Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы административно-правового статуса граждан 12
1. Административно-правовой статус граждан: понятие, структура, принципы, виды, гарантии. Источники права 12
2. Основные права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении 41
3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства 68
Глава 2. Административно-правовые отношения с участием граждан 76
1. Административно-правовые отношения: понятие, содержание, структура, виды, формы 76
2. Административно-правовые отношения с участием граждан в отраслях государственного управления 84
3. Особенности административнс правовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства 156
Выводы и предложения 165
Список использованной литературы 173
- Административно-правовой статус граждан: понятие, структура, принципы, виды, гарантии. Источники права
- Особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства
- Административно-правовые отношения: понятие, содержание, структура, виды, формы
- Особенности административнс правовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования
Строительство российской демократической государственности невозможно без теснейшего взаимодействия публичной власти и гражданского общества. Цель функционирования исполнительной власти как оплота государственного механизма в конечном счете заключается в бескорыстном служении на благо граждан. Принявшие в настоящее время затяжной характер социально-экономические реформы далеко не всегда сопровождаются существенными изменениями в общественных настроениях.
Нарастают противоречивые тенденции, свидетельствующие как о росте народного правосознания, так и о правовом нигилизме граждан. Увеличение аппарата государственного управления; административное нормотворчество с узковедомственным толкованием законов; отсутствие четкой правовой регламентации деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть, и отдельных чиновников; крайняя
неупорядоченность элементов системы исполнительной власти - все это служит убедительным доказательством того, что действующая
вертикаль исполнительной власти опирается на прежние методы государственно-управленческой деятельности. Имеющиеся каналы
двусторонней связи общественности и органов публичной власти зачастую служат лишь для использования возможностей
государственного воздействия в чьих-либо корпоративных, либо персональных интересах. Вследствие этого нарождающиеся гражданские инициативы постоянно сталкиваются с коррупционными проявлениями. Информационная закрытость государственной администрации -всепроникающая «тайна кабинета» - до сих пор остается принципом принятия решений от лица исполнительной власти.
С другой стороны, несмотря на значительное повышение роли закона и суда, граждане, как правило, не во всех случаях предпринимают действия по упрочению законности, считая издержки по защите своих прав и свобод несопоставимыми с предполагаемым правовым результатом.
Фидуциарные отношения между гражданским обществом и государством следует налаживать путем поиска и нахождения оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании. Непременным атрибутом административного законодательства в связи с этим должна стать его процедурность, процессуальность. Следует последовательно реализовывать принцип связанности государственного аппарата правом, а не исключительно целесообразностью. Преодоление сложившейся ситуации зависит не только от государства, которое не располагает сегодня, видимо, ни полностью надежными механизмами защиты граждан, ни достаточными ресурсами, ни реальной волей к устранению подобной ситуации. Внешнее могущество исполнительной власти, к сожалению, нередко оказывается призрачной оболочкой слабого государства. Усилия и правозащитных организаций, и каждого человека в отдельности должны быть направлены на борьбу за права и свободы личности. Достижению этой же цели может способствовать воспитание в среде представителей исполнительной власти таких качеств, как доброжелательность, строгость, нейтральность, неподкупность, компетентность, открытость.
Ведущую роль в надлежащем обосновании административных реформ призвана играть наука административного права, гуманизация которого, по нашему мнению, в наилучшей мере отвечает целям поддержания правозаконности и укрепления духа сотрудничества государства и граждан. Несмотря на кажущуюся многочисленность исследований по названному кругу проблем, можно отметить ощутимую партикулярность большей их части.
Степень разработанности проблемы
Теория административно-правового статуса граждан, впервые получившая довольно подробное освещение в конце 70-х -начале 80-х годов XX века, к настоящему моменту не имеет в науке единого концептуального обоснования и выражения. Одни авторы богатство названных проблем сводят к участию граждан в государственном управлении. Другие полагают допустимым исследовать разработки, проведенные лишь в рамках административного права. В правозащитной литературе указанные вопросы трактуются зачастую прежде всего с помощью категорий конституционного или международного права.
В условиях взаимопроникновения и взаимообогащения отраслей законодательства становится невозможно сознательно ограничиваться при исследовании обсуждаемых проблем исключительно достижениями науки административного права. Подобного рода изыскания следует проводить на стыке, в первую очередь, теории государства и права, административного, конституционного и международного права. Кроме того, однотипность в изложении такого материала в учебной литературе по административному праву не позволяет в большинстве случаев оценить должным образом характер правоотношений граждан с органами, осуществляющих исполнительную власть. Остаются неисследованными важнейшие ключевые вопросы, связанные с этими отношениями. Практически отсутствуют написанные на современном научном уровне с учетом новейшего законодательства монографии, специально посвященные названным проблемам.
В то же время существует колоссальный массив литературы, затрагивающей исключительно вопросы административной ответственности граждан. Представляется, что именно поэтому значительная их часть привыкла находиться в роли просителя, а не ответственной личности, способной к высокой степени самореализации.
Таким образом, в настоящее время уделяется явно недостаточное внимание комплексному рассмотрению проблем административно-правового статуса гражданина, вследствие чего не ослабевает социальная востребованность их научной разработки.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу осуществления исполнительной власти специально уполномоченными государством органами.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы теоретического и прикладного характера, связанные с административно-правовым статусом . граждан и выявлением многообразия административно-правовых отношений с их участием.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в системно-структурном и содержательном анализе комплекса правовых проблем, которые определяют специфику отношений граждан с органами, осуществляющими исполнительную власть в Российской Федерации.
Целью настоящего исследования обусловливаются постановка и решение следующих задач:
- анализ имеющихся в научной литературе взглядов и представлений об административно-правовом статусе граждан;
- определение структуры, принципов, классификации административно-правового статуса граждан;
- выявление круга основных пробелов в законодательстве, относящемся к гражданам как к субъектам административного права;
- раскрытие видов, факторов объема, ограничений и гарантий прав, свобод, обязанностей граждан в государственном управлении;
- изучение основных прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении;
- рассмотрение точек зрения на понятие и классификацию административно-правовых отношений с участием граждан;
- выяснение многообразия административно-правовых отношений с участием граждан;
- исследование особенностей административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства и административно-правовых отношений с их участием.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования
Методологической основой исследования служат такие методы научного познания, как формально-логический, специально-юридический, методы системно-структурного и функционального анализа, а также сравнительный, исторический и статистический методы.
Научно-теоретическую базу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, теории государственного управления, политологии, социологии.
Осуществлению настоящего исследования способствовали работы следующих советских и российских авторов: A.M. Абесадзе, С.С.Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Т.Ф.Борисовой, Н.В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Ю.И. Гревцова, А.П. Дудина, А.И.Елистратова, А.И.Иерусалимова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М.Лазарева, Л.Л. Попова, В.В. Малькова, Н.И. Матузова, В.И. Новоселова, А.В. Оболонского, В.А.Патюлина, Г.И. Петрова, Р.А. Сафарова, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, М.А. Федотова, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова, Л.СЯвича, Ц.А. Ямпольской.
В диссертационном исследовании произведено обобщение опыта зарубежных ученых, в частности: Д. Гомьен, Д. Харриса, Л. Зваака, М.Джениса, Р. Кэя, Э. Брэдли, Ф. Люшера, Г. Шульце, Г. Дуквица, Ф. Хорна.
Нормативно-правовую основу настоящего диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации и действующее российское законодательство.
Научная новизна исследования. Основные выводы и положения, выносимые на защиту
Диссертация является попыткой комплексного научного исследования проблем административно-правового статуса граждан и административно-правовых отношений с их участием в Российской Федерации на основе построения теории статуса граждан применительно к российскому административному праву. Автором выражены следующие основные положения, выносимые на защиту, содержащие элементы научной новизны:
- термином «гражданин» («частное лицо») в административном праве обозначается физическое лицо, не состоящее в устойчивых правовых отношениях с коллективными субъектами административного права;
- в России существуют четыре категории граждан: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, иностранные граждане, лица без гражданства;
- при исследовании вопросов, относящихся к гражданам как субъектам административного права, необходимо подвергать анализу не только положения науки административного права, но и активно использовать соответствующие достижения теории права, конституционного и международного права, что служит выяснению общего, особенного и единичного в административно-правовых явлениях;
- административно-правовой статус граждан является совокупностью следующих элементов: гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства; административная правосубъектность; административно-правовые права, свободы и обязанности;
- административно-правовыми правами граждан следует считать признаваемые и гарантируемые государством, закрепленные в источниках административного права возможности граждан совершать действия (воздерживаться от действий) в установленных границах, требовать от обязанных субъектов (государственных, муниципальных и иных органов) осуществления определенных действий (воздержания от их осуществления) по созданию условий для реализации этих возможностей;
- административно-правовые свободы граждан являют собой признаваемые и гарантируемые государством, закрепленные в источниках административного права сферы независимого, самостоятельного поведения граждан, в рамках которых граждане могут совершать определенные действия (воздерживаться от их совершения) с учетом изъятий и ограничений, установленных законодательством;
- административно-правовые обязанности граждан - это устанавливаемые государством виды и меры необходимого поведения граждан, закрепляемые в источниках административного права в интересах граждан, общества и государства; каждой такой обязанности корреспондируется право (зачастую одновременно и обязанность) государственных и муниципальных органов, иных субъектов требовать от граждан исполнения своей обязанности;
- административно-правовой статус граждан характеризуется как ядро правового статуса граждан в государственном управлении;
- общими правами граждан для всей системы государственного управления можно признать: право на участие в государственном управлении; право на содействие, помощь, поддержку в осуществлении прав, свобод и обязанностей со стороны аппарата государственного управления; право на поощрение; право на защиту прав и свобод;
- к общим обязанностям граждан в системе государственного управления можно причислить следующие: соблюдать нормы права, реализуемые в государственном управлении, в том числе установленные этими нормами различные правила, запреты и иные нормативы; выполнять основанные на этих нормах требования органов и должностных лиц государства и местного самоуправления; оказывать содействие аппарату государственного управления;
- административно-правовой статус граждан выражается в соответствующих административно-правовых отношениях, одних из наиболее распространенных, традиционных и основных в административно-правовой реальности; в ходе этих отношений органы исполнительной власти занимаются нормотворчеством, участвуют в осуществлении прав, свобод и обязанностей граждан, их охране и защите;
- административные правоотношения - преобладающая правовая форма государственно-управленческих отношений - это основанная прежде всего на нормах административного права специфическая форма взаимодействия субъектов - носителей прав и обязанностей по поводу исполнительной власти государства;
- в число обязательных параллельных субъектов административно-правовых отношений (в том числе с участием граждан), наряду с органами исполнительной власти, необходимо включать негосударственные организации, наделенные государственными полномочиями исполнительной власти;
- эффективность исполнительной власти напрямую зависит от степени удовлетворения правомерных потребностей граждан; главное предназначение административного права и административного законодательства состоит в создании механизма обеспечения и уважения прав и свобод, формировании условий для осуществления прав, свобод и обязанностей граждан.
Практическая значимость результатов исследования Сформулированные, диссертантом в настоящем исследовании выводы и предложения могут быть использованы:
- в практике органов, осуществляющих исполнительную власть на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- в работе по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- при дальнейшей теоретической разработке концепции административного законодательства в Российской Федерации, проблем административно-правового статуса граждан и статуса граждан в государственном управлении, равно как и других проблем, непосредственно связанных с предметом диссертационного исследования;
- в процессе подготовки и проведения лекций, семинарских и практических занятий по учебным дисциплинам «Административное
право России», «Государственное управление», «Конституционное право
России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», по специальному курсу «Административное принуждение», при написании соответствующих учебно-методических пособий; - при разработке и проведении учебных занятий по специальным курсам «Граждане как субъекты административного права», «Граждане и исполнительная власть: стратегия взаимодействия», «Правовой статус граждан в государственном управлении».
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Выводы, содержащиеся в диссертации, использовались в ходе лекционных и практических занятий со студентами, публично излагались автором на научно-практических конференциях и иных научных форумах различного уровня. Рецензирование и обсуждение диссертации состоялось на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.
Структура диссертационного исследования
Диссертация включает введение; две главы, содержащие шесть параграфов; выводы и предложения; список использованной литературы.
Административно-правовой статус граждан: понятие, структура, принципы, виды, гарантии. Источники права
Административно-правовой статус граждан представляет собой сложное, многогранное явление. Специальная теория, изучающая его в рамках науки российского административного права, на наш взгляд, базируется преимущественно на структуре данной отрасли права. С этой точки зрения, можно выделить общую и особенную части теории административно-правового статуса граждан. В рамках общей части этой теории, думается, подлежат исследованию в основном такие вопросы, как: - понятие «административно-правовой статус граждан» в сравнении с понятием правового статуса граждан, соотношение данных понятий со смежными («правовое положение», «фактическое положение» и др.); - носители административно-правового статуса граждан (виды индивидуальных субъектов административного права; понятие «гражданин» в административном праве и его соотношение с понятиями «личность», «физическое лицо», «человек», «индивид»; роли граждан в государственном управлении и т.д.); - структура, принципы, классификации административно-правового статуса граждан; - источники права, относящиеся к административно-правовому статусу граждан; - соотношение понятий «права», «свободы», «обязанности», «правовой долг», «законные интересы», «права, свободы и обязанности граждан в государственном управлении» и др.; із - классификации, факторы объема (в том числе льготы, привилегии, иммунитеты), ограничения и гарантии прав, свобод, обязанностей граждан в государственном управлении; - основные права и обязанности граждан в государственном управлении; - особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства в государственном управлении. В рамках особенной части предлагаемой теории целесообразно подвергнуть анализу следующие вопросы: - понятие, классификации административно-правовых отношений с участием граждан; - административно-правовые отношения с участием граждан Российской Федерации (РФ); - административно-правовые отношения с участием иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства. Одним из важнейших вопросов, которые необходимо рассмотреть при анализе общей части названной теории, является вопрос о носителях административно-правового статуса. В связи с тем, что обсуждаемая проблема охватывается, административным правом, логично было бы затронуть тему субъектов данной отрасли.
В последние годы наметилась тенденция различать две группы субъектов административного права - субъектов коллективных (организации) и субъектов индивидуальных (физических лиц). К последним, как правило, относят граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также государственных служащих. Нетрудно заметить, что подобная классификация субъектов не полностью учитывает их специфику, поэтому, видимо, правильнее будет упомянуть и такие разновидности названных субъектов, как муниципальные служащие, лица с двойным гражданством. За исключением государственных и муниципальных служащих, иные индивидуальные субъекты обычно охватываются понятием «граждане» (разумеется, служащие тоже являются гражданами, но главным в их положении выступает функция работника органа государственной власти или органа местного самоуправления). На наш взгляд, следует согласиться с В.И. Новосёловым и Д.Н. Бахрахом, считающими, что термином «гражданин» (в административном праве) обозначается лицо (человек), не состоящее в устойчивых правовых отношениях с коллективными субъектами административного права1. Иногда пояснительную роль для этого термина играет словосочетание «частное лицо».
Необходимо иметь в виду, что наряду с термином «граждане» наука административного права оперирует и терминами «человек», «личность», «индивид». Какова их взаимосвязь? Человек (физическое лицо) - это биосоциальное существо; относительно же понятия «личность» в науке не сложилось общего представления - одни авторы отождествляют человека и личность (что нашло свое отражение в Конституции РФ), другие -разграничивают, полагая, что личность - это устойчивая система социально значимых черт человека как члена общества или общности. Нам кажется, что в философском плане данные понятия, безусловно, обладают богатым содержанием, но для целей административного права возможно их отождествление. Кроме того, ученые используют понятие «индивид» («индивидуум») для обозначения человека (личности) со свойственными только ему чертами3.
Нередко в литературе употребляются такие понятия, как «население» и «общественность». Под населением обычно понимают совокупность всех физических лиц, проживающих на территории государства4. Общественность, на наш взгляд, можно воспринимать, с одной стороны, как собирательную совокупность негосударственных общностей (трудовых и территориальных коллективов; общественных объединений и других)5, а с другой - как обозначение наиболее активных по степени проявления гражданской позиции, уровню политико-правовой культуры граждан. Иначе говоря, граждане могут выступать в административном праве и от собственного имени, и от лица общественности.
Государственное управление является, на наш взгляд, прежде всего сферой осуществления исполнительной власти государства. Необходимо отметить, что в юридической литературе к настоящему моменту не сложилось единого мнения о том, какова сущность этих категорий.
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства
Административно-правовой статус граждан, как было показано ранее, можно классифицировать по признаку правовой связи индивида с государством на статусы граждан России, лиц с двойным гражданством, иностранных граждан и лиц без гражданства. Последние три статуса принципиально отличаются от первого, вследствие чего нам хотелось бы дать их общую характеристику.
Прежде всего необходимо установить значение тех основных терминов, которые будут употребляться в дальнейшем: «иностранец», «иностранные граждане», «лица с двойным гражданством», «лица без гражданства».
В международном праве общепризнанны два определения понятия «иностранец»: 1) общее, теоретическое - лицо, находящееся на территории государства, не являющееся гражданином этого государства и имеющее гражданство другого государства151; 2) внутригосударственное - лицо, не являющееся гражданином государства пребывания и имеющее доказательства наличия гражданства другого государства152. Конституция России подобным термином не оперирует. По смыслу ч.1 ст.1 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и п. «б» ст. 11 Закона о гражданстве иностранцы — это иностранные граждане, т.е. лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства (точнее, к гражданству или подданству)153. А.А. Грешных, между тем, полагает, что в число иностранцев входят и лица без гражданства , с чем нельзя согласиться. О том, что иностранцы - это только иностранные граждане, говорит и системное толкование ст.ст.1,10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами государства проживания (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.155). Иностранные граждане, на наш взгляд, это: 1) граждане одного иностранного государства; 2) граждане двух и более иностранных государств, кроме России. Иностранные граждане - это и граждане Европейского Союза, согласно Маастрихтскому 1992 г. и Амстердамскому 1997 г. договорам156.
Лица с двойным гражданством - это граждане Российской Федерации, получившие в соответствии с федеральным законом и международным договором РФ по своему ходатайству разрешение иметь одновременно гражданство иностранного государства, с которым существует надлежащий договор (ч.І. ст.62 Конституции РФ, чЛ-2 ст. 3 Закона о гражданстве). Лица без гражданства (апатриды, аполиды) - это лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству другого государства (п.«в» ст. 11 данного Закона).
Нередко в литературе можно встретить термин «правовой режим иностранцев», означающий совокупность норм права, определяющих права и обязанности иностранных граждан . О. И. Тиунов считает идентичными «режим» и «статус» иностранцев , но, учитывая приведенные мною выше элементы статуса граждан (в том числе иностранцев), их все-таки следует различать. Другое дело, что «правовой режим иностранцев» - понятие международного права, а «административно-правовой статус иностранцев (и неграждан в целом)» - понятие административного права. В России из четырех известных правовых режимов иностранцев установлен национальный режим, предполагающий в основном приравнивание иностранных граждан и апатридов к россиянам159. Благодаря этому только в 1997 г. в Россию прибыло 17 млн. 437,8 тыс. чел. из 185 стран мира, в том числе: по служебным делам - 3 млн. 375,4 тыс., с туристскими целями -2 млн. 515 тыс., по частным делам - 9 млн. 781 тыс. (56 %). Для сравнения: за тот же период времени из России выбыло 11 млн. 373 тыс. чел. в 170 стран мира160. Какими же актами регулируется данный статус А.А. Грешных выделяет две группы норм права об иностранных гражданах и апатридах («права иностранцев»161) - акты общего характера, относящиеся ко всем находящимся на территории России гражданам, и акты, специально регулирующие статус неграждан РФ162. Думается, к последним актам можно причислить следующие:
1) Конституция РФ (ст.ст. 62-63 и др.);
2) международные акты - названная ранее Декларация 1985 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней, иные общепризнанные принципы и нормы международного права;
3) международные договоры РФ четырех типов: закрепляющие обязанность обеспечения прав и свобод на основе международных стандартов; посвященные отдельным правам иностранцев; о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам; посвященные трудящимся-мигрантам164; 4) Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», действующий в РФ за исключением ст.15 и гл.З, распространяющийся и на апатридов; ст.ст.24-34 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., с изменениями и дополнениями165 и др.;
Административно-правовые отношения: понятие, содержание, структура, виды, формы
Административно-правовой статус граждан реализуется в соответствующих административно-правовых отношениях. Рассмотрение вопроса об административно-правовых отношениях с участием граждан в Российской Федерации непосредственно связано с раскрытием важнейшей методологической проблемы, которая заключается в соотношении трех терминов, трех понятий: «правоотношения» -«административно-правовые отношения» - «административно-правовые отношения с участием граждан». Прежде всего, хотелось бы отметить, что заявленная триада понятий, безусловно, представляет собой яркий пример разграничения общего, особенного и частного. В силу этого рассмотрим вначале правоотношения в целом.
К настоящему моменту в общей теории государства и права не сложилось единообразного толкования понятия «правоотношение», вследствие чего оно интерпретируется исследователями совершенно по разному. Довольно распространенным является понимание правоотношений как урегулированных нормами права общественных отношений, участники которых являются носителями прав и обязанностей, охраняемых и гарантируемых государством179. Так, Л.С. Явич представляет их как «волевые, надстроечного характера общественные отношения, урегулированные нормами права», «специфический результат и путь дальнейшего воздействия юридических норм на регулируемые ими общественные отношения»180. Другие авторы говорят о правоотношении, подразумевая под ним юридическую связь (взаимодействие, отношение) сторон181. Третьи допускают возможность возникновения общественного отношения сразу в правовой оболочке. Нам близка позиция Ю.И.Гревцова, высказывающего мнение, что правоотношение - это «специфическая форма социального взаимодействия субъектов права с целью реализации законных интересов и достижения результата, предусмотренного законом или не противоречащего закону, а также иным источникам права»182. Иными словами, правовое отношение являет собой особую разновидность общественного отношения, подвергнутого функциональному правовому воздействию183.
В состав (строение, структуру) правоотношения обычно включают такие элементы, как содержание, субъекты и объекты правоотношения (С.САлексеев184, В.К. Бабаев185, В.И. Леушин186 и др.).
Существуют различные точки зрения по вопросу о том, что представляет собой содержание правоотношения: права и обязанности, вытекающие из норм законодательства (если складывается правовая ситуация, неразрешимая с помощью обычных норм, то вполне допустимо применение аналогии); «взаимодействие сторон» 187; «права, обязанности субъектов, юридические факты, правоспособность и дееспособность субъектов, правовой режим объектов» ; «процесс взаимодействия комплекса факторов объективного и субъективного порядка» (субъектов, объектов, прав, свобод и обязанностей субъектов и процесса их осуществления, юридических фактов и фактических составов, некоторых иных факторов)189. С.С. Алексеев заявляет о необходимости выделять юридическое содержание (субъективные юридические права и обязанности), присущие правоотношению при рассмотрении последнего как особой идеологической формы, и материальное (фактическое) содержание (экономическое, политическое и т.п.), вместе с юридическим более точно позволяющее проникнуть в суть правоотношения как единства фактического содержания и юридической формы190. Н.И. Матузов упоминает и о третьем значении содержания правоотношения - волевом, в которое неизменно входят воля государства и воля субъектов правоотношения т.
В литературе разграничиваются также формы правового отношения: внутренняя, которую образует специфическое сочетание правомочий и юридических обязанностей его субъектов, и внешняя порядок (условия) совершения определенных действий в юридической сфере, регламентированный с помощью права192. Выдвинута в науке идея о наличии в правоотношении двух противоположных сторон, точнее, аспектов. Первая сторона - формально-правовая, юридическая или субъективная (правовое сознание) - позволяет характеризовать право, опираясь на многообразие форм его проявлений (административное, гражданское и т.д.). Вторая - содержательно-правовая, общесоциологическая, объективная (правовое бытие) дает характеристику 193 правоотношению, основываясь на единстве его сущности . Ученые, занимающиеся разработкой теории права, по общему правилу, выделяют следующие критерии классификации правоотношений: 1) по отраслевому признаку - конституционно-правовые, административно-правовые и т.п.; 2) по степени конкретизации субъектов - относительные и абсолютные; 3) по характеру обязанностей субъектов - активные (активного типа) и пассивные (пассивного типа); 4) по юридическому характеру - материально-іїравовьіе и процессуальные; 5) по числу субъектов- простые и сложные; 6) по длительности существования правоотношений - кратковременные и долговременные; 7) по функциям права - регулятивные (правоустановительные) и охранительные; 8) по сферам социальной жизни - в экономической, социальной, политической, духовной сферах; 9) по масштабу действия (территории действия нормативных актов) -международные, внутригосударственные и т.д. Кроме того, некоторые авторы предлагают различать диспозиционное правоотношение (основанное на диспозиции нормы), которое может быть конкретным, абсолютным и общерегулятивным, и обеспечительное правоотношение (основанное на санкции нормы) охранительного, поощрительного характера .
Особенности административнс^правовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства
П..З ст. 62 Конституции России предусматривает положение, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Наряду с этим законодательство по этим вопросам содержит нормы, отсылающие к межправительственным и межведомственным соглашениям. Иностранцы обязаны уважать традиции и обычаи народов РФ (ч.2 ст.4 Закона об иностранцах). В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства государств, гражданами (постоянными жителями) которых они являются и в которых имеются специальные ограничения прав и свобод граждан РФ, Россией могут быть установлены ответные ограничения (принцип реторсии - ч.З ст.З Закона об иностранцах). Российское законодательство об иностранцах в целом соответствует международным актам, в частности Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Анализ российского законодательства показывает, что наибольшим объемом прав и свобод располагают постоянно проживающие в России иностранцы.
Иностранцы, помимо ранее названных особенностей их статуса, не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с российским законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству РФ. По этой причине иностранцы не могут находиться на государственной службе, быть избранными (назначенными) в государственные и муниципальные органы, поступать на работу на режимные объекты, быть членами экипажей воздушных судов гражданской авиации РФ и т.д.
Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г., с изменениями (далее - Правила), и Инструкцией о порядке их применения, утвержденной МВД СССР, предусматриваются определенные особенности при реализации многих прав и свобод и исполнении обязанностей иностранцами. Иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие в РФ, проживают в гостиницах или на иной жилой площади по своему выбору, с уведомлением принимающих организаций, постоянных иностранных представительств, а также лиц, пригласивших их в РФ по частным делам (п.2 Правил).
По общему правилу, временно пребывающие в РФ иностранные граждане и лица без гражданства проживают на территории РФ по заграничным паспортам, зарегистрированным в порядке, установленном Правилами. Заграничные паспорта представляются для регистрации по прибытии в пункт назначения в течение трех суток, исключая праздничные и выходные дни. Освобождаются от регистрации заграничных паспортов главы государств и правительств зарубежных стран, члены парламентских и правительственных делегаций, прибывшие в РФ по приглашениям органов законодательной и исполнительной власти РФ и субъектов РФ, технический персонал этих делегаций, члены семей перечисленных лиц; лица, прибывшие в РФ по паспортам, выданным Организацией Объединенных Наций; иностранные граждане, не достигшие 18-летнего возраста; иностранные туристы, совершающие круизы, и некоторые другие категории граждан.
Иностранцы могут свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посещения ими, при условии уведомления о поездке. Иностранцы, временно пребывающие в РФ по линии принимающих организаций, уведомляют о поездке администрацию этих организаций, а иностранцы, постоянно проживающие в РФ или прибывшие в РФ по частным делам, в том числе в качестве гостей сотрудников постоянных иностранных представительств в РФ, уведомляют органы внутренних дел. По прибытии в пункт назначения иностранцы должны зарегистрировать свое временное пребывание в гостиницах или в органах внутренних дел либо в принимающей организации.
На территории с регламентированным посещением иностранными гражданами и лицами без гражданства въезд их и передвижение могут осуществляться только по разрешению органов внутренних дел: прибывших в РФ по линии принимающих организаций - на основании письменных обращений этих организаций, согласованных в установленном порядке с ФСБ России, а прибывших по линии постоянных иностранных представительств или по частным делам либо постоянно проживающих в РФ -на основании их личных письменных заявлений. Иностранцы, изменившие место пребывания в РФ в нарушение установленных правил, по требованию органов внутренних дел обязаны возвратиться к прежнему месту пребывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения (п.35 Правил).
Иностранным гражданам, находящимся на территории РФ, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами РФ. Лица без гражданства, постоянно проживающие в РФ, пользуются правом на охрану здоровья наравне с российскими гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам без гражданства и беженцам определяется Минздравом России и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 18 Закона о здоровье).
