Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовое положение российского фонда федерального имущества 18
1.1 Конституционно-правовые основы создания Российского фонда федерального имущества 18
1.2 Полномочия Российского фонда федерального имущества и порядок их финансирования 44
ГЛАВА 2. Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в зарубежных странах 96
2.1 Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в Великобритании, Германии, Испании, Канаде, Новой Зеландии, США, Франции 96
2.2 Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в странах СНГ . 118
ГЛАВА 3. Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в российской федерации (территориальный аспект) 132
3.1 Конституционно-правовые основы территориальной организации и деятельности подразделений Российского фонда федерального имущества в регионах Российской Федерации 132
3.2 Соотношение федерального законодательства, законодательства субъектов федерации и правовых актов местного самоуправления, определяющих деятельность по управлению государственным и муниципальным имуществом... 159
3.3 Предложения по совершенствованию положения Российского фонда федерального имущества в российской правовой системе, его полно мочий и деятельности по управлению государственным имуществом 178
Заключение 192
- Полномочия Российского фонда федерального имущества и порядок их финансирования
- Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в Великобритании, Германии, Испании, Канаде, Новой Зеландии, США, Франции
- Конституционно-правовые основы территориальной организации и деятельности подразделений Российского фонда федерального имущества в регионах Российской Федерации
- Предложения по совершенствованию положения Российского фонда федерального имущества в российской правовой системе, его полно мочий и деятельности по управлению государственным имуществом
Введение к работе
Со второй половины 1980-х годов в РСФСР (в дальнейшем — в Российской Федерации) начались масштабные по количеству затронутых ими сфер жизни государства и общества и по своему историческому значению реформы. В правовой и социально-экономической областях проводимые реформы прежде всего связаны с созданием демократического, правового государства, основанного на принципе разделения властей \
Одним из результатов реформ стало закрепление множественности публичных собственников — Российская Федерация и входящие в ее состав национальные и административно-территориальные образования были признаны независимыми друг от друга собственниками принадлежащего им имущества. Вместо ранее существовавшей единой собственности на все государственное имущество появились федеральная собственность и собственность субъектов федерации (в терминологии Конституции РФ 1993 г.). Для того, чтобы обеспечить управление указанными видами публичной собственности (а также в связи с начавшейся приватизацией государственного имущества в России ), потребовалось создание новых государственных органов и учреждений по управлению государственным имуществом и его отчуждению.
Такие новые государственные органы и учреждения начали создаваться с начала 1991 г. Был создан Государственный комитет РСФСР по
1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 51.
2 Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предпри
ятий в Российской Федерации" // Российская газета. 19 июля 1991 г.
управлению государственным имуществом3 и система территориальных фондов государственного имущества. Однако стройность и относительную законченность система органов и учреждений по управлению государственным имуществом и его отчуждению приобрела с появлением Закона РСФСР «О приватизации...» 1991 г. Данным законом была установлена четкая система данных органов и учреждений, с соответствующим разделением полномочий между ними. Органами исполнительной власти, отвечающими за управление государственным имуществом и принятие решений о его приватизации, являлись Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущество РСФСР), а также комитеты по управлению имуществом субъектов федерации. Полномочиями по отчуждению государственного имущества (продаже такого имущества) был наделен Российский фонд федерального имущества4 (далее — Фонд), на тот момент — неправительственный орган, позднее — государственное учреждение, и фонды имущества субъектов федерации.
Российский фонд федерального имущества осуществляет управление федеральной собственностью (в том числе ее продажу) с 1991 года. Однако теоретического обобщения нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность Фонда как деятельность по осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации по управлению федеральным имуществом, до сих пор не было сделано. По нашему мнению, рассмотрение полномочий Фонда именно с данной точки зрения позволило выявить пробелы и противоречия в законодательном определении полномочий Российского фонда федерального имущества. Ликвидация данных пробелов и противо-
3 Постановление СМ РСФСР от 21 января 1991 г. № 35 "Вопросы государственного комитета РСФСР по
управлению государственным имуществом" // СП РСФСР. 1991. №11. Ст. 145.
4 Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предпри
ятий в Российской Федерации" // Российская газета. 19 июля 1991 г. Ст. 5.
речий позволит Фонду с большей эффективностью выполнять деятельность по осуществлению возложенных на него конституционных полномочий. Предложения по изменению федерального законодательства по управлению федеральным имуществом могут быть актуальными и в работе над совершенствованием законодательства по управлению публичной собственностью других уровней — собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью.
Актуальность темы исследования. Управление федеральной собственностью в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Для осуществления деятельности по управлению федеральной собственностью созданы специализированные государственные органы и учреждения. Однако в настоящее время отсутствуют закрепленные на законодательном уровне цели и задачи управления федеральной собственностью. Следствием этого является отсутствие четких целей и задач органов и учреждений, осуществляющих управление федеральной собственностью.
Начатая в 2004 году реформа органов исполнительной власти в Российской Федерации была призвана решить широкий спектр задач, в том числе — по формированию эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Однако, если обратиться к сфере конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью, то можно отметить, что данная административная реформа не дала ответов на ряд важных и требующих разрешения вопросов. Многие из этих вопросов связаны с полномочиями и деятельностью Российского фонда федерального имущества — специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации (далее — Фонд).
К таким вопросам следует отнести: установление целей и задач государственных органов и учреждений, осуществляющих управление федеральным имуществом; проведение совместных продаж публичной собственности разных уровней; реализацию принципа гласности в деятельности по управлению федеральным имуществом и др. Возникла необходимость пересмотра порядка финансирования деятельности по осуществлению данных конституционных полномочий. Кроме того, административная реформа затронула лишь перераспределение полномочий между органами исполнительной власти, практически не уделив внимания тому, что конституционные полномочия России могут осуществляться не только государственными органами, но и учреждениями, как это имеет место в случае с Фондом.
Нельзя не отметить, что административная реформа является в то же время дополнительным импульсом к разрешению перечисленных проблем. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование конституционно-правовых принципов и правоотношений, на которых основываются полномочия Фонда, с тем, чтобы можно было выработать научно обоснованные предложения по их совершенствованию.
Сравнение нормативно-правовых актов Российской Федерации, определяющих порядок управления федеральной собственностью, с аналогичными нормативно-правовыми актами государств Содружества Независимых Государств и ряда стран «дальнего зарубежья» также является актуальным, полезным и необходимым, т. к. проблемы эффективного управления публичной собственностью существуют не только в Российской Федерации. С того момента, как в Российской Федерации управление федеральной собственностью (как отдельным видом публичной собственности) получило самостоятельное правовое закрепление, прошло почти 15 лет. В связи с этим уже можно установить тенденции, в соответствии с которыми развивается правовое регулирование деятельности по управлению федеральной
собственностью в России, и предложить оптимальные способы разрешения правовых проблем, связанных с осуществлением данной деятельности.
Степень разработанности темы. Вопросы управления государственным имуществом привлекали и привлекают к себе внимание как российских, так и зарубежных ученых. Многие важные проблемы, связанные с правовым регулированием деятельности по управлению государственным имуществом, поднимаемые в отечественной юридической литературе, нуждаются в дополнительном научном исследовании.
Следует сказать, что осуществление конституционных полномочий России в сфере федеральной собственности, как правовой институт, занимает смежное положение по отношению к отраслям конституционного и административного права, располагаясь на стыке между ними. В рамках данного правового института регламентируется и деятельность Российского фонда федерального имущества.
Такое смежное положение привело к тому, что вопрос осуществления конституционных полномочий России в сфере федеральной собственности был оставлен вне поля зрения конституционного права. Внимание ученых в основном привлекали вопросы гражданско-правовых отношений, возникающих в процессе управления государственным имуществом.
Следует отметить, что и наукой административного права деятельность по осуществлению конституционных полномочий России в сфере федеральной собственности рассматривается лишь как разновидность государственного управления. В связи с этим многие принципиальные административно-правовые вопросы, такие как передача учреждениями, осуществляющими управление публичной собственностью одного уровня, своих полномочий на другой уровень публичной собственности, остаются неурегулированными.
Вместе с тем было бы неправильным считать, что данное исследование проводится при отсутствии теоретической базы. Оно основывается на разработанных положениях конституционного, административного, гражданского права, трудах известных ученых-государствоведов, цивилистов, теоретиков права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, А. А. Белкина, А. В. Бенедиктова, В. Г. Вишнякова, Г. А. Гаджиева, А. В. Елистратова, В. Д. Зорькина, И. А. Исаева, А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, М. И. Кулагина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. К. Мамутова, Л. А. Окунькова, В. А. Рахмиловича, Ю. А. Тихомирова, Ю. К. Толстого, А. В. Усса, Р. О. Халфиной, В. Е. Чиркина и др. В диссертации использованы работы ряда современных авторов, посвященные проблемам юридических лиц публичного права и проблемам законодательного регулирования деятельности по управлению государственным имуществом: Д. А. Медведева, С. Н. Мовчана, А. А. Пороховского, О. Ю. Скворцова.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения в сфере конституционно-правового и административно-правового регулирования деятельности по управлению государственным имуществом в Российской Федерации.
Предметом исследования являются установленные Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами правовые основы полномочий Российского фонда федерального имущества; правовые основы деятельности по управлению имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальным имуществом; правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в зарубежных странах.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа норм конституционного и административного права, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере основ организации и дея-
тельности Российского фонда федерального имущества, а также на основе анализа зарубежного законодательства, посвященного деятельности по управлению государственным имуществом, выявить проблемы правового регулирования и выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере управления федеральной собственностью.
Для достижения данной цели в ходе исследования намечено решение следующих задач:
исследовать правовое положение Российского фонда федерального имущества (организационно-правовую форму, срок деятельности, наименование, основные принципы деятельности);
проанализировать полномочия Российского фонда федерального имущества с точки зрения общих целей и задач осуществления конституционных полномочий России в сфере федеральной собственности;
провести анализ системы органов и учреждений, осуществляющих управление федеральной собственностью, и определить в ней роль и место Российского фонда федерального имущества;
рассмотреть проблему правового регулирования совместного осуществления полномочий по управлению федеральным имуществом и имуществом субъектов федерации (муниципальным имуществом);
проанализировать реализацию конституционного принципа гласности в деятельности Российского фонда федерального имущества;
исследовать особенности правового регулирования деятельности по управлению государственным имуществом в отдельных зарубежных странах;
проанализировать порядок финансирования деятельности по осуществлению конституционных полномочий России в сфере федеральной собственности;
— выработать практические рекомендации по устранению пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации, являющемся основой для формирования полномочий Российского фонда федерального имущества.
Методологическая основа исследования. В диссертации использовались следующие методы исследования: метод системного анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения, а также общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, формализация, прогнозирование, моделирование) и методы, единые для всех общественных наук (исторический, статистический, социологический методы).
Так, сравнительный метод исследования (метод сравнительного правоведения) использовался в целях выявления общих черт и различий, характерных для современного правового регулирования осуществления государственных полномочий по управлению государственным имуществом в Российской Федерации и странах «дальнего зарубежья», в частности, в Великобритании, Венгрии, Германии, Испании, Канаде, Новой Зеландии, США и Франции, а также в странах Содружества Независимых Государств— Азербайджане, Беларуси, Казахстане и Украине. Эмпирическую базу исследования составили законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые комплексно исследованы полномочия Российского фонда федерального имущества с точки зрения осуществления Фондом конституционных полномочий Российской Федерации; рассмотрен и проанализирован порядок финансирования данных полномочий; произведен анализ правово-
го оформления совместного осуществления полномочий по управлению публичной собственностью разных уровней.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Деятельность Российского фонда федерального имущества обес
печивает осуществление конституционных полномочий Российской Феде
рации в сфере федеральной собственности. Вместе с тем, деятельность по
осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации ос
тается за пределами изучения науки конституционного права (кроме тех
случаев, когда такую деятельность осуществляют государственные органы,
упомянутые в Конституции России); данная деятельность также не выделя
ется отдельно и наукой административного права.
Исходя из предпосылки неотделимости деятельности по осуществлению конституционных полномочий от норм Конституции России, устанавливающих данные полномочия, автор предлагает рассмотреть деятельность по осуществлению конституционных полномочий РФ как один из институтов в рамках науки конституционного права, смежный по своему характеру с наукой административного права.
2. Осуществление конституционных полномочий Российской Феде
рации в сфере управления федеральной государственной собственностью
является одной из основных функций Российского фонда федерального
имущества.
Однако цели осуществления данных конституционных полномочий и решаемые при этом задачи законодательно не определены. Как следствие не определены должным образом цели и задачи учреждения, осуществляющего данные конституционные полномочия (Российского фонда федерального имущества).
В связи с этим предлагается закрепить в федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» цели и задачи, которые соответственно ставятся и решаются при осуществлении управления федеральным имуществом. Именно исходя из данных целей и задач в Уставе Фонда следует установить цели и задачи его деятельности.
3. Федеральным законодательством не урегулированы вопросы со
вместного осуществления конституционных полномочий Российской Феде
рации и полномочий органов власти субъектов федерации при совместной
продаже федерального имущества и имущества субъектов федерации — на
пример, в случае выставления на продажу принадлежащих Российской Фе
дерации и субъекту федерации пакетов акций одного и того же акционерно
го общества.
В связи с этим в федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» следует установить основные принципы взаимодействия Российского фонда федерального имущества и органов власти субъектов федерации при осуществлении таких продаж. Фонд целесообразно наделить полномочиями по разработке и осуществлению программ координации продажи государственного имущества разных уровней подчиненности.
4. В законодательном регулировании также нуждаются ситуации,
при которых федеральный орган исполнительной власти (федеральное го
сударственное учреждение) наделяется полномочиями по управлению пуб
личной собственностью иного уровня (имуществом субъектов федерации,
муниципальным имуществом), а также ситуации, обратные вышеописанной.
На сегодняшний день законодательство не содержит сколько-нибудь определенной позиции по вопросу, как именно должно происходить подобное осуществление полномочий. Имеют место лишь отдельные соглашения между органами власти публично-правовых образований разных уровней
(например, соглашение между Правительством Санкт-Петербурга и Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (далее — Росимущество) от 11.11.05 г.5).
Российский фонд федерального имущества осуществляет конституционные полномочия Российской Федерации — в связи с этим представляется необходимым, чтобы деятельность Фонда осуществлялась в полном соответствии с конституционным принципом гласности. В первую очередь в исправлении нуждается порядок информирования граждан о проведении Фондом торгов по продаже имущества. Также следует утвердить порядок предоставления Фондом отчетов об итогах своей деятельности.
В законодательстве Российской Федерации, посвященном осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации, отсутствует единая позиция относительно порядка финансирования деятельности по осуществлению таких полномочий. Автором внесены предложения по законодательному решению вопросов, связанных с финансированием конституционных полномочий Российской Федерации, — в той части, в которой это касается деятельности Фонда. В частности, предлагается внести в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» статью о том, что специализированное государственное учреждение перечисляет в федеральный бюджет все средства, вырученные от продажи федерального имущества, поскольку оставление в Фонде вознаграждения от продажи данного имущества противоречит осуществлению конституционных полномочий в сфере распоряжения федеральной собственностью.
Соглашение между Правительством Санкт-Петербурга и Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом от 11.11.05 г. № 01/323/34-с (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.12.05 г. № 841) // Российская газета. 30 декабря 2005 г.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют те разделы науки конституционного права и административного права, которые посвящены изучению правовых основ полномочий государственных органов и учреждений, осуществляющих конституционные полномочия РФ.
Практическое значение диссертационного исследования. Полученные результаты и сделанные на их основе выводы напрямую затрагивают проблемы правового регулирования полномочий государственных учреждений, осуществляющих реализацию государственного (муниципального) имущества, и прежде всего — проблемы регулирования полномочий Российского фонда федерального имущества. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность Фонда.
Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки вопросов компетенции государственных учреждений, осуществляющих реализацию государственного (муниципального) имущества, а также федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства в сфере управления федеральным имуществом, имуществом субъектов федерации, муниципальным имуществом.
Содержащийся в работе фактографический материал, а также предложения и выводы могут быть использованы в процессе преподавания соответствующих тем по учебным курсам конституционного права и административного права Российской Федерации, а также спецкурсов по вопросам * реализации конституционных полномочий РФ по управлению федеральным имуществом. Преподаватели, аспиранты и студенты юридических учебных заведений могут ознакомиться с основами и особенностями организации
деятельности Российского фонда федерального имущества, его компетенции и использовать полученные знания в работе и обучении.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в выступлении на межвузовской научно-теоретической конференции «Права человека: вопросы истории и теории» (Санкт-Петербург, 24 апреля 2004 г.) и на Второй ежегодной научно-практической конференции «Право и политика — 2005» (Санкт-Петербург, 27 апреля 2005 г.), а также в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право РФ» в Санкт-Петербургском государственном университете кино и телевидения.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора: 1. Морозов Г. Н., Капаев А. А., Уткин Н. И. Реализация конфискованного и бесхозяйного имущества в Российской Федерации (основные черты). Защита конституционных прав граждан в процессе конфискации имущества и признания его бесхозяйным // Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: Сборник трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Выпуск 16 / Под общ. ред. проф. В. П. Сальникова. СПб.: СПб Университет МВД РФ, 2004 г. С. 68-73. — 0,3 п.л. (лично автором — 0,2 п. л.).
2. Морозов Г. Н., Капаев А. А. Проблемы развития законодательства Россий
ской Федерации в сфере конфискованного и бесхозяйного имущества //
Жизнь и безопасность: Научно-обозревательный аналитический журнал.
Выпуск 3/4. СПб., 2004 г. С. 318-320. — 0,3 п.л. (лично автором —
0,2 п. л.).
Морозов Г. Н. Соблюдение конституционных прав граждан в процессе конфискации имущества и признания его бесхозяйным // Сборник научных трудов преподавателей, аспирантов и студентов, посвященный десятилетию Конституции Российской Федерации / Под общим руководством проф. В. П. Кириленко. СПб.: СЗАГС, 2004. С. 138-141. — 0,3 п.л.
Морозов Г. Н. Информационное обеспечение деятельности Российского фонда федерального имущества // Журналистика. Молодые исследователи. Выпуск 4: Межвузовский сборник научных работ студентов и аспирантов / Под ред. А. С. Быковой. СПб.: Лаборатория оперативной печати СПбГУ, 2005. С. 152-155.-0,5 п.л.
5. Морозов Г. Н. Конституционно-правовые аспекты в деятельности Россий
ского фонда федерального имущества // X Царскосельские чтения: Мате
риалы международной научно-практической конференции / Под общ. ред.
проф. В. Н. Скворцова. СПб., 2005. Т. IX. С. 94-97. — 0,3 п.л.
Полномочия Российского фонда федерального имущества и порядок их финансирования
Термин «задачи и функции» в общем виде возможно рассмотреть через понятие компетенции. Понятие «компетенция» происходит от латинского слова competere — подходить, соответствовать74. В юридической энциклопедии данное понятие определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц. Полномочие в сфере частного права — это субъективное право лица совершать сделки, а в сфере публичного права — право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом75.
Говоря о компетенции в области публично-правовых отношений, следует отметить позицию Ю. А. Тихомирова, который формулирует понятие компетенции как возложенный законно на уполномоченный объект объем публичных дел76.
Как было сказано выше, одним из основных направлений деятельности Фонда является осуществление конституционных полномочий Российской Федерации77 — по управлению федеральной государственной собственностью (в части продажи такой собственности) и по продаже военного имущества (в части высвобождаемого недвижимого военного имущества). В связи с этим необходимо рассмотреть положение, которое занимает данная деятельность Фонда в общей системе конституционного права Российской Федерации.
Для того чтобы с достаточной точностью дать ответ на поставленный вопрос, необходимо обратиться к понятию системы конституционного права и составляющим ее правовым институтам.
Система конституционного права представляет собой устройство конституционного права, его деление на институты, подотрасли и их целостное соединение . В научной литературе существуют различные классификации правовых институтов, входящих в состав системы конституционного права. Однако при изучении различных классификаций правовых институтов, составляющих систему конституционного права, мы не обнаруживаем правового института, посвященного деятельности по осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации.
В соответствии с классификацией, предложенной М. В. Баглаем, в состав системы конституционного права включаются такие правовые институты, как основы конституционного строя, основы прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство России, избирательная система России и правовой статуе депутата, система, основы организации и деятельности органов государства, конституционный статус органов местного самоуправления .
Предложенный А. Н. Кокотовым подход к составу правовых институтов, которые включены в систему конституционного права, подразделяет указанную систему права на общую и особенную части. К общей части относятся положения Конституции РФ, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса граждан, народов России, государственных органов, основы взаимоотношений данных субъектов. К особенной части А. Н. Кокотов относит государственное право (парламентское право, избирательное право, президентское право, конституционно-судебное право и т.п.) и гражданско-публичное право (институты гражданства, право общественных объединений, информационное право и проч.80).
Как видно из вышеприведенных классификаций, правовые нормы, формирующие систему конституционного права, имеют к деятельности по осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации лишь опосредованное отношение (если говорить об основах конституционного строя РФ или основах организации и деятельности государственных органов).
Вместе с тем, нельзя сказать, что вопрос осуществления конституционных полномочий Российской Федерации полностью обойден вниманием науки конституционного права, и прежде всего — Конституции Российской Федерации.
Однако упоминание в Конституции Российской Федерации об осуществлении конституционных полномочий России носит ограниченный характер и касается лишь конституционных полномочий, осуществляемых теми государственными органами, которые прямо упомянуты в тексте Конституции России (например, осуществление Правительством РФ управления федеральной собственностью ; принятие федеральных законов Государственной Думой , и т.п.).
По нашему мнению, деятельность по осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации является специфической группой общественных отношений, имеющей непосредственную связь с системой конституционного права. Деятельность по осуществлению конституционных полномочий России, в первую очередь, наполняет нормы Конституции РФ реальным содержанием. Кроме того, по тому, как в государстве осуществляется деятельность по исполнению конституционных полномочий, можно сделать вывод о том, как публичная власть решает стратегические задачи и выполняет общественно значимые функции.
Конституционно-правовые основы деятельности по управлению государственным имуществом в Великобритании, Германии, Испании, Канаде, Новой Зеландии, США, Франции
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе204. В этой связи одним из основных способов уменьшения такого участия государственной собственностью становится приватизация предприятий. В настоящей главе нами будет рассмотрен опыт ряда зарубежных стран в осуществлении деятельности по распоряжению государственным имуществом. Во многих зарубежных странах деятельность в области приватизации государственного имущества имеет давние традиции. Некоторые страны Восточной Европы, напротив, столкнулись с проблемами приватизации только в начале 1990-х годов, в частности, Венгрия, Польша, Чехословакия, при переходе к рыночной экономике. Интересным является опыт приватизации в объединенной Германии после 1990 года, где в бывшей Восточной Германии в короткие сроки прошла беспрецедентная в мировой практике приватизация самых различных видов собственности и в самых разных отраслях хозяйства. Положительным моментом в приватизации в Германии была определенность политического выбора направления реформ — возврат к капиталистическому варианту развития, решительная приватизация.
Российская Федерация начала переход к рыночной экономике, рыночному хозяйственному механизму относительно недавно. Многие экономические проблемы приходится решать впервые. Учитывая, что Российский фонд федерального имущества функционирует лишь с 1991 года, использование иностранного опыта может оказаться полезным и способствовать повышению эффективности осуществления конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью, в том числе — осуществления таких функций Российским фондом федерального имущества. Следует отметить, что зарубежные консультанты привлекались Правитель-ством РФ для решения задач приватизации и ранее , но ряда ошибок в ходе проведения приватизации все равно избежать не удалось. Во многом сложность задачи состояла и состоит в том, что до сих пор никто в мире не переводил на рыночные рельсы такой большой хозяйственный комплекс, каким является экономика России. В связи с этим особенно важно не допустить совершения новых ошибок при приватизации. В Германии, США, Франции и других странах доля государства в управлении экономикой в 2—3 раза выше, чем в России. Государственные компании США добы-вают, например, 95 процентов всей нефти .
Также полезным является изучение зарубежного опыта в области реализации конфискованного и арестованного имущества. Имущество, составляющее государственную собственность, предназначено для удовлетворения интересов собственника имущества — государства, его органов и служб, местных органов управления.
Для государственного имущества в целом установлен общий принцип неотчуждаемости. Неприменим срок давности к оспариванию приобретения доли государственного имущества, добровольных пожертвований и завещательных отказов. Государство приобретает имущество либо в результате экспроприации либо в соответствии с правилами гражданского и тор-гового оборота (государство как частное лицо) .
Государство может экспортировать или реквизировать необходимое ему имущество. Например, среди способов приобретения права собственности, используемых государством, в Законе о государственном имуществе 1964 года (Испания) названы возмездное приобретение, дарение, экспроприация, захват. В большинстве развитых капиталистических стран в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность.
В Великобритании ей соответствует понятие «имущество короны». К публичной собственности относятся: территориальные воды, морские берега, наиболее ценные полезные ископаемые. Закон об имуществе короны 1961 года относит к нему землю, которую суверен использует, находясь у власти. Эти земли включают в себя участки, изначально принадлежавшие короне или перешедшие к ней впоследствии, береговую полосу, затопляемую во время прилива, наплывы, шахты, земли и права на землю, перешедшие к короне в качестве выморочного имущества или в результате конфискации. Корона владеет всеми землями, примыкающими к побережью или судоходным рекам, землями береговой полосы, землями между уровнем прилива (высшим) и уровнем отлива, примыкающими к морским заливам.
Корона обладает исключительным правом на разработку полезных ископаемых на морском дне и в недрах. Короне принадлежит исключительное право на разработку месторождений золота и серебра, располагающихся на землях короны или на землях подданных английской королевы, разработку соляных месторождений, изыскание и разработку месторождений, нефти, минеральных масел и природного газа208.
В Соединенных Штатах Америки государственная собственность возникла и развивается в основном путем аккумуляции денежных средств в государственном бюджете и их использования для государственного стимулирования экономики, в том числе и для создания отдельных государственных предприятий.
Конституционно-правовые основы территориальной организации и деятельности подразделений Российского фонда федерального имущества в регионах Российской Федерации
Российский фонд федерального имущества не является обычным государственным учреждением. Ряд основных черт Фонда, характеризующих его функциональное предназначение, решаемые задачи и структуру, позволяют говорить о Фонде как о публично-правовом образовании, носящем системный характер построения.
Системой называют любой объект, который следует рассматривать с учетом его внутренней структуры . Российский фонд федерального имущества имеет сложную организационную и территориальную структуру, что позволяет по этому критерию относить его к системным объектам.
В науке есть различные критерии классификации систем . Исследование теории систем как таковой лежит за пределами настоящей диссертационной работы. В связи с этим обратимся к одной из распространенных классификаций, предложенной американскими учеными Р. Джонсоном, Ф. Каттом и Д. Розенцвейгом. В соответствии с данной классификацией, системы подразделяются на материальные (физические, технические, биологические, геологические и т. д.), абстрактные (научные теории, математические модели, уравнения и системы уравнений и т. д.) и смешанные, или сложные, включающие как материальные, так и нематериальные элементы .
Отличительными чертами сложной системы являются наличие у нее сложной внутренней структуры и специфических свойств, которые не наблюдаются у обычных систем с относительно простой внутренней организацией. При этом оказывается, что организациям различных сложных систем (экономических, производственных, военных, образовательных, биологических, физических, научных и т. д.) присущи некоторые общие закономерности, не зависящие от конкретного содержания и назначения этих сложных систем.
Функции Фонда — продажа приватизируемого федерального имущества, а также продажа арестованного, конфискованного и изъятого имущества, вещественных доказательств — являются в своем роде уникальными. Речь в данном случае идет не столько о том, что Правительство РФ не наделило подобными функциями иные государственные учреждения, а о масштабе решаемых задач и их воздействии на национальную экономику и социальную стабильность.
Система обладает следующими свойствами: целостностью, структурностью, взаимозависимостью со средой, множественностью описания . Рассмотрим, как данные качества проявляются на примере Российского фонда федерального имущества.
Целостность означает принципиальную несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов и невыводимость из по 134
следних свойств целого, а также зависимость каждого элемента, свойства, отношения системы от его места, функций внутри целого .
Основными функциями Фонда является деятельность по продаже государственного и принудительно изъятого имущества.
Значение имеет опыт Фонда в области продаж различных видов имущества, накопленный за весь период его деятельности, — данный опыт аккумулируется внутри одной структуры. Происходит соприкосновение смежных областей знаний, с учетом способов и результатов реализации иных видов имущества. Смежные области знания дополняют друг друга полезной информацией, производя в результате новые подходы к решению традиционных задач.
Структурность представляет собой возможность описания системы через установление сети связей и обусловленность поведения системы не столько поведением ее отдельных элементов, сколько свойствами ее структуры.
Российский фонд федерального имущества осуществляет возложенные на него задачи через систему территориальных отделений, осуществляющих взаимодействие с органами исполнительной власти в регионах, прием заявок на участие в торгах от покупателей, а также организующих сбор предложений по цене на специализированных аукционах по межтерриториальному принципу (межрегиональные специализированные аукционы). Положительный опыт местных отделений суммируется и обрабатывается центральным аппаратом Фонда и используется в виде обобщений, например, судебной практики.
Взаимозависимость системы и среды означает, что система формирует и проявляет свои свойства в процессе взаимодействия со средой, под которой в данном случае следует понимать внешние по отношению к конкретной системе объекты.
Именно Российский фонд федерального имущества, как уполномоченный продавец федеральной собственности, апробировал на практике способы приватизации, зафиксированные в федеральных законах «О приватизации...», на основе опыта работы Фонда законодательство совершенствовалось, в него вносились соответствующие изменения.
Предложения по совершенствованию положения Российского фонда федерального имущества в российской правовой системе, его полно мочий и деятельности по управлению государственным имуществом
Эффективное законодательное регулирование деятельности по осуществлению конституционных полномочий по управлению федеральным имуществом и деятельности по реализации принудительно изъятого имущества, как было указано в первой и второй главах диссертационного исследования, является важной частью системы управления и распоряжения федеральной государственной собственностью и системы мер принудительного изъятия имущества государством по предусмотренным законодательством основаниям. В настоящее время в законодательстве, регулирующем данную деятельность, существует ряд правовых пробелов, на которые было обращено внимание выше. В связи с этим следует рассмотреть вопрос о внесении изменений в соответствующие нормативные акты, регулирующие деятельность Российского фонда федерального имущества.
В федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» требуется установить цели и задачи осуществления конституционных полномочий Российской Федерации в сфере федеральной собственности. Исходя из данных целей и задач следует конкретизировать и уставные задачи Российского фонда федерального имущества, поскольку именно исходя из задач Фонда определяются основные направления и дальнейшие перспективы его деятельности. В качестве одной из задач (возможно — первой задачи) следует указать выполнение Фондом годовых прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества. Для установления такой задачи необходимо внести изменения в главу II Устава Фонда, содержащую перечень задач Российского фонда федерального имущества.
Однако возможность выполнения подобной задачи не может быть обеспечена только лишь внесением изменений в Устав Фонда. Для того, чтобы в большой мере обеспечить возможность выполнения данной задачи, потребуется внесение дополнений в федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», с установлением предельных сроков, в которые федеральное имущество после принятия Росиму-ществом решения о его продаже передается на реализацию в Фонд.
Наименование Российского фонда федерального имущества как некоммерческой организации — учреждения в настоящий момент не является в полной мере соответствующим Гражданскому кодексу РФ и вводит граждан в заблуждение, поскольку не отражает комплекс основных полномочий Фонда — продажу федерального имущества, имущества государственных унитарных предприятий, принудительно изъятого имущества. Для этого потребуется внесение изменений в Устав Фонда. Одним из возможных наименований может быть «Специализированное государственное учреждение при Правительстве РФ по продаже государственного и иного имущества «Российский фонд федерального имущества».
Требует тщательного пересмотра и порядок финансирования деятельности по осуществлению конституционных полномочий Российской Федерации по управлению федеральным имуществом (в той части, в которой данная деятельность осуществляется Фондом). Получение Фондом вознаграждения (в настоящее время — в форме возмещения расходов) от сделок по продаже федерального имущества не в полной мере является соответствующим осуществлению им конституционных полномочий по продаже федерального имущества, т.к. Фонд как государственное учреждение, получает вознаграждение от продажи федерального имущества, т.е. имущества, не принадлежащего Фонду, как юридическому лицу. В связи с этим требуется перевод Фонда на бюджетное финансирование.
Также не соответствует Конституции тот факт, что лишь один из компонентов системы органов и учреждений, осуществляющих управление федеральным имуществом, (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом), финансируется за счет бюджетных средств, а другой компонент данной системы — Фонд имеет совершенно иной порядок финансирования — хозрасчетный. Это обстоятельство также служит дополнительным аргументом в пользу финансирования деятельности по осуществлению конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью полностью за счет средств государственного бюджета.
Отмеченные выше предложения по изменению нормативных актов являются общими по отношению ко всей деятельности Фонда. Однако внесения изменений требуют и законодательные акты, регулирующие отдельные направления деятельности Фонда.
Одной из таких правовых недоработок является законодательное противоречие в сфере установления продавца земельных участков под приватизированными федеральными объектами недвижимости. В настоящий момент в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» продажу таких участков осуществляет Фонд, а в соответствии с Земельным кодексом РФ — Росимущество. В функциональные обязанности Росимущества в соответствии с его положением не входит продажа федерального имущества — как уже говорилось выше, это орган, принимающий решения о продаже земельных участков. Правовая коллизия усугубляется тем, что оба противоречащих нормативных акта являются не общими, а специальными — федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» является специальным законом в сфере приватизации всех видов государственного и муниципального имущества; в свою очередь, Земельный кодекс РФ является специальным нормативным актом в области земельных правоотношений на территории РФ, в том числе и в части приватизации земельных участков. Поскольку компетенция Фонда и Росимущества разграничена Правительством РФ, потребуется внесение изменений в Земельный кодекс РФ, в котором необходимо установить, что продажу таких земельных участков под приватизированными федеральными объектами недвижимости осуществляет специализированное государственное учреждение при Правительстве РФ — Российский фонд федерального имущества.
