Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовое строительство в федеративном государстве: исторический опыт и перспективы 11
1.1. Проблемы федеративного конституционализма: соотношение федерального и регионального уровней в конституционном законодательстве федеративных государств 11
1.2. Проблемы, противоречия и перспективы развития законодательства субъектов Российской Федерации 91
ГЛАВА II. Особенности конституционного законодательства Калинин градской области 122
2.1. Устав Калининградской области как основной источник регионального конституционного законодательства. Соотношение и механизм взаимодействия с Конституцией РФ 122
2.2. Проблемы и пути совершенствования конституционного законодательства Калининградской области 152
Заключение 177
Список использованной литературы 187
Приложение 205
- Проблемы федеративного конституционализма: соотношение федерального и регионального уровней в конституционном законодательстве федеративных государств
- Проблемы, противоречия и перспективы развития законодательства субъектов Российской Федерации
- Устав Калининградской области как основной источник регионального конституционного законодательства. Соотношение и механизм взаимодействия с Конституцией РФ
- Проблемы и пути совершенствования конституционного законодательства Калининградской области
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена необходимостью дальнейшего развития общей теории федерализма, а также выполнения существующего в науке и на практике пробела в комплексном изучении направлений развития конституционного законодательства субъектов РФ, обеспечения его гармонии с федеральным законодательством, определения состава комплекса актов конституционного законодательства и их внутренней согласованности, повышения качества нормативно-правовых актов. Все это призвано способствовать формированию в России подлинно федеративного государства.
Исследование вызвано, прежде всего, тем, что, согласно Конституции РФ, каждый из ее 89 субъектов (после ряда объединений их стало 86) имеет право на свое законотворчество. Во многих субъектах РФ оно развивается довольно интенсивно. И в первую очередь - конституционное законодательство, т.е. совокупность нормативно-правовых актов субъектов РФ, посвященных основам их статуса, организации и взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, конституционному (уставному) правосудию, реализации основных прав и свобод граждан и другим субъектным злободневным вопросам.
Заслуживают особого внимания и проблемы, противоречия современного состояния общей теории федерализма в разработках отечественных ученых и в свете этого насущные проблемы совершенствования федеративных отношений в России. Это обусловлено тем, что имеется большой, часто диаметрально противоположный, разброс мнений отечественных ученых по вопросам государственности, суверенитета, разграничения предметов ведения и полномочий в условиях федеративного государства. Данное положение, т.е. отсутствие необходимых теоретико-концептуальных разработок по вопросам дальнейшего развития федерализма в России, сказывается негативно и на практике федерализма в Российской Федерации.
Все это и обусловливает актуальность данного научного исследования.
4 Степень научной разработанности темы.
Проблема развития теории и практики федерализма о комплексном изучении направлений формирования конституционно-правового творчества субъектов РФ, обеспечения его гармонии с федеральным законодательством и осуществления других аспектов конституционно-правового регулирования в свете формирования истинно федеративного государства является новой для российского конституционного права.
Развал СССР, возникновение Российской Федерации как действительно независимого федеративного государства, принятие Конституции РФ 1993 года и некоторые другие факторы поставили перед отечественными учеными-конституционалистами новые и весьма сложные задачи. Определенный вклад в развитие науки конституционного права в этот период внесли К.В. Арановский, М.Б. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Ю.Д. Казанцев, Е.И, Козлова, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, B.C. Нерсе-сянц, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, Л.А. Морозова, А.С. Пи-голкин, В.А. Рахлевский, О.Г. Румянцев, Б.А. Страшун, В.Г. Стрекозов, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и ряд других.'
1 См. также: Богданова Н.А, Наука советского государственного права: историко-теоретическое исследование. - М., 1989, с. 25.
Дорогий В. Суверенитет в советском государственном праве. - М., 1948; Златополь-ский Д Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967; Лепешкин А.И., КимА.И., Мишин Н.Г., Романов П.Л. Курс советского государственного права. - М, 1962; Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. М., 1952; Раввин СМ. Теория советского федерализма. Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Л., 1962; СтучкаП. Учение о государстве и Конституции РСФСР. - М., 1923; Уманский Я.Н. Советское государственное право. - М., 1959.
Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. - М.: Юристь, 1999; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. - М.: Инфра-М, 1996; Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 1994; Стрекозов В.Г., КазанчевЮ.Д. Государственное (конституционное) право РФ. Учебник. М., 1995; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционое право России: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000; Конституционное право РФ/Под ред. М.И. Кукушкина. Екатеринбург, 1995; Михалева Н.А., Рахлевский В.А. Государственное устройство России. - М., 1994; Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебное пособие. - М.: Юристь, 1999; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 1996; Румянцев ОТ. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). - М., 1994; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах.
5 Авторы всесторонне рассматривали такие правовые явления как понятие
нормы, системы конституционного права, конституционная законность, суверенность федерации и ее субъектов и другие. Однако комплексных исследований, посвященных именно проблемам конституционного законотворчества субъектов РФ до сего времени не проводилось. Имеющиеся работы по вопросам конституционного строительства, в том числе конституционно-правового регулирования, а также зарубежный опыт не дают целостной картины сути, содержания, формы и направленности Конституционного законотворчества субъектов РФ.
Актуальность проблемы, теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность в научной литературе данной темы обусловили выбор объекта, предмета, цели и задачи диссертационного исследования.
Обьеісгом исследования является конституционное законодательство субъектов Российской Федерации, его место в правовой системе России, соотношение этого законодательства с Конституцией РФ и конституционным
Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во БЕК, 1995; Конституция РФ: Энциклопедический словарь/Б.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - Изд. 2-е, перераб и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия, Юристь, 1997; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М, 1997; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. -М: Изд. дом «Артикул», 1997; Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристь, 1999; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 2-е изд., перераб и доп. - М.: Юристь, 2000. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М.: Аванта+, 2000; Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права. - М, 2000; Керимов Д.А. Проблемы общей теории права. - М., 2000; Алексеев С.С. Философия права. - М, 1993; Общая теория права. Курс лекций./Под ред. В.К Бабаева. - Н. Новгород, 1993; Баранов В.М., Баранов П.Л. Общая теория права: опыт тематической библиографии. - Ростов-на-Дону, 1997; Баранов В.М., Сальников В.Л. Поисковые темы научных и учебных исследований по общей теории права: Организационно-методическое и справочно-бибяиографическое пособие для адъюнктов и слушателей. -СПб., 1996; ВенгеровА.Б. Теория государства и права. - М., 1997; Гегель Г. Философия права. - М., 1990; Давид Р. Основные правовые системы современности. - М., 1998; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. - М., 1995; Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. - Л., 1989; Лившиц Р.З. Теория права. - М, 1994; Общая теория права и государства/Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М., 1996; Теория государства и права \ Под ред. Г.Н. Манова. - М., 1996.
федеральным законодательством, проблемы и пути совершенствования его развития.
Предмет исследования - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, в том числе конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов, автономной области и городов федерального значения, а также иные нормативно-правовые акты, регламентирующие конституционно-правовые отношения субъектов Российской Федерации. Одновременно предметом исследования является научная литература по теме диссертации, как отечественная, так и зарубежная.
Целью исследования является конституционно-правовой анализ направлений, объема и форм развития и выражения конституционного законотворчества субъектов РФ, соотношения его с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Цели исследования достигаются в результате решения следующих задач:
исследовать систему федеративных отношений в России в аспектах состояния конституционного законотворчества субъектов РФ, его соотношения с Конституцией РФ, определения состава комплекса актов конституционного законодательства субъектов РФ, осуществить правовой анализ его составляющих;
проанализировать основные направления развития законотворчества субъектов РФ;
осуществить сравнительно-правовой анализ актов конституционного законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере;
исследовать формы реализации прав и защиты интересов субъектов РФ и внести конкретные предложения по их совершенствованию;
выявить недостатки и противоречия конституционно-правового регулирования федеративных отношений в РФ в сфере законодательства и разработать пути их совершенствования.
Методологическая база и методы исследования. Методологической
основой диссертации стали современные научные концепции федерализма, а
также исследования советских, российских и зарубежных ученых-правоведов
в области государственного и конституционного строительства: В. Дорогина,
Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, Н.Я. Куприца, А.И. Лепешкина,
Н.Г. Мишина, СМ. Равина, П.И. Романова, П. Стучка, Я.Н. Уманского,
С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, Р. Давида,
Д.А. Керимова, С.А. Комарова, В.А. Козлова, В.С Нерсесянца, В.В. Лазарева,
Р.З. Лившица, Т.Н. Манова, Н.И. Матузова, В. Малько, М.Н. Марченко,
Л.И. Спиридонова, Л.С. Явича и других; отечественных дореволюционных
ученых: Н.Я. Данилевского, М.П. Драгоманова, Н.А. Костомарова,
Ш.М. Коркунова, И.В. Михайловского, Л.И. Петражицкого,
П.И. Новгородцева, А. Рождественского, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Т.Ф. Шершеневича; зарубежных ученых - Г. Гегеля, Г. Еллинека, П. Лабанда, В. Уиллоуби, Г. Радбруха и других.
В основу методологических подходов исследования автором были положены общенаучные методы исследования: диалектический, анализ, синтез, плюрализм, которые в сочетании со сравнительно-правовым методом исследования стали основными в представленной работе. Автор использовал также системный, структурно-функциональный и историко-правовой методы. Проводился и формально-юридический анализ конституций, уставов, законов и их проектов, иных нормативных правовых актов, постановлений и определений Конституционного Суда РФ.
Диссертант творчески осмыслил и широко применял в своей работе опыт, накопленный ведущими учеными и практиками-юристами, исследовавшими рассматриваемую сферу и работающими в ней, а так же методологию, применяемую ими.
Научная новизна исследования выражается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа соотношения федерального и регионального уровней конституционного законодательства, в том числе и в Рос-
8 сийской Федерации. Проанализированы проблемы конституционного законодательства субъектов РФ, в том числе и Калининградской области, определены основные пути его совершенствования на современном этапе.
В диссертационном исследовании содержаться теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию общей теории федерализма в плане соотношения с Россией, федеративного устройства РФ и конституционного законодательства субъектов РФ.
Положения, выносимые на защиту:
Не следует возводить в абсолют такие положения общей теории федерализма как: а) в одном государстве (федеративном) не может быть несколько суверенных государств, пусть даже с ограниченным суверенитетом, поскольку единый и неделимый суверенитет имеется только у федерации; б) субъекты федерации обязательно должны иметь суверенитет; в) федерация обязательно должна быть симметричной, а следовательно ее члены должны быть равноправны; г) асимметричные субъекты федерации должны обязательно стать симметричными.
Республики в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Дается теоретическое, практическое и политическое обоснование несостоятельности идеи о суверенности республик в Российской Федерации.
Надо не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма.
Федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.
Необходима реформа федеративного устройства РФ, в ходе которой должно быть: а) сокращено количество субъектов РФ и ликвидированы регионы, чтобы они стали самодостаточны; б) ликвидированы сложно составленные субъекты РФ; в) четко определены понятие «Конституционно-
9 правовой статус субъекта РФ», а также критерии формирования субъектов
РФ, обязанности и ответственность субъекта РФ, как перед Федерацией, так и перед своим населением; г) не продолжение тупиковой политики разграничения совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, путем принятия все новых законов, а развитие сотрудничества всех публичных властей в решении насущных вопросов российского общества в целом; д) постепенное, последовательное, но неуклонное подтягивание прав и полномочий субъектов РФ до уровня таких ее субъектов как республики.
Всесторонняя разработка конституционно-правового подхода к совершенствованию российского федерализма невозможна без исследования процесса решения национального вопроса на местах, как части целого, поскольку только в 14 из 32 национально-государственных субъектах РФ титульная нация составляет более половины населения.
Срочный переход к политике «поляризации развития», предполагающей поддержку «опорных регионов и опирающейся на мировой опыт, который гласит, что высокие темпы развития страны могут быть достигнуты за счет опережающего роста «территорий-локомотивов».
Конституционное законодательство субъектов РФ не должно сводиться к дублированию Конституции РФ и федерального законодательства. Его цель - регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ, иначе теряется всякий смысл такого законодательства.
Российская Федерация является конституционной, а не договорной федерацией. Это положение требует законодательного закрепления с четким установлением роли и места договора, полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по его подписанию, а также механизма утверждения договоров и введения их в действие.
Отсутствует продуманная федеральными органами стратегия развития Калининградского региона. Калининградская область не находится в едином российском экономическом и правовом пространстве и ее геополи-
10 тическое положение требует особого конституционно-правового оформления
модели развития этого региона на уровне РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации теоретические выводы и положения базируются на анализе основных проблем, исследуемых в работе, вносят теоретико-концептуальный вклад в развитие общей теории федерализма и в теорию российского федерализма, восполняют пробел в конституционно-правовых основах формирования подлинно федеративных отношений в России и могут быть использованы как при совершенствовании конституционного строительства РФ, так и в плане «федерация - субъект федерации» в призме обеспечения единого правового и экономического пространства в Российской Федерации.
Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались на научных конференциях, опубликованы в пяти научных статьях и монографии, внедрены в учебный процесс по российскому конституционному праву, конституционному праву зарубежных государств и теории государства и права в Калининградском юридическом институте МВД России, Калининградском пограничном институте ФСБ РФ и в Калининградском филиале Современной Гуманитарной Академии. Некоторые положения диссертации используются в деятельности правительственной комиссии Калининградской области по подготовке Нового Устава (Основного закона) Калининградской области.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Проблемы федеративного конституционализма: соотношение федерального и регионального уровней в конституционном законодательстве федеративных государств
Одной из важнейших основ современной российской государственности является федерализм как форма организации общественных отношений в рамках определенной государственности, которая используется человечеством уже свыше двух столетий. Фактически федерализм есть путь к стабильности, поиску согласия, компромисса, преодолению территориальных и экономических распрей. Федерализм это не только определенная структура государственных органов и их иерархии, но и постоянный процесс улаживания отношений между центральными властями и составными частями федерации. Согласие в обществе и учет интересов отдельных составляющих (в национально- и административно-территориальном понимании) по сути и есть основная социальная функция этого сложного правового образования в современной мировой правовой системе.
Федерализм как принцип государственного устройства решает (в теории и на практике) целую совокупность социальных, политических и иных задач, стоящих перед современным государством в процессе организации управления обществом, в числе которых такие важнейшие гуманистические ценности, как обеспечение и гарантирование основных прав и свобод человека и гражданина независимо от места его проживания, обеспечение свободного и мирного развития различных наций и народностей, этнических, культурных, языковых, религиозных и иных общностей, проживающих на территории государства. В ряду указанных задач посредством федерализма также получают реализацию важнейшие демократические начала управления обществом: создание единых условий для участия населения в осуществлении политической власти на разных уровнях ее территориальной организации (на федеральном и региональном), воплощение в жизнь принципов плюрализма, демократии, правового, социального, светского государства, свободного развития экономики, местного самоуправления и иных ценностей конституционализма и гражданского общества. Кроме того, федеративное государство разрешает специальные задачи создания условий для эффективного управления государством со сложным территориальным строением, обеспечения нецентрализованного самоуправляемого режима государственной власти на местах в сочетании с сохранением государственного суверенитета и целостности страны.2
Важнейшими тенденциями современного развития федерализма на данном этапе развития государственности являются демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.
Для России совершенствование федерализма имеет судьбоносное значение. Это обусловлено эволюционными изменениями в Европе (создание Европейского союза), изменениями на постсоветском пространстве и в России, мировой глобализацией, а также угрозой терроризма. Все это актуализирует вопросы реформирования федеративной структуры Российского государства, т.е. вопросы теоретико-концептуальной и практической (прикладной) разработки идей совершенствования федерализма, чтобы они не только отвечали современным реалиям в России, но и выступали с позиций синергетики и прогнозировали возможные вызовы будущего, готовя в конституционно-правовом и институциональном аспекте адекватные ответы на эти вызовы.
Прежде чем начать исследования основных вопросов заявленной темы, необходимо дать обобщенный анализ теоретических аспектов таких понятий как федерализм и федерация, а также понятийного аппарата и категорий, связанных с ними.
Термин «федерализм» относят к политическим государственно-правовым понятиям нового времени. Он в отличие от терминов «политика», «монархия», «демократия», заимствованных из греческого языка, своими корнями уходит в латынь: «foedus» в латинском языке означает союз, связка, договор.
В отношении государства слово «federalism» стало впервые употребляться в XVII веке в Англии. Современное значение термина «федерализм» сформировалось в годы американской революции, когда в 1787 году появились политические исследования Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея в Нью-Йоркской газете «Интендент джорнэл», собранные в том же году в сборник статей под заголовком «Федералист». Термин «федералист» авторы данных публикаций использовали для разъяснения и защиты проекта американского федеративного устройства, Таким образом, данный термин впервые был применен в государственно-правовом смысле и с тех пор прочно вошел в общественно-политический и научный оборот.
Смысл понятия «федерализм» прежде всего подразумевает, что государству отводится субсидиарная (Subsidiare от латинского subsidium - поддержка, помощь) функция. Отдельные общественные формации, такие как индивидуум, семья, община, профессиональные объединения, церковь и т.д. наделяются полномочиями в первую очередь, но в соединении с принципом субсидарности федерализм означает предпочтение в полномочиях малых единиц перед большими, то есть малая единица (подразделение) в соответствии с этим должна иметь (и имеет) право принципиально решать свои дела. Она должна передавать более крупному объединению только те из своих задач, которые выходят за рамки ее собственных возможностей или представляют общий интерес для всех групп.
Проблемы, противоречия и перспективы развития законодательства субъектов Российской Федерации
За последние годы качественно изменились характер и объемы правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения. В результате подобной трансформации субъекты Федерации получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы. При этом следует подчеркнуть, что все субъекты РФ ныне имеют равные права на издание нормативных правовых актов, в том числе кодексов и иных законодательных актов.
Роль правотворчества субъектов РФ все время возрастает. Это обусловлено общей тенденцией развития российской государственности, с укреплением в ней (демократических) федеративных начал. Ведь подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда члены Федерации имеют широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере правотворчества, и активно их используют. Как известно, законодательство в России состоит из двух уровней федерального и регионального. Конституция РФ, в соответствии с ч. 4 ст. 76, предоставляет субъектам Федерации право вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Региональное правотворчество направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение экономической реформы, равноправие всех форм собственности, свободу частного предпринимательства, экологическую безопасность, устанавливать и охранять права и свободы граждан, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему управления в регионах, в том числе и местное самоуправление, вести борьбу с преступностью, регулировать проблемы народного образования, культуры, сохранения и развития языков нашей многонациональной страны, упорядочивать деятельность фермерских хозяйств и т.д.
Эти направления правотворчества свойственны и федеральным органам. Однако перед субъектами РФ стоят в данном аспекте собственные цели - конкретно, предметно учитывать в процессе правового регулирования местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства.
Законодательная деятельность субъектов РФ характеризуется большой интенсивностью. За прошедшие 12 лет после принятия Конституции РФ 1993 года они приняли уже несколько сотен законов. Особенно интенсивно правотворчество республик в составе России. Однако и в других субъектах Федерации темпы принятия законодательных актов также значительны.
Регионы освоили технологию и серьезное внимание уделяют принятию Кодексов. Это, безусловно, положительный факт. Конечно, в первую очередь, эта работа проводится в республиках. Так, приняты во многих республиках земельные, лесные Кодексы, Кодексы об административных правона рушениях. В Башкортостане, например, принято более 10 Кодексов. Несколько меньше - в других республиках. Кодексы принимаются не только в республиках в составе России. В Московской области также принят ряд Кодексов, в том числе градостроительный127, в Калининградской области - Ко-АП.
Однако имеет место целый ряд существенных недостатков в процессе подготовки законопроектов и их принятия: неоправданная поспешность подготовки и принятия нормативных решений; перегруженность планов законотворческих работ многих субъектов РФ, что явно превышает их «пропускную способность», бессистемность, хаотическое развитие законодательства, отсутствие научно обоснованной системы нормативных актов региона, противоречия и несогласованности внутри нормативно-правового массива субъектов, неоправданные расхождения между актами разных субъектов, хотя эти акты действуют в едином правовом пространстве, обусловленном действием Конституции Российской Федерации и всего федерального законодательства.
Четко просматривается тенденция определенного перекоса в соотношении актов законодательной и исполнительной власти в сторону увеличения объема и значения подзаконных актов по сравнению с законами.
Не изжита еще декларативность многих положений законов. Во многих из них отсутствует механизм их реализации - меры ответственности, поощрения, финансирование, организационные меры. Как и на федеральном уровне не всегда готовятся научные концепции важнейших законопроектов, мало привлекаются к разработке проектов ученые-юристы и представители других отраслей науки.
Устав Калининградской области как основной источник регионального конституционного законодательства. Соотношение и механизм взаимодействия с Конституцией РФ
Для более полного и глубокого понимания основного вопроса данной главы необходимо дать краткую характеристику геополитического и экономического положения Калининградской области, которое определяет особенности и проблемы региона на сегодняшний день, в том числе и в области конституционно-правового строительства.
Калининградская область возникла в результате Потсдамского соглашения 1945 года между странами-победительницами (СССР, США и Великобритания) во Второй мировой войне и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1946 года «Об образовании Кенигсбергской области в составе РСФСР». Потсдамская конференция, проходившая с 17 июля по 2 августа 1945 года, приняла решение о ликвидации германской провинции Восточной Пруссии и передаче ее северной части вместе со столицей Кенигсбергом Советскому Союзу, а остальной части - Польше.
Расположена область в северной части древней европейской страны Пруссии, состоявшей из 11 земель, одна из которых, самая обширная - Сам-бия - послужила территориальной основой нынешней Калининградской области. До насильственной немецкой колонизации этих земель в XIII веке здесь жили балтийские племена куршей и пруссов. Они были частично унич-тожены, изгнаны или ассимилированы германцами. В этот период истории Самбии, после ее вхождения в качестве части германской провинции Восточной Пруссии, довольно эффективно использовалось ее благоприятное геополитическое положение на узловых пунктах транспортных магистралей, соединяющих северо-европейские прибалтийские рынки с восточными российскими и южными рынками. В 1913 году Кенигсберг - одна из европейских столиц, был признан главным транзитным портом российских товаров. Через него перевозились продовольственные и другие грузы из России. В конце 30-х годов XX века порт Кенигсберг - Пиллау (ныне Калининград -Балтийск) занимал второе место в торговле Германии на Балтийском море.
Ведущее место в промышленности северной части Восточной Пруссии, на территории которой находится Калининградская область, занимали: металлообработка и машиностроение, целлюлозно-бумажная, деревообрабатывающая, пищевая, швейная, текстильная, силикатно-керамическая и некоторые другие отрасли, а также электростанции.
Восточно-прусский рыболовецкий флот в 1938 году в бассейне Балтийского моря состоял из более чем 9 тысяч судов. Кроме того, на территории Восточной Пруссии использовалось 1107 спускаемых рыбных прудов, эффективно развивалось сельское хозяйство (на селе трудилось 46% её населения), и она полностью удовлетворяла свои потребности в хлебе.
Немецкое население ушло из Восточной Пруссии в 1945 году вместе с отступающими германскими войсками или было депортировано после Второй мировой войны в советскую зону оккупации Германии (впоследствии ГДР). Нынешние жители - переселенцы с территорий Советского Союза. Более половины нынешних калининградцев родилось после Второй мировой войны уже на территории Калининградской области.
В Калининградской области был создан крупный хозяйственный комплекс, обслуживающий общероссийские нужды. В советское время развились новые для региона отрасли промышленности - прежде всего, обслуживающие рыбную промышленность (рыбообрабатывающий комплекс). Область давала около 10% пищевой рыбопродукции РСФСР. Было развито машиностроение. Целлюлозно-бумажная промышленность производила 6% целлюлозы и 4% бумаги советской страны. Добывалось более миллиона тонн нефти, среди полезных ископаемых наиболее значительны - 90% мирового запаса янтаря. Морской транспорт перевозил за год до 4 млн. тонн экспортно-импортных грузов. Намного выше среднероссийского уровня в советский период было душевое производство молока, мяса, яиц, а доля производимой в области пушнины превышала 5% общероссийского объёма.
За пределы области вывозилось более 70% производимой её предприятиями продукции. Рыба и рыбо-море-продукция, целлюлоза, янтарь, янтарные изделия, некоторые машины и оборудование (вагоны, погрузчики, прожектора и другое), швейные изделия экспортировались более чем в 50 стран мира.
Сегодня, т.е. спустя 15 лет после развала Советского Союза, Калининградская область развивается в экономическом отношении высокими темпами. Так, средние показатели развития региона по росту промышленного производства в четыре раза выше, чем соответствующие показатели в остальной России. Федеральная целевая программа развития региона до 2010 года состоит из 149 объектов на сумму 3 млрд. евро.
Основу экономики региона составляют машиностроение, металлообработка, пищевая промышленность, Их доля продолжает расти, Новые предприятия дают уже до 80% валового регионального продукта. Сегодня же регион занимает 5,8% российского рынка производства мебели. Калининградская область выпускает 48% телевизоров от числа всех, производимых в России, 66% российского выпуска пылесосов, 32% российского выпуска мясных и рыбных консервов. Основа успешного развития экономики - беспошлинный ввоз сырья, оборудования, станков по федеральному закону 1996 г. об Особой экономической зоне. Это привело к тому, что в области открылось много новых предприятий с современной технической базой.
Проблемы и пути совершенствования конституционного законодательства Калининградской области
С 1945 года Калининградская область получила статус административно-территориальной единицы Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Статус области был закреплен в Положении о Калининградской области и определял ее основные права и обязанности.
Калининградская область была определена как административно территориальная единица Российской Федеративной республики, которая по сути являлась унитарным образованием. Область административно полностью подчинялась Центру во всем, своего голоса не имела, хотя и была формально представлена в Верховном Совете РСФСР. О какой-либо самостоятельности не могло быть и речи. Принцип демократического централизма сочетался с административно-командной системой во всем. Так продолжалось до распада СССР.
С образованием Российской Федерации в 1992 году Калининградская область получила статус субъекта Российской Федерации, который получил закрепление в Конституции 1993 г. Калининградская область от таких преобразований только приобрела новые демократические начала, которые послужили основой для дальнейшего развития. Из административно-территориальной единицы Калининградская область превратилась в публично-властное образование, полноправного члена Российской Федерации, подписавшего договор о разграничении предметов ведения и полномочий. С этого времени стали вызревать новые требования по управлению и развитию Калининградского полуанклава России на Балтике, новых подходов к разработке статуса области, ее международного и внутригосударственного развития во всех сферах. История предоставила возможность воспользоваться новой ситуацией и решить целый ряд региональных вопросов политики и экономики, но по существу никаких важных решений принято не было. Это связано с тем, что Россия на сегодняшний день, являясь федерацией, во многом еще сохраняет черты унитарного государства. Ярким примером этому является отношение к Калининградской области, Если прежняя Калининградская область подчинялась Центру и зависела от него, то нынешний субъект РФ живет с Федеральным Центром на договорных условиях, и Федеральный Центр не желает мириться с этим, зачастую искажая договорные отношения. Ему выгоднее видеть прежнюю Калининградскую область и командовать ею по всем направлениям, попирая принципы федерализма. Все неудачи в области, особенно в части Особой экономической зоны, во многом являются следствием такого отношения к Калининградской области. Этот негатив сегодня получает свое новое выражение в проблеме интеграции Калининградского субъекта в ЕС.
Таким образом, потеряв признаки административно-территориальной единицы, Калининградская область хотя и приобрела признаки государственно подобного образования, но не выразила их до конца. Свое закрепление эти признаки должны были получить именно в Уставе Калининградской области, но этого не произошло.
В середине 90-х гг. многие политики и правоведы видели панацею от всех бед Калининградской области в принятии закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».177 Однако создание Особой экономической зоны на территории Калининградской области, новое экономическое содержание ее существования, как оказалось, не смогло в полной мере по решить всех проблем региона. Да и в российском МИД проблемы самого западного региона страны в отдельный блок почему-то не выделяют, предпочитая рассматривать их по остаточному принципу. Выход из создавшейся ситуации представляется только через создание полноценного, с учетом общеевропейских требований, Калининградского субъекта Российской Федерации.
Какие же проблемы и возможности имеются у Калининградского региона в настоящее время по наполнению своего статуса новым «федеративным» содержанием и достижению уровня государственного образования?
Так, даже внутренний суверенитет Калининградской области до сих пор не определен в нормативно-правовых актах, в том числе и в Уставе области. Можно лишь доктринальным путем сделать вывод о том, что суверенитетом Калининградская область все же обладает, но в соответствии с концепцией кооперативного федерализма, этот суверенитет включается в суверенитет Российской Федерации. В Калининградском субъекте Федерации не определен и источник власти. Так, в Уставе области сказано, что «население области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.1 ст.1 Устава). Но является ли население области единственным источником власти в области, непонятно из текста Устава. Кроме того, термин «население» привычнее употреблять для характеристики административно-территориальных единиц в унитарном государстве, в субъекте же Российской Федерации источником власти должен являться народ, населяющий его территорию, так же как и в целом в России (ч. 1 ст.З Конституции РФ). Кстати, и в проекте нового Устава Калининградской области это положение осталось без изменений.
Особенностью федеративного государства также является то, что суверенитетом обладает как федерация в целом, так и составляющие ее субъекты. Поэтому существовавший ранее СССР нельзя было, в правовом смысле, считать федерацией. Фактически это было многонациональное унитарное государство унитарная федерация.17 Принцип же демократического централизма, лежащий в основе социалистической федерации, по словам Л. Черчворда, был призван обеспечивать лишь развитие экономики на основе общегосудар ственного плана.
