Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств 13
1.1. Понятие и сущность конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств, разграничение понятий 13
1.2. Систематизация и классификация конституционного контроля... 40
1.3. Модели конституционной юстиции 46
Глава II. Конституционно-правовые основы конституционной юстиции в государствах-членах СНГ 72
2.1. Институт конституционной юстиции и его конституционное закрепление в законодательстве государств-членов Содружества Независимых Государств 72
2.2. Правовой статус субъектов конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств 93
2.3. Организационные основы конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств 120
Заключение 136
Библиография 139
- Понятие и сущность конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств, разграничение понятий
- Модели конституционной юстиции
- Институт конституционной юстиции и его конституционное закрепление в законодательстве государств-членов Содружества Независимых Государств
- Организационные основы конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционная юстиция в государствах-членах Содружества Независимых Государств - новый и интенсивно развивающийся государственно-правовой институт. Его предназначение заключается в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции, защите прав, свобод и законных интересов личности. Обеспечение конституционного контроля в условиях перманентного реформирования, затрагивающего все сферы общественной жизни, сопровождающегося принятием большого количества нормативно-правовых актов различного уровня, является одним из приоритетных направлений деятельности государства. Институт конституционной юстиции в государствах-участниках Содружества1 располагает достаточно обширной нормативно - правовой базой.
За сравнительно небольшой срок его существования в научной литературе регулярно появлялись и появляются публикации, посвященные отдельным вопросам конституционного контроля. Вместе с тем анализ практической деятельности органов специализированной юстиции в исследуемых государствах указывает на то, что подобная система является недостаточно эффективной и действенной, позволяя выделить ряд проблем теоретического и практического характера, возникающих в процессе деятельности органов конституционного контроля и надзора в странах Содружества. К ним в первую очередь следует отнести неоперативность исполнения решений, требующих законодательного или подзаконного решения; продолжение действия подзаконных актов, независимо от признания их неконституционности; ненадлежащее выполнение должностными лицами и органами государственной власти решений органов
1 В соответствии с соглашением «О создании Содружества Независимых Государств» от 8 декабря 1991 года ратифицированном постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. N 2014-1 официальными наименованиями являются «государства-члены СНГ», «государства-участники Содружества» и «государства Содружества». Далее по тексту в качестве синонимов будут употребляться также такие термины, как «страны Содружества», «страны-участники СНГ».
конституционного контроля; использование органа специализированной юстиции в качестве политического инструмента и так далее.
Конституционное законодательство стран СНГ имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования, особым механизмом защиты конституционного законодательства.
Однако, в силу целого ряда исторических, политических,
экономических и иных причин, регулирование, в частности сферы
конституционной юстиции, в этих странах носит дифференцированный, а
подчас и кардинально противоположный характер. Между тем,
относительное политико-экономическое «первенство» Российской
Федерации на фоне других стран Содружества отнюдь не гарантирует наиболее приемлемого для всех варианта решения подобных проблем, в связи с чем представляется необходимым проведение сравнительно-правового исследования в этой сфере общественных отношений.
Нельзя не отметить, что, на том или ином этапе становления и развития, ряд институтов конституционной юстиции в странах Содружества в складывающихся политических условиях, так или иначе, дискредитировал себя, приняв политическую позицию вместо правовой (это касается событий в России, Украине, Белоруссии, Казахстане). Тем не менее, на наш взгляд, представляется более корректным анализировать подобные публичные образования с точки зрения права, а не политики.
Для сравнительно-правового исследования были выбраны наиболее разноплановые, государства-участники Содружества Независимых Государств, среди них: Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Молдова и Украина. Критический анализ опыта этих государств имеет особую
важность для Российской Федерации в сфере поиска наилучших
механизмов регулирования, в частности сферы конституционной юстиции.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время проблемы конституционной юстиции исследуются достаточно активно. Подобная ситуация обусловлена исключительно значимой ролью институтов конституционного контроля в России и странах «ближнего зарубежья».
Так, проблемами конституционной юстиции в той или иной мере активно занимались: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, А.А. Белкин, С.Н. Братусь, В.В. Бриксов, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиев, Т.И. Геворкян, С.Г. Голубицкая, Ж.В. Григорова, Е.В. Колесников, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, П.Е. Недбайло, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, А.С. Пиголкин, А.Л. Питерская, О.В. Романова, Ю.Д. Рудкин, В.Г. Стрекозов, Е.Б. Султанов, О.И. Тиунов, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Т. Филиппов, Т.Я. Хабриева, Л.Е. Ховрина, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин, Р.В. Шагиева, Х.Б. Шейнин, Н.В. Щербакова, Б.С. Эбзеев, и др.
Непосредственно вопросам конституционной юстиции свои работы посвятили: М.В. Баглай, И.С. Бастен, Е.В. Батеева, СВ. Боботов, А.Г. Гатаулин, В.В. Гошуляк, А.А. Клишас, Д.Ш. Пирбудагова, К.А. Половченко, Б.А. Страшун, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдини, и др.
Однако русскоязычных исследований, посвященных непосредственно сравнительно-правовому анализу институтов конституционной юстиции в странах-участниках СНГ, на настоящий момент практически нет.
Объектом диссертационного исследования является сущность и содержание институтов конституционной юстиции в государствах-участниках Содружества Независимых Государств.
Предметом диссертационного исследования выступают законодательные акты государств-членов СНГ, регулирующие вопросы организации и деятельности конституционной юстиции, а также практика органов конституционного контроля и конституционного надзора в
указанных государствах.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное системное изучение научно-теоретической и правовой базы института конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств, с последующим сравнительно-правовым анализом и выработкой теоретических и научно-практических рекомендаций по совершенствованию института конституционной юстиции в государствах СНГ и Российской Федерации.
На основе научного, нормативного и практического материала, с учетом многоаспектное и комплексности проблемы, для достижения указанной цели предполагается решить следующие основные задачи:
изучить теоретический понятийный аппарат, исследуемой области знаний, произвести критический анализ точек зрения различных ученых по вопросам определения изучаемых понятий с последующим их разграничением;
на основании полученных в результате исследования данных классифицировать понятие «конституционный контроль», выделить специфические формы и виды;
рассмотреть действующие в современном мире основные модели конституционной юстиции, исследовать их типичные признаки, а также проанализировать существующие в науке альтернативные точки зрения на подобного рода классификации с выявлением нетипичных («неклассических») моделей конституционной юстиции;
проанализировать основные этапы генезиса института конституционной юстиции в бывших Союзных республиках;
произвести сравнительно правовое исследование законодательства исследуемых государств-членов СНГ, а также существующих в Российской и зарубежной конституционно-правовой науке взглядов на соответствующую проблематику;
проанализировать практику работы органов конституционного
контроля и конституционного надзора исследуемых стран (на примере конкретных решений этих органов);
7. сделать соответствующие выводы о положительных и отрицательных моментах в деятельности изучаемых институтов, выработать конкретные рекомендации по улучшению деятельности органов конституционного контроля Российской Федерации (в частности, деятельности Конституционного Суда).
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод. В ходе исследования использовались общие методы познания, обще- и частно-научные, а также специальные методы.
В качестве общенаучных методов использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы; в качестве частно-научных и специальных - сравнительно-правовой, формально-юридический и историко-правовой методы. Указанные методы позволили наиболее последовательно и полно рассмотреть как теоретические, так и практические аспекты исследуемых институтов.
В качестве теоретической основы исследования автором использовался опыт ведущих российских и зарубежных учёных в области конституционного контроля и конституционного надзора, изложенный в научных монографиях, статьях, материалах научных конференций.
В качестве эмпирической основы исследования автор использовал разработки государственных органов стран содружества в сфере конституционной юстиции, выразившиеся в принятии нормативно-правовых актов и решений органов конституционного контроля и надзора исследуемых стран.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа является комплексным сравнительно-правовым исследованием институтов конституционной юстиции государств-членов СНГ (хотя отдельные попытки проанализировать институты конституционной юстиции в государствах Содружества, в той или иной мере
имели место, они касались в основном отдельных стран и носили внутригосударственный характер).
В исследовании впервые делается попытка проанализировать точки зрения целого ряда ведущих ученых-государствоведов на теоретико-правовую базу конституционной юстиции, на основании которой производится определение основных понятий в сфере конституционной юстиции, а также классифицировать некоторые из них с выявлением нетипичных (неклассических) подвидов различных институтов.
Новизна проведенного в работе анализа выражается также в том, что диссертантом проводится сравнительное правовое исследование ранее не изучавшихся российскими учеными нормативно правовых документов государств-участников Содружества, на основании которого делаются соответствующие выводы и приводятся конкретные авторские предложения по совершенствованию конституционной юстиции в исследуемых странах и Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны:
1. В работе формируется следующее определение: конституционная юстиция в государствах-членах Содружества Независимых Государств понимается как система судебных или несудебных (квазисудебных), уполномоченных или учрежденных государством для осуществления конституционного контроля, конституционного надзора и толкования Основного закона. Указанную дефиницию следует дифференцировать от понятия конституционный контроль, под которым понимается деятельность, специально уполномоченных органов государства по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативно-правовых актов, а также действий различных органов государства, физических и юридических лиц, уполномоченных государством на государственно-властные действия, Основному закону страны,
заканчивающаяся отменой обнаруженных несоответствий. Кроме того, указанные термины следует дифференцировать от таких понятий, как конституционный надзор, судебный конституционный контроль, конституционная юрисдикция, конституционное правосудие и конституционный нормоконтроль.
В доктрине конституционного права на настоящий момент господствует дуалистическое представление о моделях конституционной юстиции (деление на «американскую» (англосаксонскую) и «европейскую» (австрийскую) модели конституционной юстиции). Диссертант доказывает, что практика осуществления конституционного контроля позволяет констатировать наличие у некоторых групп стран моделей конституционной юстиции в целом отличных от двух «классических» систем, и не подпадающих под определение ни одной из них. Более того, разнообразие последних - не дает научно-теоретической возможности простого объединения их в «смешанную» (гибридную) форму: помимо «американской» и «австрийской» моделей, выделяется «модель британского содружества», «смешанная американско-европейская» модель (гибридная), «французская» модель и «иберийская» (южноамериканская) модель.
Диссертантом обосновывается тезис о том, что в большинстве исследуемых государств постсоветского пространства преобладает «европейская» (австрийская) модель конституционной юстиции, и лишь в Республике Казахстан использована «французская» модель, предусматривающая образование Конституционного совета -специализированного несудебного (квазисудебного) органа конституционного контроля. В связи с этим автор подчеркивает, что, несмотря на общее «советское» прошлое, страны Содружества избрали в достаточной степени дифференцированный подход к организации конституционного контроля и даже (в случае с Казахстаном) с использованием определенной разновидности конституционной юстиции.
4. В результате сравнительно-правового анализа статуса судей,
диссертантом делается вывод о том, что члены Конституционного суда в странах СНГ неприкосновенны и пользуются иммунитетом, как правило, на уровне депутатов Парламента. Подобное правовое положение призвано обеспечить беспристрастность и объективность в их деятельности, при этом подчеркивается, что с нормативно-правовой точки зрения дальше всех продвинулись в этом направлении Грузия (закон «О социальных гарантиях судей Конституционного суда Грузии»).
Автор указывает на некоторую дифференциацию в организации и структуре органов конституционного контроля в государствах Содружества. Вместе с тем, отмечается тот факт, что в последнее время наблюдается общеевропейская тенденция к усложнению структуры органов конституционной юстиции. Подобная тенденция представляется в целом правильной, в связи с тем, что растущая среди различных слоев населения «популярность» правосудия (в том числе конституционного) объективно вызывает повышенную загруженность органов конституционного контроля, а распределение нагрузки между судами общей и специализированной юрисдикции могло бы помочь справиться с возникшими проблемами.
Диссертант обосновывает тезис о том, что положительными тенденциями, на которые следовало бы обратить внимание всем государствам Содружества, являются: а) наличие особого правового акта закрепляющего специфику процессуальных норм действующих в данной сфере отношений (ККЮ Молдовы); б) формирование судейского корпуса Конституционного суда всеми ветвями власти в целях обеспечения политической нейтральности института специализированной юстиции (Украина, Грузия); в) возможность предварительного контроля по волеизъявлению непосредственно органа конституционного контроля, что во многом противоречит судебному характеру подобного органа, однако реализация подобного механизма в целом возможна; г) расширение круга субъектов, имеющих право инициирования процедуры конституционного контроля (Грузия).
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования
состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки государственной политики, проводящейся в современных условиях в Российской Федерации, а так же в государствах-членах СНГ.
Проведенная автором систематизация категориального аппарата, а также сравнительно-правовой анализ институтов конституционного контроля и конституционного надзора в отдельных странах-участниках Содружества позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности, в научной и учебной литературе.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в рамках высших учебных заведений России при преподавании и разработке курсов теории государства и права, конституционного права России и зарубежных стран, повсеместно и активно внедряемого в настоящее время курса конституционной юстиции в России и зарубежных странах, а также практическими работниками государственных органов, политических партий, общественных организаций, и непосредственно работниками органов конституционного контроля. Настоящее исследование позволяет расширить и углубить научные представления о теоретических аспектах конституционной юстиции, а также - современных тенденциях развития органов конституционного контроля и конституционного надзора стран-участников СНГ.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы изложены автором в докладах и сообщениях в ходе ряда научных и научно-практических конференций, а также используются в преподавательской деятельности автора.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а
также в подготовленных и опубликованных автором статьях, в том числе в изданиях находящихся в списках ВАК
Положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедр конституционного и муниципального права Московского университета МВД России и Российского университета дружбы народов, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя по три параграфа, заключения и библиографии.
Понятие и сущность конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств, разграничение понятий
В современной научной литературе, посвященной вопросам конституционного контроля, не сложилось единого, общепринятого понятийного аппарата. В связи с этим, представляется необходимым определиться с терминологией исследуемой проблемы.
Термин «конституционная юстиция» , являясь центральным понятием настоящей работы, по-разному определяется представителями того или иного научного направления. Нередко происходит его слияние с такими терминами как «конституционный контроль», «конституционное правосудие», «конституционная юрисдикция» и «конституционное судопроизводство». Кроме того, в ряде исследований, имеющих в названии словосочетание «конституционная юстиция», либо так или иначе посвященных ему, соответствующим автором вообще не делается попыток определения понятийного аппарата.3
Рассмотрим несколько точек зрения, относительно обсуждаемой дефиниции.
Так, судья Конституционного суда Российской Федерации в отставке Н.В. Витрук указывает, что судебная конституционная юрисдикция и соответствующее конституционное судопроизводство составляют конституционную юстицию, то есть конституционное правосудие . В связи с этим В.В. Дмитириев отмечает, что ученый использует для обозначения деятельности Конституционного суда понятия «конституционное правосудие» и «конституционная юстиция», и рассматривает их по существу как равнозначные.2
В.В. Захаров, характеризуя исследуемый институт, указывает, что: «специализированные органы конституционного контроля, включая судебные, находятся вне системы судебных органов, в определенном смысле они как бы возвышаются над ними. Этим органам не предоставлено права пересматривать решения верховных судов, но в некоторых случаях органы конституционной юстиции могут оценивать решения верховных судов с точки зрения соответствия их конституции страны».3 Таким образом, автор процитированного отрывка отождествляет понятие «органы конституционного контроля» с понятием «органы конституционной юстиции», одновременно, косвенно указывая на наличие не судебных органов специализированного контроля. А.В. Молотов также упоминает об органах конституционной юстиции4, а А.А. Клишас по тексту своей монографии5 использует понятие «система органов конституционной юстиции», но точного определения ему не дает.
Е.В. Батеева использует более широкое толкование рассматриваемого понятия, однако отмечает, что «если рассматривать понятие «конституционная юстиция» применительно к российской действительности, то речь должна идти не о системе конституционных судов, которой нет, а об обособленных друг от друга органах: о Конституционном Суде Российской Федерации и конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, поэтому на текущий момент в работе конституционной юстиции России, к сожалению, отсутствует взаимосогласованность».1
А. Муллануров предлагает следующее определение: «Под конституционной юстицией мы понимаем всю совокупность судебных органов особого рода и их деятельность по проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции».2 Важным аспектом этого и предыдущих определений является указание на исключительно судебный характер органов конституционной юстиции, что, на наш взгляд, представляется не совсем корректным, так как практика конституционного контроля второй половины XX века свидетельствует о том, что в ряде стран (например, во Франции и Казахстане) подобными функциями наделены квазисудебные органы (конституционные советы, государственные советы и пр.)
В свою очередь В.И. Червонюк констатирует: «Конституционная юстиция - специально учреждаемые государством органы, призванные обеспечить конституционную законность (правовую охрану конституции)». При этом, конституционную законность указанный автор определяет как «складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления»,4 Таким образом, налицо значительное расширение субъектного состава исследуемого понятия.
В.И. Иванова определяет конституционную юстицию как институт конституционного права, то есть - как совокупность юридических норм, которые закрепляют и регулируют систему, порядок организации и деятельности государственных органов, осуществляющих конституционный контроль.1 Критически рассматривая данное понятие, можно сделать вывод о неопределенном числе государственных органов, осуществляющих функции конституционного контроля, (при этом - так же как и в предыдущем определении - отсутствует ограничение их круга путем указания на их судебный характер). С точки зрения профессора В.И. Ивановой, конституционная юстиция составляет именно институт конституционного права, в котором сочетаются как материальные, так и процессуальные нормы.2
Цитируя X. Штайнберга, А.А. Клишас указывает, что одним из наиболее емких и корректных с научной точки зрения определений судебного конституционного контроля, в котором в сконцентрированной форме представлено обобщенное понимание столь сложной и многогранной проблемы в целом, является следующая дефиниция. Конституционная юстиция - это «законодательно-институционализированная система принятия общеобязательных решений по конституционно-правовым вопросам или спорам».3 Данное определение представляется корректным, однако лишенным, на наш взгляд, некоторых необходимых для понимания сущности рассматриваемого явления уточнений.
В рамках сравнительного анализа изложенных точек зрения, представляется возможным сделать несколько предварительных выводов.
Во-первых, указание на исключительно судебный характер конституционной юстиции видится не совсем оправданным, в том числе и с практической точки зрения, так как в правовой охране Конституции участвует не только специализированные органы судебного характера (Конституционные суды), но и целый ряд других публичных органов. Так,
Е.В. Батеева отмечает, что конституционный контроль в Российской Федерации - самостоятельная сфера государственно-властной деятельности. Она осуществляется не только Конституционным судом, но и иными государственными органами: Правительством Российской Федерации, высшими и иными федеральными судами, главами республик, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их конституционными и уставными судами, а главное - Президентом Российской Федерации.1 Например, в ч. 2 ст. 80 Конституции 1993 года2 указанно: «Президент является гарантом Конституции...».3 В ч. 2 ст. 125 приведен перечень субъектов, имеющих право обращаться в Конституционный суд Российской Федерации за разрешением дел о соответствии нормативно-правовых актов Конституции. Таким образом, составляя запрос, каждый из указанных органов участвует в конституционном контроле, так как перед тем как его сформулировать он самостоятельно находит разногласия между каким-либо нормативно-правовым актом и Конституцией, оформляет их в виде заявления и только после этого вступает в действие Конституционный суд, принимая окончательное решение по делу. Кроме того, следует помнить, что публичные органы, издавшие неконституционный нормативно-правовой акт, вправе его изменить или отменить самостоятельно4.
Модели конституционной юстиции
Учитывая научную проблематику настоящей работы, а также поставленные цели и задачи, представляется необходимым рассмотреть существующие в мире модели конституционной юстиции. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что модель конституционной юстиции представляет собой сложившуюся на территории отдельной страны систему органов конституционного контроля и конституционного надзора, обусловленную историческими, политическими и иными факторами, обладающую определенными сходными признаками, достаточными для ее обособления.
Как отмечает К.В. Демченко, в современный период наблюдается распространение контроля конституционности на общеевропейское правовое пространство. Об этом свидетельствует появление таких международных институтов, которые осуществляют специализированный контроль, руководствуясь учредительными и иными актами стран Европейского Союза. «Конституционными судами» Европейского Союза можно считать Европейский суд по правам человека в Страсбурге, а также Суд Европейских Сообществ в Люксембурге. Последний, играет важную роль в решении фундаментальных вопросов о соотношении национального и общеевропейского права.1
В большинстве современных государств сложились и действуют две основные модели института конституционного правосудия - «американская» (англосаксонская) и «европейская» (континентальная). Принципиальное различие между ними3 состоит в том, что при американской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. При европейской модели конституционное правосудие выделяется из общего правосудия, конституционные дела рассматриваются специализированными органами.1 Однако в мировой практике выявляют и другие модели.2
Интересную статистику в этой связи приводит К.В. Демченко В настоящее время конституционный контроль нормативных актов проводится более чем в 164 странах. В 74 государствах существует европейская институциональная и специализированная система, «американская» модель конституционного контроля представлена в 48 странах, «смешанная» гибридная модель используется в 30 странах. В некоторых государствах осуществляется парламентский вариант контроля. Кроме того, в 25 государствах присутствует система «еврофранцузской» разновидности контроля.3
А.А. Клишас отмечает, что сложившиеся со временем в рамках континентальной и англосаксонской правовых систем концепции конституционного контроля, чаще всего, строились на базе органической, институциональной, естественно-правовой и некоторых других теорий.1 Того же мнения придерживается и СМ. Шахрай В связи с этим представляется актуальным рассмотреть эти теории более подробно.
1. Органическая теория основывается на том, что Конституция государства является актом учредительной власти. В свою очередь, органы учредительной власти, известным образом разрушающие классическую концепцию разделения властей, приобретают относительный приоритет над иными органами власти. Указанный приоритет выражается в том, что акты, принимаемые органами учредительной власти, обладают высшей юридической силой, по сравнению с актами, принимаемыми иными органами государственной власти. Следовательно, акты законодательных, исполнительных и судебных органов, предусмотренных Основным законом и являющихся нижестоящими по отношению к учредительным документам, прежде всего не должны противоречить Конституции, как высшему акту учредительной власти.3
Органическая теория предоставляет существенные возможности для обоснования организации не только формального конституционного контроля, предусматривающего проверку лишь процедуры принятия правового акта, но также и содержательного конституционного контроля, при котором орган, его осуществляющий, проверяет соотношение норм не только по формальным признакам (к числу которых относятся процедура принятия, форма издания, компетенция органа, издавшего акт), но и по непосредственному соответствию содержания нижестоящих правовых норм, предписаниям норм высшей юридической силы.
2. Институциональная теория обращает внимание, в первую очередь, на юридико-технические аспекты соотношения правовых норм. Конституция рассматривается в качестве своеобразного нормативно-правового арбитра между государственными органами различных ветвей и уровней власти. Органы власти не вправе посягать на полномочия друг друга, вторгаться в «чужую» компетенцию как по горизонтали - в рамках единого властного уровня, так и по вертикали, что особенно актуально для федеративных государств, при разграничении предметов ведения и полномочий центра и субъектов федерации. Очевидно, что, в первую очередь, подобное вторжение в компетенцию происходит путем правотворчества органа-нарушителя. Следовательно, для анализа вопроса о наличии или отсутствии акта вторжения в чужую компетенцию орган контроля вынужден, прежде всего, обращаться непосредственно к содержанию соответствующих правовых норм. Таким образом, кажущийся на первый взгляд формальный подход институциональной теории к вопросу о конституционном контроле, приобретает весьма значимый содержательный компонент.1
Институт конституционной юстиции и его конституционное закрепление в законодательстве государств-членов Содружества Независимых Государств
Реформа органов власти 1988 - 1990 гг. предполагала создание в Союзных республиках Комитетов конституционного надзора.1 Таким образом, еще в рамках СССР в ряде Союзных республик были осуществлены изменения и дополнения в Конституциях, которыми предусматривалось введение в них Конституционных судов. «Пионером» в этом была Латвия, объявившая законом Латвийской ССР3 от 11 ноября 1989 года о необходимости учреждения Конституционного суда.4 За ней последовали Украина и Россия, которые, соответственно 24 октября и 15 декабря 1990 года, заменили в Основных законах институт комитетов конституционного надзора на конституционные суды.5 Однако следует подчеркнуть, что если в России Конституционный суд был сформирован в октябре 1991 года, то на Украине он появился лишь на шестом году независимости, хотя за это время там обновились не только Конституция, но, так и не реализованный первый, закон от 3 июля 1992 года «О Конституционном Суде Украины»6. В Латвии Конституционный суд начал действовать лишь в 1997 году. В Казахстане, Эстонии и Литве конституционные суды стали функционировать с 1993 года; в Беларуси и Кыргызстане - с 1994; в Молдове - с 1995; в Армении, Грузии иТаджикистане - с 1996; в Азербайджане - 1998 года.1
Как отмечает Н.А. Михалева2, последнее десятилетие стало для государств Содружества периодом утверждения суверенной государственности, постепенной либерализации социально-экономического и общественно-политического строя, упрочения демократических институтов публичной власти, преодоления национальной обособленности, модернизации правовой системы и установления господства права. Наиболее адекватно эти процессы получили отражение в конституционном законодательстве.
Конституционное законодательство стран СНГ имеет много общих черт. В целом это обусловлено следующими признаками: а) общим историческим наследием государств-участников СНГ; б) общностью избранной модели конституционного строя; в) однотипным объектом конституционного регулирования; г) динамикой государственно-политических реформ; д) влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования; е) особым механизмом защиты конституционного законодательства.
Посредством конституционных актов оформляется правовая природа государства, форма правления и государственного устройства, достигается организационное единство, как целого, регионов, так и территориальных самоуправляющихся общностей; обеспечивается закрепление прав и свобод личности, формируется правовая культура населения.
Фундаментом правовой системы государств Содружества являются национальные Конституции. Все страны СНГ прошли два этапа конституционного реформирования. Первый - эволюционный, отражающий начальный этап трансформации тоталитарного партийно-государственного социализма в либерально-демократическое постиндустриальное общество западного типа; второй - революционный, характеризующийся принятием новых конституций и динамизмом конституционного процесса.
Эволюция конституционного законодательства в странах СНГ начинается с принятия Деклараций о государственном суверенитете (1990-е годы). На этом этапе в республиканские Конституции советского образца вносились частичные изменения. Они касались: наименования государства; переориентации социалистической модели общественного развития на капиталистическую; признания человека высшей ценностью; утверждения концепции правового государства, верховенства права и закона, разделения властей, закрепления многопартийности, многообразия форм собственности; децентрализации государственного управления; совершенствования модели государственного устройства.
Масштабные общественные преобразования в государствах Содружества, социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества в период утверждения государственного суверенитета и перехода экономики на рыночную модель, реорганизация институтов публичной власти, демократизация конституционного статуса личности потребовали концептуального пересмотра конституционных текстов. Поэтому второй этап конституционного развития стран СНГ связан с принятием новых и последующей модернизацией ныне действующих Конституций. Это -Конституции Азербайджана (1995 г.), Армении (1995 г.), Беларуси (1994 г., в ред. 1996 г.), Грузии (1995 г., с изменениями и дополнениями 2004 г.). Казахстана (1995 г., в ред. 1998 г.), Кыргызстана (1993 г., в ред. 2003 г.), Молдовы (1994 г., в ред. 1996, 2000 и 2001 гг.), России (1993 г.), Таджикистана (1994 г., в ред. 1999 г.), Туркменистана (1992 г., в ред. 1995 г.), Узбекистана (1992 г., в ред. 1993 г., с изменениями и дополнениями 2003 г.), Украины (1996 г.).
Организационные основы конституционной юстиции в государствах-членах Содружества Независимых Государств
Конституционные суды, исследуемых государств, рассматривают вопросы, входящие в сферу их юрисдикции на основании соответствующих предложений, инициируемых субъектами конституционно-правовых отношений.
В Конституционный суд Украины имеют право обращаться: Президент Украины, не менее 45 народных депутатов Украины, Верховный суд Украины, Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, Верховный совет АРК.1
Как отмечает В. Под груша, серьезные новации присутствуют в определении субъектов инициирования конституционного судопроизводства в Белоруссии. Абзацем первым части четвертой ст. 116 Основного закона к ним отнесены: Президент, Палата представителей, Совет Республики, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, Совет Министров. Таким образом, с включением в перечень таких субъектов, как палаты Парламента и Совет Министров, одновременно из перечня исключены Председатель Верховного Совета, группа депутатов, постоянные комиссии, Генеральный прокурор (ранее они назывались в ст. 127). Конституционный суд - лишен права возбуждать дела о проверке конституционности актов по собственному усмотрению.3
Другие государственные органы, общественные объединения, а также граждане (физические лица) выступают с соответствующей инициативой перед органами и лицами, обладающими правом на внесение предложений о проверке конституционности акта. Конституционный суд вправе мотивированно отклонить предложение о проверке конституционности акта по основаниям, предусмотренным действующим законодательством. Заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь Конституционный суд дает на основании предложения Президента Республики Беларусь. Причем, рассмотрение этого вопроса не может быть отклонено по инициативе Конституционного суда.
Критически оценивая подобное положение вещей, следует заметить, что невозможность граждан самостоятельно и непосредственно обращаться в конституционный суд ставит под существенное сомнение общеполитическое значение контрольного органа.
Аналогичным образом обстоят дела в Казахстане. В Конституционный совет вправе обратиться: Президент Республики, Председатель Сената Парламента, Председатель Мажилиса Парламента, депутаты Парламента численностью не менее одной пятой от их общего числа, Премьер-министр, суды Республики, государственные органы и должностные лица, конституционность актов которых проверяется. В случае необходимости участники конституционного производства могут иметь своих представителей в Конституционном совете, полномочия которых оформляются в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.1
В отличие от Белоруссии и Казахстана, правом на обращение в Конституционный суд Молдовы обладают: Президент Республики Молдова, Правительство, министр юстиции, Высшая судебная палата, Экономический суд, Генеральный прокурор, депутат Парламента, парламентская фракция, парламентский адвокат, Народное собрание Гагаузии (Гагауз Ери) - в случаях проверки конституционности законов, регламентов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства, а также международных договоров Республики Молдова, ограничивающих полномочия Гагаузии.
Правом на обращения в Конституционный суд Армении обладают: Президент Республики, не менее одной трети от числа депутатов, кандидаты в Президенты Республики и кандидаты в депутаты - по спорам, связанным с результатами выборов, Правительство - В случае тяжелой болезни Президента Республики или наличия для исполнения его полномочий иных непреодолимых препятствий, которые на продолжительное время делают невозможным исполнение его полномочий, когда необходимо решение Конституционного суда, Национальное собрание - в случае рассмотрения вопроса об отрешении от должности Президента Республики.1 Важной особенностью в Армении, таким образом, является ситуативное расширение субъектного состава.
Правом обращаться в Конституционный суд Грузии с конституционным иском или представлением обладают: Президент, не менее одной пятой членов Парламента Грузии, общие суды, высшие представительные органы Абхазской и Аджарской автономных республик, Народный защитник Грузии, юридические лица, граждане Грузии и проживающие в Грузии другие физические лица. Принципиальным в этой связи является расширение круга лиц, имеющих право на обращение в Конституционный суд. Фактически он неограничен. По сути, в демократическом обществе необходима именно такая организация, так как она наиболее соответствует принципу доступности конституционного правосудия. Ситуативное же расширение субъектного состава (в случае с Арменией), на наш взгляд, не совсем оправдана, более выгодно было бы поступить как в Грузии, наделив правом на обращение в Конституционный суд граждан.
Порядок обращения в органы конституционного контроля в исследуемых государствах в целом схожий, он начинается с подачи уполномоченным на то органом или гражданином заявления либо жалобы придерживаясь установленной в законодательстве форме. При этом важно отметить, что, например, в Республике Молдова такого рода процессуальные моменты закреплены в отдельном документе, который носит название «Кодекс конституционной юрисдикции».
В целом, налицо противоречивые тенденции. С одной стороны, некоторые государства идут по пути расширения субъектного состава обращений в Конституционный суд (Армения, Грузия), с другой стороны, известного ограничения (Беларусь, Украина). На наш взгляд, именно расширение субъектного состава дает возможность наиболее полно раскрыться механизмам конституционного контроля, с другой стороны, нельзя не указать на то, что достаточно емкая процедура не предоставляет возможности быстро и эффективно действовать.
