Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации .. 13
1. Компетенция уполномоченных по правам человека (омбудсменов): зарубежный опыт и российская модель 13
2. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса 33
3. Место уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в системе государственных органов 56
ГЛАВА II. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации 86
1. Сфера компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации 86
2. Полномочия и публичные права уполномоченных по правам человека в Российской Федерации 115
3. Разграничение и согласование компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 159
Заключение 180
Библиография 183
Приложение 217
- Компетенция уполномоченных по правам человека (омбудсменов): зарубежный опыт и российская модель
- Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса
- Сфера компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
- Полномочия и публичные права уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Системные изменения законодательства Российской Федерации, обусловленные социально-экономическими процессами и реформированием российской государственности, вызвали необходимость в дальнейшем осмыслении ряда правовых институтов, в том числе института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Первостепенная цель правового государства - защита прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе в случае их нарушения государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В связи с продолжающимся в нашей стране процессом внедрения демократических ценностей и принципов правового государства сохраняют актуальность проблемы совершенствования национального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, элементом которого является институт уполномоченных по правам человека. Эффективность деятельности уполномоченных по правам человека зависит от точного законодательного закрепления сферы их компетенции и наделения данных государственных органов достаточными полномочиями для достижения определенных для них целей и решения поставленных перед ними задач.
В условиях административно-правовой реформы, направленной на повышение эффективности государственного управления, уполномоченные по правам человека приобретают особое значение как органы, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе государственными органами, их должностными лицами, государственными служащими. Подлинно демократический контроль не сводится к контролю государства за процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, он предполагает и контроль за деятельностью государственного аппарата. Необходимость анализа компетенции уполномоченных
4 по правам человека как контрольных государственных органов актуализирует тему, выбранную для диссертационного исследования.
Особый интерес вызывает вопрос о разграничении компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, что обусловлено тенденцией усиления «вертикали» государственной власти в Российской Федерации.
Степень разработанности темы и теоретическая основа диссертационного исследования. Для России институт уполномоченных по правам человека является относительно новым, в то время как в зарубежных государствах институт омбуд-смена, российским аналогом которого выступает институт уполномоченных по правам человека, получил широкое распространение после второй мировой войны и достаточно детально рассмотрен в работах М.Г. Альварес, С. Андерсона, А. Вашкевича, Ф. Гиддингса, Р. Грегори, Е. Лентовски, Дж. Поупа, Д. Роуэта, М. Сеневиратне, А. Сейтянэнда, Л.Б. Хилла, А. Хиль-Роблеса и др.
В работах отечественных авторов (А.С. Автономова, М.С. Башимова, А.А. Бегаевой, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, А.А. Глуховой, СИ. Глушковой, В.В. Комаровой, Н.В. Корнеевой, А.Н. Соколова, К.Б. Трумпеля, А.А. Удальцова, Н.Ю. Хаманевой, О.А. Шеенкова и др.) всестороннее исследование получили вопросы становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также статуса данного государственного органа.
Институт уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации анализировали А.М. Алексеенко, Р.Р. Амирова, К.М. Амосов, Е.С. Буянкина, С.А. Денисов, И.Л. Ивачев, С.С. Ионкин, Е.Г. Маркелова, Е.А. Молькова, С.Н. Матвеев, Ю.А. Сунгуров, М.А. Таранцов и др.
Место уполномоченных по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, вопросы взаимодействия уполномоченных по правам человека и иных государственных органов стали предметом диссертационных исследований А.В. Гайсиной, С.А. Каязькина, Ю.Л. Корабельниковой, А.Ю. Семеновой, А.А. Удальцова и др.
Вместе с тем в работах указанных зарубежных и отечественных авторов затронуты лишь отдельные аспекты компетенции уполномоченных по правам человека. Но комплексное ее конституционно-правовое исследование отсутствует. Диссертант сосредоточил внимание на углубленном целостном изучении компетенции уполномоченных по правам человека как элемента их конституционно-правового статуса.
Для выявления сущностного содержания и структурного анализа понятия компетенции диссертантом изучены работы С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.В. Бенедиктова, Д.А. Ковачева, Б.М. Лазарева, Т.Б. Макаровой, В.К. Мамутова, А.В. Мицкевича, В.Д. Перевалова, А.А. Пушкина, Л.Ю. Резниченко, М.В. Смородинова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, О.Ю. Ускова, Е.А. Флейшиц и др.
Теоретическую основу исследования уполномоченных по правам человека как специализированных контрольных органов составили труды, авторы которых рассматривают сущность, формы и методы государственного контроля (например, A.M. Гурин, СВ. Бендюрина, В.А. Кряжков, Е.А. Маштакова, В.Х. Махов, С.Н. Назаров, С.Э. Несмеянова, О.А. Савенко, Е.А. Соломатина, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов).
При анализе места уполномоченных по правам человека в системе государственных органов диссертант обращался к работам, посвященным вопросам построения системы государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, функционирования и взаимодействия данных органов (в частности, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Е.А. Соломатиной, Т.Я. Хабриевой, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина).
При исследовании международно-правовых аспектов полномочий уполномоченных по правам человека автор опирался на труды Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова, исследования С.А. Князькина, А.И. Лебедева, О.О. Миронова и др.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения в сфере установления и реализации компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации как комплексный правовой институт.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является комплексное конституционно-правовое исследование компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи.
Осмыслить и обобщить зарубежный опыт правового регулирования компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов) и выявить основные модели их компетенции в зарубежных государствах; показать значение этого опыта для Российской Федерации.
Определить специфику компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации по сравнению с компетенцией уполномоченных по правам человека (омбудсменов) в зарубежных государствах.
3. Охарактеризовать компетенцию уполномоченных по правам человека
в Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса;
выработать определение понятия компетенции уполномоченных по правам человека
в Российской Федерации.
Установить место уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в системе государственных органов.
Выявить общественные отношения, которые составляют сферу компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации; сформулировать критерии определения этой сферы.
6. Сформировать целостное представление о полномочиях уполномоченных
по правам человека в Российской Федерации; определить их особенности по сравнению
с полномочиями иных государственных органов; выявить юридическую природу основ
ных актов, издаваемых уполномоченными по правам человека в Российской Федерации.
7. Изучить проблемы разграничения компетенции Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека
в субъектах Российской Федерации; определить формы их взаимодействия.
8. Определить основные направления и пути совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующего компетенцию уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования послужили как общенаучные методы познания (исторический, сравнительный, типологический, системного анализа, восхождения от единичного к общему (индукции), восхождения от абстрактного к конкретному), так и специальные правовые, частнонаучные методы (формально-юридический, историко-юридический, сравнительного правоведения, теоретико-правового моделирования, правовой герменевтики).
Нормативную основу диссертационного исследования составили: акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты, регламентирующие компетенцию омбудсменов в зарубежных государствах.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют: судебная практика, представленная в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и решениях федеральных судов общей юрисдикции, а также практика рассмотрения поступающих в адрес уполномоченных по правам человека жалоб граждан, обобщенная в докладах уполномоченных по правам человека и накопленная диссертантом в ходе деятельности в качестве волонтера в аппарате Уполномоченного по правам человека Свердловской области (с 2003 по 2005 г.).
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой системно-обобщающее конституционно-правовое исследование компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. Диссертантом впервые в научной литературе выделены модели компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов), комплексно проанализирован понятийно-
8 категориальный аппарат, используемый для регулирования компетенции уполномоченных по правам человека. Обоснована оригинальная авторская позиция по вопросу о месте и роли уполномоченных по правам человека в механизме разделения властей. Автором сформулирована система критериев определения сферы компетенции уполномоченных по правам человека, а также предложена новая схема разграничения компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Положения, выносимые на защиту.
По мере развития института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в зарубежных государствах были выработаны три основные модели компетенции1 указанного органа: историческая, или контрольно-императивная (омбудсмены Ригсдага в Швеции, Парламентский омбудсмен в Финляндии и др.); классическая, или контрольно-рекомендательная (Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании, федеральные посредники в Бельгии и др.); правозащитная (Уполномоченный по гражданским правам в Республике Польша, Народный защитник в Испании, Омбудсмен (акыйкатчы) Кыргызской Республики и др.).
В Российской Федерации выбрана правозащитная модель компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов). В сферу компетенции уполномоченных по правам человека входят вопросы обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими и организациями. Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации не наделены государственно-властными полномочиями по воздействию на указанные субъекты в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина. Существенным преимуществом наделения омбудсменов компетенцией правозащитной модели является возможность концентрации на рассмотрении отдельных жалоб граждан и устранении выявленных нарушений. В то же время омбудсмены,
1 Наименования моделей компетенции омбудсменов предложены автором диссертационного исследования.
9 наделенные компетенцией правозащитной модели, как правило, уделяют незначительное внимание вопросам совершенствования административных процедур и законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина, при этом появляется опасность превращения омбудсменов в «бюро жалоб».
Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации возможно одновременно рассматривать в качестве должностных лиц и единоличных государственных органов, не обладающих статусом органов государственной власти. Как государственным органам, обеспечивающим защиту и соблюдение прав и свобод граждан, уполномоченным по правам человека присущи следующие отличительные черты. Они, во-первых, специализируются на решении вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, дополняют существующие правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, по основному содержанию своей деятельности являются независимыми специализированными контрольными органами, осуществляющими контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, не могут быть отнесены к органам какой-либо ветви власти в рамках классической триады властей и их следует рассматривать как вспомогательные органы в механизме разделения властей.
Компетенция уполномоченных по правам человека - это нормативно закрепленная система полномочий и публичных прав, которыми они наделяются государством для решения вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Как сложное явление компетенция уполномоченных по правам человека есть совокупность сферы компетенции и полномочий (публичных прав).
Сферу компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации составляют общественные отношения, связанные с реализацией гражданами права на государственную защиту их прав и свобод, нарушаемых органами публичной власти и иными подконтрольными уполномоченным по правам человека субъектами, и общественные отношения, связанные с соблюдением указанными субъектами в своей деятельности прав и.свобод граждан.
Критериями определения сферы компетенции уполномоченных по правам человека являются круг подконтрольных им субъектов; объем прав и свобод чело-
10 века и гражданина, соблюдение которых они контролируют, а в отдельных случаях - определенные категории лиц (дети и др.), за соблюдением прав и свобод которых они осуществляют контроль. В диссертации исследуется понятие «ненадлежащее администрирование» как критерий определения компетенции омбудсменов в ряде зарубежных государств и показывается преждевременность выработки сходных юридических конструкций в российском законодательстве об уполномоченных по правам человека.
Уполномоченные по правам человека должны выступать прежде всего как институты самоограничения государственной власти. Сфера их компетенции должна охватывать в первую очередь исполнительные органы государственной власти, поскольку деятельность последних направлена на исполнение законов и тем самым на обеспечение реализации гражданами их прав и свобод. Распространение сферы компетенции уполномоченных по правам человека на организации возможно только в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина либо в случаях, имеющих особое общественное значение.
Полномочия уполномоченных по правам человека в Российской Федерации специфичны по сравнению с полномочиями иных государственных органов. Во-первых, большинство их полномочий близки по своей сущности субъективным публичным правам граждан. Во-вторых, многие полномочия уполномоченных по правам человека закреплены как права без очевидной прямой обязанности, т.е. данные полномочия представляют собой, по сути, публичные права. В-третьих, уполномоченным по правам человека предоставляется значительная свобода усмотрения при реализации ими своих полномочий - они наделяются так называемыми «свободными» полномочиями. В-четвертых, у них отсутствуют властные полномочия по воздействию на подконтрольные субъекты в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина. В-пятых, большинство полномочий уполномоченных по правам человека представляют собой формы взаимодействия с иными государственными органами.
Проблема повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации не может сводиться исключительно к решению вопросов, касающихся исполнения их представлений. Ввиду того, что уполно-
моченные по правам человека дополняют механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, совершенствование их полномочий должно идти не по пути придания их решениям государственно-властного характера, а по пути развития форм их взаимодействия с иными государственными органами и с институтами гражданского общества.
10. Оптимальным вариантом разграничения компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации представляется распространение сферы компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органы местного самоуправления, за исключением субъектов, подконтрольных уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, к числу которых могли бы быть отнесены государственные органы субъекта Российской Федерации, государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, соответствующие муниципальные служащие и должностные лица.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации продолжена разработка комплекса вопросов, связанных с природой компетенции государственных органов, ее элементами и способами установления, на основе изучения института уполномоченного по правам человека, а также проанализирована роль уполномоченных по правам человека в механизме разделения властей. Результаты проведенной диссертантом работы могут способствовать последующим теоретическим и прикладным исследованиям компетенции государственных органов и реализации принципа разделения властей.
Практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть учтены в правотворческой деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для повышения эффективности функционирования уполномоченных по правам человека.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Теория государства и права», «Административное право», «Политология», при подготовке учебников, учебных пособий и учебно-методических разработок.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии и обсуждена на ее заседании.
Выводы и основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, тезисах докладов, словарных статьях.
Диссертант выступал с докладами и научными сообщениями по теме работы на международных, всероссийских и региональных конференциях, «круглых столах», в школах-практикумах, в частности, в школе «Многонациональное общество и империя: случай России» (г. Варшава, Республика Польша, 2003 г.), на международной научно-практической конференции «Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах» (г. Екатеринбург, 2006 г.), в международной школе-практикуме молодых юристов и специалистов по юриспруденции «Закон: стабильность и динамика» (г. Москва, 2006 г.), на всероссийской научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: замысел, реальность, перспектива» (г. Екатеринбург, 2006 г.), на региональной научно-практической конференции «Права человека: регулирование, реализация, защита» (г. Екатеринбург, 2007 г.), на международной научно-практической конференции «Демократическое верховенство права в теории и практике в государствах Центральной и Восточной Европы» (г. Лодзь, Республика Польша, 2008 г.).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Компетенция уполномоченных по правам человека (омбудсменов): зарубежный опыт и российская модель
Институт уполномоченного по правам человека является новым для российской правовой системы. В советское время институт омбудсмена исследовался узким кругом специалистов и рассматривался в качестве чуждого классовой сущности социалистического строя1. Учеными делался вывод о том, что на Западе омбудсмены осуществляют функцию, сходную с функцией советской прокуратуры по надзору за законностью", в связи с чем вопрос о необходимости учреждения в СССР данного института не поднимался. Первые серьезные исследования института омбудсмена начинаются в нашей стране в конце 80-х гг. прошлого века. В них представлена достаточно объемная информация об институте омбудсмена и дан его первичный анализ
В то же время в юридической литературе стали высказываться первые предложения об учреждении должности уполномоченного по правам человека как российского аналога института ом будсмена, что было обусловлено сменой в России государственного политического курса. К тому времени в правовых системах зарубежных государств институт омбудсмена получил достаточно детальную разработку. Поскольку отечественный институт уполномоченного по правам человека тесно связан с институтом омбудсмена, то, как представляется, для понимания теоретико-правовых основ компетенции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации большое методологическое значение имеет осмысление сущности компетенции омбудсменов и исследование опыта ее законодательного регулирования в зарубежных государствах. Специфика этой компетенции предопределяется прежде всего местом данных государственных органов в системе государственной власти. По мнению ряда авторов, компетенцией, подобной компетенции омбудсменов, обладали органы и должностные лица, являвшиеся, по сути, историческими аналогами данного института. Некоторые из них находят указанные аналоги в ранних цивилизациях Древней Греции и Древнего Рима1. В Афинском полисе гелиея (суд присяжных) была высшей апелляционной инстанцией, где можно было оспорить решение любого государственного органа и чиновника; функционировала специальная коллегия, следившая за тем, чтобы решения Народного собрания и Совета не противоречили законам и чтобы действия должностных лиц не выходили за рамки закона, - номофилаки («номофилаки» в бу-квальном переводе - «стражи законов») . В Древнем Риме своеобразными контролерами по отношению к магистратам выступали народные трибуны. Должность народного трибуна учреждалась для защиты плебейского сословия. Народные трибуны получали «негативную власть» - обладали правом протеста против произвола патрицианских магистратур1. Не случайно Н. Ринальди указывает на сходство функций народных трибунов и современных омбудсменов
Выдвигается также гипотеза, что протоомбудсменовские функции на арабском востоке выполнял Мухтасиб (Muhtasib), выступавший в качестве блюсти-теля общественной морали и защитника справедливости . Назначал Мухтасиба, как правило, глава государства. Ему вменялось мухтасибство - своеобразное общее полномочие в исламском праве, означающее «требование возврата прав, применение при этом лучших и удобных мер». Мухтасибство считалось разновидностью религиозных полномочий. Мухтасиб пресекал запрещенные деяния и как лицо, надзирающее за осуществлением в жизни законов шариата, посещал города с целью предупреждения нарушений правил, относящихся к жизни населения4. В эпоху Аббасидов (750-847 гг.) появилось ведомство Диван аль Мазалим (Diwan al Mazalim), функцией которого было рассмотрение жалоб населения против государственных чиновников. Диван аль Мазалим возглавлял Кади аль Кадят (Qadi al Qadiat) - верховный судья. Считается, что именно на эту должность ориентировался шведский король Карл XII при учреждении поста Главного омбудсмена его Величества в Швеции
Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса
Государство как целостная система посредством деятельности государственных органов воздействует на общественные отношения. Характер этой деятельности определяется природой и устройством государственной власти.
В целях определения «круга дел» государственного органа как субъекта, осуществляющего государственно-властную деятельность, в публичном праве используется понятие компетенции. Характеристика любого государственного органа как субъекта права невозможна без определения его компетенции.
Ввиду особой значимости компетенции как понятия, отражающего взаимосвязь государства, государственной власти и государственного органа, важна точность ее правового регулирования. Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов отсутствует соответствующий единый понятийно-категориальный аппарат. Например, в разных субъектах варьируются наименования глав законов, где регламентируется компетенция уполномоченных по правам человека. Так, гл. III Закона Московской области имеет наименование «Компетенция Уполномоченного»1, гл. 3 Закона Новгородской области - «Деятельность Уполномоченного» , гл. III Закона Санкт-Петербурга - «Ком-петенция и деятельность Уполномоченного» , гл. 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики - «Права и обязанности Уполномоченного»4, гл. 3 Закона Томской области - «Осуществление Уполномоченным своих полномо чий», гл. Ill Закона Хабаровского края - «Статус и основы деятельности уполномоченного»".
В законах об уполномоченных по правам человека для обозначения одних и тех же понятий используются различные термины. В частности, в п. 2 ст. 26 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ указывается, что «в случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции», в ст. 18 Закона Алтайского края3 речь идет о действиях Уполномоченного по окончании рассмотрения жалобы заявителя, в гл. 3 Закона Томской области подобные действия обозначены как полномочия, в гл. III Закона Брянской области4 - как компетенция.
Применение разнородной терминологии при регулировании компетенции уполномоченных по правам человека обусловлено прежде всего отсутствием в юридической науке единообразного понимания категорий «компетенция», «предметы ведения», «сфера компетенции», «подведомственность», «полномочия», «права и обязанности», «правоспособность», «правосубъектность», «статус», «деятельность», «функции», «задачи», «цели» и разнообразием точек зрения на вопрос об их соотношении. Именно поэтому исследование проблематики закрепления компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации предполагает обращение к ряду общетеоретических вопросов. Чтобы раскрыть понятие компетенции государственного органа, необходимо обратиться к анализу понятия правового статуса государственного органа и решить вопрос о соотношении названных понятий.
Категория «статус» (лат. status - гражданское состояние, положение1) широко используется в российском законодательстве, а также учебной и научной литературе, однако разные авторы вкладывают в данное понятие неодинаковое содержание. В наиболее общем плане правовой статус определяется как «уста-новленное нормами права положение его субъектов» .
Необходимым условием раскрытия сущности понятия правового статуса является его структурный анализ. Универсальный набор элементов, характеризующих данное понятие, в юридической науке не выработан. Следует учитывать, что на совокупность этих элементов оказывают влияние не только доктри-нальные представления о соотношении категорий, связанных с понятием «субъект права», но и отраслевая принадлежность статуса и вид субъекта, статус которого определяется. Так, конституционно-правовой статус личности невозможно определить без установления конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, конституционно-правовой статус государственного органа - без характеристики его места в системе государственных органов и компетенции.
Некоторые авторы наполняют содержание понятия правового статуса государственного органа прямо указанными в законе полномочиями3. В этом смысле правовой статус государственного органа близок по содержанию его компетенции. В данном случае речь идет о так называемом «узком» подходе к пониманию правового статуса государственного органа как совокупности прав и обязанностей (полномочий).
Сфера компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
Становление компетенции уполномоченных по правам человека в рамках правозащитной модели компетенции омбудсмена привело к тому, что в ряде законов субъектов Российской Федерации1 и в некоторых научных исследованиях" компетенция уполномоченных по правам человека понимается как защита (или обеспечение) прав и свобод человека и гражданина. С.А. Денисов рассматривает «надзор за деятельностью государственных органов» и «защиту прав» как две отдельные «сферы жизни, в которых действуют омбудсманы» и вьщеляет два отдельных типа омбудсмена, которые действуют в одной из указанных сфер . Соответственно уполномоченные по правам человека, по его мнению, действуют в «сфере защиты прав». Однако представляется, что включать в компетенцию уполномоченных по правам человека защиту прав или контроль за соблюдением прав нельзя, поскольку эти понятия характеризуют деятельность органов, но не их компетенцию.
Теоретическая конструкция сферы компетенции государственного органа предполагает определение общественных отношений, на которые он воздействует. Как подчеркивается Конституционным Судом Российской Федерации, органы государственной власти обязаны осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы при этом соблюдались права и свободы человека и гражданина, а в случае их нарушений обеспечивалось максимально быстрое и полное их восстановление; непринятие своевременных мер к выявлению и устранению указанных нарушений прав и свобод человека и гражданина должно расцениваться как невыполнение государством и его органами своей конституционной обязанности1. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан именно в целях повышения эффективности функционирования механизма защиты прав и свобод граждан в случаях нарушения прав и свобод граждан прежде всего органами публичной власти. Анализ целей уполномоченных по правам человека позволяет выделить два блока общественных отношений, на которые данные органы воздействуют, - общественные отношения, связанные с реализацией гражданами права на государственную защиту их прав и свобод, нарушаемых органами публичной власти и иными подконтрольными уполномоченным по правам человека субъектами, и общественные отношения, связанные с соблюдением указанными субъектами в их деятельности прав и свобод граждан.
Сфера компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации различна в зависимости от объема прав и свобод человека и гражданина, за соблюдением которых они осуществляют контроль, от категорий граждан, за соблюдением прав и свобод которых они осуществляют контроль, и от круга подконтрольных им субъектов.
Права и свободы человека и гражданина, за соблюдением которых уполномоченные по правам человека осуществляют контроль. Сфера компетенции ряда уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации ограничивается отдельными группами прав и свобод человека и гражданина: правами и свободами человека1; гражданскими и политическими правами"; фундаментальными гражданскими и политическими правами человека, закрепленными в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека3; правами и свободами человека и гражданина, определенными Конституцией Российской Федерации и Декларацией прав и свобод человека и гражданина4; гражданскими и политическими правами человека, установленными Всеобщей декларацией прав человека и Конституцией Российской Федерации5.
В юридической литературе традиционно используется понятие «права и свободы человека и гражданина», в связи с чем возникает вопрос об обоснованности применения в законодательстве субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека понятий «права человека» и «права и свободы человека», которые соотносятся с понятием «права и свободы человека и гражданина» как часть и целое.
Критерии разграничения понятий «права гражданина» и «права человека» различны. По мнению М.В. Баглая, «права человека проистекают из естественного права, а права гражданина — из позитивного», права человека являются исходными, присущи всем людям от рождения, а «права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (гражданство)»1. Некоторые исследователи утверждают, что естественный характер носят и права человека, и права гражданина2. По их мнению, права гражданина нельзя рассматривать в качестве «предоставленных государством» - так же, как и права человека, государство признает, соблюдает и защищает права граждан. Естественный характер прав граждан обусловлен тем, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Думается, что теории естественного права и юридического позитивизма не следует считать антиподами - сегодня очевиден процесс конвергенции указанных теорий. Поэтому зачастую практически невозможно однозначно определить, проистекает ли какое-либо право из естественного или из позитивного права.
Е.А. Лукашева указывает на то, что разграничение данных понятий «вытекает из различения гражданского общества и государства», «человеку как таковому отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы», государство призвано ограждать права человека от чьего-либо вмешательства, в свою очередь «права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством, в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации»
Полномочия и публичные права уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
По направлениям деятельности уполномоченных по правам человека возможно выделить следующие группы их полномочий и публичных прав: по выявлению нарушений прав и свобод человека и гражданина и устранению выявленных нарушений; по учетно-аналитической работе в области прав и свобод человека и гражданина; по правовому просвещению в области прав и свобод человека и гражданина; по содействию международному сотрудничеству в области прав и свобод человека и гражданина.
I. Полномочия по выявлению нарушений прав и свобод человека и гражданина и устранению выявленных нарушений. В рамках данной группы рассмотрим полномочия уполномоченных по правам человека по проверке сведений о нарушениях прав и свобод граждан и при выявлении таких нарушений.
Каковы полномочия уполномоченных по правам человека по проверке сведений о нарушениях прав и свобод граждан?
Во-первых, уполномоченные по правам человека наделяются правом беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, воинские части. Круг указанных субъектов варьируется. Так, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения1. За уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации закрепляется право беспрепятственно посещать органы государственной власти2, государственные органы соответствующего субъекта Российской Федерации3, государственные органы, расположенные на территории соответствующего субъекта , органы местного самоуправления , органы местного самоуправления, расположенные на территории соответст-вующего субъекта Российской Федерации , предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности4, организации5, коммерческие организации6, государственные и муниципальные учреждения7, воинские части8, учреждения и органы, исполняющие уголовное наказание, иные места принудительного содержания под стражей, психиатрические больницы1.
Насколько правомерно закрепление в законах субъектов Российской Федерации названного права? Компетенция государственных органов субъектов Российской Федерации распространяется на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим наделение уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации правом посещать указанные субъекты независимо от места их расположения необоснованно. Право уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации посещать учреждения и органы, исполняющие уголовное наказание, в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации закреплено в ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Установление права уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации посещать органы государственной власти Российской Федерации противоречит п. «D ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому в ведении Российской Федерации находится установление порядка организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Более того, сфера компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации не распространяется на федеральные государственные органы.
Представляется допустимым наделение уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации правом посещать организации независимо от их организационно-правовой формы. Это право не может рассматриваться как вмешательство в частные дела организаций. В ведении Российской Федерации находится гражданское законодательство, предметом регулирования которого являются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).
