Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общие принципы организации органов государственной власти субъектов российской федерации и их отражение в законодательстве Республики Северная Осетия-Алания 15
1. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Конституция Республики Северная Осетия-Алания и республиканское законодательство об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Республики как субъекта Российской Федерации 17
2. Конституционно-правовой институт Президента Республики Северная Осетия-Алания 34
3. Конституционные принципы организации Парламента Республики Северная Осетия-Алания 50
4. Организация исполнительной власти в Республике Северная Осетия-Алания 61
5. Правовые принципы организации судов субъектов Российской Федерации и их закрепление в законодательстве Республики Северная Осетия-Алания 73
ГЛАВА 2. Правовые проблемы реализации принципов организации и совершенствования деятельности органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания 87
1. Конституционно-правовой статус Президента Республики Северная Осетия-Алания и совершенствование законодательства о нем 88
2. Проблемы развития парламентского права Республики Северная Осетия-Алания 96
3. Совершенствование правовых основ системы и структуры республиканских органов исполнительной власти 725
4. Проблемы конституционного судопроизводства и организации института мировых судей Республики Северная Осетия-Алания 133
Заключение 147
Приложение 152
Список использованных
Нормативных источников и литературы 159
- Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Конституция Республики Северная Осетия-Алания и республиканское законодательство об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Республики как субъекта Российской Федерации
- Конституционно-правовой институт Президента Республики Северная Осетия-Алания
- Конституционно-правовой статус Президента Республики Северная Осетия-Алания и совершенствование законодательства о нем
- Проблемы развития парламентского права Республики Северная Осетия-Алания
Введение к работе
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность работы. Переживаемый Российской Федерацией в современный период сложнейший процесс социально-политических и государственно-правовых преобразований, нацеленный на становление подлинно демократического федеративного устройства, представляет собой весьма трудный многокомпонентный противоречивый этап ее развития.
В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2000, 2001, 2002 гг.) определяются базовые принципы, без которых развитие Российского государства в новом веке немыслимо, а именно: стабильная Конституция, подлинный федерализм, эффективный государственный аппарат, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная законность, действенная независимая судебная власть.
Исходя из этих фундаментальных ценностей в настоящей работе речь идет о совершенствовании и дальнейшей институционализации важнейших устоев федерализма в рамках развитой демократии и правовой государственности. Это, в первую очередь, достигается путем эффективной реализации как общих, так и региональных принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кардинальная перестройка ранее существовавшего в советский период политического и социально-экономического строя предопределяет большую значимость преобразования государственно-правовой системы из унитарно-федеративной в реально-федералистскую (федеральную) при действенном разделении властей как по вертикали, так и по горизонтали. Суть проблемы заключается в том, что реализуемые на федеральном уровне сдержки и противовесы посредством разделения властей по горизонтали, дополняются системой сдержек и противовесов властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Именно здесь принцип децентрализации политико-правовой власти по верти кали, причем без потери управляемости и контроля, характерный для развитых форм федерации, проявляется в полной мере. В данном контексте институты политической демократии и федеративного государственно-правового устройства по сути дела дополняют друг друга и включаются в единую фактическую и юридическую Конституцию.
Проблемы поиска оптимальной модели функционирования отношений федерализма и эффективной разработки конституционно-правовой теории и практической реализации общих принципов организации органов государственной власти привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых.
Как справедливо отмечают А.А. Безуглов и С.А. Солдатов: «Если системность, единство характерно для более широкого понятия, каковым является государственная власть, то это свойство, безусловно, распространяется на более узкое понятие, каким является понятие «органы государственной власти»1.
Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость осознания в российской политико-правовой науке целесообразности формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично иностранные аналоги конституционных федераций. Только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотно-шений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом. Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти посредством конституционного закрепления разделения властей на децентрализованной основе. Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-философское значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием. Кроме того, закрепляемое конституцией разделение властей на основе децентрализации означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в Российской Федерации, выражаемых триадой: гражданин-субъект Федерации - Федерация (в целом).
Существенное значение для адекватного понимания сути полисоставного государства имеет осмысление проблем разделения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Новые возможности гармонизации федеративных отношений и согласования механизмов конституционного управления как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации были созданы принятыми в 1999 г. федеральными законами об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации1.
Осмысление практики реализации названных основополагающих законов с учетом завершения переходных этапов, установленных для имплемен-тации их в государственно-правовую систему Российской Федерации и ее субъектов, выявление новых потребностей в совершенствовании нормативного регулирования указанной группы правоотношений, представляет собой весьма актуальную задачу.
Принимая во внимание вышеизложенное, в настоящей диссертации автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и отчасти практические проблемы реализации конституционно-правовых принципов организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на опыте Республики Северная Осетия-Алания.
Состояние научной разработанности исследуемой темы. Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил наше обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, социологии, истории etc.
Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников государствоведе-ния, теории и истории права и государства, конституционного права, государственного управления в трудах таких российских ученых, как Р.Г. Абдулати-пов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.В. Акопов, Э.Б. Алаев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Ю.Г. Барсегов, Б.А. Барганджия, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, С.Д. Валентей, А.А. Вешняков, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, Э.П. Григонис, А.С. Дзасохов, B.C. Джатиев, P.M. Дзидзоев, М.С. Джунусов, Ю.А. Дмитриев, Д.Е. Дымов, Б.П. Елисеев, В.Р. Енгибарян, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.А. Ильин, П.П. Ильинский, В.Г. Каменская, Л.М. Карапетян, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, А.В. Киселева, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Ф.Ф. Кокошкин, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, В.М. Лебедев, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, Ю.А. Ляхов, В.Н. Лысенко, Ш.Б. Магомедов, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, А.А. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, И.В. Мухачев, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, М.И. Пискотин, Ю.М. Прусаков, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, В.Н. Синюков, С.А. Солдатов, И.М. Степанов, Ю.Г. Судницын, Б.А. Страшун, Г.Т. Тавадов, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Р.А. Тузмухамедов, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Н.А. Ушаков, Т.М. Фадеева, Т.Я. Хабриева, A.M. Халилов, Г.М. Хачатрян, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, СМ. Шахрай, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев, Э.С. Юсупов, А.С. Ященко и другие.
Следует отметить особо труды, посвященные концептуальным вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Это, в частности, работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Ю.Г. Барсе-гова, В.И. Васильева, В.В. Гошуляка, М.С. Джунусова, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, В.А. Михайлова, Г.Х. Нуриева, Ж.И. Овсепян, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, И.А. Умновой, A.M. Халилова, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, Э.С. Юсупова и других.
Для полноты научного анализа теоретических аспектов федерализма привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи. Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей, как: Елазар Д., Лейпхарт А.Р., Остром Винсент, Солник Стивен, Сьюзен П., Уокер Э., Фридрих С, Хайек Ф. и других1.
Значительное число авторов, с той или иной степенью глубины исследовавших проблемы федерализма, форм государственного устройства, многосоставных стран, конституционного права федеративных государств, их типологии, взаимоотношений между членами Федерации и других аспектов рассматриваемой темы, отнюдь не снижает актуальности и важности предпринятой работы. Несмотря на некоторую активизацию диссертационных исследований вопросов федеративного устройства России и организации государственной власти в республиках-субъектах Федерации, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются, на наш взгляд, существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктри-нальных гипотез и тезисов конституционно-правового института организации государственной власти республик как субъектов Российской Федерации1.
Имеет место серьезный дефицит научных работ об организации системы государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания.
Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили объект, предмет, основную цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования выступает современная система и принципы организации государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания как субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования является республиканский уровень (Республика Северная Осетия-Алания как субъект Российской Федерации) организа ции государственной власти в его взаимодействии с федеральными органами государственной власти в общей системе разделения властей в Российском государстве.
Основная цель диссертационной работы заключается в осуществлении системно-логического анализа общих принципов, постулатов и закономерностей формирования органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания в их имманентной взаимосвязи с общими конституционными принципами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве с учетом специфической природы их генезиса и развития.
Исходя из этой базовой цели ставятся конкретные задачи (подцели) диссертационного исследования, которые характеризуются определениями, содержащимися в принятом плане работы. Их суть раскрывается через выявление филогенетических и онтологических критериев становления общих принципов организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания; через раскрытие принципов и факторов укрепления федералистских начал как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации; показ места и роли конституционных новелл и норм обновляющегося законодательства Республики Северная Осетия-Алания, а также значение эффективного правового регулирования полномочий органов государственной власти Республики как участников федеративного процесса в целях всемерного укрепления и консенсуального совершенствования механизма реализации федеративного устройства России третьего тысячелетия.
Теоретико-методологическую базу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социально-психологический, политико-правовой), так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формально-логический, структурологический, дедуктивный и другие). Применение указанных уни версальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных и противоречивых проявлений федеративных правоотношений под углом зрения их гармонизации и становления действенной стройной «архитектоники» организации государственной власти Республики Северная Осетия-Алания на принципах российского федерализма.
Это сделало возможным логически аргументировать и предложить варианты решения сформулированных в диссертации проблем и достижения поставленных целей.
Источниковедческую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и официальные толкования содержащихся в ней норм (постановления Конституционного Суда Российской Федерации), Конституция Республики Северная Осетия-Алания и конституции иных республик-субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеративный и иные договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, послания и акты Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, законодательство Республики Северная Осетия-Алания и нормативные акты ее органов государственной власти.
Основные научные результаты, подученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются: в оригинальной концепции системного представления и обоснования конституционно-правовых принципов организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания в условиях ее целостности и относительной самостоятельности как государства-субъекта Российской Федерации, внутренне (диалектически) противоречивого баланса центростремительных и центробежных, сил, а также в предложенных автором рекомендациях (моделях) решения ряда острых проблем. Дан анализ влияния клаузул Федеральной и республиканской конституций и принятых в их развитие новелл федеральных и республиканских законов, направленных на обеспечение устойчивой, стабильной и эффективной деятельности ветвей государственной власти Республики. Впервые в юридической литературе предпринята попытка предложить модель оптимизации принципов конституционно-правового регулирования организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания на базе совершенствования конституционного законодательства Республики.
В диссертации предложена авторская трактовка конституционно-правовых принципов организации государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания. На основе разработанных отечественными и зарубежными учеными концепций организации государственной власти членов Федерации дано более четкое разграничение понятий предметов ведения федеративного государства, предметов совместного ведения и собственной компетенции субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми для российской конституционно-правовой науки, а именно:
1. Сформулированы тезисы, раскрывающие понятие общефедеральных и республиканских конституционных принципов организации органов государственной власти России и Республики Северная Осетия-Алания, показано значение этих дефиниций посредством многоуровневого механизма их воплощения в указанной сфере правоотношений;
2. На основе конституционной, законодательной и договорной легитимации постулатов федеративного устройства России выявлены и рассмотрены проблемы взаимоотношений в системе «Государственная власть Федерации : государственная власть республик-субъектов Федерации» с учетом длительного и сложного процесса институционализации способов консолидации и согласования общефедеральных и республиканских принципов организации го сударственной власти в субъектах Федерации.
3. Получила обоснование формула, закрепляющая особую роль соблюдения и воплощения конституционных принципов организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания в качестве общего средства решения проблемы обеспечения оптимального разделения и взаимодействия ветвей власти.
4. Получил теоретическое подтверждение и оформление комплексный институт федерального конституционного права России - общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, охватывающий как суверенные права Российской Федерации, так и относительную самостоятельность (собственную компетенцию) Республики как субъекта Федерации.
5. Предложены пути согласования и консолидации юридических новелл об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, содержащихся в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, Конституции Республики Северная Осетия-Алания и республиканском законодательстве.
6. Определены и сформулированы юридические гарантии соблюдения и воплощения на деле конституционно-правовых принципов организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания. Это призвано способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования и в области реализации государственно-властных полномочий, и по всему спектру разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и государственными органами Республики.
7. Высказаны и аргументированы предложения по совершенствованию действующего федерального и республиканского законодательства в указанной сфере правоотношений.
Научно-практическое значение диссертационной работы определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем укрепления конституционно-правовых принципов организации государственной власти, повышение ее эффективности при непременном обеспечении всей полноты общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на всем пространстве Российской Федерации. Исходя из этого, ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной деятельности органов государственной власти как федерального масштаба, так и на уровне государственных органов Республики Северная Осетия-Алания.
Полученные в диссертации результаты имеют, на наш взгляд, важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм деятельности государственной власти, равно как и обеспечения действенного контроля реализации конституционно-правовых принципов организации органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания.
Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих. Они представляют интерес и для развития исследований в сфере конституционного права, федерализма, государствоведения, а также для оптимизации федерального и республиканского законодательства об органах государственной власти.
Апробация результатов диссертации осуществлялась следующим образом: посредством их внедрения в практику преподавания автором юридических дисциплин; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней; были опубликованы научные статьи и тезисы в сборниках материалов научных конференций.
По проблематике диссертационного исследования автором опубликованы монография и статьи общим объемом 10,9 п.л.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы, а также приложения. Общий объем работы - 151 страница текста. Список литературы включает 52 источника нормативной литературы и 217 - специальной.
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Конституция Республики Северная Осетия-Алания и республиканское законодательство об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Республики как субъекта Российской Федерации
Без малого восемь десятилетий тому назад выдающийся русский правовед и философ Н.Н. Алексеев писал: «Любая государственная власть, стремящаяся придать своим волеизлиянием истинно нормативную силу, не может не поступать в предположении того, что общественный союз, ею управляемый, есть органическое целое. Только в этом предположении ее предписания будут истинными нормами, связывающими всех и каждого, устанавливающими всеобщие права и обязанности, обладающими ненарушимой силой»1 (подчеркнуто нами - А.Б.).
Ценность федерализма по меткому замечанию Н.Ю. Козловой как раз и состоит в том, что он позволяет достаточно эффективно использовать правовые средства сохранения государственного единства в сложных (полисоставных) государствах2.
Вместе с тем Н.Ю. Козлова подчеркивает: «Ценность федерализма ... нужно искать в механизме организации функционирования государственной власти, взаимодействии федерального центра и субъектов Федерации».
Для обеспечения действенного единства государственной власти в Российской Федерации необходимо поддержание тесной связи и взаимодействия между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации
Прежде чем перейти к конкретному раскрытию содержания общефедеральных принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует уделить определенное внимание категориальному анализу. Здесь уместно подчеркнуть, что вслед за Н.А. Богдановой мы также считаем, что в науке конституционного права принципы могут рассматриваться в качестве сущностных категорий1. При этом мы отдаем себе отчет в том, что Н.А. Богданова вкладывает более широкий смысл в понятие принципов в науке конституционного права. Однако, последующая логика рассуждений напрямую выводит ее на сложную связь, существующую между статусами, с одной стороны, и принципами - с другой, когда фиксация и толкование правового положения субъекта конституционно-правовых отношений в рамках конструкции доктринального статуса дают материал для обобщения и структурирования в качестве принципа2.
В последующем мы будем опираться на «бинарное» понимание принципов, а именно: во-первых, в качестве «правовых установлений (норм), закрепленных в нормах конституционного права»3, во-вторых, как правовых идей (начал), воплощенных в теории и опосредованно определяющих направление и суть конституционно-правового регулирования.
Заметим также, что вполне согласны с мнением Н.А. Богдановой о частом совпадении принципов-норм и принципов-идей по их внешней форме4.
Нельзя не упомянуть и интересного резюме Н.А. Богдановой, которое заслуживает аутентичного воспроизведения в контексте предпринятого нами исследования, а именно:
«Принципы, получившие закрепление в конституционном праве и играющие роль правовых ориентиров, допускают варианты правового регулирования и реализации правовых предписаний, а также различные модели устройства государственных институтов. Например, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5) предполагает возможность такого разграничения по Конституции (ст. 71, 72, 73), по договору (ч. 3 ст. 11) и в порядке заключения соглашения (ч. 2 ст. 78). Принцип, предписывающий осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), позволяет субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77)» (подчеркнуто нами - А.Б.).
Последнее утверждение не вполне точно, что будет показано в дальнейшем изложении. В силу целенаправленности нашего исследования считаем важным обратить внимание на тот факт, что в последние годы в отечественной научной и учебной (в особенности) литературе по конституционному праву не встречаются параграфы, раскрывающие понятия «принципы Конституции», «конституционные принципы» и «принципы организации органов государственной власти»2. Исключение составляет вышеупоминавшаяся монография Н.А. Богдановой, содержащая специальный параграф, посвященный принципам и теориям в системе науки конституционного права1.
Объективности ради следует упомянуть изданное в 1996 г. фундаментальное исследование, включающее в себя специальную главу о конституционных принципах социально-экономической структуры, политической системы и духовной жизни общества в странах с различным государственным строем2.
Симптоматично и то, что даже в Энциклопедическом словаре «Конституция Российской Федерации» понятие «принципы права (конституционные)» (т.е. речь фактически идет о принципах конституционного права - А.Б.) отождествляется с «основами конституционного строя»3. Конечно, между названными категориями имеется много общего, и порой их используют как тождественные понятия, но все же полагаем, что следует учитывать наличие вполне определенной специфики («нюансировки») в иерархии терминов конституционно-правовой науки.
Конституционно-правовой институт Президента Республики Северная Осетия-Алания
Исследование элементов системы органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания мы осознанно открываем анализом института Президента Республики, несмотря на то, что в ее Конституции перед главой о Президенте поставлена глава, посвященная Парламенту.
При этом мы исходим прежде всего из того, что согласно статье 80 Конституции Республики Северная Осетия-Алания Президент Республики является главой государства и главой исполнительной власти; гарантом Основного Закона, прав и свобод человека и гражданина; определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет республику в Российской Федерации и международных отношениях. Все это свидетельствует об исключительном характере власти президента и позволяет определить его место в общей системе разделения властей как главную фигуру исполнительной власти. Кстати, такая точка зрения получила определенное отражение в конституционно-правовой науке1.
В этом же контексте мы вполне солидарны с той оценкой, которую высказал Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай, а именно:
- Конституция РФ уделяет особое внимание исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны... Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти... И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно свя-занная с полномочиями главы государства (заметим, что здесь речь может идти лишь о республиках как субъектах Федерации - А.Б.), далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть2 (подчеркнуто нами - А.Б.).
Примем также во внимание и тот факт, что в самой Конституции России глава 4 «Президент Российской Федерации» поставлена перед главой 5 «Федеральное Собрание».
Справедливости ради следует сказать о том, что институт Президента Республики Северная Осетия1 был учрежден еще в 1993 г. принятием республиканского закона «О Президенте Республики Северная Осетия» (от 19 ноября 1993 г. №280), то есть в тот период, когда в Конституции Республики отсутствовали нормы о президентской власти.
В настоящее время этот закон нуждается в серьезной доработке и корректировке в соответствии с конституционными новеллами о главе республики. В приложении к настоящей работе приведен разработанный нами вариант проекта нового республиканского закона о Президенте Республики Северная Осетия-Алания. По сравнению с законом 1993 г. Конституция Республики Северная Осетия-Алания снизила возрастной ценз для кандидата на должность главы республики на 5 лет (с 35 до 30 лет), причем он должен иметь гражданство Российской Федерации, а не республиканское, как это указывалось в Законе.
Весьма существенно и то, что Конституционным Законом Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2002 г. №1-РКЗ из пункта 1 статьи 81 Конституции Республики исключено требование владения осетинским и русским языками кандидатом на пост Президента Республики. На наш взгляд, в данном случае законодателю было бы целесообразнее внести запись в следующей формулировке: «Президентом Республики Северная Осетия-Алания может быть гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий избирательными правами и владеющий одним из государственных языков Республики Северная Осетия-Алания». Последнее важно, так как простое исключение нормы о владении языком может, хотя бы и абстрактно, привести к возможному избранию главой государства гражданина, не знающего ни русского, ни осетинского языка (владеющего, например, украинским либо грузинским языком и имеющего российское гражданство).
В соответствии с Конституционным Законом Республики Северная Осетия-Алания от 26 января 2001 г. №1-РЗ «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания» (статья 10 «Основы деятельности Президента Республики») правовой основой деятельности Президента Республики являются федеральное законодательство, Конституция Республики Северная Осетия-Алания, Закон Республики Северная Осетия-Алания «О Президенте Республики Северная Осетия-Алания», данный Закон и иные правовые акты Республики Северная Осетия-Алания.
Являясь высшим должностным лицом, главой Республики и главой исполнительной власти, Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и управления Республики, определяет основные направления внутренней и внешней политики Республики; представляет Республику в Российской Федерации и при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает договоры и соглашения от имени Республики Северная Осетия-Алания.
Президент Республики осуществляет государственную власть посредством: - издания правовых актов по вопросам своей компетенции; - участия в законотворческом процессе; - осуществления деятельности по обеспечению согласованного взаимодействия органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания; - иных способов, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания.
Президент Республики в соответствии с Конституцией Республики Северная Осетия-Алания и законодательством Республики Северная Осетия-Алания обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания.
Конституционно-правовой статус Президента Республики Северная Осетия-Алания и совершенствование законодательства о нем
Решение вопроса о статусе президента республики (государства - субъекта Российской Федерации) неразрывно связана с формулированием вполне определенной собственной позиции в научной дискуссии о сути и признаках данного института публичной власти.
Начнем с того, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Федерации (в случае учреждения его конституцией либо уставом субъекта Федерации) не относится непосредственно к органам государственной власти, входящим в систему указанных органов.
Исходя из буквы названного федерального закона (пункт 2 статьи 17), высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, прямо входящий в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, таким образом, констатировать опосредованное (непрямое) включение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в систему органов государственной власти субъекта Федерации. На первый взгляд, все просто и достаточно ясно. Но при анализе теоретических, да и практических вопросов «статуарных» признаков института президента республики (как государства — субъекта Российской Федерации) возникает необходимость разобраться в указанной проблеме более глубоко и юридически основательно.
Как справедливо замечают А.А. Безуглов и С.А. Солдатов, из содержания вышепроцитированных норм Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации (в котором оно учреждено по Закону) непременно должно возглавлять высший исполнительный орган государственной власти (правительство)1. А поскольку в большинстве субъектов Федерации согласно их законодательству учреждены должности председателей правительств (в том числе, в таких республиках, как: Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Саха, Северная Осетия-Алания, Чувашская и даже Чеченская, а также в ряде краев и областей), то получается, что эти председатели не могут считаться (хотя бы и формально) возглавляющими высшие исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.
Однако, это лишь одна сторона «медали». С другой стороны, нельзя не заметить, что в унисон трансформациям, происходящим в соотношении президентской власти и правительства на общефедеральном уровне, в республиках - субъектах Федерации с выборным президентом прослеживается такая же тенденция концентрации политического руководства исполнительной властью у одного лица (главы государства) при сохранении поста председателя правительства, который акцентируется на осуществлении функций хозяйственного управления.
В связи с проблемой обеспечения принципа единства государственной власти в Российской Федерации, в том числе укрепления т.н. «вертикали» исполнительной власти, следует обратить внимание на усиление института политико-правовой ответственности президентов (высших должностных лиц) республик, входящих в состав общефедерального Российского государства, а также на механизм федерального принуждения по отношению к ним.
В свете этого весьма симптоматичным было дополнение статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новым пунктом 6 следующего содержания: «Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» .
Кроме того вышеназванный Федеральный закон был также дополнен статьей 291, регламентирующей процедуру привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)2.
В случае издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, то Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Проблемы развития парламентского права Республики Северная Осетия-Алания
Рассматривая обозначенную в названии данного параграфа проблематику, мы исходим из концептуального принятия позиции ряда отечественных исследователей о том, что к сложившимся институтам конституционного права относится и парламентское право.
При этом мы считаем наиболее удачным и приемлемым для себя то определение, которое сформулировано для парламентского права И.М. Степановым, а именно: «Парламентское право... - особая система норм и правил, регулирующих внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государст-венной власти и с избирательным корпусом».
Солидарны мы и с мнением Н.А. Богдановой о том, что в российском конституционном праве нормативный массив парламентского права, складывающегося на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, весьма обширен3. Ею же отмечено, что в субъектах Российской Федерации начала парламентаризма в устройстве органов законодательной власти нередко смешиваются с институтами, нетипичными для традиционного парламента (например, отзыв депутата, «неосвобожденные» депутаты), что дает, - по ее же мнению, - «гибридную» модель представительного органа законодательной власти»
Действительно, в соответствии с пунктом 6 статьи 68 Конституции Республики Северная Осетия-Алания избиратели вправе в любое время отозвать своего депутата Парламента Республики. Кроме того, по пункту 5 той же статьи Конституции РСО-А Парламент Республики самостоятельно определяет число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Однако, мы полагаем, что институт отзыва депутатов Парламента Республики, который закреплен и в республиканском Законе от 20 февраля 1995 г. №89 «О статусе депутата Парламента Республики Северная Осетия-Алания» все же следует сохранить. А что касается принципа частичного участия депутатов Парламента РСО-А в его работе на профессиональной постоянной основе, полагаем целесообразным перейти на деятельность законодательного (представительного) органа республиканской власти на основе постоянной профессиональной работы всех без исключения членов Парламента. Это, в свою очередь, требует существенно скорректировать Закон РСО-Алания о статусе депутатов Парламента Республики (статьи 6, 24, 25, 26, 27, 29 и др.).
Что касается соответствующей нормы Конституции РСО-А, то она может быть сохранена в случае, если в республиканском законе будет содержаться требование о принятии Парламентом Республики решения о постоянной профессиональной деятельности всех его депутатов без изъятия. Это тем более оправдано, что по статье 26 Закона о статусе депутата республиканского Парламента все его депутаты получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение, определяемое Парламентом.
Вряд ли можно признать правомерным и то, что ежемесячный оклад и размер надбавок к нему для депутатов Парламента, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливаются Председателем Парламента РСО-А. Этот «нонсенс» был устранен в ходе совершенствования законодательства Республики, так как он явно противоречил пункту 8 статьи 4 Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, который закрепляет, что расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти утверждаются самим этим органом и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации. Последний, как известно, принимается в форме закона субъекта Российской Федерации.
Такой закон, а именно «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Республики Северная Осетия-Алания, и денежном содержании лиц, замещающих государственные должности государственной службы Республики Северная Осетия-Алания» принят постановлением Парламента РСО-Алания от 29.03.2001 г. №346/28 и подписан Президентом РСО-Алапия 14 мая того же года за №16-РЗ.
Анализируя принципы формирования законодательного органа субъекта Федерации, А.Е. Постников предлагает такую их классификацию, а именно: - создание гарантий для свободной реализации гражданами всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании при проведении выборов в законодательный орган; - обеспечение представительного характера законодательного органа; - обеспечение периодического обновления состава законодательного органа.
Полагаем, что число указанных принципов могли бы пополнить и другие принципы российского избирательного права, как то: гласность, подконтрольность избирателям и их объединениям, состязательность et cetera.
