Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые теоретические положения о национальных интересах недропользования 10
1.1. Недропользование как категория конституционного права 10
1.2. Конституционное содержание национальных интересов недропользования 32
1.3. Цели, принципы и источники правового регулирования недропользования 46
Глава 2. Конституционные формы и методы защиты национальных интересов недропользования 66
2.1. Федеральные меры обеспечения национальных интересов недропользования 66
2.2. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в недропользовании 103
2.3. Совершенствование форм участия органов внутренних дел в обеспечении национальных интересов недропользования 126
Заключение 142
Список литературы 153
Приложения 164
- Недропользование как категория конституционного права
- Конституционное содержание национальных интересов недропользования
- Федеральные меры обеспечения национальных интересов недропользования
- Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в недропользовании
Введение к работе
Актуальность исследования конституционно-правовых основ обеспечения национальных интересов России в области недропользования определяется необходимостью совершенствования конституционного законодательства России, в котором возникают новые нормы, принципы и процедуры, направленные на упорядочение условий недропользования с учетом обеспечения безопасности и социально-экономического развития нашей страны. Президент Российской Федерации отметил, что сфера недропользования с учетом ее значимости «переходит из области административного регулирования в область конституционно-правового регулирования»1. В истекшее десятилетие в России были введены новые рыночные формы правового регулирования отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее территориального моря, а также в связи с использованием нефтегазовых и иных ресурсов недр.
Наряду с позитивными изменениями конкурентоспособности развития и обновления отраслей недропользования чрезмерная расточительность и нерациональное использование национальных ресурсов в этой сфере во многих случаях оказывают негативное воздействие на жизнь российского общества, вступают в противоречие с интересами социально-экономического развития. Наша страна несет колоссальные политические, экономические и социальные потери от несовершенства норм законодательства. Отсутствие правового порядка в сфере недропользования явилось предпосылкой многих социальных конфликтов, роста преступности, а также нарушений конституционных прав граждан Российской Федерации.
В этих условиях российское государство вынужденно принимать меры по обеспечению национальных интересов недропользования, разработка и принятие которых базируется на прочном фундаменте норм и принципов
Запись беседы Президента Российской Федерации с Министром природных ресурсов Российской Федерации // Пресс-релиз, 28 октября 2004 г.
4 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, юридическая разработка конституционных условий осуществления этих мер в настоящее время не завершена и в ряде случаев неоправданно затягивается. В этой связи Президент Российской Федерации поставил задачу создания постоянно действующей рабочей группы по недропользованию Государственного совета Российской Федерации2.
Решение задач недропользования в условиях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства связано с обеспечением национальной безопасности страны. До настоящего времени остается невостребованным национальный и зарубежный правовой опыт эффективного регулирования вопросов недропользования. В нашей стране до сих пор не принято законодательных актов о социальной роли недропользования, которые бы соответствовали опыту обеспечения национальных интересов, прав каждой личности и потребностей развития российского общества и государства.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке конституционно-правовые проблемы обеспечения национальных интересов недропользования практически не подвергались специальному изучению. Вместе с тем существуют научные исследования по смежной тематике. В датированных 2001-2005 гг. работах Баглая М.В., Дзейтова С.А., Емельянова А.Г., Иванова В.П., Крассова О.И., Кутафина О.Е., Мазаева В.Д., Перчика А.И., Салиевой Р.А., Силинского В.А., Старостенко В.К., Теплова О.М. и др. раскрываются различные аспекты правового регулирования недропользования в России. Тема правовых основ недропользования привлекала всё больше внимания руководителей промышленности - Алискерова А.А., Вяхирева Р.И., а также отечественных ученых в области экономических и естественных наук - Владимирова А.И., Урсула А.Д., Федорова А.В., Чепурных Н.В. и др., которые сформулировали интересные и актуальные задачи, подлежащие решению в юридических
2 Стенографический отчет о заседании Государственного совета России 26 августа 2005 г.
5 науках. Имеется также значительный эмпирический материал, законодательство и правоприменительная практика, представляющие собой достаточные основания для диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в разработке конституционно-правовых направлений деятельности органов государственной власти России по совершенствованию обеспечения национальных интересов Российской Федерации в процессе правового регулирования общественных отношений, возникающих в геологическом изучении, использовании и охране недр территории России, включая использование нефтегазовых и иных минеральных ресурсов недр. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие научные задачи:
анализ конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования недропользования, определение сущности, категориальных взаимосвязей и перспективных направлений правового регулирования недропользования;
исследование состояния конституционных и социально-экономических мер, обеспечивающих защиту национальных интересов недропользования в Российской Федерации в современных условиях;
-разработка научных и практических предложений, выводов и рекомендаций по защите национальных интересов недропользования, реализуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственные и общественные отношения, возникающие в процессе конституционной защиты национальных интересов недропользования в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы и принципы, конституционного права Российской Федерации, а также международные договоры, регламентирующие обеспечение национальных интересов недропользования в Российской Федерации. Исследуемый предмет строго ограничивается нормами российского законодательства, имеющими
конституционно-правовое значение и непосредственно относящимися к защите национальных интересов России.
За рамки предмета настоящего диссертационного исследования
выведены отраслевые аспекты земельного, лесного и водного
законодательства, которые, по мнению автора, подлежат исследованию в других специализированных научных разработках по соответствующим отраслям права и другим научным специальностям.
Источники исследования включают: Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы главы Российского государства, постановления и распоряжения Правительства России. В число анализируемых источников входят также международно-правовые акты, официально-документальные материалы зарубежных стран и аналитические данные органов государственной власти в области недропользования.
Методологическая и теоретическая основа исследования содержится в положениях гносеологии и диалектического анализа, в рамках которого диссертант использует приемы конституционно-правовой методики, сочетающей как философскую методологию, так и специфический юридико-технический инструментарий. В процессе исследования использовались исторический, сравнительно-правовой, формальнологический, системный и другие методы научного познания.
Теоретические основы понимания правового регулирования
недропользования содержат труды ведущих ученых - юристов:
С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, М.В. Баглая, С.Н. Братуся,
А.Б. Венгерова, Д.М. Генкина, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, С.А.Дзейтова, А.Г. Емельянова, О.С. Иоффе, О.И. Крассова, О.Е. Кутафина, В.Д.Мазаева, А.И.Перчика, А.С.Прудникова, Р.А. Салиевой, В.К. Старостенко, В.Г. Стрекозова, Е.А. Суханова, Б.С. Эбзеева, В.А. Яковлева и др.
Эмпирическую базу исследования составили данные официально-документальных источников органов государственной власти Российской Федерации, а также материалы иностранных публикаций и документов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно представляет собой конституционное исследование обеспечения национальных интересов недропользования в Российской Федерации. Всесторонне исследуются нормы конституционного права, регулирующие общественные отношения в сфере недропользования. В частности, предпринята попытка: определить понятие «национальные интересы недропользования»; установить взаимосвязи конституционно-правового регулирования в сфере природных ресурсов, прежде всего нефти, газа и других полезных ископаемых; выявить государственно-правовые аспекты деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации по регулированию недропользования; исследовать зарубежный опыт правового регулирования геологического изучения, разведки, использования и охраны недр территории Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
Теоретические положения о конституционно-правовых основах деятельности органов государственной власти России в сфере регулирования недропользования, определение сущности, категориальных взаимосвязей и перспективных направлений правового регулирования недропользования.
Предложения и научно-практические рекомендации по формулированию национальных интересов недропользования и мер конституционной защиты названных интересов, включая предложения по разработке и принятию Правительством Российской Федерации Государственной стратегии обеспечения национальных интересов недропользования Российской Федерации.
Обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в законодательство в целях совершенствования защиты национальных
8 интересов недропользования в современных условиях социально-экономического развития Российской Федерации.
4.Обоснование необходимости разработки Федерального конституционного закона «О недрах Российской Федерации», который определит идеологию обеспечения национальных интересов недропользования, решит вопросы разграничения собственности и гармонизации интересов личности, общества, Российской Федерации и ее субъектов, а также определит конституционно-правовой механизм распределения природной ренты в целях благосостояния и развития многонационального народа России.
5. Комплекс концептуальных идей о подготовке Свода законов о недропользовании Российской Федерации: о механизме правового регулирования отношений в сфере использования и их охраны недр Российской Федерации, включая раздел продукции; об условиях создания и эксплуатации промышленных объектов; о порядке оценки запасов полезных ископаемых; о системе требований к качеству минерального сырья и геологическим параметрам месторождений, обеспечению безопасности недропользования и охраны окружающей природной среды; о порядке защиты федеральных геологических информационных ресурсов; о государственном контроле и надзоре недропользования, учете и мониторинге состояния недр России; об условиях международного сотрудничества России в сфере недропользования.
Практическое значение диссертации заключается в том, что сформулированные в ней положения, выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования российского законодательства, а также при* подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Материал диссертации имеет учебно-методическую направленность и может найти применение в преподавании курса
9 конституционного права и других дисциплин в высших учебных заведениях Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования в
соответствующих аспектах осуществлены в ходе участия диссертанта в совещательных и консультативных мероприятиях федеральных органов государственной власти Российской Федерации при разработке ими предложений по совершенствованию российского законодательства о недрах, а также при проведении научно-практических мероприятий в высших учебных заведениях и научных учреждениях, в частности, в Московском университете МВД России, в Российском государственном университете нефти и газа им. И.М.Губкина и др.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 8 научных работ в объеме свыше 4 печатных листов.
Недропользование как категория конституционного права
Постановка научной задачи исследования национальных интересов недропользования как категории конституционного права России обусловлена тем, что в соответствии Конституцией Российской Федерации «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9)3. В соответствии с основным законом нашей страны «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (ч. 2 ст. 36). Конституция Российской Федерации обязывает каждого сохранять природу и «бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» (п. «в» ч. 1 ст. 72), а также «законодательство о недрах» (п. «к» ч. 1 ст. 72).
Существующая система конституционных норм, определяющих основы пользования недрами, направлена на обеспечение интересов личности, общества и государства. Исходя из этого, национальные интересы недропользования Российской Федерации могут рассматриваться как гармоническое единство интересов личности, общества и государства. Следовательно, состояние и эффективность конституционно-правового регулирования защиты национальных интересов недропользования подлежит научному исследованию и оценке с точки зрения общегосударственной значимости недр как основы жизни и деятельности многонационального народа Российской Федерации.
Решение задач правового регулирования недропользования в условиях обеспечения баланса интересов личности, общества и государства связано с функционированием значительного нормативно-правового массива, регулирующего самые разные аспекты: от обеспечения национальной безопасности - до охраны природы, промышленности и оборота товаров и услуг. Центральным элементом в этом массиве выступает конституционное понимание социальной роли недропользования, обеспечивающего жизненно важные потребности развития российского общества и государства.
Однако до настоящего времени в российской юридической науке конституционно-правовые проблемы недропользования практически не подвергались специальному изучению. Пользование недрами традиционного рассматривалось исключительно как атрибутивная сфера научного внимания в основном специалистов гражданского4, предпринимательского5, экологического6 и др. отраслей права7. В этой связи сложилось научное мнение о том, что «регулирование отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются земельное, водное, лесное и горное право»8. Их рассматривают как подотрасли или как самостоятельные отрасли природоресурсного права9.
Вместе с тем, в современных условиях, когда пользование недрами стало главным источником роста национального богатства, залогом выживания и процветания российского общества, появилась необходимость упорядочения в этой сфере именно конституционно-правовых отношений, включая конституционные гарантии прав личности, полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Как известно, пользование недрами не может осуществляться вне определенного участка сухопутной или водной территории конкретного субъекта Российской Федерации, в пределах административных границ конкретного органа местного самоуправления, а также в территориальном море или экономической зоне Российской Федерации. Поэтому нет оснований считать, что в сфере недропользования действуют нормы только земельного, водного или природоресурсного права. В регулировании отношений недропользования, которые по своей природе настолько специфичны, объективно участвует весь комплекс норм самых разных отраслей отечественного права, а также нормы международного права.
Приступая к освоению природных ресурсов недр, недропользователь зачастую не знает не только количественной, но и подчас качественной характеристики будущего месторождения. При этом ни органам государственной власти, ни местному самоуправлению точно не известны экономические, социальные, а тем более, экологические последствия такой разработки. Например, в 1960-годах в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газовые10. В то время как конституционной обязанностью каждого является «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58), освоение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истощение". Подобных примеров много, что доказывает необходимость эффективной реализации норм конституционного права для защиты интересов, имеющих национальное (общегосударственное) значение.
Таким образом, предметной областью настоящего исследования являются конституционно-правовые отношения, определяющие структуру, политическое содержание и общегосударственное предназначение наиболее важных норм законодательства о недрах Российской Федерации. Для целей исследования автор сознательно выбрал центральное звено конституционного триединства - «пользование» недрами, полагая, что «владение» и «распоряжение» ими подлежит отдельному рассмотрению, поскольку эти аспекты темы в большей степени относятся к гражданско-правовой области.
Конституционное содержание национальных интересов недропользования
Правовая категория «национальные интересы» сравнительно недавно стала предметом исследований в отечественном правоведении43 и науке конституционного права44. Категория национальных интересов достаточно полно разработана в рамках общей теории национальной безопасности и других общественных науках45. Политико-правовое определение национальных интересов дано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации . «Национальные интересы России - говорится в Концепции - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями».
Опираясь на выводы отечественных ученых, следует отметить, что национальные интересы предопределяют политические действия и свершения имеют весьма сложную структуру и могут классифицироваться по различным признакам. По степени социальной значимости интересы подразделяются на жизненно важные и второстепенные, по продолжительности действия - на постоянные и временные, причем по мере удовлетворения одних из них на смену им возникают новые.
Интересы в силу многогранности социальной деятельности проявляются во всех ее областях - политической, экономической, информационной, экологической и, следовательно, в недропользовании. Особое значение имеют прежде всего жизненно важные интересы как «совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития каждого гражданина, общества, государства»47. Жизненно важные интересы - часть национальных интересов, без реализации которых невозможно обеспечить стабильное состояние государства и общества, а также нормальное развитие страны как независимого свободного субъекта международных отношений. Однако понятие жизненно важного интереса не сводится только к условию «быть или не быть» объекту. Оно включает и интересы, отражающие качество объекта, уровни его жизнедеятельности, функционирования.
Каждое государство в силу суверенитета устанавливает свою политическую и экономическую систему, свою систему права собственности. Государство имеет исключительное право устанавливать содержание и ха- рактер права собственности, порядок приобретения, перехода и утраты этого права.
Право государства свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами, было подтверждено в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Так, 21 декабря 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей VII сессии приняла резолюцию № 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» . В ней говорится, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами, свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций». В резолюции рекомендуется всем государствам — членам ООН воздерживаться от действий, прямых или косвенных, имеющих целью препятствовать осуществлению суверенных прав того или иного государства в отношении его естественных богатств.
Реализация и защита национальных интересов относится к основной функции государства, в том числе и в сфере недропользования. «Деформированность структуры российской экономики, обусловленная такими факторами, как: усиление топливно-сырьевой направленности экономики; отставание разведки запасов полезных ископаемых от их добычи; завоевание иностранными фирмами внутреннего рынка России по многим видам товаров народного потребления; приобретение иностранными фирмами российских предприятий в целях вытеснения отечественной продукции, как с внешнего, так и с внутреннего рынка» . Этим определяется необходимость новой ориентации конституционно-правового регулирования недропользования.
Национальные интересы недропользования основываются на понимании того, что «рациональное использование и охрана недр» осуществляются «в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации» (ст. 35 Закона «О недрах»). Эта норма, по существу, и обуславливает содержание национальных интересов недропользования: обеспечение суверенитета и независимости страны, устойчивого и эффективного развития экономики. Эффективность экономики любого современного государства в значительной мере зависит от качества и степени ее обеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами.
Политическое и экономическое содержание национальных интересов недропользования, определяется в процессе осуществления государственной власти России. Рабочая группа по минеральному сырью и недропользованию, созданная при Президиуме Государственного совета Российской Федерации изучала проблему недропользования почти год и представила обширный доклад «Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования»50. Ключевой вывод доклада в том, что наша страна обладает огромными природными ресурсами. Однако распоряжаемся мы ими не всегда грамотно и рачительно. Проблемы здесь связаны и с состоянием основных фондов, и с сокращением объема геологоразведочных работ, а также с отсутствием новых месторождений, готовых к добыче. Имеется масса вопросов, которые требуют безотлагательного юридического ответа. Почему, например, крупнейшие нефтяные компании России не вкладывают средства в разведку, поиск и освоение месторождений, или вкладывают недостаточно. Еще один вопрос, требующий внимания, - это экономические детерминанты правового регулирования недропользования. В этой связи Президент России отметил, в частности, неэффективность действующих принципов лицензирования. В сфере сырьевого рынка уже выдано около 50 тыс. лицензий. Но известно, что далеко не все их держатели выполняют лицензионные соглашения.
Федеральные меры обеспечения национальных интересов недропользования
В широком спектре федеральных мер обеспечения национальных интересов недропользования ключевыми представляются следующие области конституционно-правового регулирования: а) определение и реализация федеральной политики недропользования; б) организация системы государственного управления использованием и охраной недр; в) защита прав пользователей недр и интересов граждан России; г) обеспечение государственно-правового статуса геологической и иной информации о недрах; д) государственный надзор и контроль недропользования; е) обеспечение экологической безопасности недропользования; ж) развитие международного сотрудничества Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр.
Исходя из предмета диссертационного исследования перейдем к рассмотрению названных мер или ключевых компонентов обеспечения национальных интересов недропользования.
Определение и реализация федеральной политики недропользования предопределяется необходимостью долгосрочного стабильного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии и полезными ископаемыми. Такая политика должна быть всесторонне научно обоснованной и воспринятой обществом и институтами государственной власти. Наша страна располагает крупнейшим минерально-сырьевым потенциалом и является одним из ведущих мировых производителей минерального сырья. В то же время российские георесурсы
обладают относительно низкой инвестиционной привлекательностью из-за неблагоприятного географо-экономического размещения многих месторождений полезных ископаемых и относительно низкого качества минерального сырья, его низкой конкурентоспособности. Поэтому в современных социально-экономических условиях необходима долгосрочная государственная стратегия в области изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и технического переоснащения предприятий по добыче и первичной переработке полезных ископаемых. Стратегическая линия предопределяет эффективность функционирования минерально-сырьевого комплекса, темпы экономического развития и уровень обеспечения национальной безопасности России. Проведение Россией эффективной политики в сфере недропользования требует учета последствий глобализации мировой экономики и прогнозируемого роста потребления минерально-сырьевых ресурсов, что и является важнейшим условием роста российской экономики и последовательного повышения благосостояния населения.
В настоящее время в России создан значительный массив концептуальных политических документов в сфере недропользования. Среди них конституционно-правовое звучание имеют следующие документы: «Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года» ; «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года»77, «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования»78, «Экологическая доктрина Российской Федерации» . Различные аспекты обеспечения национальных интересов недропользования содержатся в Ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации , в Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации81, а также решения Государственного совета Российской Федерации.
Анализ названных и других политических концептуальных источников позволяет констатировать, что целью политики России в рассматриваемой области является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала недр для роста экономики и повышения качества жизни населения страны. В приведенных документах конкретизируются цели, задачи и основные направления долгосрочной политики государства с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в стране и роли недропользования в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, социального, экономического и научно-технологического развития страны. Главной задачей политики России в сфере недропользования является определение путей достижения качественно нового состояния пользования недрами, роста конкурентоспособности продукции минерально-сырьевого сектора и его услуг на мировом рынке на основе использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования мер и механизмов государственного управления с учетом научно-прогнозируемых результатов.
Приоритетами политики России по обеспечению национальных интересов недропользования являются: полное и надежное обеспечение населения и экономики страны минерально-сырьевыми ресурсами по доступным и, вместе с тем, стимулирующим сбережение полезных ископаемых ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в георесурсном обеспечении страны; снижение удельных затрат на производство и использование полезных ископаемых за счет рационализации их потребления, применения передовых технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции недропользования; повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала добывающего сектора, рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны; внедрение комплексного недропользования, развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств с ориентацией на экологически обоснованные методы использования георесурсов; максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых, минимизация техногенного воздействия недропользования на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции недропользования; возмещение ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых; рекультивация земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых; снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг, комплексное ресурсосбережение .
Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в недропользовании
Добыча и переработка полезных ископаемых составляет основу экономики всех наиболее благополучных субъектов Российской Федерации. Во многих окраинных регионах России добывающие предприятия являются градообразующими и обеспечивают население рабочими местами. Нефть, природный газ, уголь, черные, цветные и благородные металлы, алмазы обеспечивают стабильную социально-экономическую обстановку в регионах севера европейской части России, Урала, Западной Сибири, Кузбасса, Норильского горнопромышленного узла, Восточной Сибири и Дальнего Востока. По словам Президента России «предоставление субъектам Федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти отдельных субъектов Федерации не решают полностью проблему сохранения единства и целостности Российского государства. Нужно совершенствовать региональную политику. Это - важнейшее направление федеральной политики на основе целостной системы документов, отражающей и стратегические интересы национальной безопасности России как единого федеративного государства, и нужды развития самих регионов, а главное -потребность всех субъектов Федерации в согласованном сотрудничестве друг с другом на благо каждой территории и страны в целом»116. Однако интересы отдельной территории далеко не всегда совпадают с интересами государства в целом и нередко противоречат интересам соседних территорий.
Необходимость разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в недропользовании продиктовано тем, что именно в зависимости от характера и состояния недр могут устанавливаться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такое распределение полномочий необходимо, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий государственных органов при построении системы управления недропользованием.
Распределение недр между субъектами Российской Федерации осуществляется по административной границе в вертикальной проекции вглубь. Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключительном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России. В этой связи в законодательстве были разведены понятия «участок недр федерального значения» и «федеральный фонд резервных месторождений».
Статус объектов недропользования федерального значения определяется на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей в стратегических и редких полезных ископаемых, обеспечивает национальные интересы нашей страны. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.
Территориальное распределение природных ресурсов между центром власти и регионами представляется весьма сложной системой взаимозависимых параметров, определяемой исходя из особенностей каждого из государств с федеративным устройством государства. Примером является создание резервного фонда месторождений нефти, находящегося в ведении правительства США, что мотивируется необходимостью обеспечения национальных интересов, особенно в чрезвычайных ситуациях"7.
В России порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, утверждаться Федеральным Собранием по представлению Правительства Российской Федерации, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации . Необходимость выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр определяется значением месторождений для национальных интересов, например, драгоценных металлов и драгоценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и др. Обоснование необходимости этого может мотивироваться мерами по использованию доходов от добычи в интересах «всех народов Российской Федерации» (например, алмазы, золото), или решением задач обороны и безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических задач, в том числе федерального финансирования охраны и возобновления георесурсов. Например, ресурсы озера Байкал объявлены «объектом национального достояния всей России» и Законом Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» введен особый режим недропользования в бассейне озера Байкал.
Федеративное устройство России определило необходимость разграничения компетенции органов государственной власти по предметам ведения. Природопользование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации установила и механизм осуществления совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством Российской Федерации, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации.
