
В конституционном праве понятие «региональная политика» должно наполняться новым содержанием, приобретая существенно иные акценты. Реальная региональная политика в Беларуси сегодня — это выражение тенденции к политико-правовому упорядочению функций государства по отношению к
1 Именно эта концепция региональной политики СССР оказала огромное влияние на страны 3-го мира и США. Ученые Колумбийского университета, писавшие свой труд, известный как Новый курс Рузвельта находились под впечатлением проводимой тогда советской индустриализации. // См. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. / Под ред. Л.С. Мамута. РАН ИГиП. - М., 1995.
5
Введение
выделенным по определенным принципам частям его территории (регионам). Разработка правовых основ региональной политики означает отказ от крайне узкого экономико-территориального и, следовательно, неправового, измерения региона и признание его в качестве субъекта отношений права и политики. Правовой подход к региональной политике означает привнесение в региональную политику в традиционном экономико-географическом аспекте следующей проблематики и тематики:
выделение региона в качестве субъекта конституционных правоотношений;
необходимость институционализации регионального уровня государственного управления;
обеспечение контролируемого процесса децентрализации государственной власти в целях повышения эффективности государственного управления;
правовое обеспечение субрегиональных территориальных общественных структур, в т.ч. местного самоуправления.
Конституция создает модель региональной политики опосредованно, регулируя не сами эти отношения, а определяя статус участвующих в них субъектов. Направление и содержание региональной политики определяются в этом случае конституционным статусом субъектов отношений. Именно таким образом Конституция привносит в публичную сферу, в которой действуют скорее законы целесообразности, чем справедливости, — правовой момент.
Конституционное государство утверждает права граждан и территориальных сообществ2, посредством создания полицентричного политического пространства, приближая уровень управления к населению. Идея конституционного государства реализуется не иначе, как только будучи преломленной в сложной природе составляющих ее элементов. Так, государство обладает территорией, которая характеризуется определенным устройством, системой действующих в рамках отдельных административно-территориальных частей органов власти, вступающих в конституционно-правовые отношения. Человек же по природе своей есть существо социальное, следовательно, граждане вступают в конституционно-правовые отношения не только индивидуально, но и посредством различных социальных групп, в том числе — территориальных общностей. Сложность элементов системы конституционных отношений на территориаль-
Введение
ном уровне осуществления публичной власти влечет за собою необходимость существования института, посредующего субъекты подобных отношений. Вла-сте- и правоотношения, возникающие в рамках Конституции между государством как носителем государственной власти и территориальными общностями составляют существо института региональной политики.
Таким образом, тенденция регионализации является объективным процессом, который может проявляться в каждом современном, даже территориально малом государстве. Более того, в силу своего содержания, наиболее явно такая тенденция отмечается именно в мононациональных, унитарных, территориально компактных государствах, и менее различима в многонациональных территориально больших государствах, где в целом положительный процесс регионализации заслоняется и часто подменятся центробежными тенденциями на национальной, культурной, религиозной и пр. основах. Региональная политика оптимизирует государственное управление, создает условия для функционирования государственной власти сообразно ее конституционной природе и статусу каждого отдельного человека и территориальных общностей '(коллективов). Региональная политика является искусством поддержания стабильности и жизнеспособности современного конституционного государства, сочетая в себе начала централизации и децентрализации.
Применение традиционных инструментов централизации, укрепления властной вертикали, усиление контроля оказываются далеко не всегда эффективными. Региональная политика предоставляет государству новые методы управления, основанные на том, что государство признает местное самоуправление основой демократического политического режима. Так объективно возникает пространство, в котором регионы приобретают больший вес и значение. Государство воздействует на территориальные общности, институты самоуправления косвенными методами, организуя региональный уровень управления, лишь используя который оно в состоянии контролировать и направлять процессы, происходящие в сфере современной экономики и в социуме. «Региональная политика» — термин, который сегодня является одним из центральных в модернизации внутренней политики государства и в конституционном регулировании.
2 См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Рос-
7
Введение
Представляется, что исследование правового регулирования основ региональной политики в Республике Беларусь в качестве примерного, позволяет типологизировать отношения, возникающие по поводу региональной политики во многих постсоветских государствах.
На наполнение содержания понятия «региональная политика» новым смыслом влияет создание Россией и Беларусью Союзного государства3. Заключая межгосударственные союзы, государство преследует цель разрешения какой-либо внутренней проблемы. Показательно, что Беларусью на надгосу-дарственный уровень проецируются именно вопросы региональной политики. Цели создания Союзного государства, определяемые Договором о его создании, в основном идентичны целям региональной политики (создание единого экономического пространства; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики). Договор устанавливает обладание Союзным государством собственной территорией, в отношении которой оно осуществляет свои властные полномочия. Таким образом, внутренняя политика Союзного государства может осуществляться лишь через вовлечение в нее в качестве органов власти административно-территориальных единиц и территориальных коллективов государств-членов союза. Иными словами, Союзное государство может проводить собственную внутреннюю политику, не требующую посредства высших органов государств-членов, что предполагает взаимодействие внутренней политики Союзного государства и внутренней политики государств-членов. Такая система оказывается намного сложнее, чем обыкновенное взаимодействие двух уровней власти. Внутренняя политика Сог юзного государства входит в сферу региональной политики государств-членов, усложняя национальную модель региональной политики, от эффективности которой, собственно, зависит достижение поставленных целей Союзным государством.
Все отмеченные факторы и обстоятельства предопределили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
тов-на-Дону, 1998. С. 55.
3 Договор о создании Союзного государства. Ратифицирован законом Республики Беларусь от 24 декабря 1999 г. № 343-3 «О ратификации Договора о создании Союзного государства». // Национальный реестр нормативных актов Республики Беларусь. - 2000. № 4. Ст. 2\118.
Введение
Степень разработанности темы
Проблемы региональной политики главным образом разрабатывались экономической географией. Поворот от экономико-географического понимания региональной политики был предопределен произошедшими в СССР в 1985-1991 годов общественными преобразованиями, в частности, проводившейся в тот период политикой перевода регионов на самофинансирование и хозрасчёт вслед за удовлетворением подобных требований в отношении государственных предприятий, а также сочетания отраслевого и территориального управления экономикой. Была поставлена задача комплексного развития регионов, решение которой должно было обеспечить становление эффективной системы управления при рациональном сочетании интересов народнохозяйственной отрасли и местных интересов. Достижение таких целей предполагало изменение в первую очередь статуса регионов и территориальных коллективов. В этот период появились труды, написанные как экономистами, так и правоведами, обозначившие переход от экономико-географического к правовому содержанию региональной политики.
В настоящее время системное изучение проблем региональной политики, включая некоторые правовые стороны этого явления, проводятся, в частности в Мордовском университете, где в качестве самостоятельной межотраслевой дисциплины преподается регионоведение. В Санкт-Петербурге издается специализированный ежеквартальный журнал «Региональная политика». Однако правовые аспекты такой политики присутствуют на его страницах лишь как фрагменты.
Сегодня, хотя проблематика, касающаяся отдельных элементов региональной политики (конституционные основы административно-территориального устройства, местного самоуправления, экономических основ региональной политики) занимает одно из ведущих мест в юридической литературе, тема конституционных основ региональной политики в целом не разработана. Такое положение объясняется в первую очередь еще не сложившимся объектом исследования, а также многоотраслевой принадлежностью норм, включаемых в институт региональной политики. Отмеченные обстоятельства предопределяют теоретическую и практическую значимость настоящей работы.
Особое значение для избранной диссертационной темы имеет обращение к ряду общих проблем конституционализма, правового регулирования осу-
9
Введение
ществления власти в территориальном аспекте и децентрализации управления. Поэтому теоретическую основу диссертации составили труды Н.М. Алексеева, Н.Н. Алексеева, Э. Аннерса, Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, В.П. Безобразова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, A.M. Витченко, А.А. Головко, В.Д. Гончарова, И.А. Ильина, И.П. Ильинского, И.Ю. Коалихина, А.И. Королева, В.М. Колдаева, В.И. Крусса, К.Н. Кунцевича, Э.Х. Леви, В.Я. Любовного, B.C. Нерсе-сянца, Н.И. Палиенко, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, М.А. Шафира, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
В силу необходимости изучения и сравнения различных теоретических моделей конституционно-правового регулирования региональной политики автор использовал работы, анализирующие зарубежный опыт. Это труды, принадлежащие Д.В. Бакатину, Г. Брэбану, О.В. Грицаю, Л.И. Евенко, Т. В. Зоновой, А. Ибрагимову, Т.К. Ковалёвой, В.В. Маклакову, B.C. Милоновой, И.В. Мин-никесу, А.А. Мишину, М.А. Павловой, В. П. Серебреникову и др.
Исследование проблемы конституционных основ региональной политики было бы невозможно без обращения к разработкам отдельных ее направлений. Так, по проблемам деятельности органов местного самоуправления и управления, территориального самоуправления, автор обращался к трудам С.А. Авакь-яна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.Я. Бойцова, А.И. Васильчикова, А.В. Глухова, П.П. Гронского, С.Н. Иванова, Н.В. Постового, М.В. Свешникова, А.А. Югова, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, СИ. Чурсиной, В.В. Шинкарева, В.И. Фадеева и др.
В диссертации также использованы работы Н.И. Грачева, А.Н. Жигло, СВ. Каргина, Ю.М. Козлова, В.А. Круталевича, А.В. Лужина, А.В. Никитина, А.С. Саломаткина, А.А. Транина, М.А. Шафира, посвященные различным аспектам конституционного регулирования административно-территориального устройства.
В исследовании проблем экономических основ региональной политики использовались труды экономистов и правоведов П.М. Алампиева, Ю.Е. Волкова, В.Е. Кирьянчука, В.В. Подколодина, В.В. Кистанова, В.Н. Лексина, А.П. Швецова, В.Н. Лисицына, А.Н. Ситникова, В.К. Мамутова, М.В Никитенко, Б.С. Хоре-ва, Р.И. Шнипера и др.
Введение
Предметом исследования настоящей работы является конституционно-правовое понятие региональной политики как одного из направлений государственной внутренней политики и анализ ее регулирования конституционным правом, проведенный на примере законодательных актов и практики Республики Беларусь.
Цель диссертационного исследования
Настоящее исследование призвано: а) предложить теоретические подходы к проблеме конституционного регулирования региональной политики, исходя из предопределяющих ее объективных социально-политических, организационных и правовых факторов; б) дать комплексную характеристику правового регулирования региональной политики на примере Республики Беларусь и определить направления его совершенствования.
Для достижения указанной цели автор сосредоточил усилия на решении следующих задач:
раскрыть конституционно-правовое содержание понятия «региональная политика» в аспекте общих закономерностей и направлений ее правового регулирования;
определить принципы правового регулирования региональной политики, раскрыв их на примере Республики Беларусь; выделить, во-первых, общие принципы внутренней политики государства; во-вторых — принципы регулирования конкретных составляющих региональной политики (региональной политики в области местного самоуправления, региональной политики в области административно-территориального устройства государства; региональной политики в области бюджетного устройства Республики Беларусь);
объяснить отраслевую принадлежность института региональной политики;
определить общее и особенное в правовом закреплении организационных основ региональной политики в Республике Беларусь;
обозначить взаимодействие системы административно-территориального устройства и системы субъектов региональной политики;
выявить особенности практики децентрализации государственного управления в Республике Беларусь;
Введение
определить существо экономических основ региональной политики в Республике Беларусь в аспектах общих начал правового регулирования экономики, доктрины социального государства и правовой модели бюджетных правоотношений;
выработать на основе проведенного исследования рекомендации по совершенствованию правовых основ региональной политики в Республике Беларусь.
Методологическая основа исследования
Для решения поставленных задач и достижения цели исследования автором использован диалектический метод познания. Применяются такие методологические приемы изучения, как метод бинарных оппозиций, описания, реконструкции, объяснения (толкования), исторический, логический, системный анализ, синхронное и диахронное сравнение норм, юридический метод.
В настоящей работе использовались методологические подходы и теоретические позиции, обоснованные и использованные в трудах известных правоведов — С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.Г. Графского, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, Э.В. Кузнецова, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, Ю.Е. Пермякова, А.В. Полякова, Э.Ю. Соловьева, В.А. Туманова и некоторых других.
Нормативной основой исследования стали Конституция Республики Беларусь, Конституция Российской Федерации, текущее законодательство Республики Беларусь, нормативные акты Российской Федерации, затрагивающие сферу региональной политики. Автор обращается к правовым актам Европейского Сообщества, Союзного государства России и Беларуси, некоторых зарубежных стран, касающимся вопросов региональной политики, В качестве иллюстрации практики региональной политики используются также акты местных Советов депутатов в Республике Беларусь.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Региональная политика как объект конституционно-правового регулирования — это закрепленные правом основы властвования государства в отношении административно-территориальных единиц, составляющих его территориальную структуру, предполагающие административную децентрализацию и
Введение
обеспечивающие соблюдение наряду с общегосударственными интересами интересов территориальных общностей (коллективов) и отдельных граждан.
Региональную политику государства можно понимать как один из основных путей реализации принципа конституционализма, поскольку она объединяет в систему единых право- и властеотношений государство в лице его центральных органов власти и органов власти административно-территориальных единиц и территориальные общности в лице органов местного управления и самоуправления,
Процесс децентрализации управления в Беларуси происходит на двух территориальных уровнях: региональном и субрегиональном. На региональном уровне управления решаются преимущественно общегосударственные задачи. На субрегиональном уровне, в основном через органы местного самоуправления и при координации со стороны органов регионального уровня управления, оказываются услуги населению, определяемые государственными социальными стандартами.
Региональная политика преодолевает радикальный индивидуализм и радикальный этатизм, создавая многоуровневую систему управления, в которую включаются различные субъекты, наделенные соответствующими полномочиями, способные максимально эффективно их реализовать.
Правовое регулирование региональной политики предполагает конституционное закрепление основ правового статуса прав граждан, территориальных общностей в лице органов местного самоуправления, а также статуса государства в лице его центральных органов власти и региональных органов управления в качестве субъектов права и региональной политики.
Введение в конституционное право понятия «региональная политика» помогает решить проблему параметров сферы правового регулирования государственной внутренней политики, поскольку в области региональной политики законодатель оказывается связан не только к правовым статусом человека и гражданина, но и статусом территориальных коллективов в лице их органов.
Административно-территориальное устройство в рамках региональной политики способствует максимальному приближению государственного управления к населению и включает граждан в процесс управления. Цели и зада-
Введение
чи административно-территориального устройства государства одновременно являются целями и задачами региональной политики. 8. Наряду с административно-территориальным устройством и формированием организационных структур управления, важнейшей задачей региональной политики является распределение финансовых ресурсов. В эту сферу, обеспечивая ее результативность, входит формирование общегосударственных региональных и локальных экономических программ и, собственно, бюджетные отношения.
Научная новизна и практическая значимость работы
Научная новизна работы и ее теоретическая значимость состоит в том, что это первое комплексное исследование проблемы правового регулирование региональной политики в Республике Беларусь. Не была данная тема и предметом специального рассмотрения в российской конституционно-правовой науке.
В работе впервые предпринята попытка показать органическую связь, которая существует между принципом конституциализма и осуществлением региональной политики, раскрыть конституционно-правовую природу последней.
В аспекте региональной политики рассмотрен процесс децентрализации государственного управления, определена и обоснована отраслевая принадлежность системы норм, регулирующих региональную политику. Показаны складывающиеся в правовой сфере региональной политики взаимосвязи институтов административно-территориального устройства, местного управления и самоуправления, финансово-бюджетного устройства.
Работа по существу носит междисциплинарный характер. Приведенный в ней материал и выводы могут быть использованы специалистами в области конституционного права, муниципального права, административного права, финансового права, а также общей теории права, социальной философии, политологии.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ее рамках исследовано состояние текущего законодательства Республики Беларусь, регулирующего те или иные стороны региональной политики. Выводы, к которым приходит ее автор, могут быть использованы при разработке правовых актов об административно-территориальном устройстве, местном управлении и
14 Конституционные основы статуса субъектов региональной политики
повышения эффективности управления на различных территориальных уровнях. Выводы работы могут быть использованы не только в Республике Беларусь, но в любом из постсоветских государств, поскольку проблемы региональной политики имеют общий характер.
Кроме того, результаты исследования могут использоваться в учебном процессе в высших юридических учебных заведениях в общих курсах конституционного, муниципального, административного права, а также при чтении специальных курсов.
Апробация результатов исследования
Результаты исследования используются автором в учебном процессе при чтении специального курса «Конституционные основы региональной политики Республики Беларусь» в Брестском государственном университете.
Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научных статьях.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. Общий объем текста — 197 страниц.
Понятие региональной политики в конституционном праве
Понятие региональной политики в конституционом праве
Множественность дефиниций
В научной литературе Беларуси термины «регион» и «региональная политика» употребляются как общепринятые4, однако не имеют определенных доктринальных и юридических дефиниций (в отличие, например, от Франции или России ), что объясняется тем, что усвояемые им смыслы основаны на различных для исследователей критериях определения государственных, конституционных и правовых феноменов. Вместе с тем, реально проводимая внутренняя политика Беларуси, включая ее правовое регулирование, имеет четко выраженный региональный характер. Этот тезис является предметом исследования и доказывания в настоящей работе.
Правовая наука Беларуси, практически не занимается проблемой региональной политики в целом, исследуя как самостоятельные феномены ее отдельные элементы, что составляет ее отличие от российской правовой науки. Неразвитость общей теории правового регулирования региональной политики влечет за собой неразвитость сферы материального права, регулирующего в целом комплекс отношений по поводу осуществления региональной политики. Это существенно затрудняет исследование вопроса, поскольку отсутствует адекватный язык для теоретического описания соответствующих процессов и состояний, в силу чего приходиться обращаться к теориям правового регулирования региональной политики иных государств. Но только такой подход является методологически верным и единственно возможным в описанной ситуации.
Научные определения феномена «региональная политика» можно разделить на три большие группы:
Первая связана с известными в советское время позициями, которые основывались на данных экономической и социальной географии. Так, экономический географ Б.С. Хорев региональную политику определяет как «проекцию социально-экономической политики на определенную территорию»7. Такое определение позволяет рассматривать политико-экономический, социально-демографический, экологический, научно-технический аспекты региональной политики. Однако с точки зрения конституционного права, такая «региональная политика» представляет собой один из процессов централизации государственного управления и не предполагает существования каких-либо правовых отношений между субъектами отношений.
В период перестройки это определение частично видоизменилось, поскольку органам местного самоуправления были приданы новые экономические функции. С этого времени региональная политика означает «развитие местного самоуправления, решение внутри регионов их собственных проблем, в том числе экологических, и самостоятельное использование природных ресурсов».8 Такой тип региональной политики носит универсальный характер и означает ряд государственных мер, направленных на поддержание и развитие хозяйства, принадлежащего или размещенного на определенной тем или иным способом выделенной территории. Данное определение также практически не имеет сектора пересечения со сферой регулирования конституционного права, но, тем не менее, его необходимо учитывать, поскольку оно описывает реальность экономической политики современного государства, которая своими сугубо экономическими целями может заслонять правовую проблематику региональной политики, проводимой в конституционном государстве.
Иначе, несомненна связь региональной политики с экономикой. Региональная политика осуществляется по причине необходимости разрешения в первую очередь экономических задач, стоящих перед государством. И тип региональной политики во многом определяется типом экономических отношений в данном государстве. Это определение актуально и сегодня. Оно не исключает возможности выстраивания в Беларуси региональной политики, подобной модели региональной политики, существовавшей в СССР, ограниченной решением экономических вопросов в рамках значительно меньших по сравнению с СССР территорий.
Определения, относящиеся ко второй группе, даются в контексте опыта региональной политики постиндустриальных стран. М.А. Павлова в работе, посвященной региональной политике Франции, также как и советские экономические географы, акцентирует внимание на экономическом аспекте региональной политики: «региональная политика Франции представляет собой государственное вмешательство в процесс регулирования хозяйства»9. Однако, под сходством дефиниций перовой и второй группы кроются совершенно разные политические и правовые реальности. Так, феномен региональной политики во Фран- ции объясняется влиянием на государственную политику кейнсианского учения, утверждающего, что стихийно развивающаяся экономика не обеспечивает саморегулирования, полноценного использования ресурсов и условий непрерывного роста. Потому и региональная политика — это достижение качественно нового уровня в процессе перехода от фрагментарных мероприятий в области размещения ресурсов к институциональному оформлению целенаправленных действий на пространство организованного хозяйства. В такой перспективе воздействие государства на экономику представляет собой процесс движения от классической либеральной политики к политике, признающей активное участие государства в экономических отношениях, получает политическую перспективу. При этом выдвигается тезис о том, что региональное развитие только тогда эффективно, когда идет с согласия местных органов самоуправления. Тем самым обозначаются конституционные основы региональной политики современного государства1
Правовое регулирование региональной политики
Постановка проблемы
Региональная политика является властвованием государства на основе закона в отношении регионов, которые обладают соответствующим правовым статусом. Регион является здесь полноценным политическим и правовым субъ-ектом. Региональная политика включает, во-первых правовое регулирование соответствующего направления внутренней политики государства и, во-вторых, комплекс правоприменительных действий.
Любой правовой акт, регулирующий элементы региональной политики, становится частью региональной политики. Вместе с тем, региональная политика сама является предметом правового регулирования. Два этих момента не идентичны, и их необходимо различать для корректного отображения процессов правового регулирования.
Сам термин «региональная политика» предполагает правовую основу своего реального существования, поскольку предусматривает существование региона как субъекта политических отношений. Очевидно, что проблема правовых основ региональной политики не может быть сведена лишь к техническим вопросам наличия или отсутствия в государстве законов, которые регулируют сферу управления, самоуправления, экономики, т.е. всего того, что относится к содержанию понятия «региональная политика». Проблема оказывается намного шире, и включает в себя; a) определение мировоззренческих предпосылок, которые в контексте конституционного права в постсоветстком государстве сводятся к преодолению юридического позитивизма; b) вопрос выделения конституционно-правовой основы института региональной политики; c) определение направленности и пределов правового регулирования региональной политики; d) многочисленные юридико-технические вопросы правового регулирования региональной политики, которые очень тесно связаны с предыдущими тремя (что определяет направленность правового регулирования и его метод, объем и пределы).
Таким образом, целью правового регулирования региональной политики в Республике Беларусь является: a) создание правового пространства внутренней политики; b) создание ответственного субъекта системы управления. Ответственность здесь реализуется через возможность этого субъекта преследовать свой интерес, через систему самоконтроля, через обеспечение законности политики и властвования, через принцип субсидиарное, через активизацию правосознания общества; c) устройство новой структуры самоуправляющихся единиц, которые бы обеспечивали достижение двух вышеуказанных целей. В такую систему должны войти самоуправляющиеся структуры, которые (или зачатки которых) наличествуют уже сегодня. Конституция Республики Беларусь определяет саму возможность проведения региональной политики в государстве, закрепляя такие основные ее начала, как a) права человека, которые выступают условием и основой конституционализма (раздел II Конституции Республики Беларусь); b) институт местного самоуправления и управления, как объект региональной политики (раздел V Конституции Беларуси); c) статус государственных органов и, особенно, их полномочия в сфере региональной политики (раздел IV Конституции Беларуси); d) финансовые и бюджетные основы региональной политики (раздел VII Конституции Беларуси); e) систему взаимных гарантий субъектов региональной политики.
Таким образом, Конституция Беларуси регулирует региональную политику государства лишь косвенно. Но этими косвенными методами достигаются важнейшие цели и задаются оптимальные параметры политики. Так, Конституция определяет форму местного самоуправления и управления; гарантии местного самоуправления и его взаимоотношения с центральной властью. Конституция устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные комитеты и через формы прямой демократии; определяет право субъектов отношений региональной политики на регулирование своей внутренней региональной деятельности на основании законов; вписывает систему самоуправления и управления в систему административно-территориального устройства государства , закладывет основы иерархии государственной власти, закрепляет право Президента на назначение руководителей местных исполнительных и распорядительных органов и вопросы компетенции местных органов управления и самоуправления, в том числе, исключительную компетенцию органов местного самоуправления, их право на принятие обязательных решений, действующих на определенной территории, а также некоторые вопросы контроля и ответственности местных органов власти .
Административно-территориальное устройство Республики Беларусь как организационная основа региональной политики государства
Понятие административно-территориального устройства Административно-территориальное устройство возникает под воздействием двух моментов в политике: момента централизации, преодолевающего определенную степень сложности государственной системы, и момента децентрализации, обусловленного необходимостью учитывать сложность феномена государства. А любая степень децентрализации является началом и предпосылкой собственно региональной политики в государстве.
Конституционные основы статуса субъектов региональной политики Административно-территориальная единица представляет собой проекцию самого государства.83 Потому административно-территориальное деление испытывает прямое влияние со стороны типа государственных отношений. Существует прямая связь между формой государства, политическим режимом, формой правления, целями, которые преследуются государством, способом производства, социальным составом общества, с одной стороны, и типом ад-министративно-территорильного устройства, — с другой. Это влияние обусловлено статусом институтов управления, которые образуются на уровне административно-территориальной единицы и типом территории в отношении которой осуществляется управление.
На уровне административно-территориального устройства очень отчетливо проявляется общая идея государства и идея самоорганизации народа, составляющего это государство. В конституционном демократическом государстве административно-территориальное деление должно являться результатом согласования самоорганизации народа с государственным началом. Административно-территориальное устройство — проявление государственной идеи внутри самого государства, придающей ему характерную иерархичность и мобильность, являющееся важнейшим условием проведения государственной внутренней политики и служащее основой для экономической, политической, социальной системы государства.
Традиционно административно-территориальное устройство (АТУ) как институт конституционного права в российской и белорусской правовой науке определяется следующим образом: «Административно-территориальное устройство — это институт государственного устройства, который носит комплексный характер и тесно связан с системой организации государственной власти и местного самоуправления»84. Будучи помещенным в различные контексты, это Конституционные основы статуса субъектов региональной политики определение приобретает различные значения85. Вышеприведенное определения указывает на функциональные признаки административно-территориального устройства, и не указывает на его сущностные характеристики. Потому, когда мы говорим об административно-территориальном устройстве как об организационной основе региональной политики в государстве вообще, и в частности — в Республике Беларусь, мы сталкиваемся первоначально с трудностью типологии самого административно-территориального устройства: слишком тонкая грань отделяет региональную политику от государственного управления, проводимого в рамках административно-территорильного устройства.
Если региональная политика является особой формой внутренней политики государства в сфере конституционно-правовых отношений, то административно-территориальное устройство выступает в двойственном виде: как действительная организационная основа такой политики, (тем самым, теряя свое самодовлеющее значение) и одновременно, как существенный элемент этой политики. Региональная политика в качестве основного своего элемента всегда содержит административно-территориальное устройство государства, но административно-территориальное устройство не всегда может быть основой региональной политики.
Наша задача в настоящем параграфе состоит в том, чтобы исследовать элементы региональной политики государства в контексте правового регулирования административно-территориального деления.
Конституционные основы статуса субъектов региональной политики
Суть региональной политики государства в этом контексте заключается в том, что она в силу своей природы осуществляется в отношении особых территориально ограниченных единиц, приобретающих правовой статус территориальных общностей, субъектов региональной политики. Средством проведения политики оказывается в этом случае организация регионального уровня управления, т.е. процессы децентрализации и деконцентрации, с которыми здесь совпадает региональная политика. Административно-территориальное устройство выступает в этом случае как основа и первый этап региональной политики государства, на котором происходит нахождение государством оптимальной территориальной структуры на основе критерия наличия в административно-территориальных единицах территориальных общностей, региональных и субрегиональных.
Территориальные общности в современном государстве оказываются связанными с предельно унифицированной системой административно-территориального устройства. Насколько тесна эта связь, можно судить по определению административно-территориального устройства, даваемому И.А. Тимченко: «...это деление территории на определенные части как пространственной сферы деятельности государства и основы построения местных органов государственной власти и управления»
Конституционные основы статуса субъектов региональной политики в Республике Беларусь
Правовые основы децентрализации Правильное проведение административно-территориального деления обеспечивает опору государственной политики на объективно существующие органические начала человеческого общежития. Цели государства в этом случае совпадают с целями территориальных общностей. Региональная политика выражает стремление современного государства опереться на свои социальные основы, и тем самым создать надлежащую демократическую базу власти. В этом заключается суть региональной политики, которая приобретает актуальность только в демократическом государстве. В результате успешного проведения такой политики возникает своеобразный государственный механизм, в котором компетенция по управлению государственными делами разделена между различными уровням власти, и, также, в соответствии с этой компетенцией разделена и ответственность.
Проблема административно-территориального устройства и выделения регионального уровня управления заключается, собственно, не столько в том, будут ли обозначены административные границы региона или же нет, сколько в характере политико-правовых отношений, устанавливаемых между государством и составляющими его территориальными единицами, а также в общем правовом режиме в государстве. Это можно изложить следующим образом: имеет ли административно-территориальное деление целью создание условий для оформления политико-правового пространства региона, либо этот процесс направлен лишь на доминирование центральной государственной власти на местном уровне. Данная проблема разрешается лишь на этапе, собственно конституционные основы статуса субъектов региональной политики ря, институционального оформления региона, т.е. правового оформления статуса субъектов региональной политики.
Статус субъектов региональной политики можно рассматривать в 3-х аспектах, которые Е.В. Мирошниченко определяет как: а) социальный, б) функциональный, в) институциональный110.
Социальный аспект позволяет представить субъект региональной политики как территориальную общность; функциональный аспект определяет функции и интересы территориальной общности, которые выражаются в правовых нормах, определяющих полномочия органов местного самоуправления; институциональный аспект — как оформленную, структурированную и институ-циализированную территориальную общность, в которой существуют и действуют органы власти, как территориального, так и регионального уровня.
Степень сообразования власти с территориальными общностями являются критерием, позволяющим типологизировать отношения разных уровней власти друг на друга и определить характер вовлечения региона в механизм осуществления власти.
Институциональное оформление региона означает, что региональная политика на этом этапе в той или иной форме приобретает характер процесса децентрализации. При правовом регулировании такой политики, определение ее территориальных рамок и пространственных границ важно для создания соответствующих территориальных органов управления.
Представляется, что первичным в процессе институционального оформления региона является закрепление статуса местных Советов депутатов, а также определение статуса территориального самоуправления, являющихся базой региональной политики; вторичным — определение статуса собственно региональных органов власти. Именно в области местного самоуправления белорусское государство сталкивается с необходимостью структурной перестройки его правовых основ. Именно местное самоуправление в советский период рассматривалось преимущественно как средство преодоления издержек ведомственной разобщенности и централизации за счет перераспределения Конституционные основы статуса субъектов региональной политики
министративных функций на места, что обусловило кризис советской системы самоуправления111.
Опыт регулирования Беларусью вопросов местного управления и самоуправления необходимо рассматривать в контексте общемировых тенденций.
Россия и Беларусь, начиная с 1917 г., форсировали процесс огосударствления местного самоуправления через гомогенизацию политического пространства, через тотальное централизованное управление и сглаживание различий, существовавших между территориями. Это форсирование в 1920-30-х годах означало неизбежное движение в обратном направлении в будущем, гуманитаризацию такой политики, что и происходило в СССР, начиная с 50-х годов XX века112.
В СССР, благодаря системе Советов, теоретически не было никаких противоречий между местным управлением и центральной властью: Советы были элементом центральной власти. Термин «местное самоуправление» стал использоваться в правовой науке СССР только в конце 1950-х годов. Но основополагающий для системы Советов принцип демократического централизма, действовал вплоть до 1991 года. Этот принцип получил закрепление и в Конституции СССР 1977, и в Конституции БССР 1978 г. Он рассматривался как средство преодоления крайностей централизма и сепаратизма, местничества. И.А. Азовкин писал: «Только демократический централизм, при котором вопросы общегосударственной значимости решаются в центре при участии и контроле мест, а дела, имеющие местное значение, отнесены к ведению местных представительных учреждений и их органов, работающих с помощью и под руководством единого центра, — только такое управление создает условия гармоничного сочетания интересов общества и каждого из его членов»113.
Принцип демократического централизма, однако, на деле означал механическое единство, организационное единство (не органичное), основанное на линейной субординации элементов системы Советов. Иного решения в условиях крупного социалистического производства и планового хозяйства и быть не могло. Все иные системы управления в условиях СССР не вписывались бы в общую идеологическую схему. Именно поэтому в СССР фактически над территориальным превалировало ведомственное отраслевое управление, именно поэтому Советы выполняли достаточно второстепенную функцию. Именно поэтому региональная политика рассматривалась в СССР лишь в экономическом ее аспекте, в контексте экономической географии. Но вместе с тем, некорректно было бы говорить о широкой социальной базе такой политики, об ее органичности. Такая политика всегда проводится за счет ресурсов территориальных общностей и меньше всего нуждается в правовых средствах. Как ее результат, прежде всего, оказывается четко не разделенной компетенция между Советами различного уровня и иными государственными органами. Их компетенция рассматривалась как объединенная, вследствие чего, вышестоящий Совет мог отменить любое решение нижестоящего по своему усмотрению. Решение нижестоящих советов могли также отменять вышестоящие исполнительные комитеты.
