Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации 16
1. Возникновение и развитие государственного финансового контроля в России 16
2. Юридическая природа государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами 55
3. Понятие, сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации 80
Глава II. Особенности конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов и их место в системе органов государственной власти 97
1. Место контрольно-счетных органов в системе разделения властей (место контрольно-счетных органов в системе государственных органов Российской Федерации) 97
2. Основы конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации 113
3. Основы конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты, создаваемой законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации 139
Глава III. Направления совершенствования работы контрольно-счетных органов в Российской Федерации 159
1. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации 159
2. Проблемы контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации 176
3. Вопросы оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации 185
Заключение 199
Библиографический список 203
- Возникновение и развитие государственного финансового контроля в России
- Юридическая природа государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами
- Место контрольно-счетных органов в системе разделения властей (место контрольно-счетных органов в системе государственных органов Российской Федерации)
- Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской
Федерации закрепила принципы формирования демократического правового
государства и становления свободного гражданского общества. В то же
время реализация этих конституционных положений представляет собой
сложный противоречивый процесс совершенствования системы
экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех
уровнях их проявления1, в результате чего особое значение приобретает
рационализация деятельности органов государственной власти в ходе
административной реформы. Одним из направлений такого
реформирования выступает создание эффективной и независимой системы государственного финансового контроля.
Эффективный, действенный и независимый финансовый контроль
как за исполнительной, так и за законодательной властью, цель которого -
обеспечение законности и эффективности использования государственных
средств и собственности, является неотъемлемым элементом
демократического правового государства, поскольку как верно обозначил роль финансов в современном государстве К. Фогель: «Финансы - это реальность Конституции, сила государства, его нервы»2.
На сегодняшний день государственный контроль в России
осуществляют органы законодательной, исполнительной власти, существует
ведомственный контроль. Такое рассредоточение государственных
контрольных функций требует координации через создание четкой системы
органов государственного финансового контроля. Важная роль при этом
должна быть отведена разработке концепции государственного
Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.-С. 12.
2 Государственное право Германии / Под ред. Й. Изензее и П. Кирххофа. - М., 1994. - С. 112.
5 финансового контроля, осуществляемого независимыми государственными органами, поскольку независимые органы финансового контроля являются неотъемлемым атрибутом демократического государства - без них невозможна реализация на практике демократического принципа разделения властей, именно с их помощью органы представительной власти и общество в целом могут осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в бюджетно-финансовой сфере.
На уровне высшего политического руководства взята линия на сочетание усиления эффективности государственного управления с одновременной либерализацией экономической деятельности и повышением прозрачности финансовых потоков. В условиях реформирования государственного аппарата внешний финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти становится крайне актуальным, поскольку получаемая в результате контрольно-ревизионной работы достоверная, систематизированная информация об эффективности использования государственных средств полезна руководству страны для оценки результативности административной реформы.
В Российской Федерации создан независимый орган государственного финансового контроля - Счетная палата РФ. Кроме того, Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) и определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст. 77). В соответствии с конституционными нормами, субъекты Российской Федерации образуют свои органы государственного финансового контроля, обозначаемые чаще всего как контрольно-счетные палаты.
Таким образом, на сегодняшний день в России созданы и функционируют органы государственного финансового контроля, причем как на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют одну из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий - бюджетные и финансовые отношения. В то же время приходится констатировать, что их деятельность далеко не в полном объеме соответствует актуальным требованиям сегодняшнего дня.
Полагаем, системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает дальнейший поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности. Именно поэтому создание конституционно-правовой концепции государственного финансового контроля является одной из актуальных задач.
Степень разработанности темы. Бюджетная политика
становится главным инструментом реализации ключевых целей и задач государства, возрастают роль и значение Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как независимых органов государственного финансового контроля в жизни нашего общества. Поэтому проблемы правовой оценки статуса контрольно-счетных органов, действующих на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также вопросы оптимизации юридической регламентации деятельности этих органов обоснованно привлекают внимание многих специалистов в области конституционного, муниципального, финансового права.
Особенности исследования природы Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации обусловлены тем, что с одной стороны, осуществляемый этими органами контроль является государственным финансовым контролем, с другой стороны, это парламентский контроль, что требует обращения к отдельным вопросам формирования и развития государственного контроля в России - вопросам, которые были предметом рассмотрения в работах Н.О. Адышевского, И.И. Блеха, Ф. Борчковского, И.Р. Василевского, Г. Котошихина, М. Кремяновского, Ф. Н. Белявского, СИ. Иловайского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова, В.А. Саковича, В.А. Татаринова. В числе современных исследователей истории государственного контроля следует назвать А. Андреева, А. Андруховича, И. Никольского, А.В, Новикова, Н.Д. Погосяна, А.М.Тарасова, А.А.Ялбулганова1.
Всестороннее раскрытие сущности парламентского контроля сделало необходимым обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С.А. Авакьян, С. С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.П. Габричидзе, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д.
См.: Адышеский Н.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. - СПб, 1881; Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. - СПб, 1895; Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. -СПб, 1895; Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. - СПб, 1907; Сакович В.А, Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. - СПб, 1896; Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд. - СПб, 1884; Кремяновский М. Государственный контроль в России за 100 лет // Вестник Европы. - 1915. - Июль (кн. 7); Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. - М., 1919; Иловайский СИ. Учебник финансового права. - Одесса, 1912; Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. - СПб, 1858; Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.): Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1961; Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. - М., 1998; Формирование статуса Счетной палаты РФ (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. - 1998. - № 4; Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. - 2001. - № 10 и др.
Зражевская, С.Д. Князев, Д.А. Ковачев, Е.В. Коврякова, Ю.М. Козлов,
Н.М. Колосова, С.А. Комаров, А.А. Кондрашев, А.Н. Кокотов,
Е.Н. Колюшин, А.Н. Костюков, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов,
В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова,
В.О. Лучин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, О.О. Миронов, М.А. Митюков,
Н.А. Михалева, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, И.П.
Окулич, П.В. Павлов, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Б.А. Страшун,
Д.Л. Сурков, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров,
В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев А.Ю. Якимов и многих других.
В то же время проблематика данного направления исследования до сих
пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее
проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты,
связанные с изучением финансового или парламентского контроля,
рассматривались его формы, раскрывалось содержание конкретных форм
контроля. Ощущается недостаток исследований системно-обобщающего
характера, в которых бы всестороннее обсуждались и решались проблемы
деятельности органов государственного финансового контроля,
формулировались основы создания единой системы государственного финансового контроля.
Диссертант в работе сосредоточил внимание на углубленном
целостном изучении органов государственного финансового контроля как
на федеральном, так и на региональном уровне и обосновал комплексную
систему мер, направленных на создание единой системы такого контроля в
России. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и
месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной
власти и общем конституционно-правовом поле современной России, поиск
путей совершенствования их деятельности и обусловили выбор именно
такого тематического аспекта предпринятой диссертантом
исследовательской работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля специальными государственными органами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении органов государственного финансового контроля, юридической природе их деятельности, характере полномочий и роли в осуществлении функций государства.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе
общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие юридическую природу государственного финансового контроля, его содержание и назначение, специфику государственных органов, осуществляющих такой контроль и их место в системе разделения властей, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы в области реализации государственного финансового контроля, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:
исследовать особенности возникновения и развития государственного финансового контроля в России;
рассмотреть и проанализировать понятие, сущность и назначение государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами;
исследовать и проанализировать сущность и формы
парламентского контроля в Российской Федерации;
определить и обосновать место контрольно-счетных органов в
системе разделения властей и системе государственных органов
Российской Федерации;
рассмотреть и исследовать особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации;
дать оценку основам конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах Российской Федерации;
выявить основные направления взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации;
разработать комплексный подход к проблеме контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации;
определить основные критерии оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации;
выработать предложения по совершенствованию законодательства о контрольно-счетных органах Российской Федерации, прежде всего в части построения единой системы государственного финансового контроля.
Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с
необходимой полнотой уточнена и обобщена конституционно-правовая
концепция построения государственного финансового контроля в
Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных
условиях правовая модель государственного финансового контроля, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих основы статуса контрольно-счетных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
Положения, выносимые на защиту:
Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться системой государственных контролирующих органов, имеющих конституционно-правовую концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что подтверждено историческим развитием системы контроля Российского государства.
Характеристика Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, как органов государственного финансового контроля означает, что деятельность этих органов представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации и организации исполнительной властью исполнения бюджета и распоряжения государственными финансами.
Определяя специфику контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо исходить из позиции законодателя, который раскрывает деятельность контрольно-счетных органов через сочетание специфических черт государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой. Контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность
12 этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту при дальнейшей функциональной и организационной самостоятельности.
Контрольную функцию, которая вытекает из сущности парламента, парламент может осуществлять как непосредственно, так и через создаваемые им органы. Внешний контроль парламента в материально-финансовой сфере осуществляется через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы -счетные, контрольно-счетные палаты, которые представляют собой государственные органы, входящие в систему государственного контроля и осуществляющие внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь при этом общегосударственными интересами и действуя от имени общества.
Полагаем, не следует допускать неоправданное смешение понятий «орган, образуемый Федеральным Собранием», «орган Федерального Собрания» и «орган парламентского контроля». Счетная палата РФ является органом парламентского контроля, образуемым Федеральным Собранием -парламентом Российской Федерации. Однако порядок формирования ни в коей мере не превращает Счетную палату в орган Федерального Собрания РФ, поскольку, будучи созданной парламентом и являясь одной из форм парламентского контроля, Счетная палата обладает организационной и функциональной самостоятельностью. Кроме того, Счетная палата РФ, являясь органом парламентского контроля, проверяет правильность расходования бюджетных средств аппаратом палат самого парламента, что также является аргументом против определения ее как органа Федерального Собрания.
Автор не разделяет мнение о необходимости выделения наряду с классической триадой властей контрольной ветви власти, признавая
13 одновременно, что включение контрольно-счетных органов в рамки одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) также невозможно, более верно вести речь о существовании государственных органов, которые невозможно однозначно отнести к той или иной ветви власти, однако которые выполняют значимые функции государственной власти и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости (к таким органам относится Счетная палата РФ).
7. Придание органу независимого парламентского контроля функций
системообразующего органа государственного контроля сделает его
практически неконтролируемым и нарушит систему сдержек и
противовесов в государстве. Поэтому увеличение эффективности
деятельности Счетной палаты РФ необходимо обеспечить, увеличив
контролируемость Счетной палатой РФ субъектов финансовой системы
государства, ужесточив механизм наказаний, реализуемых Счетной палатой
РФ самостоятельно.
8. Практика осуществления государственного финансового контроля и
накопленный Счетной палатой РФ опыт организации и осуществления
контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов
государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением
федеральной собственностью свидетельствует о необходимости внесения
изменений в действующее законодательство Российской Федерации о
Счетной палате РФ, направленных на совершенствование государственного
финансового контроля и деятельности Счетной палаты РФ по следующим
направлениям:
усиление роли Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля - у Счетной палаты должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией;
совершенствование полномочий в части контроля за деятельностью Центрального банка, право контроля за расходами на содержание Банка России и эффективностью проводимой им денежно-кредитной политики;
открытие региональных отделений Счетной палаты РФ.
Принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольно-счетных органов основывается на положениях ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, регламентирующих, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Для обеспечения максимальной эффективности деятельности контрольно-счетной палаты как специального структурного подразделения на базе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно закрепление ее статуса не в качестве одного из отделов аппарата законодательного (представительного) органа власти, а как вполне самостоятельной, автономной единицы, обладающей собственными полномочиями и наделенной конкретными правами по их реализации.
Независимые органы финансового контроля обеспечивают прозрачность финансовой системы государства, без чего невозможно наладить эффективное управление государственными активами и одновременно обеспечить привлечение инвестиций. В то же время, орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны народа, государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции.
И.Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации не может быть сведена
15 исключительно к обсуждению вопросов, касающихся результатов исполнения (реализации) предписаний Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Представляется, что ее решение предполагает исследование более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные направления работы контрольно-счетных органов. Также требуется комплексный анализ ряда других факторов, относящихся к сфере государственного строительства России в области государственного финансового контроля. Очевидно, что эффективность и результативность государственных расходов, их «прозрачность» являются одними из наиболее важных и надежных условий состояния системы государственных финансов, с одной стороны, и эффективности функционирования системы государственного контроля, с другой.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Возникновение и развитие государственного финансового контроля в России
Государственный финансовый контроль является разновидностью государственного контроля в целом, который в свою очередь, возникнув на ранних этапах существования государства, постоянно видоизменялся, наполнялся новым содержанием, принципиально новыми функциями. Именно поэтому исследование сущности, природы государственного финансового контроля невозможно без обращения к вопросам возникновения и развития государственного контроля в дореволюционный российский и советский периоды. A.M. Тарасов отмечает, что устройство государственного контроля в России в его историческом развитии имеет и практический, и научный интерес. Как известно, история, указывая на достижения и ошибки прошлого, дает уроки для будущего, в частности, уроки формирования и совершенствования государственной системы управления, в том числе различны видов государственного контроля1. Поскольку контроль как важнейший компонент государственного управления уходит своими корнями в глубокое прошлое, к истокам создания Древней Руси, следует согласиться с мнением В.И. Щепетева, что специальное изучение различных звеньев государственной власти в их исторической ретроспективе, правовой и организационной основы их функционирования составляет одну из насущных задач, стоящих перед историко-правовой наукой . Отдельные вопросы формирования и развития государственного контроля в России были предметом рассмотрения Н.О. Адышевского, И.И. Блеха, Ф. Борчковского, И.Р. Василевского, Г. Котошихина, М. Кремяновского, Ф. Н. Белявского, СИ. Иловайского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова, В.А. Саковича, В.А. Татаринова. В числе современных исследователей истории государственного контроля следует назвать А.Андреева, А. Андруховича, И. Никольского, А.В, Новикова, Н.Д. Погосяна, A.M. Тарасова, А.А. Ялбулганова . Прежде всего, следует отметить, что долгое время специальные учреждения, осуществляющие государственный финансовый контроль, отсутствовали, и управление финансами было сосредоточено в учреждениях, осуществляющих общее управление государством. Полагаем о становлении органов управления, в том числе органов финансового контроля на Руси, можно вести речь в рамках исследования первых административных и правовых реформ, проводимых княжеской администрацией1. Как свидетельствуют источники, в ходе налоговой реформы, проведенной княгиней Ольгой в X в. были установлены места и сроки сбора дани . И хотя не существовало специальных финансовых и контрольных учреждений, финансовый контроль осуществлялся в рамках общего управления и общего административно-финансового контроля. С 1497 г. в период правления Ивана III (1440-1505), объединившего вокруг Москвы удельные княжества, управление государством осуществляется с помощью специальных учреждений - «приказов». Как отмечает A.M. Тарасов, с введением приказного управления можно говорить о формировании государственного контроля на Руси, поскольку укрепление географического и административного положения государства, формирование новой системы управления территориями и развитие самодеятельности населения требовали введения местного финансового управления и самоуправления с присущими им формами и методами контроля3. По мнению А. Андреева и Д. Никольского, с этого периода в России началось активное формирование системы управления, сочетающей централизованное управление государством и местное самоуправление4. Приказная система, сформированная в Московской Руси, наделяла функцией финансового управления и финансового контроля ряд приказов - областные («четвертные») приказы, Печатный приказ, приказы Казенного двора (осуществлял основные финансовые операции), Большой казны, Большого дворца, Приказ новая четверть. Поскольку названные приказы осуществляли контрольную функцию лишь наряду с различными другими функциями1, можно утверждать, что они не обладали статусом специальных контрольных учреждений. В целом же создание приказов можно считать первым шагом к формированию бюрократии в стране, утверждению государственного управления и контроля2. Вести речь о развитии государственного финансового контроля, осуществляемого специальным контрольным органом, можно с момента создания в 1654 г. Счетного приказа или Приказа счетных дел, который упоминается как отдельное самостоятельное учреждение в записных книгах с 1656 по 1701 г. Первоначально перед Приказом ставилась сравнительно узкая задача - проверить раздачу полкового жалованья за 1653-1654 гг., во время первых двух лет русско-польской войны, а затем провести ревизию приказа Большая казна за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за несколько лет. Два дьяка, входивших в Приказ, вели учет прихода, остаточных денег (в пределах всего Московского государства), «которые в котором году и с какого не взяты в цареву казну», а также «в котором году за расходом, что осталось в остатке».
Юридическая природа государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами
В Российской Федерации созданы и функционируют органы государственного финансового контроля, причем как на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, где образованные органы обычно обозначаются как контрольно-счетные палаты. Эти органы осуществляют одну из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий - бюджетные и финансовые отношения. Определяя специфику (природу) контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, мы, в первую очередь, должны исходить из позиции законодателя. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г., государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Органами государственной власти, согласно ст. 11 Конституции РФ, являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды. При этом вопросы контроля в Конституции РФ в части, касающейся перечисленных органов, не регламентируются, не определено также и само понятие контроля. Анализ конституционного текста позволяет констатировать, что термин «контроль» употребляется дважды: в п. «а» ст. 71 Конституции РФ определено, что в ведении Российской Федерации находятся: «Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением»; в ст. 101 закреплено: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». По мнению A.M. Тарасова, столь немногочисленные упоминания о государственном контроле в тексте Конституции РФ свидетельствуют о том, что осуществление государственного контроля перечисленными в ст. 11 Конституции РФ органами государственной власти, исходя из их полномочий, являются во многом имманентным, так как Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» не принято1. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» , Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. Аналогичные нормы содержатся и в региональном законодательстве. Например, в соответствии со ст. 1 Закона Приморского края «О контрольно-счетной палате Думы Приморского края», контрольно-счетная палата Думы Приморского края является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Думой Приморского края и ей подотчетным. Полагаем, буквальный анализ приведенной законодательной формулировки позволяет сделать вывод, что особенностью Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации является то, что осуществляемый этими органами контроль - это одновременно и государственный финансовый контроль, как это указано в ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», и парламентский контроль, поскольку названные контрольно-счетные органы создаются либо Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, если речь идет о Счетной палате РФ, либо законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и подотчетны им. Таким образом, Счетная палата - постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию. Полагаем, при исследовании особенностей, специфики контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо дать характеристику и парламентского, и государственного финансового контроля, и, кроме того, показать, как их специфические черты сочетаются в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах Российской Федерации. Остановимся, прежде всего, на вопросах о понятии и сущности государственного финансового контроля. В раскрытии понятия государственного финансового контроля, равно как и других видов контрольной деятельности, важное значение принадлежит толкованию его основной составляющей - контроля. Общепризнано, что построение и обоснование системы научных взглядов на существующее в действительности правовое явление предполагает создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, основу которой, наряду с базовыми положениями, теоретическими выводами и практическими рекомендациями, должно составлять также концептуальное осмысление исследуемого явления во всей его целостности и динамике общественно-исторического развития. Поскольку понятие определяет существо предмета или свойственную ему природу, «полное определение должно заключать в себе все основные элементы, или признаки предмета, определяющие его существо и отличающие его существо и отличающие его от других» , определение понятия, основных элементов содержания исследуемого явления составляет основу любого объекта познания, отражает его внутреннюю сущность, различные стороны, признаки, проявления, представляется очевидным, что обоснование концепции государственного финансового контроля необходимо начать с уяснения общетеоретических основ контроля как разновидности государственной деятельности и характеристике таких категорий (понятий) как «контроль», «надзор». Именно поэтому обращение к категориальному (понятийному) аппарату, принятому в конституционном праве России и зарубежных государств, представляется объективно необходимым в рамках настоящего исследования. Другими словами, определение сущности государственного финансового контроля возможно только при раскрытии понятия и сущности контроля вообще и государственного контроля в частности.
Место контрольно-счетных органов в системе разделения властей (место контрольно-счетных органов в системе государственных органов Российской Федерации)
В рамках главы первой было отмечено, что внешний контроль парламента в материально-финансовой сфере осуществляется, как правило, через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы - счетные, контрольно-счетные палаты1. Согласно общепринятым представлениям, контрольно-счетные органы - это государственные органы, которые входят в систему государственного контроля и осуществляют внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь только общегосударственными интересами и действуя от имени общества . Подобные специализированные вспомогательные органы парламентов, как отмечает О. Н. Булаков, получили значительное развитие в законодательстве зарубежных стран. Наименования этих органов в различных странах отличаются. Так, финансовый контроль осуществляют Бюджетное управление Конгресса в США, Счетная палата в Италии и во Франции, Национальное контрольное управление в Великобритании, генеральная синдикатура в Аргентине, Ведомство Генерального ревизора в Канаде. Мы согласны мнением О.Н. Булакова, полагающего, что необходимость создания подобных органов очевидна, поскольку отдельные депутаты при обсуждении финансовых вопросов особое внимание обращают на финансирование государственных программ своего округа, комитеты и подкомитеты рассматривают эту проблему в плоскости своих специализированных интересов. В итоге ни отдельные депутаты, ни комитеты и подкомитеты зачастую не в состоянии оценить бюджет в целом1. В России на федеральном уровне таким специальным органом является Счетная палата Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»2, Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. Подобные контрольно-счетные органы созданы и на уровне субъектов Федерации. При этом имеется немало проблемных вопросов, связанных с определением правового статуса этих органов и их места в системе разделения властей, основные из которых - являются ли контрольно-счетные органы самостоятельными органами государственной власти или же обладают статусом структурных подразделений законодательных (представительных) органов государственной власти. Следует согласиться с мнением СО. Шохина, автора проекта закона г. Москвы «О контрольно-счетной палате Московской городской Думы» 1994 г. и председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, в том, что серьезной причиной неудовлетворительного состояния дел в Российской Федерации в области финансового контроля является именно неразвитость теоретической и правовой базы контрольно-счетных палат. По мнению СО. Шохина, это приводит к противоречивым подходам в определении «самого места счетных палат в системе государственного управления»1. Анализ современных теоретических работ, посвященных статусу Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации позволяет выделить среди многих точек зрения три основных варианта решения вопроса о месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти и системе разделения властей. Одни ученые считают, что контрольно-счетные органы обладают статусом структурного подразделения парламента, другие придерживаются противоположных взглядов. Не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неодинаковым решением вопроса о допустимости выделения наряду с законодательной, исполнительной, судебной власти каких-либо иных ветвей власти. Поскольку ответы на поставленный вопрос уже отражены в каждом варианте, очевидно, что их анализ позволит автору либо разделить мнение ученых, либо попытаться обосновать свое понимание места контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти. При этом анализ позиций следует предварить замечанием, что все они основаны на нормах Конституции Российской Федерации, толкование которых позволяет авторам, ссылаясь на одни и те же статьи Конституции, делать, однако, противоположные выводы. Представители первого подхода не признают за контрольно-счетными органами самостоятельного места в системе разделения властей и системе государственных органов и полагают, что контрольно-счетные органы обладают статусом комитета законодательного (представительного) органа. Так, например, А.А. Демин полагает, что Счетная палата Российской 0 Федерации обладает статусом одного из комитетов или комиссий Федерального Собрания.
Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации
Помимо вопросов о месте контрольно-счетных палат в системе органов государственной власти, актуальным вопросом, требующим разрешения, является проблема взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Как известно, основополагающим принципом организации системы государственной власти как в Российской Федерации в целом, так и в каждом из ее субъектов является закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о том, что единственным легитимным источником власти в нашей стране является ее народ. Исходя из этого конституционного принципа, представляется, что подлинная демократия, т. е. реальное народовластие, требует построения такой системы органов государственной власти и управления, которая бы надежно гарантировала невозможность противозаконного присвоения полноты власти каким бы то ни было государственным институтом. Именно поэтому само существование и эффективное функционирование демократического государственного и общественного устройства зависит от воплощения в политической реальности принципа разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), четко и однозначно закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Также в Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие принципы федерализма, согласно которым субъектам, входящим в состав Российской Федерации, конституционно предоставляется вся полнота государственной власти вне предметов ведения и полномочий РФ и вне предметов совместного ведения Федерации и субъектов. Очевидно, что реализация данных базовых принципов предполагает не только конкретизацию предметов ведения и полномочий 6 федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а также разграничение их полномочий в сфере совместного ведения, но и более углубленное рассмотрение и анализ механизмов функционирования тех властных структур всех уровней, которые на практике, прежде всего, обеспечивают реализацию этих принципов. Федеративный характер Российского государства предопределяет организационную самостоятельность и независимость Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов на региональном уровне, а также предоставляет субъектам Российской Федерации полномочие самостоятельно определять основы статуса контрольно-счетных органов, независимо от федерального законодателя и модели, принятой для аналогичного органа (Счетной палаты РФ) на федеральном уровне. Именно этим можно объяснить тот факт (впрочем, весьма спорный с точки зрения принципа единства государственной власти), что лишь в ряде субъектов РФ контрольно-счетные органы наделены статусом самостоятельных органов, в то время как в других - входят в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на правах структурного подразделения. При этом отсутствует как единство в определении статуса контрольно-счетных органов на уровне субъекта РФ, так и единые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации в целом. В то же время, как отмечает А.В. Норкин, хотя существование единой системы контроля свойственно для унитарных государств, для государств с федеративным устройством «также не чужды элементы единства в организации контрольной деятельности»1. Именно поэтому при решении вопросов правового статуса контрольно-счетных палат в субъектах РФ, целесообразно использовать результаты исследований (в том числе проведенных в рамках настоящей работы), касающихся статуса Счетной палаты Российской Федерации, поскольку деятельность этих органов имеет сходную природу и потому отдельные положения и выводы, основанные на результатах такого анализа, имеют принципиальное значение для обоснования позиции автора. Российская Федерация на сегодняшний день одной из задач развития государственности ставит именно создание единой государственной власти. Например, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год Президентом РФ были поставлены задачи по определению полномочий Центра субъектов РФ, повышению возможностей выполнения территориальными структурами контрольных функций1. По мнению A.M. Тарасова, речь в данном случае идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле государственного контроля в России, определении, насколько эффективно глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. Несомненно, что финансовая безопасность государства должна обеспечиваться в том числе и системой государственных контролирующих органов, имеющих концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что, собственно, было подтверждено историческим развитием системы контроля нашего государства. Об отсутствии единой системы государственного контроля в целом (и государственного финансового контроля в частности) свидетельствует тот факт, что сегодня в Российской Федерации действует 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих и в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения1; кроме того, и субъекты Федерации создают свои контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, без системной проверки их деятельности, практически не совершенствуется их нормативная база, организационная структура, технологии проверок.
