Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 16
1.1. Понятие и сущность конституционного права на образование 16
1.2. Лицо с ограниченными возможностями здоровья как субъект правоотношений в сфере образования 28
1.3. Понятие и основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 41
Глава 2. Регулирование и защита права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья: соотношение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ 53
2.1. Полномочия Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями
здоровья "
2.2. Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 85
Глава 3. Институциональная система конституционного обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 118
3.1. Органы государственной власти в механизме обеспечения конституционного права образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 11
3.2. Органы местного самоуправления в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 146
3.3. Общественные институты в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья 170
Заключение 182
Библиографический список 193
- Понятие и основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
- Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
- Органы местного самоуправления в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
- Общественные институты в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Право на образование является важнейшим социально-культурным правом человека, поскольку образование – это сфера жизни общества, которая в наибольшей степени может повлиять на развитие человека. В настоящее время возможности реализации права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья связаны с наличием целого комплекса проблем правового, организационно-технического, финансового, социального характера. В этой связи особую остроту и актуальность приобретает исследование конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, анализ не просто провозглашаемых, а реально существующих прав и свобод, обеспечиваемых государством, органами местного самоуправления, общественными институтами и т.д.
Стратегическая цель государственной политики в области образования – повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, особые образовательные потребности которых обуславливают необходимость создания специальных условий для получения ими качественного образования.
Период становления системы нормативных правовых актов в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья значительно затянулся. Начиная с 1999 года, когда был разработан и впоследствии отклонен проект федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)», не принят ни один комплексный нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. В 2008 году Российская Федерация подписала и в настоящее время готовится к ратификации Конвенции о правах инвалидов, провозгласившей в качестве гарантий реализации права на образование невозможность исключения инвалидов из системы общего образования, бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования; равный с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания. В связи с тем, что нормы Конвенции о правах инвалидов с момента ее ратификации будут включены в правовую систему России и приобретут общеобязательный характер, в настоящее время требуется осмысление возможностей наиболее эффективного обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на качественное и доступное образование, в том числе профессиональное, с учетом опыта и традиций российской образовательной системы.
Степень научной разработанности проблемы.
Права человека как нравственная основа, фундамент любого общества и государства являются сложным, многоаспектным явлением и представляют значительный интерес для юридической науки. Общетеоретические подходы к изучению основных прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации сформировали отечественные ученые-правоведы Е.А. Лукашева, Д.И. Луковская, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.Н. Протасов, В.М. Сырых и др.
Основой для формирования собственной научной позиции автора послужили фундаментальные исследования таких отечественных ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, С.М. Лях, Г.В. Мальцев, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев и др., а также специальные научные исследования механизма обеспечения прав и свобод человека, осуществленные в различное время такими учеными, как Ю.В. Анохин, Г.Г. Босхомджиева, В.Н. Бутылин, М.В. Мархгейм, И.В. Ростовщиков, В.А. Терехин, В.В. Уханкин и др.
Теоретические исследования отдельных вопросов, связанных с обеспечением конституционного права на образования, весьма многообразны и разнородны. В советское время комплексное конституционно-правовое исследование права на образование было осуществлено в работах Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.С. Румянцевой и др. Изучению различных аспектов конституционного права на образование посвящены работы М.С. Андиевой, С.В. Безуглова, А.В. Богданова, Н.С. Голубковой, Т.В. Грачевой, З.П. Дащинской, А.П. Жуковой, А.В. Мадьяровой, Т.Н. Матюшевой, В.В. Рыбаковой, Т.В. Савиной, М.В. Смирновой, О.А. Тепляковой, И.В. Тяпкиной, Д.В. Хромова, Ю.Н. Царева, Е.С. Чугуновой, Р.А. Эфрикяна и др. В настоящее время особо актуальными являются вопросы, связанные с модернизацией российского образовательного права и образовательной системы. В этой связи важными представляются работы Е.Д. Волоховой, Г.Т. Ермошина, А.Н. Козырина, Т.П. Куртаповой, В.В. Насонкина, А.И. Рожкова, Е.А. Суханова, М.В. Сытинской, В.И. Шкатуллы, Д.А. Ягофарова и др., отразившие современное состояние образовательного законодательства и пути его реформирования.
Особенности реализации права на образование детьми с ограниченными возможностями здоровья были изучены в работах Е.Ю. Шинкаревой, О.М. Ильиной. Вместе с тем, вопросы, касающиеся обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на всех образовательных уровнях, в том числе, в сфере реализации права на профессиональное образование, исследованы недостаточно. В настоящее время не была изучена система государственных и негосударственных институтов, обеспечивающих право на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; не проводилось комплексное сравнительно-правовое исследование основных направлений защиты права на образование людей с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ. Кроме того, несовершенство и пробельность законодательства в сфере обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья формирует поле для дальнейших научных изысканий в этом направлении.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и иные нормативные правовые положения, регулирующие общественные отношения, связанные с содержанием права на образование, особенностями его реализации лицами с ограниченными возможностями здоровья и функционированием конституционно-правового механизма его обеспечения.
Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование сущности, содержания, особенностей и структурных элементов механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
– представить и обосновать авторское понимание сущности права на образование как важнейшего социально-культурного права;
– выявить особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как субъектов правоотношений в сфере образования;
– определить понятие и охарактеризовать основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
– охарактеризовать конституционно-правовую природу полномочий Российской Федерации по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
– исследовать полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в контексте соотношения с полномочиями Российской Федерации по регулированию и защите этого права;
– осуществить анализ полномочий органов государственной власти по обеспечению конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
– оценить деятельность органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование и предложить меры по ее совершенствованию;
– определить место и роль общественных институтов в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Методологическая основа исследования сформирована исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности лиц с ограниченными возможностями здоровья как категории людей, нуждающихся в создании дополнительных гарантий права на образование, но и оценить эффективность конституционно-правового механизма обеспечения этого права.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового обеспечения прав и свобод человека, базируется на теоретико-правовых традициях рассмотрения субъективного права как неотъемлемого элемента правового статуса человека, признания естественно-правовой природы права на образование как проявления состояния свободы, возможности саморазвития, принадлежащей каждому человеку от рождения.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационной работы составляют нормативные правовые акты, в том числе Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты, ведомственные акты Министерства образования и науки нормативного и рекомендательного характера, законы и подзаконные акты субъектов РФ по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; решения Конституционного Суда РФ; материалы судебной практики; материалы общественных правозащитных организаций; материалы, подготовленные в государственных органах по защите прав человека, в том числе Доклады Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка Краснодарского края, Уполномоченного по правам ребенка г. Москвы; аналитические обзоры по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями в Российской Федерации, подготовленные Министерством образования и науки РФ, Департаментом социальной защиты населения Краснодарского края и др.; статистические материалы; данные социологических опросов.
Научная новизна диссертационного исследования характеризуется особенностями постановки актуальных проблем конституционно-правового обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья в современной России, а также подходом к их решению.
В рамках данного подхода 1) предложено авторское понимание сущности права на образование, выражающейся в соотношении юридически значимого социального интереса и обязанностей государства по его обеспечению как элементов права на образование; 2) выявлены особенности, характеризующие образовательно-правовой статус лиц с ограниченными возможностями здоровья, предопределяющие необходимость создания для этой категории людей дополнительных гарантий права на доступное и качественное образование без какой-либо дискриминации; 3) осуществлен анализ полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию и защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, в результате которого разработана теоретическая концепция разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами, выявлено содержание и основные направления защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции; 4) впервые осуществлено комплексное исследование институциональной системы конституционно-правового обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, позволившее определить характер правовых связей органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных институтов в процессе конституционного обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Результатом проведенного исследования являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию конституционно-правового механизма обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование.
Положения, выносимые на защиту:
1. Автором предлагается определить право на образование как юридическую возможность человека удовлетворить потребность в знаниях, умениях, навыках, обеспеченную обязанностью государства гарантировать непрерывный, качественный по содержанию и процедурам процесс воспитания и обучения. Юридическая обязанность государства по обеспечению равных возможностей реализации права на образование является важнейшим элементом права на образование.
2. Из взаимосвязанных положений ст. 19 Конституции РФ и ст. 43 Конституции РФ вытекает, что лица с ограниченными возможностями здоровья имеют право на образование в том виде и объеме, в каком этим правом в соответствии с Конституцией РФ обладает каждый. Особенности образовательно-правового статуса лиц с ограниченными возможностями здоровья предопределены не содержанием или объемом предоставляемого им права на образование, а взаимосвязью следующих характерных признаков:
1) наличие недостатков (ограничений, отклонений) в физическом и (или) психическом развитии;
2) объективно существующая связь между ограничениями здоровья психофизического характера и особыми образовательными потребностями рассматриваемых субъектов, выражающаяся в том, что освоение лицом с ограниченными возможностями здоровья образовательных программ без создания специальных условий невозможно или затруднено;
3) необходимость создания дополнительных государственных гарантий равноправия и недискриминации лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования. При этом к категории таких лиц необходимо относить как инвалидов, так лиц с ограниченными возможностями здоровья, не признанных в установленном законом порядке инвалидами, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья в возрасте старше 18 лет, реализующих право на профессиональное образование.
3. Конституционно-правовой механизм обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование представляет собой сложную социально-правовую систему, в структуру которой включаются такие элементы, как институциональная и нормативная составляющие, методы обеспечительной деятельности, общие и специальные гарантии. Гарантии права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья представляют собой закрепленные в Конституции РФ и других нормативных правовых актах общие условия и специальные юридические средства (льготы, обязанности, запреты и т.п.), создающие лицам с ограниченными возможностями здоровья фактическую возможность осуществлять право на образование и защищать это право в случае нарушения. Создание условий для реализации конституционного принципа равных возможностей как специальная (дополнительная) гарантия осуществления права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья подразумевает, во-первых, обеспечение доступности образования на всех образовательных уровнях; во-вторых, повышение качества получаемого лицами с ограниченными возможностями здоровья образования.
4. В соответствии с закрепленными п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочиями по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина Российская Федерация устанавливает основные стандарты права на образование, определяет его содержание и механизм реализации, обеспечивая, тем самым, единообразие осуществления права на образование на всей территории Российской Федерации вне зависимости от территориальных особенностей. Анализ полномочий Российской Федерации по регулированию и защите права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование выявил, что на современном этапе нормативная правовая база по вопросам обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья представляет собой сложносоставную систему нормативных правовых актов различного уровня, направленности и отраслевой принадлежности, преимущественно ведомственных подзаконных актов, большинство из которых носит рекомендательный характер. В действующей нормативной базе по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в недостаточной мере и не всегда последовательно и полно закреплены положения международных документов, касающиеся обеспечения права на образование на основе принципов равенства, инклюзии и недискриминации. За рамками правового регулирования проектов значимых для образовательной сферы нормативных правовых актов остаются вопросы, связанные с определением механизмов создания специальных условий для обучающихся с особыми образовательными потребностями. К числу основных мер совершенствования законодательного обеспечения права лиц с ограниченными возможностями здоровья следует отнести принятие Федерального закона «О дополнительных гарантиях реализации права на образование отдельными категориями граждан».
5. Субъекты РФ в пределах полномочия по защите прав и свобод человека, установленного п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, осуществляют собственное правовое регулирование права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Такое регулирование должно производиться исключительно в целях обеспечения права на образование, в том числе установления дополнительных гарантий его реализации лицами с ограниченными возможностями здоровья, и осуществляться либо по вопросам обеспечения права на образование, не урегулированным Российской Федерацией; либо в целях конкретизации положений федерального законодательства, обеспечения правовой определенности в вопросах, касающихся осуществления права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья. Это, в частности, регулирование вопросов создания системы раннего выявления детей с нарушениями здоровья и коррекции в развитии ребенка; организации системы интегрированного обучения лиц с ограниченными возможностями в общеобразовательных учреждениях; повышение качества специального (коррекционного) образования; обеспечение условий для коррекционно-развивающего обучения в семье; поддержка сектора негосударственных образовательных учреждений и др.
6. В целях реализации конституционного принципа равных возможностей в осуществлении права на образование лицами с ограниченными возможностями здоровья необходимы дополнительные механизмы обеспечения этого права органами государственной власти. Автором внесено предложение законодательно урегулировать правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ, а также внести этот правозащитный институт в законодательно установленный перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов (ст. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). Право Уполномоченного по правам ребенка в РФ направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов, должно быть нормативно обеспечено корреспондирующей обязанностью этих органов устранить нарушения прав и интересов ребенка либо направить в адрес Уполномоченного по правам ребенка письменный мотивированный отказ принять соответствующие меры.
7. Существующая схема разграничения компетенции субъектов РФ и муниципальных образований в сфере образования является результатом продолжающегося в нашей стране процесса децентрализации управления образованием, основывается на принципе субсидиарности и свидетельствует о расширении практики инициативного участия органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения за счет собственных бюджетных средств. В настоящее время назрела необходимость осуществления полномочия по организации предоставления общего образования как в общеобразовательных, так и специальных (коррекционных) образовательных учреждениях на одном уровне публичной власти (уровне местного самоуправления), что не должно противоречить принципу равных возможностей осуществления права на общее образование детьми с ограниченными возможностями здоровья.
8. Конституционно закрепленная возможность защищать право на образование всеми способами, не запрещенными законом, может быть эффективно реализована посредством общественных институтов, в том числе, осуществляемых ими функций защиты прав и законных интересов лиц с ограниченными возможностями здоровья в сфере образования; взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения права на образование (общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, участие в разработке и реализации государственных и муниципальных программ и др.); информирования граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья; общественного контроля за реализацией решений, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе за выполнением законов и иных нормативных правовых актов.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации определяется новизной поставленных проблем и состоит в том, что полученные выводы и предложения вносят определенный вклад в развитие конституционно-правовой науки и могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем, связанных с обеспечением права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование, а также для практического применения органами государственной власти в процессе создания механизмов, способствующих реализации указанного права. Материалы диссертации могут быть полезны при проведении мероприятий по организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для анализа опыта защиты права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в субъектах РФ. Материалы исследования могут применяться в учебном процессе по специальности «Юриспруденция» при чтении курсов «Конституционное право», «Право социального обеспечения» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 7 научных публикациях, изложены в тезисах докладов к международной, всероссийским, межвузовским научным конференциям, апробированы в ходе работы круглого стола «Защита прав детей и семьи в условиях современного мира». Материалы диссертации применены автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Правовые основы работы с молодежью» на факультете управления и психологии Кубанского государственного университета.
Структура диссертационной работы состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
Понятие и основные элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
Право на образование - важнейшее социально-культурное право человека, закрепленное и гарантированное, прежде всего, Конституцией РФ, а также иными нормативными правовыми актами. Реализация права на образование индивидом является предпосылкой его успешной социализации, гарантией дальнейшего трудоустройства, участия в политической жизни общества, реализации личных, экономических прав и т.д. Построение системы образования на основе принципов качества, инклюзии и педискримииации, обеспечивающей создаиие доступной образовательной
Понятие прав человека невозможно определить однозначно и единообразно, поскольку ирава человека - это сложное многогранное явление, носящее, по мнению ряда авторов, дуалистический, двойственный характер. Это обусловлено тем, что, «во-первых, они выражают
Полномочия субъектов РФ по защите права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
К.Б. Толкачев отмечает, что «сердцевиной процесса обеспечения основных прав человека является создание гарантий их реализации»65. 1акого же мнения придерживается Ю.В. Анохин, понимающий под обеспечением не гарантии, а деятельность (и се результат), направленную на создание гарантий (позитивных факторов), нейтрализацию негативных факторов и тем самым на достижение реальности прав и свобод личиости66.
Механизм - это система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности67. Исследуя сущность механизма обеспечения прав и свобод личности, ученые акцентируют внимание на отдельных содержательных характеристиках этого сложного явления. но мнению И.В. Ростовщикова, механизм обеспечения прав и свобод - это «социально обусловленный и законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего личности-правообладателя, а также обязанных и других субъектов, с целью получения заинтересованной личностью блага, опосредованного правом (свободой)»68. Г.Г. Босхомджиева представляет механизм обеспечения как определенным образом оргаиизоваиную совокупность наиболее благоприятных условий для функционирования объекта обеспечения69. Ю.В Анохин в структуре механизма обеспечения прав и свобод личности выделяет механизм правового регулирования, механизм действия права, механизм государства, гарантии и механизм юридической ответственности70.
Несмотря на различия во взглядах на сущностные характеристики механизма обеспечения прав и свобод личности, практически все авторы сходятся иа следующем: 1) механизм обеспечения прав и свобод человека представляет собой сложную социально-правовую систему; 2) структурные элементы этой системы взаимодействуют между собой, оказывают взаимное влияние, являются взаимозависимыми в процессе осуществления деятельности по обеспечению прав и свобод человека.
По нашему мнению, следует согласиться с Г.Н. Комковой, выделившей в механизме обеспечения равенства нрав и свобод три составляющие: механизм охраны защиты и восстановления71, и в этой связи в механизме обеспечения нрав и свобод личности, в первую очередь, отметить властные институты, а также иных управомоченных па охрану, защиту и восстановление чужих прав субъектов.
Для целей настоящего исследования важно выяснить, что понимается под конституционно-правовым механизмом обеспечения прав и свобод человека, и каково соотношение понятий «конституционно-правовой механизм
обеспечения» и «государственно-правовой механизм обеспечения» прав и свобод человека.
По мнению В. Д.. Зорькина, конституционно-правовой механизм обеспечения основных прав человека - это сложный конституционно-правовой феномен, включающий в себя внутригосударственные и международные механизмы (институты, процедуры)7".
В. Иссмелов понимает конституционно-правовой механизм обеспечения прав человека как «взятую в единстве систему взаимодействующих конституционно-правовых средств, при помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации прав человека»
В понятии государственно-правового механизма обеспечения основных прав человека учеиые-копституциопалисты выделяют, прежде всего, оргапизационно-правовую составляющую. Так, Ю.В. Анохин под механизмом государственно-правового обеспечения прав и свобод личности понимает сложную систему социального организма политической системы общества, включающую государство, его органы, должностных лиц, общественные организации и органы местного самоуправления, в их единстве и функционировании, направленном на создание условий результативного воздействия на общественные отношения, в целях эффективной реализации, охраны и защиты прав и свобод человека и граждаиина74.
По мнению В.В. Ухапкипа, государственно-правовой механизм, представляющий собой совокупность государственных органов и негосударсгвенных организаций, но содержанию гораздо шире и включает в себя конституционно-правовой механизм. Под конституционно-правовым механизмом обеспечения В.В. Уханкин понимает совокупность нормативных правовых актов международного, федерально,о, регионального и муниципального уровня; таким образом, государственно-правовой и конституционно-правовой механизмы обеспечения, по мнению ученого, существуют как организационная и регулятивная части . По нашему мнению, понимание конституционно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека нс может ограничиваться исключительно регулятивными его свойствами. Конституционно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека, основываясь, прежде всего, на конституционных, а также иных нормативных правовых установлениях, представляет собой многоаспектное социально-правовое явление, характеризующееся сложной структурной наполненностью, включающее в себя, в том числе, государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные структуры, взаимодействующие между собой в целях обеспечения прав и свобод человека. Таким образом, понятие конституционно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека, по нашему мнению, шире, чем понятие «государственно-правовой механизм обеспечения».
Органы местного самоуправления в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
В проекте закреплено право обучающегося иа выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы обучения после получения основного общего образования. Прием граждан для получения общего образования в общеобразовательные учреждения осуществляется на общедоступной и бесплатной основе. Несмотря на то, что в проекте закона обучающемуся предоставляется возможность выбора любого образовательного учреждения, представляется, что сложившаяся практика отказа в приеме ребенку с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательное учреждение если нсихолого-медико-недагогической комиссией ему рекомендовано обучение в коррекциошюй школе, будет сохраняться. Проектом установлено, что образовательные учреждения обязаны создавать специальные условия для обучения детей с ограниченными возможностями, но реальность такова, что пока, по данным Минобрнауки России, только 2% школ доступны для инвалидов. И даже по самым благоприятным прогнозам к 2015 году планируется достичь 20% показателя, чтобы на уровне каждого муниципального образования была создана сеть доступных учебных заведений, и родители с детьми могли, при желании и возможности ребенка, выбирать форму обучения в обычной школе.
Необходимость принятия специального нормативного правового акта по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, не вызывает сомнения. Наиболее приемлемым представляется внесение изменений в Закон РФ «Об образовании», в части устранения внутренних противоречий в регулировании вопросов образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, и принятия федерального закона «О дополнительных гарантиях реализации права на образование отдельными категориями граждан», в котором последовательно и полно будут регламентированы дополнительные гарантии реализации права на образование лицами с особым образовательно-правовым статусом, в том числе лицами с ограниченными возможностями здоровья.
В настоящее время в отсутствие специальных федеральных законов регулирование вопросов, связанных с образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется, в основном, в документах подзаконного уровня, в том числе программного характера, однако, это регулирование не может считаться полным и достаточным. По многим вопросам, связанным с обучением (воспитанием) лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе с регулированием процесса интегрированного обучения детей-ипвалидов в рамках общеобразовательной школы, нормативные акты не приняты, либо находятся в стадии подготовки. Зак, но данным Минобрнауки, пока только в стадии планирования находится работа но закреплению норм, регламентирующих создание вариативных условий для получения образования гражданами с ограниченными возможностями здоровья, в типовых положениях об общеобразовательных и других образовательных учреждениях, а также о категориях обучающихся, воспитанников, направляемых в коррекционные учреждения (классы, группы), содержащихся на полном государственном обеспечении.
Меры государственной политики по обеспечению равных условий для получения качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, носят фрагментарный характер. Так, в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года126 создание образовательной среды, обеспечивающей доступность качественного образования и успешную социализацию для лиц с ограниченными возможностями здоровья, было названо в качестве одной из приоритетных задач по достижению стратегической цели государственной политики в области образования - повышению доступности качественного образования. В то же время поддержка граждан с особыми физическими потребностями в Комплексном плане по формированию современной модели образования в Российской Федерации на период 2009-2012 годов ш была обозначена последним, 56-ым, пунктом в качестве мероприятия, запланированного только на 2012 год. Поддержка лиц, особые образовательные потребности которых связаны не с физическими, а с психическими особенностями, не запланирована в указанном документе вовсе.
В целом все подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, могут быть объединены в следующие группы: 1. УказУ Президента РФ, регулирующию вопрвсы сферы образования, как (например, Указ Президента РФ от 04 марта 2010 г. № 271 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»128). 2. Постановления Правительства РФ, предметом регулирования которых являются следующие вопросы: а) утверждение положений об органах и учреждениях, задействованных в конституционно-правовом механизме обеспечения права на образование (Положение о Министерстве образования и науки, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 337 (в ред. от 28 января 2011 г. № 39) 129 ; Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 666 130 ; Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 288 (в ред. от 10 марта 2009 г. № 216) m ; Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 (в ред. от К) марта 2009 г. № 21 6)132); б) регулирование финансово-экономических отношений в сфере образования (ианример, Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2009 г. № 1112 (в ред. от 27 декабря 2010 г. № 1117) «О предоставлении в 2010 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на организацию дистанционного образования детей-инвалидов»133);
Общественные институты в механизме обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья
В крае функционируют 10 реабилитационных центров, 19 отделений для детей и подростков с ограниченными возможностями. Реабилитационная база учреждений позволяет ежедневно обслуживать более 750 несовсршеннолстних, в том числе в условиях круглосуточного пребывания -262 ребенка, дневного пребывания - 101 ребенок, в условиях нестационарного обслуживания около - 400 детей.
Реабилитационными учреждениями оказано около 2,3 млн. различных социально-реабилитационных услуг, как в условиях учреждений, так и на дому. Наиболее востребованными являлись психолого-педагогические (29%) и социально-медицинские услуги (30%), что обусловлено реабилитационным потенциалом детей и подростков, поступающих на реабилитацию.
Особое внимание специалисты учреждений края уделяют организации совместной работы с семьей, в ходе которой осуществляется информирование родителей об оказываемых услугах, знакомство с содержанием социально-реабилитационной помощи детям, обучение родителей отдельным навыкам самостоятельного проведения реабилитации в домашних условиях, работа но опросу родителей о степени удовлетворенности качеством предоставляемых услуг175.
Финансирование этих мероприятий осуществляется, в том числе, в рамках реализуемой в Краснодарском крае целевой программы «Дети Кубани»176.
Законодательство субъектов РФ по вопросам образования лиц с ограииченными возможностями здоровья характеризуется отсутствием единого подхода в определении субъектного состава. В Законе Ленинградской области от 23 июля 2002 г. № 28-оз (в ред. от 24 декабря 2007 г. № 188-оз) «О специальном (коррекционном) образовании в Ленинградской области»177 лицо с ограпиченными возможностями здоровья определено как лицо, имеющее различиыс ограничения в здоровье и в связи с этим нуждающееся в специальном (коррекционном) образовании. Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве» рассматривает раздельно две категории лиц: инвалидов и иных лиц, не признанных в установленном порядке инвалидами, но имеющих временные или постоянные ограничения возможностей здоровья и нуждающихся в создании специальных условий обучения (воспитания). При этом в указанном законе определено, что ограничение возможностей здоровья - любая утрата психической, физиологической или анатомической структуры или функции либо отклонение от них, влекущие полное или частичное ограничение способности или возможности осуществлять бытовую, социальную, профессиональную или иную деятельность способом и в объеме, которые считаюгся нормальными для человека при прочих равных возрастных, социальных и иных факторах. Такой подход законодателя, безусловно, решает проблему определения круга субъектов, реализующих право на специальное образование.
В Законе Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. № 874-ЗРК «Об образовании»170 иод детъми-иивалидами со сложной структурои нарушении, не обслуживающих себя самостоятельно, понимаются граждане в возрасте до 18 лет со стойким расстройством функций организма, обусловленным заболевапием, последствием травм или дефектами, не способные к самообслуживанию и (или) к самостоятельному передвижению, нуждающиеся в постоянной посторонней помощи и использующие при необходимости вспомогательные технические средства, способные к обучению, а также к получению образования определенного уровня в рамках государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях общего назначения с использованием специальных методов обучения, специального режима обучения, с применением вспомогательных технических средств и технологий, установленных в качестве критериев в индивидуальной программе реабилитации инвалида. Примечательно, что Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. № 874-ЗРК «Об образовании», как и Закон Ленинградской области от 23 июля 2002 г. № 28-оз «О специальном (коррекционном) образовании в Ленинградской области», к лицам с ограниченными возможностями здоровья относит только несовершеннолетних, то есть за рамками закона оказываются лица с ограниченными возможностями здоровья старше 18 лет, реализующие право на образование, в том числе, и на профессиональное образование. В этом отпошеиии Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве» не содержит элементов дискриминации лиц с ограниченными возможностями здоровья по возрастному признаку. Действие Закона распространяется, кроме детей-ипвалидов и иных лиц, нс признанных таковыми, также на инвалидов и других лиц с ограниченными возможностями здоровья в возрасте старше 18 лет, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования. Эти положения, на наш взгляд, являются гарантией реализации закрепленного в Законе РФ «Об образовании» принципа непрерывного и многоуровневого образования.
