Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеральное вмешательство: понятие, правовая квалификация, основания применения 3
1. Понятие федерального вмешательства 3
2. Федеральное вмешательство как вид конституционно-правовой ответственности 46
3. Основания применения мер федерального вмешательства 66
Глава II Правовой механизм и формы федерального вмешательства 83
1. Меры по изменению конституционно-правового режима на территории субъекта Федерации 83
2. Меры в отношении органов государственной власти субъекта Федерации 120
3. Меры в отношении актов органов государственной власти субъекта Федерации 141
Заключение 169
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 175
- Понятие федерального вмешательства
- Федеральное вмешательство как вид конституционно-правовой ответственности
- Меры по изменению конституционно-правового режима на территории субъекта Федерации
- Меры в отношении органов государственной власти субъекта Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из актуальных задач государственного строительства Российской Федерации является разработка и совершенствование методов обеспечения стабильности конституционного процесса в стране, конституционно-правовых мер поддержания государственной целостности, единства осуществления власти на всей территории страны. Практика государственно-правового развития России показывает, что договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. Современный уровень государственно-правовых отношений приводит к необходимости дальнейшей теоретической разработки и обусловливает потребность анализа практики применения мер по обеспечению безопасности граждан и защиты конституционного строя на всей территории страны, важнейшей составной частью которых является институт федерального вмешательства.
Содержание института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства. Институт федерального вмешательства является важным признаком, позволяющим разграничить действительно федеративное государство от тех стран, в которых система осуществления власти строится по унитарным образцам, а федеративная форма выступает лишь данью исторической традиции. Вероятно, именно эта причина объясняет отсутствие мер федерального вмешательства в механизмах власти Союза ССР и РСФСР, а института федерального вмешательства в государственном праве названных государств.
"Подобные институты вмешательства, - отмечает Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2000 г., - есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией
четкого исполнения конституции и федеральных законов"1. Законодательное развитие это президентское заявление получило во внесенных 29 июля 2000 г. изменениях и дополнениях в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Именно указанными изменениями Президенту Российской Федерации были предоставлены полномочия по осуществлению мер федерального вмешательства, которые, тем не менее, продолжают нуждаться в дополнительном нормативном обосновании, в том числе и посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации.
Бесспорно, что институты федерального вмешательства до своего применения должны быть четко и определенно закреплены в нормативных правовых актах. В противном случае, их применение будет неконституционным, что должно повлечь за собой прекращение их применения. Исследование проблематики конституционно-правовых оснований и практики применения мер федерального вмешательства приводит к осознанию потребности представления гарантий субъектам Российской Федерации, их органам государственной власти против незаконного применения в отношении них мер федерального вмешательства. Если же государство неспособно применить меры по установлению правопорядка и законности, речь идет о значительно более опасных категориях: об угрозе самому существованию этого государства. В таких случаях, даже понимая весь внеправовой характер применяемых средств, возможность осуждения международным сообществом, государство должно использовать восходящую к Цицерону и Макиавелли доктрину государственной необходимости (raison d'etat), утверждающую: "самоограничение власти правом не может доходить до того, чтобы
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". М., 2000. С. 29.
государство принесло в жертву этому принципу собственное существование"2.
Разработка и юридическое обоснование мер федерального вмешательства, закрепление их системы в нормативных правовых актах объективно будет способствовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. Это обстоятельство обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития федеративных правоотношений в Российской Федерации, проблемы обеспечения государственно-правового единства страны, теоретической разработки и обоснования практики применения мер федерального вмешательства в России остаются одними из наиболее важных для отечественного государствоведения. Продолжают нуждаться в анализе и различные аспекты практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации по применению мер федерального принуждения в отношении субъектов Федерации и их органов государственной власти.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе значительного количества научной, публицистической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов специалистов в области конституционного права, теории государства и права, социальной философии: А.С. Автономова, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина,
Коркунов Н.М. Сравнительный очерк государственного права иностранных держав. Часть I. Государство и его элементы. СПб., 1906. С. 148.
6 Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Проблемы конституционной ответственности были исследованы в 1970-1980-е гг. в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинского, Д.Т. Шона. В конце 1990-х гг. к ним обратились: И.Н. Барциц, В.А. Виноградов, А.А. Кондрашев, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.Н. Лебедев, И.А. Умнова.
Вопросы практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ ряда законопроектов и практических вопросов.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), нормативно-правовые акты Российской Федерации (прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», субъектов Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, международные конвенции и договоры.
Особое внимание при выборе источников для настоящей работы
диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2001 гг.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный конституционно-правовой анализ института федерального вмешательства, теоретическое исследование составляющих данный институт мер и анализ практики их применения.
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:
^ дать понятие и правовую квалификацию федерального вмешательства как института конституционного (государственного) права;
исследовать основания применения федерального вмешательства и
представить систему составляющих данный институт мер;
раскрыть понимание федерального вмешательства как вида
конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
изучить практику применения мер федерального вмешательства в зарубежных странах, проанализировать их место в системе государственно-правовых мер обеспечения единства государственного устройства федеративных стран;
исследовать формы федерального вмешательства и правовые средства поддержания стабильности государственного устройства Российской Федерации, разработать и обосновать конституционные механизмы осуществления мер федерального вмешательства в Российской Федерации;
представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы применения мер федерального вмешательства в Российской Федерации, выявить основные направления и перспективы использования мер федерального вмешательства в конституционной практике Российской Федерации;.
Объектом исследования является совокупность правоотношений по
разработке и применению мер федерального вмешательства в Российской
Федерации. При этом в диссертации исследуется понятие и основания
применения мер федерального вмешательства, дается правовая
квалификация рассматриваемого института, разрабатываются
конституционно-правовые механизмы применения федерального вмешательства в Российской Федерации.
Аналитический потенциал исследования федерального вмешательства состоит в том, что при его изучении возможно предложить перечень мер, направленных на обеспечение государственного и правового единства России.
Предметом диссертации являются вопросы правового регулирования института федерального вмешательства, практики использования составляющих данный институт мер и процедур в государственно-правовых отношениях в Российской Федерации и зарубежных странах. В диссертационном исследовании рассматривается институт федерального вмешательства как вид конституционно-правовой ответственности, проанализирована совокупность правоотношений по использованию чрезвычайных правовых режимов в федеративных государствах.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеративных правоотношений в Российской Федерации. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный.
Анализ института федерального вмешательства и разработка составляющих его мер предполагает использование различных методов при
его оценке и поиске путей разрешения имеющихся в федеративных отношениях в России противоречий:
интегральный метод призван определить оптимальное состояние федеративных правоотношений в Российской Федерации, значение и роль этого фактора при развитии современного Российского государства;
ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий между федеральными органами государственной власти, между ними и органами власти субъектов Российской Федерации, между органами власти в субъектах Российской Федерации;
нормативный метод предполагает свое применение при разрешении противоречий, возникающих между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, между нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе современного состояния федеративных отношений в Российской Федерации, при разработке института федерального вмешательства и обосновании возможностей их использования в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в.нем рассмотрен институт федерального вмешательства как вид конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей как субъекта Российской Федерации. Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней анализируются противоречия в федеративных
правоотношениях в Российской Федерации, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения стабильности осуществления государственной власти Российской Федерации, исследуются теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты применения мер федерального вмешательства в современной государственно-правовой практике Российской Федерации.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
о Конституционное право Российской Федерации должно закреплять
перечень мер воздействия иа субъекты государственно-правовых
отношений, допустивших нарушения Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства. Диссертант считает необходимым
различать: а) государственный контроль Российской Федерации за
деятельностью субъектов Российской Федерации; б) федеральное
вмешательство; в) конституционно-правовую ответственность субъектов
Российской Федерации, - и приводит различия между приведенными
явлениями. В диссертации обосновывается потребность введения в научный
аппарат конституционного права Российской Федерации следующих
понятий: меры конституционного принуждения; конституционная
ответственность субъекта Российской Федерации; конституционное правонарушение субъектом Российской Федерации; меры конституционной ответственности.
Утверждая, что использование мер федерального вмешательства отражает природу и политическую направленность власти, диссертант дает понятие института федерального вмешательства, который предстает как установленная и санкционированная государством в лице его федеральных органов власти совокупность правовых, политических, экономических мер и процедур, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение ее территориальной целостности. Институт
11 федерального вмешательства при закреплении его в конституции дает возможность федерации в ситуациях, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства.
Среди оснований применения мер федерального вмешательства диссертант выделяет: угрозу конституционному строю и национальной безопасности; невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных функций (обязательств); попытку выхода из состава Федерации (сецессия); нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека; нарушение пределов компетенции.
Федеральное вмешательство как вид конституционной
ответственности сохраняет присущее юридической ответственности, в
целом, выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная
ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять
определенные действия, то негативная ответственность — мера наказания за
неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства,
прежде всего федеральной конституции.
Меры федерального вмешательства разделяются на:
а) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации и их органов; б) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.
Меры федерального вмешательства диссертант подразделяет на:
меры по изменению конституционно-правового режима на территории
субъекта Федерации; меры в отношении органов государственной власти
субъекта Федерации; меры в отношении актов органов государственной
власти субъекта Федерации.
Анализ конституционной теории и практики позволяет диссертанту привести следующий перечень мер, изменяющих конституционно-правовой режим на территории субъекта Федерации: временное
введение особого режима правления на территории субъекта федерации; временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта Федерации, с приостановлением правового регулирования субъектом Федерации общественных отношений в этой сфере и подчинением соответствующих органов исполнительной власти субъекта Федерации федеральному органу исполнительной власти; временное введение прямого федерального (президентского) правления на территории субъекта Федерации. Наиболее подробно в диссертации исследуется правовой режим чрезвычайного положения.
Диссертант выделяет следующие составляющие элементы правового института федерального вмешательства как системы взаимосогласованных правовых норм, регламентирующих: а) условия для приведения в действие мер федерального вмешательства; б) правовую основу их применения; в) состав субъектов федерального вмешательства; г) перечень органов, правомочных применять меры федерального вмешательства; д) процедуры применения мер федерального вмешательства; е) временные или постоянные изменения в государственном устройстве, вызванные применением мер федерального вмешательства.
Представляются стадии устранения противоречий в федеративных отношениях: а) предупреждение (процедуры разработки федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации);
б) примирение (создание и использование согласительных процедур);
в) применение мер федерального вмешательства; г) судебное урегулирование
конфликтов.
В диссертации выделяются три этапа в формировании нормативной правовой базы и разработке механизмов федерального вмешательства в Российской Федерации: первый этап (июнь 1994 г. - июнь 1996 г.) -формирование нормативной базы ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ; второй этап (март 1997 г. - май
2000 г.) - создание прецедентов Президентом РФ по применению мер федерального вмешательства; третий этап — с 29 июня 2000 г. — по настоящее время - законодательное закрепление федерального вмешательства. В диссертации рассматриваются осуществленные в 2000-2001 гг. меры по укреплению вертикали власти и стабилизации федеративных отношений.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения государственного единства Российской Федерации, представлением предложений по разработке мер воздействия федеральных органов государственной власти на процессы, происходящие в субъектах Российской Федерации.
Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными теоретически обосновать и представить предложения по разработке мер федерального вмешательства в Российской Федерации, восстановить дееспособность и единство системы государственной власти.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, административного права, политологии, некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры
государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
&
Понятие федерального вмешательства
В российском правоведение по вопросам отечественного федерализма проблема федерального вмешательства остается пока, в основном, лишь постановочной, а категории «федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации», «конституционная ответственность субъекта Российской Федерации», «федеративная ответственность» привлекла внимание исследователей сравнительно недавно. О федеральном вмешательстве как средстве обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, да и о необходимости его обеспечения, всерьез заговорили лишь после провозглашения избранным Президентом Российской Федерации В.В. Путиным курса на укрепление государственной власти. До этого лишь некоторые конституционалисты занимались исследованием такого важнейшего института конституционного права любого федеративного государства как федеральное вмешательство. В конституциях современных федеративных государств категория «конституционная ответственность», «федеративная ответственность» практически не применяются. Для обозначений конституционного права федерации использовать меры принуждения к субъектам федерации за неисполнение ими своих обязанностей используются другие понятия: федеральная интервенция, введение чрезвычайного положения, прямого президентского правление, приостановление собственного (провинциального) управления и др.1 Обобщенно их называют федеральным вмешательством вдела субъектов федерации или федеральной интервенцией.
Нарушение (а подчас сама угроза нарушения) целостности конституционной системы, субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации, отказ от соблюдения либо выполнения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации, или внешний фактор, представляющий угрозу, скажем, территориальной целостности одного из членов федерации, вызывает ответную реакцию со стороны союзного государства. В зависимости от причины либо степени нарушения или отказа от соблюдения конституционных гарантий целостности федерации такая реакция может иметь различные формы. При том, что все из них носят принудительный характер, можно выделить более мягкую форму преимущественно финансово-экономического воздействия на субъекты федерации и более жесткую, репрессивную форму.
В обычных условиях ведущую роль по обеспечению конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживанию центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют нормальные, экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. И наоборот. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются как на положении федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным.
Перед тем как обратиться к пониманию федерального вмешательства, а также к анализу конституционных основ их применения, надлежит отметить те политико-правовые аспекты данной проблемы, которые представляют наибольшую значимость.
Использование мер федерального вмешательства отражает природу власти и политическую направленность власти. Рассматриваемый инструмент предстает как одно из универсальных средств управления обществом, так называемой, социальной инженерии. Одинаково успешно государство может принимать меры, которые делают меры федерального вмешательства эффективным средством защиты свободы и безопасности граждан, или предпринимать шаги для его превращения в инструмент репрессий. Поэтому на всех этапах общественного развития политико-правовые представления о теории и практике использования принудительных (насильственных) мер со стороны Федерации не переставали быть противоречивыми, ибо их носителями всегда являлись конкретные социальные субъекты с соответствующими потребностями и интересами.
Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства — не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. На современном этапе развития российской государственности полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции. По мнению отдельных государствоведов, институт федерального вмешательства при закреплении его в конституции, дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства
Федеральное вмешательство как вид конституционно-правовой ответственности
Анализ норм Конституции Российской Федерации, норм законодательства Российской Федерации не позволяет выявить ни самого понятия «конституционная ответственность субъекта Российской Федерации», ни оснований, ни санкций, ни ; компетентных органов, . наделенных правом применять меры государственно-принудительного у воздействия к субъекту Российской Федерации за неисполнение (несоблюдение) им конституционных обязанностей.
Вопросы публично-правового, конституционного видов ответственности не нашли своего разрешения в отечественной теории права и государства, а их применение в отношении Российской Федерации как единого союзного государства и субъектов Российской Федерации как ее составных частей практически не предусмотрено действующим законодательством. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.
Содержанием федеративных правоотношений являются властеотношения особого вида, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся между публичными властями центра и субъекта федерации как по поводу разграничения компетенции, так и в связи с участием субъекта федерации в принятии решений на федеральном уровне. Каждая из сторон федеративных правоотношений наделяется по отношению к другой правами и обязанностями, устанавливаемыми нормами объективного права (конституция, закон), которые при наличии юридического факта становятся их субъективным правами и обязанностями в конкретном правоотношений. Нормы конституций обычно относят к правам субъекта федерации право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в федеральный орган конституционного контроля (надзора), совместное с федеральными властями решение кадровых вопросов и др. Обязанности субъекта федерации в основном сводятся к соблюдению Конституции, федеральных законов, к отмене правовых актов субъекта федерации в случае их признания с стороны федеральных органов не соответствующими конституции государства и т.д.
Постановка вопроса о классификации конституционно-правовых санкций, разработки процедур их применения тесно связана с обсуждаемой в отечественном правоведении проблемой формирования в качестве самостоятельной отрасли российского права конституционного процесса. Конституционное право (материальная его составляющая) не может развиваться адекватно современным задачам государственного строительства без совершенствования конституционных процедур, применяемых при разработке, реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правомерному поведению. В данном контексте конституционный процесс и конституционные санкции предстают в роли системообразующих элементов при поддержании стабильности осуществления государственной власти и, следовательно, одними из условий развития гражданского общества, гарантий соблюдения в России прав и свобод человека.
Конституционная ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государственно-автономным образованием) является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти.
Надлежит поставить вопрос: следует ли понимать конституционную ответственность (по аналогии с юридической ответственностью) либо как позитивную, «стимулирующую» ответственность либо, одновременно, и как негативную ответственность, предполагающую государственное принуждение и возможные санкции в отношении органов и должностных лиц, препятствующих установлению конституционной законности. Соединение понятий "свобода" и "ответственность", свойственное демократическому обществу, приводит к необходимости толкования юридической ответственности субъекта через понимание юридической свободы его поведения. Именно подобная концепция нашла отражение в определении ответственности через сочетание позитивного и негативного аспектов, в котором конституционная ответственность предстает: "1) как ответственное поведение, 2) как несение ответственности перед кем-либо и за что-нибудь, 3) как результат поведения и процесса несения ответственности"
При всей дискуссионности настоящего вопроса очевидным является то, что сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции Российской Федерации, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда РФ как высшего судебного органа конституционного контроля
Меры по изменению конституционно-правового режима на территории субъекта Федерации
Как справедливо отмечал М.Дюверже, «любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках»1. В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривают введение на всей территории или в отдельных частях особых правовых режимов.
Действующее российское законодательство упоминает три правовых режима преодоления кризисных ситуаций: чрезвычайное положение, режим военного положения, режим военного времени. Нормативно-правовое закрепление и практику своего использования имеет лишь режим чрезвычайного положения. Анализ конституционной теории и практики позволяет привести следующий перечень мер, изменяющих конституционно-правовой режим на территории субъекта Федерации.
Временное введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации. Конституции большинства государств мира устанавливают два режима осуществления государственной власти - нормальный и чрезвычайный. Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и PYJ государства становится невозможным. Юридическая регламентация этого режима - гарантия против произвола власти и неотъемлемый элемент правового государства. Его суть состоит в том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия под строгим контролем и при поддержке федеральных органов власти. Это должно означать необходимость согласования действий и актов либо с полномочным представителем Президента в федеральных округах (субъекте Федерации), либо с каким-либо федеральным органом исполнительной власти, который должен быть определен в законе. Кроме того, возможно назначение полномочных представителей федеральных органов государственной власти в соответствующие органы власти субъекта Федерации.
Временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации, с приостановлением нормативного правового регулирования субъектом общественных отношений в этой сфере и подчинением соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти. Такая мера может назначаться в тех случаях, когда субъект неудовлетворительно действует в соответствующей сфере, и это вызывает ощутимые отрицательные последствия. Например, субъект должен рационально использовать находящиеся в его ведении природные ресурсы, в частности, полезные ископаемые, леса, животный мир и т.д., однако он не предпринимает необходимых мер, более того, своим бездействием или попустительством может приблизить экологическую катастрофу. Данная мера должна вводиться указом Президента Российской Федерации, который согласовывается с Советом Федерации Российской Федерации.
Можно предположить, что подобная мера может быть введена по ходатайству самого субъекта Российской Федерации, если у него не хватает ресурсов и организационных возможностей, а также по ходатайству соседних субъектов Российской Федерации.
Временное введение прямого федерального (президентского) правления на территории субъекта Российской Федерации.
Правовые системы различных государств содержат разнообразные экстраординарные механизмы восстановления правопорядка и конституционного единства на своей территории. Наряду с механизмами чрезвычайного и военного положения в данном перечне особое место занимает введение прямого президентского правления на той или иной части территории страны. В федеративных государствах имеется в виду возможность введения президентского правления (речь идет о федеральном резиденте) на территории субъекта федерации. Значительная практика использования этого механизма в ряде зарубежных федераций привела к тому, что зачастую под механизмами федерального вмешательства (федеральной интервенции) понимают именно такой ее частный элемент, каким является прямое президентское правление.
Федеративная форма государственного устройства России обусловливает необходимость выработки и включения в конституционную систему Российской Федерации особой модели чрезвычайного правового режима - режима прямого президентского управления в субъектах Федерации. В связи с тем, что главой высшей исполнительной власти в России является Президент Российской Федерации, и именно он является гарантом демократии, осуществления прав и свобод человека и гражданина, права служить гарантом целостности государства, единообразия исполнения законов, в Российской федерации надлежит применять и механизмы прямого президентского правления.
Меры в отношении органов государственной власти субъекта Федерации
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 134-ФЗ установлена взаимная ответственность законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в частности за непринятие мер по 1 устранению установленного судами противоречия изданных ими актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Однако при этом не предусматривается участие федеральных органов государственной власти в применении мер государственно-правовой ответственности за нарушение федерального законодательства и игнорирование решений федеральных судов.
В целях обеспечения непосредственного воздействия федеральных органов государственной власти на законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случае допущения последними конституционных правонарушений в указанный Федеральный закон были внесены следующие изменения и дополнения.
В качестве основания для реализации высшим должностным клицом \/ субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определено уклонение этого органа в течение определенного срока от принятия входящих в его компетенцию мер по выполнению решения суда, связанного с признанием закона или иного тнормаивного правового акта, принятого законодательным органом субъекта Российской Федерации, противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. При этом другим судебным решением должно быть установлено, что в результате бездействия законодательного органа были созданы препятствия для реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепленных конституцией ставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В случае же возникновения ситуации, когда соответствующим судом установлено, что законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нарушающий права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, а законодательный орган в течение определенного срока не принял входящих в его компетенцию мер по выполнению решения суда, в результате чего, как установил суд, были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, нарушены права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, законопроектом предусматривается возможность принятия соответствующих мер со стороны федеральных органов государственной власти.
Президент Российской Федерации вправе предупредить законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а при повторном нарушениичвнести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае принятия такого федерального закона полномочия , законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются.
В том же направлении изменены и положения Федерального закона, касающиеся оснований и порядка досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В качестве оснований для реализации законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации права на выражение недоверия высшему должностному лицу указаны: нарушение этим лицом конституции (устава) или закона данного субъекта Российской Федерации, включая, например, неоднократное применение (исполнение) не только высшим должностным лицом, но и по его поручению подчиненными ему органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, признанных соответствующим судом противоречащими конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации.
В случае же допущения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо действовавшими по его поручению органами исполнительной власти определенных законопроектом нарушений Конституции Российской Федерации или федерального законодательства правом применения мер воздействия на соответствующее должностное лицо наделен Президент Российской Федерации. Такими мерами согласно закону и--являются объявление высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предупреждения и (в случае повторного нарушения) отрешение его Президентом Российской Федерации от должности.
