Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика избирательных споров
1. Избирательные споры и процедуры их разрешения как проблема современного конституционного права 14-26
2. Юридическая природа избирательных споров 26-42
3. Причины избирательных споров и их классификация 43 - 65
4. Процедурный порядок (типы) разрешения споров по российскому избирательному праву 65-94
Глава 2. Правовые способы предотвращения нарушений, устранения препятствий реализации, а также восстановления нарушенных избирательных прав граждан на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
1. Судебное производство разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) 94 -13 3
2. Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД с избирательными комиссиями на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) 133-150
3. Предложения по совершенствованию законодательства регламентирующего порядок разрешения избирательных споров 150-168
Заключение 169-172
Список использованной литературы 173 - 200
- Избирательные споры и процедуры их разрешения как проблема современного конституционного права
- Юридическая природа избирательных споров
- Судебное производство разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
- Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД с избирательными комиссиями на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях формирующейся демократической модели избирательной системы вопрос защиты прав граждан приобретает особое звучание. Это в особенности актуально для сферы действия избирательного права, связанной с разрешением возникающих на различных стадиях избирательного процесса юридических споров и конфликтов. Изучение проблемы, основанное на материалах официальной статистики, показывает, что уровень конфликтности в данной сфере достаточно высок и не имеет устойчивой тенденции к снижению. При этом действие таких факторов, как недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и других участников избирательного процесса, отсутствие у них необходимых юридических знаний и навыков применения законодательства, противоречивость и незавершенность правового регулирования избирательных отношений, наличие в нем многочисленных пробелов и неточностей, политические и связанные с ними эгоистические интересы участников избирательного процесса, в том числе стремление использовать электоральные конфликты в качестве средства привлечения повышенного внимания общественности к конкретным субъектам избирательной кампании усиливают остроту данной проблемы. Особое место в ряду причин, обусловливающих рост числа избирательных конфликтов, занимают попытки использовать юридические процедуры не по их прямому предназначению, а с целью манипулирования общественным сознанием.
Эти и другие обстоятельства как специально-юридического, так и метаю-ридического характера порождают многочисленные конфликтные ситуации в сфере реализации избирательных прав граждан. Их разрешение средствами конституционного права приобретает важное практическое и обусловленное этим актуальное научное значение. С этой точки зрения снятие напряженности и существенное ослабление конфликтности в сфере действия избирательного права является одной из важнейших гарантий свободных выборов и одновре-
менно обеспечивает избирателям реальную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления, а также охрану, защиту их прав и законных интересов.
Государственно-правовой реакцией на высокую конфликтность избирательных правоотношений явилось формирование в структуре избирательного права относительно обособленного массива правовых норм, призванных нормативно закрепить механизмы и процедуры как предупреждения, так и разрешения возникающих споров. Научным отражением данного процесса является формирование теории избирательных споров. В то же время как составная часть объемной проблемы российского конституционного права, остро стоящей в юридической науке с того времени, когда была признана необходимость построения правового демократического государства в нашей стране, теория избирательных споров находится лишь в начальной стадии своего становления. Научная мысль может и должна опережать правовую действительность, но в то же время, претендуя на рациональное осознание этой действительности, она должна базироваться на реальной практике, отражать особенности правового регулирования и законодательной политики государства, учитывать политико-правовой фон и правовую ментальность властных структур и населения.
Одним из основных направлений исследования проблемы избирательных споров является постижение конституционно-правовых основ порядка разрешения избирательных споров применительно к конкретным стадиям избирательного процесса, в частности стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов). Тем самым становится возможным, с одной стороны, исследовать сущностные характеристики избирательного спора, определить многообразие форм его проявления, описать свойства и признаки, охарактеризовать связь с избирательным законодательством, избирательными правами и пр., а с другой - обосновать механизмы и юридические средства блокирования и разрешения избирательных споров применительно к конкретной конституционно-правой реальности их проявления. Российский законодатель сделал важный шаг на пути укрепления правовой государственности, обеспечив принятие Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» , внесение важных изменений в Федеральный закон от 12 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2, соответствующих конституционной реальности, «духу» (сущности) и «букве» Конституции Российской Федерации, закрепленным в ней правам и свободам человека и гражданина, международным избирательным стандартам. В контексте обеспечения реализуемости избирательных прав граждан и их объединений первостепенной задачей является разработка юридических процедур практического исполнения этих и других избирательных законов и основанных на них подзаконных нормативных актов. Процедурная оснащенность, следовательно, необходимый шаг на пути усовершенствования всего избирательного законодательства. Отсутствие надлежащей процедурной регламентации разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) чревато опасностью нарушения режима конституционной законности, сопряжено с ущемлением прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и создает неминуемую угрозу бездействия санкций, с другой. С этой точки зрения исключительно важным является четкое законодательное урегулирование вопросов, связанных с процедурной регламентацией разрешения избирательных споров, определением правового положения органов и их должностных лиц, наделенных правом применять те или иные виды государственного принуждения, с точным закреплением конкретных процедур их осуществления. Оснащение избирательного законодательства процедурными механизмами создает реальные предпосылки для организации действенного правового контроля за процессом формирования органов публичной власти, средствами конституционного права предотвращает проникновение организованной преступности в сферу управления обществом, сращивание криминальных структур с органами власти.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2005 г., № 21, ст.1919.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002 г., № 24, ст.2253.
6 Несмотря на слабую разработанность поставленной проблемы, существуют реальные теоретические предпосылки ее развития. В конституционной практике накоплен определенный опыт по рассмотрению избирательных споров, в том числе применительно к стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов). Очевидно, что эта работа требует серьезного обобщения, систематизации, выработки основных принципов по которым она должна строиться, уяснения перспектив ее развития и правового закрепления. Таким образом, необходимость выработки научных и практических рекомендаций, обусловленных задачей процедурной обеспеченности избирательного процесса применительно к стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), определяет научную и практическую значимость темы исследования.
Цель исследования - комплексный анализ конституционно-правовых ос
нов разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации
кандидатов (списков кандидатов), развитие на этой основе общей теории изби
рательных споров, разработка предложений и рекомендаций, направленных на
усовершенствование законодательного регулирования процедурно-
процессуальной оснащенности избирательного процесса применительно к стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов).
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:
рассмотрение общетеоретических аспектов избирательных споров, формулирование и рассмотрение порядка (типов) разрешения споров по российскому избирательному праву;
определение приоритетного подхода понимания избирательных споров применительно к проблеме их разрешения на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов);
конструирование понятия избирательного спора, характеристика причин их возникновения;
обоснование природы конституционно-правовых процедур, выявление особенностей их закрепления в законодательстве;
исследование организационно-правовые форм взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов);
анализ и разработка предложений по совершенствованию действующего избирательного законодательства в аспекте механизмов и процедур разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов).
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования является избирательный спор как явление конституционно-правовой реальности. Предмет исследования составляет определение конституционно-правовых основ разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов).
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую основу работы составила система методов, логических приемов и средств познания рассматриваемой проблемы. В рамках диалектической теории применялись как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования: ис-торико-правовой, формально-логический, системно-структурный, философские категории общего и особенного, метод научной дедукции, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа и др. Изучение, анализ и обобщение практики разрешения избирательных споров потребовало привлечения таких методов, как статистический, контент-анализ, экспертных оценок и др. Исследование базируется на положениях и выводах как конституционного права, так и других отраслевых юридических наук, материалах судебной практики, а также материалах, опубликованных в периодической печати и относящихся к анализируемой теме.
В работе содержатся как теоретические выводы по проблеме процедурно-процессуального разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), так и конкретные рекомендации по дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Избирательному праву в настоящее время уделяется повышенный интерес как со стороны ученых-правоведов, так и со стороны практиков. К общим вопросам теории избирательного права обращались такие ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Р.Т, Биктагиров, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, А.В. Иванченко, С.Д.Князев, А.И. Ковлер, В.Н. Козлов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, А.Е. Постников, А.А. Собянин, Б.А. Страшун, В.Г. Суховольский, В.И. Фадеев, В.И. Червонюк, Ю.А. Юдин и другие. Однако теоретико-правовые основы деятельности органов внутренних дел на различных стадиях избирательного процесса не получили должного освещения. Проблематика, близкая к теме настоящей работы, представлена в юридической литературе последних десятилетий в трудах Н.С. Бондаря, В.П. Заботина, Л.В. Забровской, А.В. Зиновьева, А.О. Казанцева, Ю.Н., Л.А. Киселевой, Лебедевой, А.С. Мордовца, В.Д. Мостовщикова, И.С. Поляковой, И.В. Ростовщикова, П.В. Смирнова, А.П. Сунцова, В.А. Тупикова и др.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, действующее избирательное законодательство федерального и регионального уровней, документы и решения органов государственной власти, материалы научно-практических конференций и иные источники, относящиеся к предмету диссертационного исследования, а также.
Научная новизна настоящей работы определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности отдельных аспектов проблемы, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера. В теории конституционного права - это одна из первых работ, в которой предпринята попытка комплексного исследования вопросов, касающихся проблемы конституционно-правовых основ процедур разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов).
К наиболее значимым результатам диссертационного исследования можно отнести внесенные автором элементы новизны в трактовку ряда дискуссионных и неоднозначно рассматриваемых проблем. Работу отличает ее многоуровневый и отраслевой характер.
Научная новизна исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
В социально-правовом контексте избирательный спор - это конфликт (разногласия) по поводу применения избирательного законодательства между участниками избирательного процесса, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период; в формально-юридическом значении избирательный спор может рассматриваться как возникающая вследствие нарушения избирательных прав граждан юридическая связь, стороны которой при помощи конституционно-правовых средств и в установленной законом форме стремятся разрешить возникшие разногласия в своем интересе. Избирательный спор не тождественен правонарушению в сфере действия избирательного законодательства, может иметь место и при отсутствии такового как следствие некачественной нормы или в случае пробела в правовом регулировании.
Типичными причинами возникновения избирательных споров, в том числе на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов) являются: противоречивость и незавершенность правового регулирования избирательных отношений, недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и других участников избирательного процесса, отсутствие у них необходимых юридических знаний и навыков толкования и применения законодательства; неразвитость демократических традиций в сфере электорального поведения, несовпадение и даже резкое размежевание интересов участников избирательного процесса, стремление использовать электоральные конфликты в качестве средства привлечения повышенного внимания общественности к конкретным субъектам избирательной кампании; неправовое
поведение избирательных комиссий, стимулируемое некачественным избирательным законодательством, наличием в нем одновременно обилия неоправданно детализирующих поведение кандидатов (списков кандидатов) предписаний и в то же время предоставляющих избирательным комиссиям значительные дискреционнные полномочия.
3. Конституционно-правовая процедура в исследуемом контексте - законодательно установленный административный (применяемый избирательными комиссиями различных уровней и их должностными лицами), либо судебный (судами различного уровня) порядок возбуждения, рассмотрения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), имеющий своей целью предотвращение нарушений, устранение препятствий реализации, а также восстановление нарушенных избирательных прав граждан; процедуры рассмотрения избирательных споров предопределены их специфическими (в том числе технико-юридическими) особенностями, назначением в механизме конституционно-правового регулирования, по своей природе требуют специального нормативно-правового (процессуального) закрепления, по юридическому содержанию не совпадают с нормами, регулирующими исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.
4. Установленные законодательством юридические процедуры разрешения избирательных споров не должны противоречить конституционной природе избирательных прав граждан и их объединений, закрепленных в нормах материального права, ограничивать их или создавать препятствия к реализации или защите таковых. В этой связи положения проекта федерального закона № 308197-4 «О внесении изменений в федеральный законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», касающиеся дополнений ст. 35 в части возложения на политические партии, общественные объединения обязанности «в письменной форме заблаговременно извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о
11 проведении мероприятий, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), а также допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия», пункта 5 ст. 37 о том, что «подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего избирательного фонда», пункта 18 ст. 38 пункта 18 в части обязательного представления кандидатами и избирательными объединениями дополнительных документов, а также подтверждения отсутствия изменений соответствующих сведений и другие входят в противоречие с принципами и конкретными материальными нормами избирательного права.
4. Отсутствие нормативно-правового закрепления процессуального порядка разрешения избирательных споров избирательными комиссиями не способствует защите избирательных прав граждан и их объединений. Использование в правоприменительной практике избирательных комиссий обычных норм не устраняет существующего пробела. Действующее избирательное, равно как и административно-процессуальное, законодательство должно располагать нормами, закрепляющими процессуальный порядок производства по рассмотрению избирательного спора, включая процедуры порядок, форму, реквизиты представления, принятия и рассмотрения жалобы, в том числе порядок извещения и вызова заинтересованных лиц на заседание комиссии; порядок (процедуры) принятия правоприменительного решения юрисдикционным органом и вступления его в законную силу; порядок обжалования принятого решения в вышестоящую избирательную комиссию.
5. Развитие правового регулирования порядка разрешения избирательных споров связано с: (1) закреплением в законодательстве требований, условий, процессуальных сроков к порядку выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов); (2) совершенствованием процессуального законодательства, регламентирующего отношения, возникающие при рассмотрении избирательных споров судами общей юрисдикции, в частности урегулирования этих правоотношений с учетом особенностей избирательного процесса, предусмотрев порядок привлечения к ответственности по административному законо-
дательству и к специальной ответственности по избирательному праву; (3) созданием специальной административной юстиции, предполагающей принятие Административно-процессуального кодекса, призванного в том числе урегулировать процедуру рассмотрения данной категории споров; (4) развитием избирательного законодательства, регламентирующего процессуальный (судебный) порядок рассмотрения избирательных споров и порядок (процедуру) рассмотрения споров избирательными комиссиями (комиссиями референдума), позволяющего соблюсти процедурную форму принятия решения избирательными комиссиями, обеспечить их легитимность и гарантированность соблюдения прав сторон спора при его рассмотрении.
Научную новизну представляют конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства на основе предлагаемой системы разрешения избирательных споров.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами как теоретического, так и практического характера.
Теоретическое значение результатов исследования выражается в подборе определенного ряда приемов и выработке специфической методологии при решении концептуальных проблем конституционного права. Научная значимость работы состоит в том, что проведенное автором теоретическое исследование избирательных споров в определенной степени расширяют научные представления о данных правовых явлениях. Сформулированные и обоснованные выводы могут быть использованы для дальнейшей разработки затронутых в работе проблем.
Практическое значение исследования заключается в возможности его использования:
в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением избирательных споров;
в учебном и воспитательном процессе в целях повышения правовых знаний и правовой культуры обучаемых;
в правоприменительной деятельности государственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением правопорядка в процессе организации, проведения и функционировании выборов в Российской Федерации, в особенности избирательными комиссиями различного уровня;
в процессе преподавания конституционного, избирательного, муниципального права и других отраслевых юридических дисциплин, при подготовке лекций, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы в рамках науки конституционного права.
Выводы исследования могут успешно использоваться и при разрешении избирательных споров между участниками избирательного процесса, а так же при рассмотрении исков о нарушении норм избирательного законодательства судами России.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть учтены при разработке учебного курса по теории избирательных споров.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения исследования нашли отражение в научных публикациях, обсуждены на научно-практических конференциях; использованы в учебно-воспитательном процессе Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертации докладывались на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Структура диссертации определена в соответствии с целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Избирательные споры и процедуры их разрешения как проблема современного конституционного права
Свободные выборы как один из основополагающих устоев современного демократического общества могут достигать своей истинной цели - реализации функции народовластия, если создана благоприятная социально-политическая среда, функционирует эффективный юридический механизм их действия. Обоснование конституционно-правовых механизмов разрешения избирательных споров как важнейшее условие разрешения конфликтных ситуаций, возникающих в процессе проведения выборов, в этой связи приобретает актуальное значение.
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка осуществления законов и иных нормативных правовых актов и содержащихся в них материально-правовых норм, из которых вытекают права и законные интересы граждан и их объединений, приобретает особую остроту и практическое значение. Процессуализация властной деятельности публичных институтов власти необходима для эффективной деятельности, способствует ограничению принятия ими ошибочных решений, гарантирует невластным субъектам реализацию их прав и свобод.
Это в особенности важно для российской правовой действительности, где длительное время отсутствовал в отличие от зарубежных стран, механизм осуществления правовых установлений. Отсутствие процедуры в применении норм властеотношения ведет фактически либо к ее парализации, либо к субъективному усмотрению чиновников. И то и другое в правовом государстве является недопустимым
Не без основания сказано, что без анализа юридического процесса, процессуальных норм и правоотношений невозможно объективно оценить реальное состояние механизма правового регулирования, ибо в обществе, объяв ляющем высшей ценностью человека, его права и свободы, именно демократическое процессуальное право, опосредуя взаимодействие государства и личности, является гарантом защиты ее прав и свобод, а также важным средством координации частного и публичного интереса3. Действительно, процессуальные нормы и закрепленные в процессуальном праве механизмы и средства играют важную роль в обеспечении оптимальных условий правового регулирования, несут основную нагрузку нормативного способа упрочения законности, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.
Использование в правовой системе процессуальной формы - процессуальных норм и предусмотренных ими юридических процедур, в конечном счете, обеспечивает прагматизм (действенность) правового инструментария, служит надежной и сильной гарантией прав и свобод граждан их объединений в сфере действия права.
И если структура права есть отражение строение права4, то процессуальное право образует такую совокупность правовых норм (правовой блок), которые имеют предметом комплекс общественных отношений, объединяемых близостью своих объективных свойств и особенностей методов правового регулирования, а также единством целей, задач и функций в структуре права5.
Несмотря на злободневность данной проблемы, степень ее изученности не отвечает потребностям практики. Можно отметить лишь некоторые публи кации и небольшие по объему пособия, в которых эта проблема рассматривалась специально.
По мере формирования демократических институтов представительной и исполнительной государственной власти избирательные комиссии и судебные органы страны накопили богатейший опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций, возникавших при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации четырёх созывов, трёх избирательных кампаний по выборам Президента Российской Федерации, многочисленных выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Становление демократической избирательной системы в стране сопровождается последовательным совершенствованием избирательного законодательства, особенно в сфере защиты избирательных прав граждан, и одновременно пополнением практики разрешения избирательных споров, как избирательными комиссиями, так и судами всех уровней.
Обеспечивая проведение выборов в строгом соответствии с действующим избирательным законодательством, российская избирательная система одновременно и сама активно развивается по следующим основным направлениям: 1) совершенствование законодательства о выборах и референдумах; 2) подготовка организаторов выборов; 3) создание административного механизма обеспечения избирательных прав граждан; 4) организационное, информационное и финансовое обеспечение избирательного процесса; 5) повышение правовой культуры избирателей; 6) внедрение прогрессивных избирательных технологий; 7) изучение международного опыта проведение выборов и т.д. Очевидно, что к числу отмеченных проблем следует отнести и проблему разрешения разнообразных конфликтных ситуаций, возникающих на различных стадиях избирательного процесса, в том числе приобретающих характер юридических споров.
Юридическая природа избирательных споров
Для правильного понимания природы избирательных споров необходимо проводить разграничивать две группы обстоятельств, детерминирующих избирательные споры: во-первых, метаюридического порядка, (социально-экономические, политические, психологические) и, во-вторых, собственно юридические, в результате которого выявляются следующие признаки избирательного спора: во-первых, как правило, избирательный спор (если он не ложный) всегда связан с отступлением от требований избирательного законодательства хотя бы одной из сторон данного спора. Соответственно в сущностном значении избирательный спор следует рассматривать в двух значениях:
(1) в социально-правовом контексте избирательный спор - это конфликт (разногласия) по поводу применения избирательного законодательства между участниками избирательного процесса, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государст
венной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период;
(2) в формально-юридическом значении избирательный спор может рассматриваться как возникающая вследствие нарушения избирательных прав граждан юридическая связь, стороны которой при помощи конституционно-правовых средств и в установленной законом форме стремятся разрешить возникшие разногласия в своем интересе. Избирательный спор не тождественен правонарушению в сфере действия избирательного законодательства, может иметь место и при отсутствии такового как следствие некачественной нормы или в случае пробела в правовом регулировании. С учетом отмеченного обратимся к анализу сущностных признаков избирательного спора, представленных в различных публикациях.
Наиболее распространенным определением избирательных споров1 является формулировка, предложенная в работах В.В. Игнатенко: электоральные споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами, которые разрешаются избирательными комиссиями разных уровней (их должностными лицами), либо в судебном порядке.
Данное определение указывает на ряд признаков рассматриваемого феномена, однако, полностью ими не исчерпывается. К тому же следует обратить внимание на принципиальные возражения, касающиеся понимания причин избирательных споров, и, следовательно, оценки их природы. По мнению В.В. Игнатенко, в основе избирательного спора лежит различное толкование и понимание норм права. Думается, что данный подход неоправдан для понимания сути проблемы. Избирательный спор является разновидностью социально-политического конфликта. Из этого вытекают, по меньшей мере, два вывода: во-первых, его содержание сводится не только к юридическим признакам, но имеет и социально-политические характеристики; во-вторых, причины избирательных конфликтов надо искать и в социально-политической сфере. По этой же причине следует выделять две группы обстоятельств, вызывающих избирательные споры: 1) метаюридического порядка (социально-экономические, политические, психологические) и 2) собственно юридические.
В то же время следует иметь в виду следующее обстоятельство. Основываясь на выводах общей и юридической конфликтологии, избирательный спор следует отнести либо к конфликту интересов, либо к когнитивному конфликту. Поскольку юридическая составляющая избирательного конфликта весьма значима, то он относится к первой группе конфликтов. Значит, при оценке юридических споров проблемы правового характера принципиально важны как для уяснения характеристик избирательного спора, так и обоснования юридических средств его предупреждения и разрешения. Рассмотрение избирательных споров с позиции их конфликтологической сущности имеет свои преимущества. Избирательный спор, как и всякий спор, по своей сути является конфликтом между спорящими сторонами, и при том конфликт, имеющий юридическую природу. Очевидно, что с учетом положений и выводов юридической конфлик тологии , избирательные споры правомерно рассматривать как особую разновидность юридических конфликтов, порожденных действительным или предполагаемым нарушением избирательных прав граждан и разрешаемых в на основе установленных законом процедур.
В этой связи, несомненно, правы С.Д. Князев и Р.А. Охотников, критикующие определение избирательных споров через понятие разногласий. «Если придерживаться такого подхода, - аргументируют они, - то неизбежно происходит некое уравнивание объективно существующей конфликтной ситуации (тех самых разногласий...), и юридической процедуры ее разрешения»29. Как счи
тают указанные авторы, определяющим фактором для уяснения понятия избирательных споров является как раз закрепление в нормах избирательного права самой возможности существования и порядка рассмотрения избирательных споров. Вывод авторов сводится к тому, что избирательные споры как явление юридическое существуют исходя из их правового оформления в избирательном законодательстве. Сами же себе разногласия в избирательном процессе являются лишь элементом избирательных споров, но к ним они не приравниваются .
Думается, что данные авторы правы и в том, что такой признак избирательных споров, как их обязательная обусловленность нарушением избирательных прав граждан имеет принципиально важное значение. Действительно, данное обстоятельство позволяет по характеру нарушенных прав отграничивать избирательные споры от других видов правовых споров. С этой точки зрения избирательный спор есть спор по поводу реального или предполагаемого нарушения избирательных прав граждан. «Нарушение избирательного права, лежащего в основе возникающего правового спора, дает основание назвать его избирательным, поскольку в ином случае это будет трудовой спор (при нарушении трудовых прав), гражданско-правовой спор (при нарушении имущественных прав субъектов) или иной вид правовых споров» .
Формы нарушения избирательных прав граждан при этом могут быть различными и выражаться действиями определенного субъекта; бездействием обязанного субъекта, когда законом установлена его обязанность поступать конкретным образом; издание акта (принятие решения), которые нарушают избирательные права граждан. В понимании С.Д. Князева и Р.А. Охотникова, под избирательными спорами следует понимать противоборство сторон (в большинстве случаев участников избирательной кампании) с противоречивыми электоральными интересами, которое прекращается (разрешается) в установленном законом порядке.
Судебное производство разрешения избирательных споров на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
В процессе реализации избирательных прав возникают избирательные споры, т.к. сталкиваются интересы участников избирательного процесса - политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену. Практика применения действующего законодательства свидетельствует, что избирательные споры -это конфликтные ситуации по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установле нии результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления либо в ходе референдума, которые разрешаются как избирательными комиссиями различных уровней, так и в судебных инстанциях. При этом необходимо учитывать, что не каждый избирательный спор связан с применением избирательного законодательства. Далеко не каждый спор связан и с нарушением избирательных прав участников избирательного процесса. В противном случае все заявляемые в судах требования участников избирательного процесса подлежали бы удовлетворению.
Статистика показывает, что количество судебных дел, связанных с нарушениями избирательных законов, неуклонно растет. Если в 2004 году их было 3 066, то в 2005-м - уже 3 701. При этом до Верховного суда дошли около 300 дел, а каждое третье решение суды выносили в пользу истцов.73
Достаточно частое обращение в суды для разрешения споров в сфере избирательного законодательства, с одной стороны, показывает, что Россия постепенно приближается к тому, чтобы всерьез заняться строительством правового государства, а с другой - свидетельствует о том, что некоторые участники предвыборной борьбы склонны использовать институты судебной власти не для защиты нарушенных избирательных прав, а исключительно в интересах политической саморекламы. Это обстоятельство весьма характерно, поэтому его нельзя не учитывать, так как оно лишний раз служит доказательством того, что избирательные споры могут совершенно не иметь под собой реальных нарушений электоральных прав граждан.
Осуществляя рассмотрение избирательных споров в соответствии с установленной законом компетенцией, суды разрешают конфликтные ситуации, возникающие именно в связи с различным толкованием норм избирательного права в процессе их реализации участниками избирательного процесса. Так, например, граждане РФ Поминов В.Ф. и Чичикин В.Н. обратились в Верховный
Суд Российской Федерации с жалобой на действия ЦИК России, в которой утверждали, что в ходе выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. и выборов Президента РФ в 2000 г. она нарушила их права тем, что не приняла никаких мер для обеспечения им возможности ознакомления с предвыборными программами и приравненными к ним документами всех без исключения кандидатов. Заявители просили признать, что тем самым ЦИК России противоправно не выполняет возложенную на неё обязанность по информированию избирателей о зарегистрированных кандидатах и в качестве компенсации морального ущерба требовали взыскать с неё в их пользу по 30 млн. рублей, которые они обязались использовать на доведение результатов сравнительного анализа программ кандидатов до всех избирателей.
Представители ЦИК России возражали заявленным требованиям, по иному толкуя положения избирательных законов, на которые ссылались заявители.
Суд в своём решении указал, что законодатель не возложил на ЦИК России обязанности по ознакомлению избирателя с официальными предвыборными программами кандидатов и приравненными к ним документами и при таких обстоятельствах он не может согласиться с тезисом о нарушении прав указанных граждан. Этот вывод в решении суда был тщательно обоснован ссылками на нормы действовавшего в то время избирательного законодательства. Указанным гражданам было отказано в удовлетворении жалобы на действия ЦИК России и компенсации морального вреда4 Ясно, что этот конфликт возник на почве неверного толкования заявителями норм избирательного права.
Организационно-правовые формы взаимодействия ОВД с избирательными комиссиями на стадии выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
В условиях формирования демократической модели избирательной системы вопрос обеспечения законности избирательного процесса, защиты избирательных прав граждан является одним из самых актуальных. Цифры о нарушениях избирательного законодательства в период избирательных кампаний различного уровня не отражают реальной картины нарушений, а лишь говорят о том, что предусмотренный законом механизм защиты избирательных прав граждан работает не на полную мощность. Правоприменительные органы должны использовать весь законный арсенал методов и средств, позволяющих организовать честные и справедливые выборы.
Главную роль в сфере организации и проведения выборов, охраны и защиты избирательных прав граждан играют избирательные комиссии. Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, а также участников избирательного процесса. Федеральный Закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О гарантиях...») (п. 16 ст. 20) в отношении государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц в избирательном процессе использует термин «оказание содействия избирательным комиссиям», не раскрывая его содержания. В этой связи требуется законодательное определение границ понятия «оказание содействия» для конкретных субъектов, в силу их различных по объёму функций и полномочий. Поэтому важным является законодательное закрепление полномочий органов внутренних дел с точки зрения определения меры их участия в избирательном процессе».79
Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в настоящее время конституции ряда государств возлагают на министерства внутренних дел всю работу по организации и проведению выборов либо какую-то её часть (Великобритания, Италия, Франция, Германия). В России роль правоохранительных органов, и особенно ОВД, в обеспечении избирательных прав граждан изначально была и остается значительной. Социальная роль ОВД в государстве определяется их целевым назначением, выполняемыми задачами и функциями, формами, методами деятельности, урегулированными законодательством. На органы внутренних дел возлагаются полномочия по содействию реализации гражданами Российской Федерации своих избирательных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством и нормами международного права.
Международное право требует проведения свободных, честных и справедливых выборов на основе принципов открытости и уважения всех участников избирательного процесса. Поэтому обязанность ОВД - пресекать любые попытки незаконного ограничения избирательных прав, препятствовать применению избирательных технологий в интересах представителей криминального мира, оказывать необходимую правовую, организационную, информационную помощь гражданам и избирательным комиссиям при реализации ими прав и свобод. Органы внутренних дел должны действовать с учетом конкретных потребностей и законных целей, а также использовать соразмерные обстоятельствам методы и средства, не превышающие потребностей правоохранительных действий. Деятельность ОВД должна строиться в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, взаимодействия с другими государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.
Взаимодействие органов внутренних дел с избирательными комиссиями в рассматриваемом плане - это основанная на законных и подзаконных нормативных правовых актах, согласованная по целям, формам и методам совместная деятельность органов внутренних дел и избирательных комиссий, направленная на создание благоприятных условий для подготовки и проведения честных и справедливых выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Под формами взаимодействия в настоящей работе понимаются основные направления совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий в целях обеспечения законности избирательных кампаний, охраны и защиты избирательных прав граждан. Осуществляя возложенные на ОВД функции, сотрудники должны действовать строго в рамках закона. Реализация принципа законности - гарантия справедливых и честных выборов.
Правовую основу деятельности ОВД в данной сфере составляют различные нормативные правовые акты, среди которых необходимо выделить: Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" и ряд других законов.
