Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и специфика конституционного правосудия в России как федеративном государстве 16
1.1. Судебная форма конституционного контроля в механизме охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации 16
1.2. Правовое регулирование и развитие уставного правосудия в субъектах Российской Федерации 33
1.3. Уставное правосудие субъектов Российской Федерации как гарантия их политико-правовой стабильности 63
ГЛАВА 2. Правовое регулирование уставного правосудия в сложных строенных субъектах российской федерации 80
2.1. Конституционно-правовые основы статуса уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации 80
2.2. Сложившиеся правовые модели уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах 91
2.3. К вопросу об оптимальной модели уставного правосудия сложноустроенного субъекта Российской Федерации 119
2.4. Основы взаимоотношений уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации 147
Заключение 162
Библиографический список использованной литературы 176
Приложение 1 211
- Судебная форма конституционного контроля в механизме охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
- Правовое регулирование и развитие уставного правосудия в субъектах Российской Федерации
- Конституционно-правовые основы статуса уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации
- Сложившиеся правовые модели уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 ' года российские административно-территориальные единицы были наделены полномочиями, присущими государственным образованиям. Так, субъекты Российской Федерации имеют собственный основной закон - конституцию или устав субъекта Федерации - и иное законодательство (ч. 2 ст. 5, ч. 2 и 4 ст. 76), принимают меры по их правовой охране, формируют свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11), самостоятельно от своего имени вступают в государственно-правовые связи с иными субъектами права.
Особое значение при осуществлении перечисленных полномочий имеет институт конституционного контроля, одной из форм которого является конституционное правосудие.
В федеративном государстве конституционное правосудие приобретает некоторую специфику, которая применительно к России заключается в праве ее субъектов учреждать собственные конституционные (уставные) суды в соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»1.
Конституционное правосудие в России вносит значительный вклад в развитие федерализма, обеспечение верховенства как федеральной Конституции, так и конституций (уставов), принятых субъектами Российской Федерации, укрепление единства правового пространства, охрану прав и законных интересов личности, а также совершенствование реализации механизма «сдержек и противовесов», когда судебная власть способна оказывать влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, «уравновешивая» их.
Перечисленные сферы государственных интересов имеют особую важность для сложноустроенных субъектов Российской Федерации, т.е.
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - С3 РФ). 1997. № 1. Ст. I.
4 края, областей, в состав которых, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, входят иные равноправные субъекты Федерации — автономные округа, поскольку государственно-правовые связи внутри подобных субъектов Федерации характеризуются значительными особенностями. Указанное обстоятельство предопределяет актуальность темы развития уставного правосудия в подобных крае, областях и входящих в их состав автономных округах.
В соответствии с толкованием конституционного положения о вхождении автономных округов в состав края, области, содержащимся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П1, особенности конституционно-правового статуса сложноустроенного субъекта Федерации распространяются, в том числе, и на его органы государственной власти, в частности, влияют на круг полномочий, которыми они могут быть наделены.
Названная позиция Конституционного Суда Российской Федерации делает актуальным, во-первых, анализ сложившегося в крае, областях и автономных округах в их составе правового регулирования статуса учрежденных в них уставных судов; во-вторых, научное обоснование сложившихся правовых моделей уставного правосудия в указанных субъектах Федерации; в-третьих, выработку оптимальной модели уставного правосудия сложноустроенного субъекта Федерации; и, в-четвертых, определение оптимального объема полномочий уставного суда края, области, в состав которых входят автономные округа.
Спецификой отношений края, областей и входящих в их состав автономных округов является их построение исключительно на основе равенства и приоритета метода координации, практическим инструментом которого выступает договор, что дает возможность научного обоснования оптимальной модели договора о создании единого судебного органа уставного контроля сложноустроенного субъекта Федерации.
'С3 РФ. 1997. №29. Ст. 3581.
Обязательность наличия договора в правовом регулировании статуса сложноустроенного субъекта Федерации предопределяет возможность уставного суда подобного субъекта Федерации в особо оговоренных случаях осуществлять судебный контроль за соблюдением верховенства публичного договора об отношениях (передаче осуществления части полномочий) между краем, областью и входящими в их состав автономными округами. Выработка оптимального варианта подобной деятельности уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации также должна основываться на научных выводах.
Актуальность настоящего исследования обосновывается еще и тем, что уставное правосудие субъектов Федерации в целом находится на начальной стадии развития, недостаточно разработана его нормативная правовая основа как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Именно поэтому даже не очень большой опыт, накопленный некоторыми субъектами Федерации в сфере организации и деятельности уставных судов, требует серьезного научного анализа и осмысления.
Тема организации уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Федерации актуальна также в связи с начавшимся процессом укрупнения названных субъектов Федерации, поскольку указанный процесс, на наш взгляд, целесообразно начинать одновременно с выработкой оптимальной модели будущих единых органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации, включая уставный суд.
Прикладной характер для рассматриваемой темы имеет опыт конституционного судоустройства некоторых зарубежных федеративных государств, в которых институт судебной охраны основного закона существует уже несколько десятилетий. Большую ценность при этом представляет практика в названной сфере зарубежных государств с европейской моделью конституционного контроля.
Степень научной разработанности темы. Вопросы, связанные с развитием в субъектах Российской Федерации конституционного (уставного) правосудия, особенностями его организации в федеративных государствах, практикой действующих конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, становятся все более актуальными.
К данным вопросам в своих трудах обращались такие ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.Т. Барнашов, А.А. Белкин, СВ. Боботов, В.К. Боброва, Т.Н. Ведерников, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, Н.А. Жилин, В.И. Задиора, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Т.Г. Морщакова, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, И.Л. Петрухин, В.А. Ржевский, М.С. Саликов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие.
Важным является обобщение опыта конституционного правосудия зарубежных государств и стран СНГ, к которому в своих работах обращались С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Д. Басу, СВ. Боботов, Р. Бернхардт, Ф. Блэр, В.К. Дябло, О.А. Жидков, В.В. Кровелыцикова, А.А. Клишас, В.А. Кряжков, Ф. Люшер, А. Мавчич, В.В. Маклаков, М.А. Митюков, А.А. Мишин, М.А. Нудель, К. Руйе, Б.А. Страшун, К. Хессе, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин, X. Штайнбергер и другие.
Анализ некоторых проблем и предложения по организации уставного правосудия непосредственно в сложноустроенных субъектах Российской Федерации содержатся в отдельных трудах В.К. Бобровой, М.И. Клеандрова, М.А. Митюкова, В.И. Ульянова.
Труды названных ученых использованы как теоретическая база исследования и способствовали проведению в диссертации научного анализа и получению выводов.
Вместе с тем многие проблемы, связанные со статусом уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации, остаются малоисследованными. Имеющиеся диссертационные исследования о
7 конституционном (уставном) правосудии субъектов Российской Федерации посвящены работе конституционного суда одной либо нескольких республик в составе России, либо характеризуют отдельные аспекты деятельности органов конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации, либо анализируют их деятельность с общих позиций1. Поэтому в настоящей работе акцент поставлен на анализе общего и особенного в правовом регулировании статуса уставных судов именно сложноустроенных субъектов Федерации как одного из видов субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования выступают теоретические основы и нормативное правовое регулирование статуса уставных судов сложноустроенных субъектов Российской Федерации и положения их судей, а также практика, накопленная в сфере уставного правосудия в субъектах Федерации, основным законом которых является устав.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе достижений юридической науки, анализа конституционного правосудия зарубежных федераций и субъектов Российской Федерации изучить особенности правового регулирования уставного правосудия в крае, областях и автономных округах в их составе, выявить общее и особенное в правовом регулировании их статуса, обосновать оптимальную модель уставного правосудия сложноустроенного субъекта Федерации.
1 См.: Боброва В.К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000; Гатауллин А.Г. Теория и практика конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Казань, 2000; Ермолов И.А. Роль конституционных судов в осуществлении конституционного контроля в республиках Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2002. Жеребцова Е.Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2003; Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000; Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля в Республике Дагестан. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2002; Филиппов В.Т. Конституционное судопроизводство в судах субъектов Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2002.
8 Указанные цели предопределяют следующие задачи:
провести анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов (в том числе сложноустроенных), регулирующих статус уставных судов субъектов Российской Федерации;
выявить проблемы развития уставного правосудия в субъектах Российской Федерации, в том числе в сложноустроенных, и сформулировать предложения по их решению;
проанализировать результаты деятельности созданных уставных судов субъектов Российской Федерации;
изучить зарубежный опыт правового регулирования в сфере конституционного судоустройства в федерациях, сложноустроенных государствах, а также в ряде стран СНГ, преимущественно с европейской моделью судебного конституционного контроля;
изучить существующие, а также определить возможные пути взаимоотношений уставных судов субъектов Российской Федерации, в том числе сложноустроенных, с Конституционным Судом Российской Федерации;
представить оптимальную модель договора между областью (краем) и входящими в их состав автономными округами о создании единого уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации;
внести предложения по совершенствованию федерального и принятого субъектами Федерации законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации.
Методологической основой исследования является универсальный диалектический метод научного познания; общенаучные методы -сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному; ряд частнонаучных методов: исторический, формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, статистический метод, ряд математических
9 методов; а также специальные методы — формально-юридический, историко-правовой, метод толкования норм права.
Эмпирическая база исследования включает в себя научные, документальные, архивные, статистические источники; материалы региональных, общероссийских и международных научных конференций и семинаров по проблемам конституционного правосудия.
Значительное место в исследовании занимает анализ материалов оперативного мониторинга деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, содержащихся в дайджесте «Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации», составляемом Администрацией Президента Российской Федерации, а также Федерального Регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который ведется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.1 (в ред. от 05.04.2005 г.), «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. от 05.04.2005 г.), «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.3 (в ред. от 31.10.2005 г.), «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14 октября 2005 г.4 и ряд других; федеральные законы «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.5 (в ред. от 05.04.2005 г.), «Об общих принципах организации законодательных
'СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
4 СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
5 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.
10 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999 г.1 (в ред. от 31.12.2005 г.) и другие; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; уставы субъектов Федерации, законы последних об уставных судах, регламенты и решения действующих уставных судов субъектов Федерации.
Научная новизна исследования усматривается в выявлении на основе ряда критериев сложившихся моделей правового регулирования уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах; в разработке проекта модельного договора между краем, областью и входящими в их состав автономными округами о создании единого уставного суда; в предложении автором оптимального объема полномочий уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации; в обосновании необходимости закрепления в уставах края, областей и входящих в их состав автономных округов особенностей осуществления ими уставного правосудия, а также в предложениях по изменению федерального правового регулирования статуса уставных судов субъектов Российской Федерации, в том числе уставных судов сложноустроенных субъектов Федерации.
Впервые проанализирован генезис правового регулирования вопросов уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Российской Федерации, обозначены его тенденции, предпринята попытка объяснения причин выявленных тенденций и сформулированы предложения по активизации развития уставного правосудия в субъектах Российской Федерации, включая сложноустроенные.
Кроме того, новизна диссертационного исследования заключается в предложении возможных форм взаимоотношений уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации.
1 C3 РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Нормативные правовые акты края, областей и входящих в их состав
автономных округов позволяют выделить две сложившиеся правовые
модели уставного правосудия сложноустроенных субъектов Федерации.
Первая модель - автономное (обособленное) уставное правосудие
субъектов Федерации, на статус которых распространяется специфика
сложноустроенности. Указанная правовая модель характеризуется тем, что
субъект Федерации в одностороннем порядке решает вопрос о создании у
себя уставного суда; самостоятельно определяет порядок его
формирования и наделяет его полномочиями, которые распространяются
на территорию исключительно данного субъекта Федерации.
Вторая модель уставного правосудия, предусмотренная уставами и законами края, области и автономного округа, предполагает участие в решении вышеназванных вопросов органов государственной власти другого субъекта Федерации, входящего в сложноустроенное государственно-территориальное образование.
2. При учреждении в крае, области, в состав которых входят
автономные округа, уставного суда законодательство края, области
должно предусматривать пределы распространения юрисдикции
указанного суда на территории входящих в их состав автономных округов.
Указанные пределы должны быть оговорены в договоре, заключаемом
между органами государственной власти края, области и входящих в их
состав автономных округов, а также в уставах и законах указанных
субъектов Федерации.
3. Наиболее оптимальной моделью организации уставного правосудия
в сложноустроенном субъекте Российской Федерации является создание в
нем единого уставного суда, полномочия которого распространяются как
на край, область, так и входящие в их состав автономные округа. Статус и
порядок деятельности подобного органа государственной власти должны
регулироваться уставами, законами указанных субъектов Федерации, а
12 также договором между их органами государственной власти, для чего необходима унификация законодательства края, областей и входящих в их состав автономных округов об уставном правосудии.
Обеспечение уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Федерации единым судебным органом способно активизировать в них интеграционные процессы.
Уставное правосудие сложноустроенного субъекта Российской Федерации способно играть значительную роль в таких сферах, как: обеспечение верховенства основного закона указанного субъекта Федерации в его правовой системе, укрепление в указанном субъекте Федерации политической стабильности, совершенствование в нем законотворческой деятельности, формирование оптимальных взаимоотношений между органами государственной власти указанного субъекта Федерации и органами местного самоуправления, а также предоставление гражданам дополнительного средства защиты их прав.
Для эффективности уставного правосудия сложноустроенных субъектов Российской Федерации необходимо расширение круга полномочий их уставных судов, определенных в статье 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»1, учитывающее особенности правового статуса подобных субъектов Федерации. В частности, к ведению таких уставных судов может быть отнесено рассмотрение дел о соответствии уставов, нормативных правовых актов края, области и входящих в их состав автономных округов договору об отношениях (передаче осуществления части полномочий), заключенному между органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов, а также толкование указанного договора.
6. Институт уставного правосудия субъектов Российской Федерации
развивается медленными темпами, что наносит ущерб интересам
'СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
13 государства в разных сферах. Активизировать его становление способно закрепление в статье 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» обязанности субъектов Федерации создать у себя уставный суд, а также особенностей правового статуса указанного органа в сложноустроенных субъектах Федерации.
Авторская модель договора между краем, областью и входящими в их состав автономными округами о создании единого уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации.
В договоре о создании единого уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации следует предусмотреть особый порядок обращения края, области и входящих в их состав автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (сфера «конкурирующих полномочий»), установив, что стороны по возникающим вопросам обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации только после исчерпания всех возможностей по разрешению спора в едином уставном суде сложноустроенного субъекта Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности при совершенствовании правового регулирования статуса уставных судов сложноустроенных субъектов Федерации, в практической деятельности названных судов в случае их создания, а также в договорном процессе между краем, областями и входящими в их состав автономными округами по формированию единых уставных судов.
Предлагаемая в диссертации авторская модель договора между краем, областью и входящими в их состав автономными округами о создании единого уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации может оказать методическую помощь органам государственной власти субъектов Федерации в разработке подобных договоров.
Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут служить основой для дальнейших научных исследований в сфере конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации, применяться в учебном процессе для преподавания как основного курса конституционного права России, так и специальных курсов, например, «Организация конституционного правосудия в Российской Федерации» или «Конституционное правосудие субъектов Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. На основе результатов исследования автором разработано более десяти научных публикаций, в том числе статьи, вошедшие в дайджест «Акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», подготавливаемый отделом по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, и «Вестник Тюменского государственного университета».
Отдельные выводы, содержащиеся в исследовании, применены автором на практике при участии в работе по совершенствованию проекта закона Тюменской области «Об Уставном суде Тюменской области» во время службы в отделе юридической экспертизы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области.
Материалы настоящего исследования использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий в Тюменском государственном институте мировой экономики, управления и права по разработанному автором курсу «Конституционные основы судов субъектов Федерации».
Выводы диссертации были доложены автором и одобрены на ряде научно-практических конференций, в том числе: «Вуз и регион: взаимодействие с органами власти, бизнес-структурами и международными организациями» (апрель, 2002 г., г. Тюмень), «Судебная власть в России: закон, теория, практика» (ноябрь, 2004 г., г. Тюмень), состоявшихся в Тюменском государственном университете, где была представлена
15 концепция договорно-правового регулирования статуса единого уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации; «Правовые и политические проблемы современности» (декабрь 2002 г., г. Тюмень), проведенной Тюменской областной Думой, на которой автором был представлен доклад о роли уставных судов субъектов Российской Федерации как гарантов политико-правовой стабильности в субъектах Федерации, и других научных мероприятиях.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование содержит введение, две главы, семь параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы, а также снабжено приложениями.
Судебная форма конституционного контроля в механизме охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
Развитие России как правового государства возможно при условии обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации в системе нормативных правовых актов, ее прямого, непосредственного действия. Указанная цель предполагает необходимость особой правовой охраны Основного закона страны в целях обеспечения его стабильности.
Содержание понятия «правовая охрана Конституции» в отечественной юридической литературе менялось на разных этапах развития государства. В частности, Б.В. Щетинин под «правовой охраной советской Конституции» понимал осуществление фактической ее реализации в процессе государственно-правовых отношений. Позднее охрана Конституции рассматривалась как одна из гарантийных функций в системе осуществления конституционных норм.
Согласно точке зрения Н.П. Иванищевой, сущность правовой охраны Конституции составляет совокупность организационно-правовых мероприятий (конституционный контроль, особый порядок принятия, изменения Конституции и ряд иных) .
О правовой охране Конституции говорилось как в широком, так и узком смысле этого понятия. В широком смысле охрана Конституции предполагает создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм.
В.В. Лазарев в узком смысле понятия правовую охрану Конституции рассматривает как совокупность контрольно-надзорных полномочий и мер государственных органов, правомочных проверять содержание правовых актов и действия адресатов права на предмет их соответствия Основному Закону1. Ю.П. Еременко считает, что в узком смысле правовая охрана Конституции включает в себя собственно конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые и выступают правовой формой охраны законности. Ю.Л. Шульженко предлагает краткое определение правовой охраны Конституции как деятельности и юридических средств, с помощью которых «обеспечивается верховенство Конституции в обществе и правовой системе, ее неукоснительное соблюдение»3.
Различные точки зрения высказываются не только в отношении содержания понятия правовой охраны Конституции, но и по вопросу о составляющих ее механизм элементов.
Так, В.В. Лазарев включает в него совершенствование законодательства, порядок внесения конституционных поправок, надзорно-контрольные меры (специализированный конституционный, ведомственный, прокурорский надзор, контроль судебный, парламентский, управленческих органов, общественный), меры защиты, меры ответственности4.
Ж.И. Овсепян включает в механизм правовой охраны Конституции наряду с судебным конституционным контролем и конституционный контроль, осуществляемый парламентом, а также конституционный референдум и вето главы государства5.
Таким образом, признается, что в правовой охране Конституции участвует самый широкий круг высших государственных институтов, использующих разнообразные правовые средства: глава государства, парламент, правительство, конституционная и иные ветви судебной системы, органы прокуратуры, уполномоченный по правам человека1. При этом какие бы точки зрения ни высказывались об элементах механизма правовой охраны Конституции, все авторы называют конституционный контроль его главной, определяющей составляющей.
Прежде чем остановить внимание на анализе института конституционного контроля, представляется необходимым провести сравнительное исследование используемых в юридической литературе терминов «конституционный контроль» и «конституционный надзор». Выделяется три основных подхода к данной проблеме .
Согласно первой позиции эти понятия тождественны. Её авторы аргументируют это следующими доводами. Во-первых, конституционный контроль и надзор преследуют общую цель: осуществление контроля за соответствием конституции текущего законодательства. Во-вторых, он замыкается на деятельности высших представительных органов, выражающих волю народа.
Вторая точка зрения рассматривает конституционный надзор как один из видов конституционного контроля. Так, Н.Н. Кузнецов объясняет введение в научный оборот термина «конституционный надзор» только нецелесообразностью выделения особой группы субъектов конституционного контроля, полномочия которых не распространяются далее опротестования актов и которым не предоставляется право разрешать споры о конституционности по существу.
В основе третьего подхода лежит разграничение понятий конституционный надзор и конституционный контроль. Его сторонники приводят следующие аргументы: орган конституционного надзора при решении какой-либо конституционной коллизии может лишь обратить внимание на неконституционность нормативного правового акта без права аннулирования неконституционного акта. Отменить оспоренный акт или исправить допущенную ошибку должен сам поднадзорный орган. У органов конституционного контроля (например, парламента, главы государства, конституционного суда) полномочия гораздо шире: они могут принимать окончательное решение по спорному вопросу, в том числе отменить неконституционный акт, наложить санкции за нарушение норм конституции, устранить последствия конституционных нарушений.
Правовое регулирование и развитие уставного правосудия в субъектах Российской Федерации
Правовому признанию уставного правосудия субъектов Российской Федерации предшествовал довольно длительный процесс становления самой идеи конституционного контроля в России.
Как отмечают видные исследователи конституционного правосудия А.С. Автономов, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, М.А. Митюков, впервые функцией охраны Основного закона в России был наделен в 20-х годах Верховный Суд СССР, который участвовал в процедуре конституционного надзора за соответствием конституций союзных республик Конституции СССР в соответствии со ст. 30, п. 6 ст. 46 Конституции СССР 1924 года1. В.К. Дябло охарактеризовал эту роль Верховного Суда лишь как вспомогательную, что отражало ее реальную сущность, т.к. основные полномочия по осуществлению конституционного контроля признавались за высшими представительными органами государственной власти союзного государства (Всесоюзный Съезд, Президиум ЦИК СССР; с 1936 г.-Президиум Верховного Совета СССР) . Однако поскольку господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа - разделения властей, даже это столь ограниченное участие Верховного Суда в охране Конституции вызвало ожесточенную критику, как попытка внедрить в советскую систему буржуазный институт.
В результате Верховный Суд СССР с 30-х годов фактически прекратил осуществлять эту функцию, в связи с чем она перешла из практической исключительно в научную плоскость. Затем - вплоть до 60-х годов - в отечественной науке прекращается даже обсуждение проблем конституционного контроля (надзора) и судебного конституционного контроля в частности1. М.А. Митюков объясняет указанную ситуацию тем, что упрочившийся к тому времени режим диктаторского правления Сталина предпочел систему общего надзора прокуратуры; для той системы, основанной на полновластии Советов, был чужд любой специализированный конституционный надзор, не говоря уже о судебном конституционном контроле . Научные исследования в указанной области проводились лишь эмигрантскими юридическими кругами.
Что касается генезиса идеи конституционного правосудия именно субъектов Российского государства (в качестве которых в советский период признавались лишь автономные республики), то одним из первых ее авторов был В.А. Рянжин, который в целях укрепления конституционной законности, повышения роли Конституции и активной борьбы с субъективизмом и волюнтаризмом в деле государственного руководства обществом полагал целесообразным создать в СССР, а также в каждой из республик конституционные советы как органы верховного надзора за соблюдением Конституции всеми, в том числе и высшими правотворческими органами.
М.А. Шафир уже ведет речь о создании специальной системы конституционного надзора в государстве во главе с конституционной комиссией (конституционным комитетом), который, по его мнению, должен был избираться на паритетных началах палатами Верховного Совета СССР и быть целиком перед ним ответственным1.
К аналогичной идее склонялся и В.Ф. Коток, предлагая издать в законодательном порядке положения о конституционном надзоре в СССР, а также в союзных и автономных республиках . И.П. Ильинский и Б.В. Щетинин считали необходимым статус органов конституционного контроля закрепить в союзной и республиканских конституциях, на основе которых затем принять вышеназванные положения3.
Обобщая приведенные дискуссии, можно сделать вывод, что хотя теоретические рассуждения о судебном конституционном контроле (надзоре) в советском государстве и его субъектах и не находили отражения в конституциях последних, они послужили важной основой для реального введения этого института в России в последующем. При этом доминирующей являлась концепция именно конституционного надзора, что можно объяснить господствовавшей в то время доктриной приоритета и фактически осуществлявшейся политикой всевластия представительных органов советского государства, при которых не было места императивной судебной деятельности в отношении издававшихся ими актов.
Конституционно-правовые основы статуса уставного суда сложноустроенного субъекта Российской Федерации
Выявленные в предыдущих разделах настоящего исследования преимущества, которые может приобрести субъект Российской Федерации при создании в нем уставного суда, имеют особое значение для края, областей, в состав которых, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации1, входят иные равноправные государственно-территориальные единицы — автономные округа. Анализ конституционно-правовых основ статуса уставного суда, который может быть создан в сложноустроенном субъекте Российской Федерации, на наш взгляд, должен проводиться путем выявления в приведенной ниже последовательности следующих вопросов: 1) наиболее важных особенностей конституционно-правового статуса сложноустроенного субъекта Российской Федерации; 2) влияния начала процесса объединения края и ряда областей с входящими в их состав автономными округами на актуальность создания в сложноустроенных субъектах Федерации уставных судов; 3) влияния особенностей статуса сложноустроенного субъекта Федерации на образуемые в нем органы государственной власти, включая уставный суд; 4) системы нормативных правовых актов, которыми должен определяться правовой статус уставного суда сложноустроенного субъекта Федерации; 5) значения опыта конституционного правосудия зарубежных федеративных государств и их субъектов для развития уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Российской Федерации. 1. Факт вхождения автономного округа - равноправного (в силу статей 5, 11, 72, 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации) субъекта Федерации - в состав другого субъекта Федерации образует феномен сложноустроенных (сложнопостроенных, сложносоставных) субъектов Российской Федерации. Как свидетельствуют исследования ряда ученых, конституционно-правовой статус указанных субъектов Федерации отличается рядом особенностей, которые должны распространяться и на органы государственной власти таких субъектов Федерации, включая уставные суды в случае создания последних1. Названные особенности распространяются на статус следующих 14 субъектов Российской Федерации: - Архангельской области с входящим в нее Ненецким автономным округом; - Иркутской области с входящим в нее Усть-Ордынским Бурятским автономным округом; - Камчатской области с входящим в нее Корякским автономным округом; - Красноярского края с входящими в него Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом и Эвенкийским автономным округом; - Тюменской области с входящими в нее Ханты-Мансийским автономным округом-Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом; - Читинской области с входящим в нее Агинским Бурятским автономным округом1. В частности, В.И. Ульянов на основе анализа Постановления Конституционного Суда России по делу о толковании содержащегося в части четвертой статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области от 14 июля 1997 г. № 12-П называет, среди прочих, следующие особенности (признаки), характеризующие сложноустроенный субъект Федерации: - вхождение в состав края, области другого субъекта Федерации, при котором происходит реальное включение территории и населения в состав территории и населения другого субъекта Федерации; - наличие у края, области особой государственно-правовой связи с входящим в их состав иным субъектом Федерации, предполагающей обязанность края, области и входящих в их состав автономных округов в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные и иные отношения посредством различных форм взаимодействия; - недопустимость со стороны края, области и автономных округов односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края, области и автономных округов; - закрепление в Конституции Российской Федерации специальной нормой (часть 4 статьи 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерации: федеральный закон и договор между органами государственной власти края, области и автономных округов3. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в названном Постановлении подчеркнул, что вхождение автономного округа в состав края, области не исключает конституционного принципа равноправия субъектов Федерации, который является доминирующим в их статусе1. Исходя из этого отношения края, области и входящих в их состав автономных округов должны строиться на основе главного принципа -приоритета метода координации, практическим инструментом которого выступает договор.
Сложившиеся правовые модели уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах
Для достижения основной цели настоящего исследования - выработки наиболее оптимальной правовой модели уставного правосудия сложноустроенного субъекта Российской Федерации — необходимо последовательное применение следующих методологических приемов исследовательской работы: - анализ сложившегося правового регулирования статуса уставного суда субъекта Федерации в крае, областях и входящих в их состав автономных округах в уставах и законах указанных субъектов Федерации; - обобщение выводов, полученных по итогам анализа нормативных правовых актов вышеназванных субъектов Федерации, и выделение сложившихся правовых моделей уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах; - выработка на основе указанных сложившихся правовых моделей оптимальной модели уставного правосудия сложноустроенного субъекта Федерации путем применения метода правового моделирования. При анализе сложившегося правового регулирования института уставного правосудия в крае, областях и входящих в их состав автономных округах, с учетом особенностей статуса указанных субъектов Федерации, во внимание должны приниматься следующие юридические факты: 1) учреждение уставного суда края, области, автономного округа в уставах, соответственно, края, области, автономного округа; 2) принятие закона края, области, автономного округа об уставном суде, соответственно, края, области, автономного округа; 3) заключение договора между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа о пределах распространения полномочий уставного суда края, области на территорию автономного округа в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г.1. Основным юридическим фактом, позволяющим создать в субъекте Федерации уставный суд, является учреждение института уставного правосудия в уставе субъекта Федерации. В словаре современного русского языка термин «учредить» означает «основать», «создать основу», «установить»2. Это понятие, по нашему мнению, наиболее подходит для характеристики включения в устав субъекта Федерации норм об уставном суде, являющихся предпосылкой для его реального создания. Оно проистекает из природы основного закона субъекта Федерации как «учредительного документа», которым учреждаются (основываются) институты, определяющие статус субъекта Федерации. В таком же значении используют это понятие, в частности, Н.В. Витрук, излагая историю создания Конституционного Суда России с анализа включения норм о нем в Конституцию (Основной Закон) РСФСР3, и М.А. Митюков, характеризуя этапы становления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации4. По состоянию на 01 января 2006 г. уставные суды в основных законах учредили следующие субъекты Российской Федерации, на статус которых распространяется специфика сложноустроенности: Архангельская (ст. 8)5, Иркутская (ст. 56), Камчатская (ст.ст. 8, 29) , Тюменская (ст. 44) и Читинская (ст. 70)9 области, Красноярский край (ст. 73 )10, а также Корякский (ст. 58)11, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ (ст. 55) , Ямало-Ненецкий автономный округ (ст. 74) и Ханты-Мансийский автономный округ-Югра (ст. 60) . Таким образом, указанные органы учреждены в 10 из 14 субъектов Российской Федерации, на статус которых распространяется специфика сложноустроенности, что составляет около 71,4% от указанной группы субъектов Федерации. Доля же учрежденных уставных судов в иных субъектах Федерации, основным законом которых является устав (30 из 53), составляет лишь 56%. Из этого можно сделать вывод, что сложноустроенные субъекты Российской Федерации проявляют большую заинтересованность в наличии судебного органа уставного контроля. Анализ уставов перечисленных субъектов Федерации свидетельствует о разнообразии способов учреждения уставных судов. В зависимости от вида конституционно-правовых норм согласно классификации М.В. Баглая, выделяющего по характеру предписания императивные и диспозитивные (управомочивающие) нормы4, можно назвать способы: - императивный, примененный в Красноярском крае, Иркутской, Тюменской, Читинской областях, Таймырском (Долгано-Ненецком), Ямало-Ненецком автономных округах и Ханты-Мансийском автономном округе-Югре; - диспозитивный, характеризующий ситуацию в Архангельской, Камчатской областях и Корякском автономном округе. В первом случае соответствующие положения уставов субъектов Федерации содержат утвердительные формулировки, констатирующие вхождение уставного суда в систему органов государственной власти субъекта Федерации; а во втором - нормы основных законов содержат отлагательные положения, ставящие создание суда в зависимость от принятия закона о нем в будущем. В соответствии с временным критерием уставные суды в названных субъектах Федерации учреждаются следующими тремя способами: 1) заявлением об органе уставного правосудия с принятием основного закона субъекта Федерации в первоначальной редакции (Красноярский край , Тюменская область , Корякский автономный округ ); 2) посредством внесения в уставы последующих изменений (Иркутская4, Камчатская5 области, а также Таймырский (Долгано-Ненецкий)6 автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ-Югра7); 3) в связи с принятием Устава субъекта Федерации в новой редакции (Архангельская8, Читинская9 области, Ямало-Ненецкий автономный округ10). Приведенные данные, наряду с некоторым повышением со временем значимости уставных судов для субъектов Федерации, говорят и об осторожном отношении к такому достаточно новому для российской государственности явлению, как конституционное правосудие. При этом отдельно стоит отметить рост предпочтения именно судебной формы уставного контроля на примере отказа в ряде субъектов Федерации от квазисудебных органов охраны основного закона. Так, нормы об Уставной и Судебной палатах, предусмотренные в уставах Иркутской и Тюменской областей, были позднее заменены на нормы об Уставных судах1. В большинстве случаев нормы об учреждении уставного суда сосредоточены в разделе уставов, посвященном судебной системе субъекта Федерации (Красноярский край, Тюменская, Читинская области, а также Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ямало-Ненецкий автономные округа и Ханты-Мансийский автономный округ-Югра). Несколько иная ситуация в Иркутской, Камчатской и Архангельской областях, основные законы которых норму об учреждении уставного суда содержат в главах, соответственно: о государственной защите устава области, об основах государственно-правового положения области; а в Архангельской области законодатель ограничился лишь упоминанием о возможности образования Уставного суда в главе Устава «Общие положения», что, на наш взгляд, не отражает сущности этого органа. Детальное регулирование статуса уставных судов осуществляется специальным законом субъектов Федерации.
