Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ
КОЛЛИЗИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ 15
Юридическая природа коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации 15
Понятие юридических коллизий в федеративных отношениях 43
Конституционно - правовые формы преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации 52
II. КОНСТИТУЦИОННО - ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ
ПРЕОДОЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ КОЛЛИЗИЙ В
ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ 82
2.1. Президент Российской Федерации в механизме
преодоления юридических коллизий в федеративных
отношениях 82
2.2. Административно - правовой механизм преодоления
юридических коллизий в федеративных отношениях 117
2.3. Роль прокуратуры Российской Федерации в преодолении
юридических коллизий в федеративных отношениях 125
2.4. Судебный контроль в механизме преодоления
юридических коллизий в федеративных отношениях 134
2.5. Федеративная ответственность как форма преодоления
юридических коллизий в федеративных отношениях 172
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 183
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сложный характер федеративной формы государственного устройства Российской Федерации обусловливает возможность возникновения конфликтов, связанных с осуществлением государственной власти. Конфликтность и противоречия в актах и действиях органов государственной власти приводят к нарушению не только их полномочий, они имеют и иные, более значимые для общества и государства последствия. Органы государственной власти призваны регулировать, защищать и обеспечивать права и свободы человека и гражданина и любая дисфункция в их деятельности отражается негативно на самих функциях государства, а значит и на отдельных гражданах, на защиту и гарантирование прав и свобод которых направлены эти функции.
Коллизионность федеративных правоотношений в Российской Федерации достигла в начале и середине 90-х годов XX века. Противоречивость законодательства Российской Федерации стала неотъемлемой чертой и приметой нашего времени, причины которой многообразными коренятся, в первую очередь, в самих особенностях переживаемого страной периода, в неоднозначности формы сегодняшнего Российского государства, включая все ее составляющие -и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Она нашла своё выражение в принятии субъектами РФ значительного массива правовых актов, прямо противоречащих федеральным законам, федеральной Конституции, игнорировании или открытом противодействии применению многих правовых норм, подписании многочисленных договоров и соглашений, игнорирующих, а иногда и прямо нарушающих Конституцию Российской Федерации и
так далее. Примером юридических коллизий в федеративных отношениях являются положения конституций многих республик в составе РФ, предусматривавшие в 90-х годах XX века суверенитет республик, их ассоциированное членство в Российской Федерации, право приостанавливать действие актов РФ на территории республики и др., и положения многих двусторонних федеративных договоров прямо нарушающие российскую Конституцию.
В постсоветской России почти все автономии, в которых проживают менее 18% нерусских, но которые занимают 56% ее территории, в одностороннем порядке провозгласили о повышении своего статуса до уровня союзных республик. Такие претензии были закреплены в Конституциях и других законодательных актах. В своем большинстве по принципиальным статьям, касающимся федеративного устройства и национальной политики, они игнорировали Конституцию РФ и федеральное законодательство, вступили с ними в противоречие.
Отправной точкой современного развития федерализма в Российской Федерации стало принятие Конституции РФ 1993года. Конституционно был закреплен принцип равенства субъектов федерации и их равный статус во взаимоотношениях с государственными органами. Однако в реальности равноправие субъектов не является очевидным. К примеру, только республика определена Конституцией РФ как государство, на практике невозможна реализация принципа статуса автономного округа от статуса области, в которую входит автономный округ, различны и статусные характеристики конституций республик и уставов территориально-государственных субъектов федерации. Это порождает проблемы, когда конституционно равные субъекты федерации не могут определить пределы своей компетенции во
взаимоотношениях с другими субъектами, что порождает возникновение юридических коллизий в федеративных отношениях между субъектами.
Конституция Российской Федерации дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы. Общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции федерации сочетается с новым конституционным правилом о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Этим обусловлена возможность возникновения коллизий в федеративных отношениях, что требует поиска эффективных конституционно-правовых механизмов их предотвращения и преодоления.
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации в настоящий . момент вступила в новую, весьма важную стадию, предназначение которой - определить, развить и уточнить те политико-правовые механизмы, которые позволят реализоваться конституционному принципу федеративного государства наиболее полно. Иными словами, акцент в государственном строительстве сместился от'определения базовых принципов и фундаментальных основ построения федерации, к определению порядка и накоплению политико-правовой практики осуществления федеративных правоотношений.
В этой связи проявляется необходимость развития системы мер, позволяющих разрешать коллизии, возникающие в федеративных отношениях, в том числе с использованием институтов федеративной ответственности и федеративного принуждения, а также форм деятельности по устранению условий возникновения коллизий.
Совершенствование федеративных отношений, гармонизация
национальных отношений, обеспечение единого экономического и правового пространства в рамках Российской Федерации признаны важнейшими направлениями в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации1.
Актуальность исследования средств и методов преодоления
коллизий в федеративных отношениях обусловлена значительным
обновлением правовой системы Российской Федерации в данной сфере.
В то же время, лаконичность нормативного регулирования и практики
реализации соответствующих институтов обусловливают
необходимость доктринального уяснения и развития их положений.
Это предопределяет актуальность исследования проблемы поиска и совершенствования средств и методов преодоления федеративных коллизий как необходимой предпосылки упрочнения федеративных основ российского государства, обеспечения единства всех субъектов Российской Федерации, составляющих рациональную общность на уровне государственного целого. Особое значение при этом имеет раскрытие данной деятельности в аспекте конституционных полномочий высших органов государственной власти Российской Федерации по предотвращению и преодолению федеративных коллизий.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, определяющие существование России как федеративного государства и суверенного государства.
Предметом исследования выступает конституционно-правовой
1 Концепция национальной безопасности российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24. Российская газета. 2000.18 января. №11.
механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, система форм и методов федерального воздействия и санкций.
Цель диссертационной работы состоит в обосновании конституционной природы коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации, комплексном исследовании конституционно-правового механизма их преодоления и выработке рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих органов государственной власти и нормативную основу функционирования.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения
ряда более конкретных задач, отражающих логическую
последовательность проведенного исследования:
- обосновать конституционно-правовые проблемы юридических
коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации;
- выявить факторы и причины возникновения юридических
коллизий в федеративных отношениях и определению основных
направлений их развития, призванных преодолеть конфликтность во
взаимоотношениях Российской Федерации и её субъектов;
- определить сущности юридических коллизий в федеративных
отношениях в Российской Федерации, выработать понятие
юридических коллизий в федеративных отношениях;
проанализировать конституционно-правовые институты преодоления федеративных коллизий провести их классификацию;
представить авторское понимание механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях;
выявить недостатки в конституционно-правовом механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях формально-юридического и правоприменительного характера;
- выработать предложения по совершенствованию правовых основ преодоления федеративных коллизий.
Степень научной разработанности темы. В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе — в трудах по общей теории государства и права, конституционного (государственного) права и другим отраслям юридической науки. Характер исследования потребовал также привлечения экономической, политической, философской и исторической литературы.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего, диссертант использовал значительный объём трудов зарубежных, дореволюционных российских и советских учёных, посвященных теории и истории федерализма, таких как А.Гамильтон, Дж. Джей, Л. Корявин, В.И. Лафитский, А.И. Лепёшкин, Д. Мэдисон, А. Токвиль, З.М. Черниловский, О.И. Чистяков, С.Ященко и другие.
Диссертантом широко использовались теоретические работы в области юридической конфликтологии таких учёных как Р. Бернхардт, И.А. Колосова, Е.А. Лукьянова, Н.И Матузов, СИ. Некрасов, О.В. Панфилова, Н.К. Сетунский, Ю.А. Тихомиров, Т.Э. Шуберт, и др.
Особое значение имеют работы, посвященные как общим, так и более конкретным вопросам теории и практики развития федеративных отношений в Российской Федерации, и проблемам федеративной ответственности следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, В.С, Ажаевой, С. Арутюнова, И.Н. Барцица, В. Бойцовой, Л. Бойцовой, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, В.Г. Вишнякова, Н.М, Добрынина, Г. Ермошина, А.А. Жученко, Б.Б. Задарновского, А.А. Захарова, В.Зорина,
Т.Д. Зражевской, В.Е. Иванова, И.Г. Игудина, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселёвой, Д.А. Ковачёва, А.А. Кондрашева, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, СВ. Нарутто, М. Плешовой, В.И. Птицына, В.А. Ржевского, М.С Саликова, Н.В. Синюкова, Т.В. Синюковой, Н.С. Соколовой, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Б.С. Эбзеева Ю.Ф. Ярова, и др.
При исследовании роли конституционной юстиции большое значение имели работы, посвященные организации и деятельности конституционных судов, а также анализу практики Конституционного Суда Российской Федерации таких авторов как М.К. Ажахова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.О. Елеонский, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Т.Г. Морщакова, Ж.И. Овсепян, Н.М. Чепурновой, Ю.Л., Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
В процессе исследования российского федерализма . весьма ценным было использование трудов зарубежных учёных, посвященных общетеоретическим вопросам федерализма и анализу современного российского федерализма - Р. Бернхардта, П. Гобла, Д. Елазара, М. Злоткина, В. Мусена, С. Солника, Г.А. Тэрра, П. Хенза и др. Кроме того, автором были изучены диссертационные исследования по данной и смежным тематикам таких авторов, как Б.А. Барганджия, Э.Р. Доржиев, М.В. Золотарёва, Л.М. Карапетян, А.В. Киселёва, И.А. Умнова, В.И. Ульянов и др.
Однако рассмотрение в литературе отдельных .. сторон исследуемой проблемы не исключает необходимость дальнейших теоретических обобщений и комплексного анализа вопросов построения российского федерализма, выявления средств и способов обеспечения эффективного преодоления федеративных коллизий
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Приказы руководителей Министерств и ведомств Российской Федерации, конституции, уставы и законодательные акты субъектов Российской Федерации,
В диссертации использована судебная практика
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Методологическая основа исследования предполагает отказ от
использования всеохватывающей идеологии в раскрытии
общественных процессов, как единственно верного подхода к
пониманию истории, и используется ряд общенаучных методов:
переход от общего к особенному и конкретному, сочетание
аналитических методов познания с синтезом его результатов,
индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод
социологического анализа. Наряду с этим использованы
специфические частно-научные методы такие как: системного,
функционального анализа, сравнительного исследования,
исторического и логического подходов и другие.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном
исследовании причин и условий возникновения юридических коллизий
в федеративных отношениях, обосновании конституционно-правовых
основ и механизма их преодоления. Дано авторское видение
конституционной природы юридических коллизий в федеративных
отношениях в Российской Федерации и механизма их преодоления
через призму государственного суверенитета России. Выработано
авторское обоснование конституционно-правовой природы
федерального вмешательства, механизма преодоления федеральных коллизий и федеральных санкций.
Научная новизна также характеризуется основными
положениями, выносимыми на защиту:
1. Выделены главные черты федеративных коллизий,
определяющие их сущность, содержание и значение в федеративном
государстве. Предложено определение федеративной коллизии как
частной разновидности юридической коллизии, под которой, по
мнению диссертанта, следует понимать фактическое противоречие
между нормативными актами и (или) действиями различных
органов или должностных лиц органов государственной власти
Российской Федерации и (или) её субъектов, в сфере федеративных
правоотношений.
Обоснована позиция, в соответствии с которой федеративные коллизии имманентно свойственны государствам с федеративной формой правления, поскольку отсутствие жёсткой субординации между различными уровнями власти предполагает возможность противоречия интересов и формальной коллизии актов органов государственной власти федерации и её субъектов.
Выявлены факторы и причины возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, предложена авторская их классификация: причины формально-юридического характера, связанные с недостатками правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений; причины связанные с неэффективной практической реализацией нормативных положений; причины общесоциального, политического и культурного характера; причины субъективного характера.
4. Предложена система принципов, на которых должна
основываться вся государственно-властная деятельность по
преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях:
принцип государственного . суверенитета Российской Федерации,
которым обусловлено правовое установление механизма преодоления
федеративных коллизий и определение средств федерального вмешательства, принцип верховенства Конституции РФ и законности, принцип равноправия субъектов, принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти, недопустимости ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ и принцип гласности, учёта специфики субъекта, соразмерности правовых средств преодоления федеративных коллизий. 5. Предложена классификация юридических способов преодоления федеративных коллизий по различным основаниям. В системе мер преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях выделены согласительные процедуры, превентивные, пресекательные, обеспечительные, восстановительные меры и меры конституционно-правовой ответственности. Дана классификация федеральных санкций, к ним отнесены отмена или приостановления действия акта, признание актов органов государственной власти недействующими или недействительными, отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа, временное осуществление бюджетных полномочий, преобразование субъекта федерации в федеральную территорию.
6. В механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях задействованы разные органы государственной власти Российской Федерации, особое место среди них занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, полномочия которого реализуются как непосредственно, так и через институт полномочных представителей в федеральных округах. Из органов исполнительной власти особо выделяется деятельность Министерства
юстиции РФ и его территориальных органов, направленная на выявление и предупреждение федеративных коллизий посредством экспертной и регистрационной его деятельности. Существенную роль в механизме преодоления федеративных коллизий играет прокуратура Российской Федерации, осуществляющая превентивные и пресекательные меры прокурорского реагирования. Ключевое значение в преодолении юридических коллизий путем признания неконституционными, недействительными и не действующими нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеют судебные органы и, прежде всего Конституционный с Суд Российской Федерации, и судебный порядок преодоления правовых коллизий.
Обосновывается позиция, в соответствии с которой, судебный порядок преодоления федеративных коллизий требует своей дальнейшей правовой регламентации, направленной на развитие судебных гарантий, призванных обеспечить значительный запас устойчивости российского федерализма. Предложено расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов федерации и правовое их учреждение на федеральном уровне, учреждение федеральной системы судов административной юрисдикции, и отнесение к их подведомственности всех дел, вытекающие их публично-правовых и административных правоотношений, установление особой процедуры административного судопроизводства.
В диссертации впервые дан комплексный анализ полномочий Президента Российской Федерации в сфере разрешения федеративных коллизий, через призму государственного суверенитета России, с исследованием правовой основы каждого из полномочий, практики его реализации.
Практическая значимость и апробация результатов исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений
автора по дальнейшему совершенствованию законодательства,
закрепляющего правовые формы преодоления федеративных коллизий, а
также развитию соответствующей практики его применения.
Проведенный в диссертации анализ норм Конституции, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, указов Президента
Российской Федерации, постановлений Конституционного Суда и других
нормативно-правовых актов, регулирующих федеративные отношения,
делает возможным использовать положения диссертации в
правотворческом процессе, а также в качестве практического пособия для работников правоприменительных и правоохранительных органов, должностных лиц органов власти Российской Федерации и её субъектов. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и дисциплин, посвященных проблемам федеративных правоотношений в юридических вузах.
Структура диссертационного исследования определена его предметом и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
