Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и значение государственного управления финансовой деятельности в Российской Федерации 15
1.1. Правовые принципы и методы управления финансами в Российской Федерации 15
1.2. Основные направления реализации конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации 35
1.3. Субъекты и объекты государственного управления 55
Глава II. Конституционно-правовые основы управления бюджетной системой в Российской Федерации 62
2.1. Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой 62
2.2. Конституционно-правовые основы управления региональной бюджетной системой 80
Глава III. Конституционно-правовой статус органов государственного финансового контроля 99
3.1. Общая характеристика государственного финансового контроля ... 99
3.2. Конституционный статус парламентского контроля 111
3.3. Президентский контроль 144
3.4. Финансовый контроль исполнительных органов власти 151
Заключение 178
Библиография 183
- Правовые принципы и методы управления финансами в Российской Федерации
- Основные направления реализации конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации
- Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой
- Общая характеристика государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование нового Российского государства в период 90-х годов XX в. сопровождалось реформированием системы управления финансами, обновлением правовой базы бюджетной системы, использованием новых принципов ее функционирования.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. произошло изменение роли государства в бюджетно-налоговой сфере, расширение демократических основ в бюджетном устройстве, создание новых правовых механизмов финансового обеспечения различных уровней государственной и исполнительной власти.
В связи с этим актуальными становятся проблемы поиска и практического применения эффективных и адекватных конституционным принципам и нормам форм и методов государственного управления финансовой деятельностью в Российской Федерации.
Нахождение эффективных путей формирования принципиально новой финансовой системы Российской Федерации было затруднено противоречиями и трудностями переходного периода, в котором находилась экономика страны, неразвитостью, а в ряде случаев и отсутствием современных правовых институтов бюджетного и налогового регулирования экономических отношений. Хронический недостаток бюджетных средств вызвал острые противоречия между различными уровнями государственной власти и управления по поводу распределения этих средств. Сложился различный уровень социальной обеспеченности населения в большинстве регионов страны, не были устранены элементы жесткой централизации в распределении финансов.
До сих пор при подготовке и принятии бюджетных законов недостаточно учитываются положения Конституции Российской Федерации, нередко конституционные принципы и нормы оцениваются и трактуются ошибочно, в
частности, принцип равноправия нижестоящих бюджетов перед вышестоящим бюджетом. Продолжается практика неисполнения ряда конституционных норм (например, в процессе перераспределения доходов между бюджетами, разграничения бюджетных полномочий). В целом бюджетное законодательство не отвечает потребностям времени, не во всем соответствует действующей Конституции Российской Федерации. Существующее состояние правового регулирования бюджетных отношений все еще порождает конфликты и противоречия между Российской Федерацией и ее субъектами, нередки случаи несогласованности между уровнями власти в процессе перераспределения доходов и обязанностей по расходам бюджетов.
Проблема дальнейшего реформирования бюджетной системы становится особо актуальной в связи со стоящими перед страной стратегическими целями и задачами.
Основой для достижения этих целей и задач становится, как говорилось в майском (2003) Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина, незыблемость Конституции Российской Федерации, гарантированных прав и свобод граждан.
Конкретные задачи ставятся Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в ежегодных бюджетных посланиях. В посланиях на 2003-2004 годы, в частности, говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Ставятся конкретные задачи: повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающих финансовые последствия принимаемых решений. В работе подчеркивается необходимость создания
системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Выступая на расширенном заседании совместной коллегии Министерства финансов России и Министерства экономического развития и торговли России 19 марта 2004 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал, что проведенная масштабная реорганизация Правительства должна привести к оптимизации исполнительной власти, повышению эффективности работы по управлению страной. Необходимо оперативно внести все необходимые изменения в правовые акты, включая нормативную базу деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств. Административную реформ}' следует рассматривать как средство, как способ решения важнейших задач в экономической и социальной(сфере'.
Президент России выделил главные моменты, на которых предстоит сосредоточиться: 1) необходимо не только сохранить, но и упрочить позитивные макроэкономические тенденции. Последовательно снижать инфляцию, поддерживая устойчивый валютный курс и создавая условия для полной конвертируемости рубля, 2) надо избавляться от отживающих и отживших свой век неконкурентных производств и создавать экономическую среду, восприимчивую и к инновациям, и к новым технологиям. Одним из базовых инструментов модернизации экономики должен стать федеральный бюджет. И поэтому за основу его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны, 3) надо вплотную заняться реформированием всей бюджетной сети. Гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе. Это
1 Федеральный бюджет должен стать инструментом модернизации экономики: Материалы расширенного заседания совместной коллегии Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации 19 марта 2004 г. // Финансы. 2004. № 4. С.З.
важно и для формирования эффективной социальной политики. Система льгот из безадресной и размытой должна стать более справедливой. Многие люди годами не видели никаких льгот и никакой поддержки. Эта поддержка должна быть ориентирована на тех, кто действительно нуждается в социальной помощи.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов.
Важным инструментом реализации этих целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (п. «е» ст.71 Конституции России).
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.
Согласно одобренным Правительством России приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством федеральных целевых программ направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, на активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.
Эффективное решение этих задач требует повышения роли конституїщонно-правового регулирования бюджетных отношений, разработки конкретных правовых механизмов реализации конституционных принципов в бюджетной сфере.
В настоящее время в рамках и на основе Конституции России создается законодательная база для разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления. С 2007г. все уровни власти будут иметь полномочия, полностью обеспеченные финансированием. Принят базовый Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 5 августа 2004 года №120\ в соответствии с которым устанавливаются новые бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Федеральный закон развивает и конкретизирует правовые механизмы реализации конституционных принципов, укрепляет единство бюджетной системы Российской Федерации.
Регионы Российской Федерации стоят на пороге крупномасштабной реформы региональной и местной власти. В этой связи требуется сохранить уровень социальной защиты населения, динамику повышения заработной платы бюджетникам, из общего числа которых две трети финансируются из
'СЗРФ.2004.№39.Ст.3535.
региональных и местных бюджетов. Региональным властям необходимо выработать такую систему социальной защиты, которая позволила бы заменить действующую систему без ущемления конституционных прав и свобод граждан, без социальных потрясений.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации Россия является социальным государством. Решение социальных проблем становится главным условием экономического роста. К этим проблемам относятся, в частности: сокращение уровня бедности в 2007 г. до 10-12% населения против 20,5% в 2003 г.; резкое усиление развития малого бизнеса, прежде всего, в сферах инноваций и услуг для населения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью исследования является всесторонняя теоретическая проработка научно-правовой категории «конституционные основы» применительно к одному из важнейших видов государственной деятельности - финансовой деятельности государства и его муниципальных образований. На основе теоретической и практической базы конституционного, финансового, административного и муниципального права, опыта законодательной деятельности в работе сделана попытка представить целостную картину конституционных основ финансовой деятельности современной России, а также выработать предложения по совершенствованию конституционного законодательства и связанных с ним иных видов нормотворчества в сфере государственных и муниципальных финансов.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:
выявить сущность, содержание и особенности конституционных основ финансовой деятельности на основе исследования законодательства РФ
дать развернутую характеристику отдельных видов конституционных основ финансовой деятельности, их места и роли в правовой системе государства, показать проблемы их становления в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации, проанализировать
действующую систему нормотворчества, направленную на регулирование финансовой политики на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях с целью определения ее соответствия Конституции Российской Федерации;
определить теоретические и практические подходы к трактовке и соотношению понятий финансовой деятельности, управления финансами, организации государственной власти и управления в сфере финансов;
определить практические и теоретические проблемы разграничения предметов ведения в сфере финансов между1 Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также рациональность разделения бюджетно-налоговых и иных финансовых полномочий между органами государственной власти разных уровней и местного самоуправления;
исследовать роль Конституционного суда Российской Федерации в обеспечении эффективности контроля над финансовым законотворчеством в Российской Федерации и его соответствием конституционным основам;
выявить степень правовой и экономической эффективности практической деятельности органов государственного финансового контроля;
наметить пути совершенствования законодательства и реформирования органов государственного финансового контроля с учетом происходящих в сфере экономики изменений, связанных с формированием рыночных отношений.
Степень разработанности темы исследования. Несмотря на признание отечественными юристами в области финансового права значимости исследования проблем конституционных основ бюджетных отношений, эти проблемы пока не подверглись комплексному научному анализу и в целом не получили должного теоретического разрешений.
Фундаментом теоретических разработок в области конституционного права, теории государства и права стали работы таких известных российских ученых, как С.А. Авакьян, М.И. Абдулаев, Г.В. Атаманчук, М.Б. Баглай, И.Л. Бачило,
А.В.Васильев, И.И. Веремеенко, ВГ. Вишняков, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Г.В. Мальцев, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Прокошин, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев и другие.
Анализ субъектов бюджетных правоотношений и других аспектов правового регулирования бюджетных отношений дается в работах Н.И. Химичевой. С позиций государственного управления, большой вклад в понимание сущности и роли бюджета для современного государства внесли Л.К. Воронова, О.Н. Горбунов, Ю.В. Другова, Т.В. Конюхова, Ю.А. Крохина. Вопросы правового регулирования бюджетных отношений рассматриваются в работах В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.А. Куфаковой, Г.В. Петровой, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Г.П. Толстопятенко и других.
Проблемы регулирования межбюджетных отношений конституционными и административно-правовыми нормами затронуты в работах И.И. Веремеенко, Ю.А. Тихомирова и других.
Однако в работах этих ученых отсутствует целостная теоретическая концепция для решения правовых вопросов воздействия Конституции России на бюджетную систему Российской Федерации. До настоящего времени внимание представителей конституционного права к данной проблеме остается все еще недостаточным, их усилия сосредотачиваются в основном на анализе отдельных аспектов этой актуальной темы. В этой связи следует констатировать наличие целого ряда пробелов в разработке конституционных основ бюджетных отношений.
Проблемам финансовой деятельности, ее конституционному регулированию уделялось внимание правоведами практически всех научных направлений, а также представителями финансово-экономической теории. Однако в специальной литературе мало внимания уделено разработке общего понятия конституционных основ, и тем более анализу многоаспектности в проявлении
конституционных начал финансовой деятельности. В изученных работах дается лишь общий анализ конституционных норм, регулирующих бюджетное устройство, налоговую политику государства и некоторые другие направления финансовой работы, а также их соотношение с иным законодательством.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области государственного управления финансовой деятельностью.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в ходе государственного управления финансовой деятельностью в Российской Федерации, возникающие на основе норм конституционного права.
Теоретической основой исследования труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и истории государства и права, а также конституционного, административного, финансового, муниципального права, работы по философии, теории управления, экономики и финансов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, нормотворчество органов местного самоуправления, направленное на регулирование финансовой деятельности. Использовались материалы научно-практических конференций, семинаров и иных форумов, в том числе опубликованные в периодической печати.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики регулирования государственного управления в сфере финансовой деятельности Российской Федерации, официальные документы законодательной практики субъектов Российской Федерации.
В работе над диссертацией была использована практика работы конституционных судов, а также статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является специфическим правовым исследованием норм Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства в области финансовой деятельности государства, что нашло свое выражение в следующих положениях, выносимых автором на защиту.
1. Авторский подход к рассмотрению конституционных основ финансовой
деятельности с применением их дифференциации по содержанию и
ориентацией требований в трех направлениях: соблюдение политико-правовых
принципов, экономико-правовых начал и организационно-правовых требований
в финансовой сфере.
2. Выявлена специфика бюджетных отношений как составной части
конституционно-правовой системы Российской Федерации, определены
особенности механизма, форм и методов правового регулирования бюджетных
отношений. Обоснована и предложена концепция совершенствования
правового института бюджетных отношений на основе принципов
конституционного права Российской Федерации, даны рекомендации по
проведению в соответствие положений бюджетного законодательства с
положениями Конституции России.
3. Обоснование финансовой деятельности как составной части
государственного управления, а именно - как повседневной практически
организующей работы органов законодательной (представительной) и
исполнительной власти государства и местного самоуправления в сфере
финансов. Активное участие законодательных (представительных) органов всех
уровней власти с определением окончательного результата по финансовому
планированию и годовой отчетности, а также в предварительном и текущем
финансовом контроле объединяет их с органами исполнительной власти по
непосредственному формированию, распределению и расходованию денежных
средств государства и муниципальных образований.
4. Пути совершенствования конституционных основ финансовой деятельно
сти представлены в предложениях по совершенствованию конституционного
законодательства об основах финансовой деятельности. Наряду с этим показана
необходимость соответствующего развития организационно-правовых форм и
методов финансовой деятельности посредством влияния на них
конституционных основ.
5. Обоснованы тезисы, раскрывающие понятие государственного фи
нансового контроля как особой функции государственного управления,
которая преследует цель ее осуществления в интересах, как государства, так и
всего общества. Процессы укрепления государственности, происходящие
сейчас в России, объективно определили активизацию законотворческой
деятельности в бюджетно-финансовой, правовой, социальной и контрольной
сферах. В этих условиях стало очевидным, что эффективный и действенный
контроль является необходимым условием существования сильного
государства и важным фактором государственного строительства.
Особенностью диссертационной работы является то, что рассматриваемые отношения связаны с конституционными основами финансовой деятельности, которые регулируются сразу несколькими отраслями законодательства -конституционным, административным, финансовым. Конституционные основы рассмотрены как универсальное общеправовое понятие. Эта особая правовая категория реализуется через ряд названных публичных отраслей права и имеет определяющее значение для их развития. В работе дана оценка руководящих начал и основных положений Конституции Российской Федерации в различных проявлениях финансовой деятельности, показано их применение, а также дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, нормотворчестве субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При определении сущности, особенностей и роли конституционных основ финансовой деятельности был проанализирован механизм их реализации в последующем правотворчестве на всех уровнях власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научное значение работы заключается, прежде всего, в самой постановке проблемы, как одного из перспективных конституционно-правовых направлений. Предложения и выводы диссертации могут быть использованы с целью совершенствования как конституционного, так и финансового законодательства, а также могут применяться в правотворческой деятельности не только на федеральном и региональном, но и на муниципальном уровне. Отдельные положения работы могут служить пособием в преподавании учебных курсов и иной педагогической работе, в том числе при подготовке учебно-методических материалов по конституционному, административному, муниципальному и финансовому праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и получила положительную оценку на кафедре правового обеспечения управления Государственного университета управления г.Москвы.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Правовые принципы и методы управления финансами в Российской Федерации
Под государственным управлением понимается осуществление государственного руководства определенными сферами жизни государства и объектами со стороны органов государственной власти.
Понятие «государственное управление» в наиболее общем виде означает упорядочение взаимодействия какого-либо множества элементов. Однако управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Управление необходимо людям для упорядочения и регулирования своей жизнедеятельности и приобретает ценность и значимость в случае обеспечения определенных потребностей (как частных, так и публичных).
Непосредственно государственное управление можно определить как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу1. Управление является своего рода частью общества и зависит от степени его развития, принятых ценностей и других факторов. Между управлением и обществом существуют множественные взаимосвязи, определяющие сложность рассмотрения и анализа этой сферы.
Одним из наиболее важных направлений совершенствования государственного управления в современных условиях является совершенствование правовых основ управления государственными финансами.
В настоящее время вопрос о научном определении и правовом закреплении термина «конституционные основы» приобрел особое значение. В процессе построения правового государства конституция рассматривается уже не только как оформление и закрепление механизма властвования в государстве, а как правовой документ высшей юридической силы, определяющий развитие всех отраслей права и имеющий прямое действие. На основе конституции базируется и развивается весь правовой массив государства, приобретая всеобщее признание. Не случайно, что с принятием конституции у любого государства появляется некая новая точка отсчета его существования.
R связи с этим Конституция Российской Федерации 1993 годя является новым этапом развития государства, она закрепила особый порядок общественного и государственного устройства. Как основной закон она определяет правовые основы перехода к рыночной экономике, к новым формам федерализма и демократизма правового государства.
Конституция Российской Федерации регулирует широкий круг общественных отношений. Это относится также к вопросам государственно-финансовой политики, организации взаимодействия властей на различных уровнях, защиты прав и законных интересов человека и гражданина, функционирования финансово-кредитного механизма и т. д.
Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в иерархии правовой системы. Конституционные основы выполняют роль юридической базы для развития финансового законодательства и соответствующих ему отраслей и институтов российской правовой системы.
Обладая особым верховенством на территории государства, Конституция Российской Федерации в то же время является весьма кратким законодательным актом, который не содержит и не должен содержать детального регулирования всех аспектов проявления государственной и социальной политики. Однако это не мешает Конституции Российской Федерации оставаться законом, которому должны соответствовать принимаемые в государстве федеральные законы, конституции республик, уставы краев, областей, городов, акты местного самоуправления, иные правовые предписания.
Краткость Основного закона требует более пристального, детального рассмотрения всех нормативных положений, тезисов текста Конституции Российской Федерации, каждый из которых становится основным, главным, ведущим и в то же время нуждающимся в дальнейшем развитии в конституционных и федеральных законах.
Для определения понятия конституционных основ необходимо уяснить сущность конституционного законодательства, базирующихся на нем политико-правовых требований и положений, принципов права, их соотношение с иными конституционными основами.
Конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институты, закрепляющую положение человека и его статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему государства1.
Конституционные основы не следует отождествлять с конституционными принципами, которые являются их составной частью, но отличны от других видов основ по правовой значимости, функциональному назначению. Принципы права в своей основе есть результат отражения экономических отношений, политических условий общественного развития. Вместе с тем, принципы являются лишь компонентом, моментом конкретизации и специфического преломления мировоззрения общества, его идей и начал1.
Основные направления реализации конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации закрепляет в различных объемах отдельные аспекты бюджетной, налоговой и иной финансовой деятельности, формируя новые либеральные и демократичные подходы законодательного установления в сфере финансов. Следовательно, среди конституционных основ, регулирующих различные стороны финансовой деятельности, в первую очередь проявляются тенденции установления политико-правовых принципов финансирования зарождающейся рыночной экономики.
Политико-правовая направленность финансовых отношений, по Конституции Российской Федерации, находит свое отражение через коренные цели построения демократического общества, правового государства с развитой системой федерализма и иной организацией государственной власти. В связи с этим вся государственная деятельность в ее стратегическом переустройстве должна найти базовые начала политико-правовых требований и качественно новые формы их выражения.
Такими началами, в том числе и в финансовом обеспечении государственности, являются законность, демократизм, федерализм и разделение государственной власти для самостоятельной работы законодательных, исполнительных и судебных органов. Эти положения, изложенные в первой главе Конституции РФ, составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией Российской Федерации. Никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации1.
Построение правового государства, в том числе и в области финансовой политики, должно быть ориентированно на различные грани и субстанции законности. Идеи и мероприятия государства в области экономического, политического, культурного развития страны, способы и приемы, при помощи которых решаются социальные задачи, находят свое выражение в Конституции Российской Федерации, законах и иных нормативных актах. Но для достижения практических результатов в области социально-экономического и правового развития недостаточно даже высококачественного нормотворчества. Для этого более необходимо четкое неукоснительное соблюдение и исполнение всех предписаний Конституции, создание условий для их реализации в повседневной жизни. Законность немыслима без общеобязательности права, без практической и последовательной возможности претворения всех требований правового режима в реальность.
В специальной литературе сложилось множество подходов к анализу законности как правовой категории. Авторы исследуют различные проявления законности в конкретных общественно-политических системах и для разных типов права. Чаще всего встречаются неоднозначные подходы к выявлению сущности законности, в том числе как принципа, режима, метода и иных сторон этого политико-правового явления. Так, Е.А. Лукашева исследовала законность как метод государственного руководства обществом1. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский утверждали, что законность есть один из принципов любого прогрессивного государства2. Практически общепризнанным является мнение о законности как специфическом режиме общественно-политической жизни, воплощенном в полном наборе свойственных ей элементов .
С.С. Алексеев рассматривает законность как принцип права, выражающий демократический режим жизни общества. Она содержится в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них нормативных актов, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц . Рассматривая законность как принцип, венгерский юрист академик Имре Сабо обращает внимание на то, что проблема законности не сводится к вопросу применения и соблюдения законов, а включает в себя создание соответствующего права. Иначе говоря, этот принцип относится и к правотворчеству, и к правоприменению, хотя в этих проявлениях он отличен по содержанию и по форме1.
М.С. Строгович определяет законность в виде строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами2. Многоаспектность законности показывается все чаще в учебной литературе последних лет. Например, законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений3.
Требования законности закрепляются в Конституции и в других законодательных актах страны как обращенная ко всем система нормативных установлений, составляющих данный принцип. Законность реализуется как метод деятельности субъектов права и становится, в конечном счете, режимом общественной жизни, суть которого состоит в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают, исполняют правовые требования и предписания. На наш взгляд, законность - это многоаспектное явление, но для исследования его как конституционной основы представляется целесообразным сделать акцент на него, как на принцип права. А это, прежде всего, совокупность требований нормативного характера, предъявляемых к участникам общественных отношений. В этом смысле следует согласиться с С.С. Алексеевым, который видит выражение собственного содержания, субстанции законности в системе политико-юридических требований - нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глубокие нормативные начала общества4.
Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой
В соответствии с государственным устройством Российской Федерации и особым статусом органов местного самоуправления бюджетное законодательство имеет три уровня. При этом сохраняются все признаки единства системы бюджетного законодательства и ведущая роль федерального бюджетного законодательства. Единство системы - это тесно связанные между собой массивы бюджетных правовых актов, имеющих определенную специфику определяемой уровнем власти. Однако в любом случае сохраняется единая правовая система бюджетного законодательства государства, что обусловлено основами конституционного строя, суверенитетом Российской Федерации на территории всей страны, верховенством Конституции России и федеральных законов Российской Федерации на всей территории страны.
Федеральное бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса России, принятых в соответствии с ним федеральных законов, в том числе ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете на очередной год. Бюджетное законодательство субъектов Федерации состоит из принятых в соответствии с Бюджетным кодексом России законов субъектов Федерации, в том числе законов о бюджете субъекта Федерации на очередной год. Принадлежность к региональному бюджетному законодательству определяется на основе признака - кто принимает нормативные акты.
Поскольку Конституция России и бюджетное законодательство Российской Федерации имеют прямое действие на территории ее субъектов, то вместе с нормативными правовыми субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления федеральное бюджетное законодательство составляет единую правовую систему бюджетных отношений на территории Страны.
Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральному бюджетному законодательству, если это законодательство регулирует вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство не может противоречить их законодательным актам (например, о принятии региональных бюджетов на очередной год),
Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство не включает в себя подзаконные нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном и региональном уровнях, а также нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления. Таким образом, бюджетное законодательство понимается в узком смысле слова, поскольку включает в себя только нормативные правовые акты, принятые законодательными либо представительными органами власти.
В соответствии с Конституцией России Бюджетный кодекс определяет режим принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Такие акты принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством России и другими исполнительными органами власти на федеральном уровне, органами государственной власти, включая исполнительные органы власти на уровне субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, включая исполнительные органы власти на уровне муниципальных образований. Названные подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить бюджетному законодательству. Президент России вправе принимать в отсутствие федеральных законов указы, которые до принятия соответствующих законов будут иметь такое же значение, как и федеральные законы.
Конституционные положения закреплены в статье 3 Бюджетного кодекса России. В ней говорится, что Президент Российской Федерации имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, порядка и условий привлечения их к юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Правительство России имеет право и одновременно обязано на основании законов и указов Президента, регулирующих бюджетные правоотношения, принимать нормативные акты по бюджетным вопросам.
Другие органы исполнительной власти имеют правомочия принимать нормативные правовые акты только в случаях, предусмотренных самим Бюджетным кодексом и другими актами органов государственной власти общей компетенции. Данная группа нормативных актов может распространять свою силу только на те отношения, правомочие по регулированию которых соответствующими актами вышестоящих органов власти было делегировано нижестоящим органам власти.
Фактически все содержащиеся в нормативных правовых актах принципы бюджетной системы базируются на конституционных основах. На базе конституционных принципов равенства, свободы экономической деятельности, единого экономического пространства и других вытекают принципы единой финансовой, в том числе налоговой, политики и единства бюджетной системы. Из конституционных принципов вытекает также необходимость регулирования основ бюджетных отношений федеральными законами, что должно обеспечивать реализацию и соблюдение конституционных принципов, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации. С учетом положения ст. 76 (п. 5) Конституции России в бюджетной сфере должен действовать принцип верховенства бюджетно-правовых нормативных актов федерального уровня, принятых по вопросам исключительной бюджетной компетенции Российской Федерации.
Общая характеристика государственного финансового контроля
Конституционные аспекты бюджетно-финансового контроля берут свое начало от более общих категорий - бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным правовым источником. Финансовый контроль есть контроль не над действием какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью исполнительной власти в целом.
Для того чтобы финансовому контролю было обеспечено свойство независимости, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства. В Англии, согласно Закону 1866 г., главный контролер назначается королем пожизненно. Во Франции, по Закону 1807 г., председатель и члены Счетной палаты назначаются Президентом республики по представлению министра финансов. Аналогичные правила действуют и в других го-сударствах Западной Европы и Америки.
Во всех государствах для обеспечения независимости финансового контроля принимаются те или иные меры, касающиеся порядка назначения на должности должностных лиц контроля, их несменяемости, материального обеспечения и т.д. Но всего этого было бы недостаточно для обеспечения финансовому контролю необходимого авторитета, если бы высшие органы финансового контроля не имели бы опоры для своей деятельности в верховных государственных органах. Финансовый контроль, поставленный в независимое положение от администрации, только в том случае обретает необходимый авторитет, если его деятельность будет взаимосвязана с деятельностью законодательных учреждений. Если формально органы финансового контроля, созданные исполнительной властью, и стоят обычно вне системы законодательных органов, то фактически они повсюду приобретают теснейшую связь с ними, потому что финансовый контроль без власти, закрепленной за контрольными органами в законодательном порядке, немыслим. В этом заключается один из важнейших принципов организации финансового контроля.
Государство использует и управляет гораздо большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Финансовые интересы государства и его граждан шире бюджетных. Контроль, как неотъемлемая часть государственного управления, должен охватывать все, что отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Федерации в этой сфере, и способствовать проведению в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
С этой точки зрения, некоторые действующие нормативные правовые документы не только проясняют, решают, но одновременно и усложняют отдельные проблемы организации и осуществления государственного финансового контроля.
В действующем законодательстве отсутствует правовое определение самого понятия «государственный финансовый контроль». Без определения понятия «государственный финансовый контроль» и сферы его действия призывы к усилению контроля останутся благими пожеланиями.
В наиболее общем виде это определение было сформулировано в Указе Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 № 1095.1 Указом установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ.
Однако сегодня этого определения становится уже недостаточно. Например, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, а выделено из единой исполнительной вертикали. Поэтому Бюджетный кодекс Российской Федерации различает государственный и муниципальный контроль - глава 26 так и называется «Основы государственного и муниципального контроля». Другими словами, использование финансовых потоков и обязательств на местном уровне остается за рамками государственного финансового контроля. Между тем, объем финансовых ресурсов, контролируемых на местном уровне, за последние годы значительно возрос.
Так, расходы федерального бюджета на здравоохранение составляют 8% консолидированного бюджета, на культуру и искусство - 10%, на образование - 15%. Все остальное финансируется из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований .
Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, - проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.д.
Текущий финансовый контроль — это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).
Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.д.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.
Если же оценивать контроль с точки зрения разделения на стадии: предварительный, текущий и последующий, то ясно прослеживается стремление государственных органов к последующему контролю, как связанному с меньшим риском ошибок и меньшей ответственностью за принимаемые решения.
