Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Служба в органах внутренних дел в системе государственной службы: конституционно-правовая характеристика 14
1. Государственная служба как конституционно-правовая категория: общая характеристика, структура 14
2. Нормативно-правовое регулирование государственной службы 39
3. Принципы государственной службы как основа службы в органах внутренних дел (общая характеристика, правовая регламентация, виды) 78
ГЛАВА 2. Конституционно-правовые аспекты службы в органах внутренних дел как вида государственной службы 119
1. Генезис и конституционно-правовая характеристика службы в органах внутренних дел 119
2. Конституционно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел 141
3. Конституционно - правовой статус сотрудников и служащих органов внутренних дел, (общая характеристика, соотношение со статусом государственных служащих) 174
Заключение 213
Библиографический список 217
- Государственная служба как конституционно-правовая категория: общая характеристика, структура
- Нормативно-правовое регулирование государственной службы
- Генезис и конституционно-правовая характеристика службы в органах внутренних дел
- Конституционно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел
Введение к работе
1. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В настоящее время весьма активно осуществляются мероприятия по реформированию правовых основ государственной службы в России, в том числе и в системе внутренних дел. В связи с этим возникает необходимость разработки и принятия в этой области новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Действующие на сегодняшний день нормативные правовые акты и, прежде всего, федеральные законы: № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ»1 и № 79 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации2 не предусматривают регламентацию всего комплекса вопросов, возникающих в процессе прохождения государственной службы. Помимо этого отсутствуют нормативные акты о таком специальном виде государственной службы, как правоохранительная, что негативно сказывается на порядке организации и прохождении службы в отдельном, так называемом специальном, государственном органе. Всё это вызывает необходимость не только совершенствования действующего законодательства, но и принятия новых нормативно - правовых актов, что в свою очередь, влечёт проведение научных исследований, в том числе и данной области. Не случайно Президент РФ, выступая на расширенном заседании коллегии МВД России в декабре 2005 года, подчеркнул, что «чёткое, последовательное совершенствование существующей правовой базы и разработка новых правовых актов позволяет добиться
'У
достаточной правовой обеспеченности государственной службы» .
В условиях проходящей в Российской Федерации реформы государственной службы необходимость исследования отдельных её видов,
1 СЗ. РФ. 2003. № 22. ст. 2063. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 11,11.2003 № 141-ФЗ; от 06.07.2006
№ 105 ФЗ).
2 СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215. (с изм. и доп. в ред. Федеральных законов от 02.02.2006 № 19-ФЗ).
Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии МВД России 25 декабря 2005г. // Щит и меч. 2005, №1.
определения их места в системе-государственной службы приобретает всё большую актуальность, так как способствует качественному нормативно -правовому регулированию данных проблем.
Недостаточная теоретическая проработка исследуемых проблем, сложность и противоречивость их решения на практике обусловили необходимость концентрации исследования на изучении актуальных вопросов и поиске возможных путей и средств формирования концептуальных конституционных основ службы в органах внутренних дел как специфического вида государственной службы, что является объективной потребностью и важным условием успешного реформирования Российской государственности. При этом конституционно -правовое исследование службы в органах внутренних дел позволяет выделить основные направления и свойства системы правового обеспечения данного вида государственной службы.
Вместе с тем, несмотря на то, что принятие действующей Конституции Российской Федерации достаточно давно заложило предпосылки теоретического обоснования и определения исходных позиций и идей государственной службы (в том числе службы в органах внутренних дел), количество научных исследований, в которых комплексно рассматриваются поднимаемые проблемы именно в конституционно-правовом аспекте, не так уж и много. Остро ощущается необходимость научной оценки проблем совершенствования конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, направлений их развития и детализации в законодательстве, регламентирующем общественные отношения, связанные со службой в данном виде органов государства.
Актуальность изложенных проблем, недостаточная степень их разработанности в научной литературе, необходимость выработки адекватных современным условиям рекомендаций и предложений и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В последнее время появилось немало научных работ, посвященных исследованиям в целом проблем государственной службы Российской Федерации. Так, теоретические основы и
различные аспекты государственной службы разрабатывали такие учёные, как: С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, А.А. Безуглов, И.А. Василенко, И.В. Ваурина, В.В. Володин, В.А. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, Л.А. Калиниченко, А.Т. Карасёв, А.Н. Кокотов, И.А. Кравец,, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, Л.М. Колодкин В.Ф. Коновалов, А.В. Куличенко, Г.Л. Купряшин, О.Е. Кутафин, В.И. Майоров, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, В.М. Лучин В.О., Манохин, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, А.С Прудников, В.П. Сальников, П.П. Сергун, Ю.Н., Старилов, Е.В. Титова, И.Д. Черник, К.С. Шеремет, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Значительный вклад в развитие теории и практики службы в органах внутренних дел внесли: А.Н Бабай, В.Н. Бойко, В.Н. Бутылин, Н.И Ветров, А.Ф. Волынский, О.А. Галустьян, К.К. Гасанов, В.Н. Григорьев, В.В. Гущин, Р.И. Денисов, А.С. Дугенец, В.Я Кикоть, С.С. Козлов, Л.М. Колодкин, В.Д. Коннов, А.В. Кудрявцев, СИ. Кузьмин, И.В. Кулешов, В.М. Курицин, В. Г. Кутушев, В.П. Лавров, С.Я. Лебедев, В.П. Малахов, В.А. Минаев, Г.М. Миньковский, Р.С Мулукаев, Г.М. Мякишев, Л.И. Поспелова, В.М. Плескачевский, Д.В., Сергун, Ю.Н., Соловей Ю.П., Черников, А.П. Шергин, и другие.
В работе использовались и труды учёных в области общей теории государства и права, конституционного права и других отраслей. Это - С.С. Алексеев, И.А. Азовкин, Н.А. Богданова, Л.Д. Воеводин, А.В. Зиновьев, Е.Н. Хазов, В.Е. Чиркин и другие.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью представленной работы является комплексный анализ конституционно - правовых основ службы в органах внутренних дел, принципов её организации и прохождения, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно - правовой базы анализируемого в работе вида государственной службы и правоприменительной практики в данной сфере.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:
-на основе имеющихся источников сформулировать определение
конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел и раскрыть его;
показать место и роль службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации;
систематизировать принципы государственной службы и рассмотреть их реализацию применительно к службе в органах внутренних дел;
рассмотреть вопросы конституционно -правового регулирования службы в органах внутренних дел, выявить существующие в этой сфере проблемы;
проанализировать конституционно - правовой статус сотрудников и служащих органов внутренних дел;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно - правовой базы, регламентирующей службу в органах внутренних дел.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, её целью и задачами.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах внутренних дел, имеющие комплексный характер.
Предметом исследования выступают проблемы определения конституционно-правовых основ, принципов, порядка и особенностей службы в органах внутренних дел. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы нормативно - правовых источников, регламентирующих службу в органах внутренних дел, практики её применения и особенностей конституционно - правового статуса сотрудников и служащих органов внутренних дел.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, системный, сравнительно- правовой, сравнительно-исторический, функциональный методы исследования, а также метод моделирования, и логико - юридический метод.
Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.
В процессе исследования использовались различные приёмы толкования норм права (логический, функциональный, систематический, филологический и другие), осуществлялась разработка определений и рекомендаций.
В процессе диссертационного исследования автором изучены соответствующие разрабатываемой проблеме источники: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления РФ, в т.ч. ряд документов ведомственного характера (приказы и положения МВД России), фактический материал, нашедший отражение в решениях судебных органов, средствах массовой информации, относящийся к предмету исследования.
Диссертантом использованы научные труды в области конституционного и административного права, теории государства и права, истории правоохранительных органов. Кроме того, многоаспектность исследуемых вопросов обусловила обращение к теоретическим источникам не только по специально-юридической тематике, но и к научным разработкам по философии, методологии науки, лингвистике, психологии и социологии.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности конституционно-правовых аспектов государственной службы в целом и службы органах внутренних дел, в частности, а также проблем правового регулирования государственной службы.
Диссертантом предпринята попытка комплексного системного исследования сущности конституционно - правовых основ службы в органах внутренних дел, результаты которого нашли отражение в содержании работы. В диссертации служба в органах внутренних дел рассматривается в качестве вида федеральной государственной «правоохранительной» службы. В работе отмечается, что правовой статус сотрудников, осуществляющих службу в органах внутренних дел, является одним из видов правового статуса государственных
служащих, обладающий соответствующими признаками, характеризующими их как государственных служащих.
В работе предлагается авторское видение поправок в действующее законодательство и подзаконные нормативные акты, позволяющие не только уточнить место службы в органах внутренних дел в общей системе государственной службы, но и дающие возможность осуществлять её более эффективно, в интересах защиты прав и свобод граждан.
Положения и выводы, выносимые на защиту, определяются содержанием диссертационного исследования и заключаются в следующем:
Вопрос о месте службы в органах внутренних дел в системе государственной службы остается на сегодняшний день нерешённым и окончательное его разрешение в соответствии с ч.З ст.4 проекта Федерального закона «О правоохранительной службе РФ» связано с изданием Указа Президента Российской Федерации. При этом, учитывая, что служба в органах внутренних дел, как и правоохранительная, напрямую связана с исполнением законов, обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, диссертант предлагает закрепить службу в органах внутренних дел в качестве разновидности правоохранительной службы, а, следовательно, и вида федеральной государственной службы.
Службе в органах внутренних дел присущи общие черты, характеризующие государственную службу Российской Федерации в целом, исходящие при этом из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации. Поэтому к рассмотрению службы в органах внутренних дел Российской Федерации необходимо подходить комплексно. Службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы России. Она основывается на общих положениях Конституции РФ, закрепляющих государственную службу в целом, но при этом служба в органах внутренних дел имеет и свои, присущие только ей, специфические черты и признаки.
3. Учитывая особенности службы в органах внутренних дел Российской
Федерации, предлагается рассматривать её как конституционно - правовую
категорию, представляющую собой организованную в федеральных органах
исполнительной власти, а также в различных службах, учреждениях,
подведомственных этим органам государственную службу, имеющую
специального субъекта, наличие особого статуса и такого статутного элемента
как специальное звание.
4. При правовом регулировании вопросов службы в органах внутренних дел
законодатель руководствуется принципами государственной службы, которые
выступают основополагающими началами службы в органах внутренних дел.
Принципы, закреплённые в действующем законодательстве, носят
конституционно - правовой характер, что обеспечивает их стабильность и
неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы. В
основе государственной службы лежат, прежде всего, общие принципы, которые
свойственны всей правовой системе. В системе этих принципов можно выделить
следующие: принцип верховенства Конституции Российской Федерации и
федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, в том числе и
должностными инструкциями при исполнении государственными служащими
должностных обязанностей и обеспечении их прав; законности; федерализма,
обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение
конституционного разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их
непосредственного действия; обязанности государственных служащих
признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации; разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную власти; равного доступа граждан к государственной
службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, при
этом подчёркивается особенность реализации этих принципов применительно к службе в органах внутренних дел.
Специальные принципы, закреплённые в действующем законодательстве, призваны конкретизировать общие принципы в процессе осуществления государственной службы. В системе специальных принципов представляется целесообразным выделить: принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; стабильности кадров государственных служащих в государственных органах; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязи государственной и муниципальной службы; открытости государственной службы и её доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, которые имеют свою специфику применения относительно службы в органах внутренних дел.
Диссертант, рассматривая систему принципов, предлагает отнесение к числу принципов государственной службы, обозначенных в действующем законодательстве в сфере государственной службы, также и принципа "единства служения многонациональному народу Российской Федерации", Данный принцип должен выступать в качестве нормативной предпосылки для объединения всех видов государственной службы в рамках единого статуса государственной службы РФ.
7. Органы внутренних дел, исходя из задач, места в механизме
государственной власти, можно определить и в качестве специального субъекта
государственного управления. Именно органы внутренних дел создаются и
функционируют как государственные органы исполнительной власти, специфика деятельности которых определяется на основе выполняемой государственной функции, установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объёмом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел.
В диссертации отмечается, что конституционно - правовые основы службы в органах внутренних дел представляют собой соответствующую систему, включающую в качестве элементов конституционно - правовые акты, закрепляющие её как вид государственной службы, и принципы, лежащие в основе организации и осуществления данного вида службы,
Одним из видов конституционно - правового статуса государственного служащего автором предлагается рассматривать конституционно - правовой статус сотрудников органов внутренних дел. При этом в работе отмечается, что правовой статус госслужащих является общим по отношению к статусу сотрудников органов внутренних дел, так как по существу все аттестованные сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими.
10. В системе элементов, составляющих статус сотрудников органов
внутренних дел, представляется необходимым выделить: а) функции
деятельности данных лиц, б) совокупность прав и обязанностей, определяющих
положение данных лиц во взаимодействии с обществом и государством; в)
гарантии, ответственность, запреты и ограничения, закреплённые в Конституции
РФ, Федеральных законах и других нормативно - правовых актах.
Рассматривая правовой статус сотрудников органов внутренних дел, соискатель пришёл к выводу о том, что они обладают общими для всех государственных служащих правами, несут общие для всех обязанности, но в силу специфики данного вида службы их деятельность характеризуется специфическим чертами. Это проявляется, прежде всего, в компетенции, ограниченной рамками системы органов внутренних дел.
11. В связи с тем, что ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» включает в реестр должностей федеральной государственной службы пункт о перечне типовых должностей правоохранительной службы, но не раскрывает его содержания, представляется необходимым соответствующим образом скорректировать проекты законов «О правоохранительной службе РФ» и «О службе в органах внутренних дел РФ» в части определения статуса сотрудников органов внутренних дел в системе правоохранительной и федеральной государственной службы соответственно, а также уточнить, что государственными служащими в системе органов внутренних дел считаются только должностные лица этих органов, имеющие специальные звания. Все остальные лица входят в категорию «служащие органов внутренних дел».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обуславливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся различных аспектов службы в органах внутренних дел. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения и выводы развивают, дополняют и уточняют характеристику конституционно -правового регулирования, содержание принципов как службы в органах внутренних дел, так и государственной службы в целом.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней результаты исследования могут быть использованы для: - внесения дополнений и изменений в действующие и принятия новых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы службы в органах внутренних дел;-непосредственного применения сотрудниками органов внутренних дел в процессе своей повседневной профессионально-служебной деятельности, а также при организации учебного процесса в высших и средних юридических учебных заведениях при изучении ряда тем таких учебных дисциплин как конституционное, административное право, правоохранительные органы.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обуславливается обширной теоретической, информационной и нормативной базой исследования. В работе использовались нормативно - правовые акты Российской Федерации, практика деятельности высших судебных органов, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах учёных.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Работа прошла рецензирование и обсуждение на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Отдельные положения диссертации излагались в научных докладах, сообщениях на научно - практических конференциях, научных публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались в учебном процессе при проведении занятий по спецкурсу «Правоохранительные органы», а также при проведении занятий по дисциплинам «Конституционное право РФ» и «Административное право».
Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Государственная служба как конституционно-правовая категория: общая характеристика, структура
Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, главным образом, в интеллектуальном отношении.
Решающим фактором является объект воздействия в процессе осуществления самой деятельности. Служба есть трудовая деятельность для других людей. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, при этом данное воздействие — непосредственное, а человек — как конкретный индивидуум. Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества1.
Можно полагать, что явление «служба» возникло в тот период, когда в треугольнике Владимир - Киев - Новгород начала формироваться государственность Руси. А со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти. Но рубежным событием, придавшем службе подлинно государственное значение, стала утвержденная Петром I 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако, воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был» . Это был актуальный для того периода и действенный нормативный акт, заложивший основы государственной службы в целом. Табель о рангах впервые сформировал в России подход к государственной службе как единой системе.
В самом общем значении служба - это профессиональная деятельность определенного контингента лиц по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Но управлением служба не исчерпывается. Служба состоит и в осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей, сюда же можно добавить и техническое обслуживание управленческой деятельности, которое зачастую осуществляют служащие, находящиеся на более низком должностном положении.
Во внутреннем содержании службы различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание службы (установление должностей, определение полномочий по каждой должности, установление порядка замещения должностей, прохождения службы, оснований и порядка увольнения со службы); во-вторых, сама служебная деятельность (весь процесс и временной период реализации должностных полномочий).
Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего её лица
Служба имеет многочисленные и разнообразные функции, которые позволяют ее специализировать. В результате взаимообусловленной связи службы и организации, в которой она осуществляется, статус организации определяет содержание и статус службы. Все организации (объединения) с учетом характера и содержания задач, делятся на государственные и негосударственные.
К государственным относятся организации, которые создаются государством для реализации государственных задач. Это - государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования. К негосударственным - можно отнести все остальные предприятия, учреждения и организации. Таким образом, можно выделить службу государственную и службу негосударственную.
В связи с тем, что предполагается непосредственное рассмотрение именно государственной службы, необходимо отметить, что государственная служба существует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества таких, как: - управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); - управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); - управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).
При этом следует обратить внимание и на то, что в европейских языках термины описания государственной службы (управления) - civil, public, publique, offentlich («гражданская», «публичная», «общественная») - подчеркивают публичный характер деятельности государственной администрации и её взаимодействие с институтами гражданского общества. В российской же традиции акцент делается на государственном характере службы (т.е. службы «государевой»).
Нормативно-правовое регулирование государственной службы
В настоящее время весьма активно идёт процесс реформирования правовых основ государственной службы современной России, логическим следствием которого является принятие и разработка Федеральных законов и на их основе Указов Президента РФ. Чёткое последовательное совершенствование существующей правовой базы и разработка новых правовых актов позволят добиться достаточной правовой обеспеченности государственной службы1. Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федеральных законов РФ «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ», федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Конституции Российской Федерации принадлежит особое место в правовой системе страны. Сфера конституционного регулирования весьма широка. Её положения являются первичными, исходными, основополагающими. Положения первых двух глав Конституции, составляющие основы конституционного строя Российской Федерации и основы правового статуса личности, являются фундаментом действующей Конституции . Вместе с тем, нормы, касающиеся государственной службы, рассредоточены по разным положениям Основного закона и требует комплексного изучения.
По мнению В.Л. Толстых, нормы Конституции действуют в качестве целеопределяющих принципов. В данном случае реализуется функция целостной ориентации. Конституция фиксирует основные государственно-политические ценности и определяет стратегию поведения субъектов права. Конституция, определяя задачи общества, закрепляя его организацию, аналогичным образом «организует», «определяет» внутригосударственное право . В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Областные законы в сфере государственной службы должны обязательно содержать ссылки на Конституцию РФ - как на основной закон государства.
Конституция Российской Федерации подробно регламентирует систему федеральных государственных органов, отношения между ними, их права и обязанности, формы и методы деятельности.
Устанавливая в преамбуле Конституции РФ положение о том, что единственным источником власти является её многонациональный народ, ст. 3 Конституции РФ не только закрепляет данное положение, но и устанавливает, что народ может осуществлять свою власть как непосредственно, так и через органы і государственной власти и органы местного самоуправления, деятельность которых основывается на принципах, закрепленных как в Конституции РФ, так и в принятых на её основе федеральных законах в сфере государственной службы. Принципиальное значение для государственной службы имеет ч. 4 ст. 32 Конституции, предоставляющая гражданам РФ равный доступ к государственной службе.
Основными правовыми актами, регулирующими государственную службу на федеральном уровне являются Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы РФ » и Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»3 и. Но данные правовые акты не регламентируют весь комплекс основных вопросов государственной службы, которая также осуществляется в соответствии с иными федеральными законами и другими нормативно - правовыми актами.
В целях повышения эффективности государственной службы в целом, её видов и уровней, оптимизации затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа
"Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)"1. Безусловно, что для достижения поставленной цели необходимо было, прежде всего, решить задачу оптимального организационно - правового обеспечения государственной службы. В этой связи, данным Указом Президента Российской Федерации было установлено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно - правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. С учётом изложенного, федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" была констатирована необходимость разработки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы РФ, о видах государственной службы, и других).
Первым из числа указанных в федеральной программе был принят Федеральный закон РФ «О системе государственной службы РФ» , для которого характерны как нововведения, так и недостатки правового регулирования.
Так, Федеральным законом РФ от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы РФ» в соответствии с Конституцией РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службой РФ.
Генезис и конституционно-правовая характеристика службы в органах внутренних дел
Настоящее и будущее государственной службы Российской Федерации нельзя рассматривать без метода ретроспективного анализа формирования государственной службы, в том числе и службы в органах внутренних дел дореволюционной России. Такой анализ позволит выявить общие тенденции и особенности прошлого и настоящего в истории данного социально-правового явления. Конечно, цели, задачи, назначение, содержание данной службы со времени её зарождения и до наших дней менялись, но её общая сущность была в том, что она находилась в тесном, органическом единстве с системой государственных органов, которые на практике осуществляют власть и функции государства, поэтому государственную службу нельзя рассматривать вне контекста истории развития государства и права, поскольку она имеет прямое к ним отношение.
Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации института государственной службы, формированию социального слоя служащих государственного аппарата, внешними (политическими) воздействиями1.
Нельзя не согласиться с мнением П.П. Сергуна о том, что без учета принципа преемственности становления и функционирования института государственной службы как части государственно-правового механизма невозможно выявить основные тенденции и характерные признаки этой службы, выбрать оптимальную модель формирования корпуса государственных служащих . Всё это, несомненно, будет представлять огромный интерес как для теории, так и практики дальнейшего развития данной службы.
Государственная служба Российской Федерации имеет свою историю становления, развития и современного функционирования. Так, исходя из правового опыта развития России, она большинством исследователей рассматривается в тесной связи с тремя историко-правовыми периодами: дореволюционным, советским, постсоветским. Аналогично этому изучаются и государственно-служебные отношения в полицейских органах России и органах внутренних дел МВД СССР и Российской Федерации. Служба в этих органах теснейшим образом связана с государственной службой указанных периодов1.
В дореволюционной России государственной службе придавалось большое значение и её деятельность была обеспечена прочной правовой основой.
Назначение полицейских органов в этот период сводилось к решению двух больших блоков вопросов. Первый блок был связан с борьбой полиции против прямых посягательств на государственно-политический строй, второй — с охраной общественного порядка. Была создана и соответствующая правовая база для деятельности этих органов.
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских органов было связано с преобразовательной деятельностью Петра I и рождением Российской империи. Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созданию «регулярной» полиции, издав 25 мая 1718 г. указ об учреждении в новой столице — Петербурге должности Генерал-полицмейстера, которому была подчинена Главная полицмейстерская канцелярия. Учитывая важность новой должности, Петр I сам участвовал в написании так называемых "Пунктов данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру", в которых определил круг задач полиции. Этот документ стал важной вехой в истории государства и права, полиции дореволюционной России2.
Поставив целью создание так называемого "регулярного государства", граждане которого были жить в соответствии с "разумными законами", инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, Петр I не мог не реорганизовать правоохранительные органы.
Стали создаваться специализированные, постоянные с относительно определенным кругом задач и компетенции государственные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Для их обозначения был введен термин "полиция", происходивший от древнегреческого Politeia.
Главной задачей создания Петром I полиции стала борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и т.д.
Введение "регулярной полиции" сочеталось с сохранением традиции по привлечению жителей к охране общественного порядка в существовавшей в допетровской Руси. Полиция назначала на каждой улице старосту, "ночных караульщиков", "десяцких". Сохранение полицейской повинности для горожан во многом было вынужденной мерой, вызываемой увеличением армии, чиновничьего аппарата поглощавших значительные денежные средства и людские ресурсы страны. Горожане, безвозмездно привлекаемые на помощь полиции, весьма неохотно и часто недобросовестно выполняли возложенные на них обязанности и потому были случаи, когда жертвы воров и разбойников безуспешно призывали на помощь ночных караульщиков, безмятежно спавших дома во время ночного дежурства.
Разумеется, полицейские функции в Русском государстве осуществлялись и ранее. Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти (приказами, воеводами). Их деятельность регламентировалась Соборным Уложением 1649 года, Указными книгами приказов — Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего, а также указами царя и Боярской думы. В качестве примера такого законодательного акта можно привести Наказ о градском благочинии 1649 года1.
Конституционно-правовое регулирование службы в органах внутренних дел
Для результативного выполнения правоохранительных задач органами внутренних дел важное значение имеет уровень правовой регламентации профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел, в силу своих должностных обязанностей защищающих права и законные интересы граждан, общества и государства1. При этом огромные возможности повышения эффективности правоохранительной деятельности заложены в совершенствовании правовых основ службы в органах внутренних дел. Своевременное разрешение проблем, существующих в этой области, имеет важное значение для научно обоснованной организации деятельности органов внутренних дел.
Основой правового регулирования общественных отношений, связанных с государственной службой вообще, и службой в органах внутренних дел как комплексной правовой категории в частности, являются нормы конституционного права, закрепляющие основополагающие начала организации и функционирования всей системы государственной службы Российской Федерации.
Применительно к службе в органах внутренних дел её правовое регулирование представим как раскрытие сущности и определение понятия ее конституционно-правовых основ в виде научной задачи, сообразно ее структуры и стадий решения. С понятием задачи в данном случае связано отсутствие объекта идеальной природы (определения понятия конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел), конструирование которого представляет определенную трудность и требует той или иной познавательной активности2. Исходным положением этой задачи, в данном случае, является осознание важности и необходимости изучения основ правового обеспечения службы в органах внутренних дел, имеющего целью формирование системы концептуаль ных понятий теории данного, имеющего огромное значение, вида государственной службы. В таком случае пространство задачи формируется из характеризующих условий, полученных посредством изучения положений Конституции, законов, подзаконных нормативных правовых актов с использованием комбинации приемов научного познания, позволяющего дать точное определение понятия конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, основанное на раскрытии их сущности и составляющее цель задачи1.
Конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел в данном случае являются фундаментальным уровнем системы её правового обеспечения (в рамках национального законодательства) и, исходя из свойств систем, придают правовому обеспечению государственной службы в органах внутренних дел признаки устойчивости, самоорганизации, а так же поступательного развития до уровня оптимальной правовой регламентации этого вида государственной службы.
При этом, рассматривая конституционно-правовые основы в качестве фундаментального уровня правового обеспечения службы в органах внутренних дел, необходимо установить её признаки и свойства, обуславливающие место в системе правового обеспечения службы в органах внутренних дел. Что, в свою очередь, даст возможность с большей степенью обоснованности сформулировать определение понятия конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, исходя из особенностей системного подхода.
Помимо этого, сами конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел правомерно рассматривать в качестве системы, обладающей собственными признаками и закономерностями развития, ибо отдельные уровни системы так же могут быть системами (явление полисистемности). Первые охватывают не только положения конституций, но и всех нормативных правовых актов, имеющих своим назначением регулирование общественных отношений, относящихся к предмету отрасли конституционного права, вторые, охватывают лишь положения Конституции Российской Федерации, имеющие высшую юридическую силу.
Таким образом, появляется возможность рассматривать конституционно-правовые основы государственной службы (в том числе службы в органах внутренних дел) как специфическую систему.
С одной стороны, имеются основания говорить о системной форме организации конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел, с другой стороны, они выступают как фундаментальный уровень системы правового обеспечения этого вида государственной службы, которая в таком случае становится полисистемой. Отсюда вытекает, что наиболее полно конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел могут быть рассмотрены с учетом собственных системных признаков, а так же в системе с иными составляющими полисистемы правового обеспечения службы в органах внутренних дел, так как "важнейшая сторона системного подхода - требование рассматривать отдельные явления и вещи в их взаимных связях и отношениях, в которых они находятся в составе развивающегося целого - одно из основных представлений диалектики"1. В противном случае трудно рассчитывать на объективность результатов исследования, особенно, если оно относится к сфере общественной жизни, характеризующейся чрезвычайно сложным переплетением многообразных связей и зависимостей.
На основании изложенного, представляется возможным сформулировать понятие конституционно-правовых основ службы в органах внутренних дел как взаимосвязь конституционно-правовых актов и закрепленных в конституционно-правовых нормах принципов, составляющих фундаментальный уровень полисистемы правового обеспечения службы в органах внутренних дел.
