Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственный орган как субъект права
1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов права 15
1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица 34
1.3. Государственный орган как субъект публично-правовых и частноправовых отношений 61
ГЛАВА 2. Создание и прекращение деятельности государственного органа со статусом юридического лица
2.1. Правоспособность и дееспособность государственного органа 83
2.2. Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица 100
ГЛАВА 3. Имущественная самостоятельность как один из основных признаков государственного органа со статусом юридического лица
3.1. Имущественные права государственного органа со статусом юридического лица 114
3.2. Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица 131
Заключение 152
Список использованных источников 156
- Понятие государственного органа и его место среди субъектов права
- Государственный орган как субъект публично-правовых и частноправовых отношений
- Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица
- Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, ее теоретической и практической значимостью для обеспечения реализации частноправовых начал в деятельности органов государственной власти. Периодически проводимые изменения структуры органов исполнительной власти порождают необходимость поиска ответа на вопрос о соотношении частного и публичного в их деятельности, участия органов государственной власти в частноправовых отношениях. Обращаясь в 2003 г. к Федеральному Собранию РФ с ежегодным посланием, Президент РФ отмечал необходимость продолжения административной реформы путем сокращения функций государственных органов, разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения их финансовой самостоятельности1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"2 воплотил принципиально новый подход к построению системы государственных органов. Часть органов исполнительной власти была ликвидирована, и их полномочия были переданы вновь созданным органам, оставшиеся подверглись реорганизации. Практическое значение в связи с проводимой реформой приобретает реализация поставленных в Указе задач: непосредственное осуществление реорганизационных процедур и оценка эффективности проведенной реформы и перераспределения полномочий государственных органов.
1 См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Российская газета.
2003.17 мая.
2 Российская газета. .2004 г. 12 марта.
4
Обращение к обозначенной теме исследования имеет целью показать
сложность и многогранность правового статуса государственного органа
как субъекта конституционного права. Проблема наделения
государственного органа статусом юридического лица в рамках проводимой с начала 1990-х годов реформы гражданского законодательства приобретает особую актуальность. Глубокие теоретические исследования проводятся по общим вопросам деления права на "публичное" и "частное", проблемам публицизации частного права и степени вмешательства государства в частноправовые отношения, наделения органов государственной власти имуществом и их участия в бюджетных правоотношениях, государственной регистрации юридических лиц. Представляется, что все эти исследования имеют непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме.
Несмотря на то что государственные органы создаются с
определенной целью - осуществления функций государства, они
наделяются статусом юридического лица. При этом понятие
юридического лица, а следовательно, и его признаки, берутся
исключительно из гражданского законодательства, поскольку понятия
"юридическое лицо" наукой конституционного права до настоящего
времени не выработано. Законодательное регулирование
функционирования юридического лица начинается с процедуры его создания и регистрации, охватывает весь период деятельности и оканчивается его ликвидацией. В такой ситуации "наслоение" конституционного, административного законодательства, традиционно относящегося к сфере публичного права, на законодательство гражданское, частноправовое не может не порождать проблем как теоретических, так и практических. Поэтому основным содержанием работы является анализ признаков государственного органа в сравнении с основными характерными признаками юридического лица и выработка путей преодоления выявляемых при этом проблем.
5 Степень разработанности темы. Вопросы сущности государственного органа, элементы его правового статуса всегда вызывали повышенный интерес в юридической литературе. Аналогичным образом, Е. А. Суханов отмечает, что "проблема сущности юридического лица является одной из фундаментальных и, можно сказать, "вечных" проблем гражданского права" \ Вместе с тем, следует отметить, что исторически эти вопросы рассматривались в юридической литературе параллельно, но с разных позиций и исключительно учеными отраслевой специализации. Цивилисты разрабатывали теоретические вопросы сущности и правового статуса юридического лица, государствоведы - те же вопросы применительно к государственным органам.
В 20-х г.г. XX века экономика СССР стала государственной, предпринимательская деятельность частными лицами фактически не велась, и было исключено появление каких- либо юридических лиц "частного права". Государственные органы помимо традиционных функций управления были наделены хозяйственными функциями, имели статус юридических лиц. Именно в этот период имело место повышенное внимание цивилистов к проблемам правового статуса публичных субъектов. Здесь следует отметить труды специалистов- теоретиков: О. С. Иоффе, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. Н. Коняева и других.
В начале 90-х г.г. произошла серьезная реформа как гражданского, так и конституционного и административного законодательства. Функции управления были отделены от функций хозяйствования, что, на наш взгляд, вернуло исследователей к разработкам узкоспециальных теорий, как это имело место в досоветский период: цивилисты вновь сосредоточились на проблемах юридических лиц "частного права", государствоведы- на реформе органов исполнительной власти.
1 Суханов Е. А. Предисловие// Козлова Н. В. "Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. - М.: "Статут", 2003, С. 8
Изложенная история вопроса объясняет, почему до настоящего времени глубокие исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного, конституционного права отсутствуют. Вышли лишь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично- правового статуса: работы Е. В. Богданова, А. П. Бердашкевича, О. В. Берга и других.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе деятельности государственного органа со статусом юридического лица как субъекта публичного права.
Предметом исследования выступают правовое регулирование и практика применения законодательства в сфере создания, реорганизации и ликвидации государственных органов со статусом юридического лица, наделения их статусом (правами) юридического лица, осуществления ими имущественных прав, а также несения имущественной ответственности. Кроме того, исследованием затронуты теоретические вопросы, касающиеся природы государственного органа, его происхождения и сущности в сравнении с юридическим лицом.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ правового статуса такого субъекта конституционно- правовых отношений, как государственный орган со статусом юридического лица, обоснование его особого места среди субъектов конституционного права, выявление особенностей данного субъекта, влияющих на любые правоотношения, в которые он вступает. При этом акцентируется внимание на исследовании государственного органа как субъекта публичного права. Наличие статуса юридического лица у такого субъекта конституционно- правовых отношений рассматривается лишь как один из элементов его конституционно- правовой правосубъектности.
Методологические основы диссертации. Определяющим методом, использованным в творческом процессе, является диалектический, метод абстрагирования, анализа и синтеза. Исследование феномена государственного органа как юридического лица в развитии теории и практики его функционирования потребовало применения конкретно-исторического метода, метода сравнительного правоведения.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы как отечественных, так и зарубежных ученых - правоведов разных специализаций.
Поскольку исследование носит комплексный характер, автору пришлось обратиться как к трудам ученых, раскрывающих природу юридического лица, так и к исследованиям, касающимся сущности и правового статуса государственных органов.
Исследование правового статуса государственного органа было невозможно без обращения к фундаментальным понятиям теории государства и права, изучения работ о соотношении частного и публичного права С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Л. Г. Елфимовой, М. А. Краснова, А. И. Лепешкина, В. С. Основина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича.
В процессе исследования были изучены работы, посвященные вопросам теории организации государственной власти, структуре государственного аппарата, ученых Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Белкина, Н. А. Волкова, С. Н. Кожевникова, Е. И. Козловой, Ю. М. Козлова, Е. И. Кореневской, И. Н. Кузнецова, Р. И. Кулика, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, А. Ф. Малого, А. В. Мицкевича, И. Е. Фарбер, В. Е. Чиркина, Ц. А. Ямпольской.
Основные выводы, содержащиеся в исследовании, было бы невозможно сделать без изучения трудов, посвященных правовому статусу юридического лица как субъекта права: В. В. Артемова, В. В. Бараненкова, Ю. Г. Басина, О. В. Берга, Е. В. Богданова, М. И.
8 Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. П. Грешникова, В. П. Грибанова, А. В. Емелина, И. В. Ершовой, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, Ю. В. Каревой, Т. В. Кашаниной, Н. В. Козловой, В. К. Мамутова, В. Рахмиловича, У. М. Стамкулова, Е. А. Суханова, О. Ю. Ускова, Г. В. Цепова, В. С. Якушева и государственных органов как субъектов конституционного и административного права - Д. Н. Бахраха, В. В. и Л. В. Бойцовой, Б. Н. Габричидзе, И. С. Данилова, Ю. А. Дмитриева, М. Г. Кириченко, Д. А. Ковачева, Н. М. Колосовой, Н. И. Коняева, В. В. Лаптева, В. О. Лучина, Г. К. Матвеева, А. В. Минашкина, В. П. Мозолина, Д. Д. Цабрии, К. Ф. Шеремета.
В работе также использовались фундаментальные труды дореволюционных исследователей: Л. Л. Гервагена, Н. М. Коркунова, Я. М. Магазинера, Д. И. Мейера, И. Б. Новицкого, Н. С. Суворова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича.
Эмпирическая и нормативно- правовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовалась практика деятельности высших судебных органов РФ, в частности, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также арбитражного суда Архангельской области и арбитражных судов федеральных округов. Кроме того, были изучены материалы "круглых столов" и конференций по теме исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования послужило законодательство как советского периода, так и современное: конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство Архангельской области, постановления Правительства СССР и РФ, Указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, международные договоры РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении государственного органа со статусом юридического лица как комплексного правового явления, сочетающего в себе элементы как
9 публично- правового, так и частноправового статуса. Проводится разграничение между государственными органами и органами государственной власти; анализируются исторические подходы к понятию юридического лица в гражданском праве и государственного органа в публичном праве; проводится разграничение между понятиями «статус юридического лица» и «права юридического лица»; определяются случаи, когда государственный орган следует наделять таким статусом. При этом делается попытка выявления проблем (как теоретических, так и практических), возникающих в процессе создания и функционирования такого субъекта. Одновременно с этим автором предложены пути устранения выявленных проблем.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной.
Далеко не все государственные органы обладают властными полномочиями; при этом они не перестают быть частью государственного аппарата. Обобщая законодательство и теоретические исследования, можно сделать вывод, что категории "орган государства" и "государственный орган" тождественны, а категории "государственный орган" и "орган государственной власти" соотносятся как общее и частное. Все государственные органы, таким образом, подразделяются на "органы государственной власти" и "государственные органы без властных полномочий". Это следует учитывать при решении вопроса о необходимости наделения государственного органа статусом юридического лица.
При рассмотрении различных подходов к пониманию природы государственного органа как субъекта конституционно - правовых отношений и, параллельно, юридического лица как субъекта гражданско-правовых отношений отмечается, что ни одна теория о сущности юридического лица, так же как и теория о сущности государственного органа, не объясняет и не охватывает в полной мере всю совокупность
10 признаков, им присущих. Государственные органы, даже имеющие статус юридического лица, производны от учредившего их государства. Таким образом, даже участвуя в гражданских правоотношениях, они не перестают обладать властными полномочиями, поскольку изначально созданы публично- правовыми образованиями с целью осуществления функций управления. Эти властные полномочия в некоторой степени "выводят" их за пределы частноправовых отношений, в которые они вступают.
3. Анализируя практику применения законодательства об участии
юридических лиц публичного права в различных судебных спорах, можно
разграничить случаи их выступления в публично- правовых и в
частноправовых отношениях. Определив эти критерии, можно обозначить
и перечень случаев, когда государственный орган необходимо наделять
статусом юридического лица. Представляется, что наличие статуса
юридического лица необходимо государственному органу лишь в тех
случаях, когда он вступает в частноправовые отношения.
4. Следует разграничивать случаи участия в гражданских
правоотношениях органов государственной власти как представителей
соответствующих публично- правовых образований и как
самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус
(права) юридического лица. Однако высказываемое некоторыми авторами
предложение о введении в законодательство категории публичного
юридического лица (или юридического лица публичного права)
представляется преждевременным.
5. Наличие правоспособности является необходимым условием для
участия любого государственного органа в конституционных
правоотношениях, и возникает она в момент создания государственного
органа, что характерно также и для юридических лиц. Правоспособность -
категория отраслевая, и государственный орган со статусом юридического
лица наделен как гражданской, так и конституционной
правоспособностью. Особенностью государственного органа является то, что в отличие от юридических лиц частного права его гражданская правоспособность может быть прекращена без принятия решения о прекращении самого государственного органа.
6. Независимо от наличия у государственного органа статуса (прав)
юридического лица государственный орган наделяется компетенцией.
При участии государственного органа в конституционно-правовых
отношениях компетенция по своему содержанию не совпадает с
правосубъекностью. Кроме того, поскольку она является существенным
элементом правового статуса именно государственного органа,
выполняющего специфические публичные функции, представляется
необходимым внести изменения в нормативно- правовые акты,
устанавливающие статус юридических лиц и иных организаций,
действующих в сфере частного права. Следует исключить из
соответствующих статей Гражданского кодекса РФ1 и принятых в
соответствии с ним федеральных законов слово "компетенция",
употребляемое применительно к органам управления юридического лица,
заменив его на слово "полномочия".
7. Традиционно статус юридического лица имеет значение для
участия в правоотношениях при приобретении, осуществлении и защите
главным образом имущественных и личных неимущественных прав.
Имущественная самостоятельность является необходимым условием
участия государственного органа в гражданских правоотношениях, и этим
он не отличается от юридических лиц частного права. Однако практика
наделения государственного органа имуществом при его создании,
осуществления им имущественных прав в процессе деятельности, а также
распределения имущества при упразднении государственного органа
свидетельствует о том, что такую имущественную самостоятельность
1 Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 21.10.94 г. с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
12
можно считать лишь относительной. Более того, в большей части она
регулируется нормами не гражданского, частноправового, а бюджетного
законодательства. Представляется, что выбор императивного метода
правового регулирования обусловлен именно предназначением
государственного органа, изначально создаваемого для осуществления публично- правовых функций.
8. Поскольку права участника гражданских правоотношений на
принадлежащее ему имущество определяются, прежде всего, его
организационно- правовой формой, и гражданское законодательство
также требует создания юридических лиц только в предусмотренной
законом организационно-правовой форме, законодателем необоснованно
игнорируется вопрос об организационно- правовой форме, в которой
может создаваться государственный орган со статусом юридического
лица. Наиболее близкой государственному органу организационно-
правовой формой следует признать форму учреждения, однако попытку
определения такой организационно- правовой формы для органов
местного самоуправления в настоящее время нельзя признать удачной.
9. Существующий порядок регистрации юридических лиц частного
права, установленный Федеральным законом "О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"1,
оказывается неприспособленным к регистрации государственных органов
ни в части представления документов, необходимых для такой
регистрации, ни в части прохождения самой процедуры регистрации.
Представляется, что в целях наделения государственного органа статусом
юридического лица его государственная регистрация необходима, однако
процедуру регистрации для таких субъектов следует предусмотреть с
учетом их специфики как субъектов публичного права.
О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 13.07.01 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 2001. 10 августа.
10. Традиционный подход к причинам возникновения такого
субъекта права, как юридическое лицо, свидетельствует о том, что оно
возникло, прежде всего, с целью отделения имущества юридического
лица, используемого им в собственных целях, от имущества его
учредителей и участников. Следовательно, необходимо разграничивать
случаи несения государственным органом самостоятельной
имущественной ответственности и ответственности казны. С учетом
изложенного, предлагается принципиально новая схема участия
государственного органа в гражданских правоотношениях. Следует
ограничить перечень государственных органов, наделяемых статусом
юридического лица, сохранив его лишь тем, которые вступают в
гражданские правоотношения самостоятельно. Остальным
государственным органам достаточно будет использования прав юридического лица, в целях участия в гражданских правоотношениях, возникающих по поводу использования передаваемого им имущества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
До настоящего времени основательные исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного, конституционного права отсутствуют. Имеются лишь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично-правового статуса.
Работа содержит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства. Однако следует отметить, что рамки исследования ограничены и открывают широкие возможности для более углубленных исследований в дальнейшем. В частности, более детального изучения требует вопрос о выборе организационно- правовой формы государственного органа как юридического лица.
14 Материалы исследования могут быть приняты во внимание для углублённого изучения учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», "Гражданское право", "Финансовое право".
Апробация результатов исследования. Диссертационное
исследование и его результаты обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и гражданского права Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
Основные положения и выводы по проблематике исследования изложены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на конференциях и семинарах, проводимых Центром правовых исследований Архангельского государственного технического университета, а также Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Некоторые теоретические выводы (в частности, о разграничении ответственности по обязательствам государственного органа и его учредителей) используются автором исследования в практической деятельности.
Понятие государственного органа и его место среди субъектов права
Подходы к определению понятия государственного органа в теории права и в законодательстве многообразны. Помимо этого, распространено понятие "орган государственной власти". Исследование природы государственного органа, его существенных признаков, невозможно без выяснения соотношения между перечисленными выше правовыми категориями.
В теории государства и права и теории конституционного права понятия "государственный орган", "орган государства" и "орган государственной власти" часто используются как равнозначные. Это, в частности, отмечается и в новейших учебниках по конституционному праву РФ . Упоминается также понятие органов государственного управления, которые являются разновидностью государственных органов (органов государства) . Между тем, в тексте Конституции РФ (далее-Конституция), как и в текстах других действующих в РФ нормативных правовых актов, далеко не всегда эти словосочетания имеют одинаковый смысл. Поэтому возникает необходимость разграничить эти понятия и определить, каким образом они соотносятся друг с другом.
В теории права понятие органа государственной власти может раскрываться через его признаки. В частности, в теории конституционного права М. В. Баглай относит к ним: - определенный порядок создания такого органа на основе Конституции, законов и других правовых актов;
- наделение этого органа властными полномочиями и наличие механизма контроля исполнения издаваемых им предписаний; совокупность этих полномочий принято называть компетенцией;
- осуществление деятельности исключительно в формах и методах, установленных правовыми актами \
Г. В. Атаманчук определяет государственный орган как "единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций" .
Общепризнанным является утверждение, что органы государственной власти (государственные органы) являются составной частью механизма аппарата государства, которое, таким образом, осуществляет свои функции. Однако единого определения государственной власти как таковой, единого подхода к пониманию ее природы до настоящего времени ни политической, ни правовой теорией не выработано . Конституция, определяя государственную власть как власть, осуществляемую органами государственной власти (федеральными и субъектов федерации), также не позволяет выделить ее существенные признаки.
Понятие "власть" тоже может определяться через множество характеристик 4. Однако самой существенной, общей и основной можно считать способность властвующего субъекта навязывать свою волю другому лицу, определять его поведение. Кроме того, власть не может существовать сама по себе, она проявляется в отношениях между субъектами, ибо невозможен диктат воли субъекта самому себе. В любых властных отношениях два субъекта - навязывающий волю, т.е. властвующий, и подчиняющийся воле, т.е. подвластный. Государственно-властные полномочия в сфере реализации государственной власти чаще всего включают полномочия по изданию актов (указаний, распоряжений), обязательных для всех или для определенного круга граждан и должностных лиц, и право контроля исполнения таких актов лицами, которым они адресованы, под угрозой применения мер принуждения.
Примечательно, что ни в одном действующем нормативном акте не содержится точного определения государственного органа или органа государственной власти.
Конституцией установлены два вида органов, наделенных в РФ властными полномочиями, и созданных для осуществления этих полномочий и решения задачи по функционированию государства, причем каждым на своем уровне.
1. Органы государственной власти РФ.
2. Органы государственной власти субъектов РФ.
Отдельно упоминаются органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, однако решающих в пределах своей компетенции вопросы местного значения.
Именно в такой последовательности они упоминаются в большинстве статей Конституции, в частности, в ч.2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 40 и других. Вместе с тем, в ст. 33 Конституции упоминаются "государственные органы и органы местного самоуправления", правом обращения в которые наделены граждане РФ; в ч. 2 ст. 120 Конституции говорится об актах "государственных" и "иных органов"; в ч. 3 ст. 125 Конституции к сфере конституционного правосудия отнесены споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ. Полагаем, что упоминаемые в Конституции понятия "государственный орган" и "орган государственной власти" имеют одинаковое значение. Одно из первых упоминаний о государственных органах в Конституции содержится в главе "Права и свободы человека и гражданина". В контексте главы, посвященной правам и свободам, содержащей нормы- декларации, представляется, что общий принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина распространим на все органы и их должностных лиц.
Государственный орган как субъект публично-правовых и частноправовых отношений
Деление права на частное и публичное впервые возникло в Древнем Риме, и в "классическом" понимании к сфере публичного права относились нормы, непосредственно охранявшие интересы государства и определявшие правовое положение государства и его органов, а именно -систему государственных органов, компетенцию учреждений и должностных лиц, а также акты, исходящие от властных органов государства. Кроме того, к отрасли публичного права римские юристы в ряде случаев относили нормы права, которые имели безусловную обязательную силу и не могли быть изменены по соглашению частных лиц1. Нормы публичного права должны быть соблюдаемы при всех условиях и не могут быть изменены по соглашению между отдельными лицами.
Частным правом традиционно регулировались взаимоотношения между отдельными людьми, такие как семейные, отношения собственности, наследования, обязательств и т.п. Публичное и частное право - отрасли взаимодействующие; так, именно свойственная частному праву автономия воли сторон ограничивается предписаниями публичного права, и здесь применим принцип "свобода одного заканчивается там, где начинается свобода другого".
В русской дореволюционной литературе интерес к соотношению публичного и частного права появился лишь в XIX веке, что было связано с возникшими в обществе идеями конституционного строя. Обсуждались критерии классификации норм права на публично- правовые и частноправовые, одним из которых как раз была природа отношений, регулируемых публичным и частным правом 1.
Еще одним критерием, по которому можно провести разграничение между публичным и частным правом - методы правового регулирования. Как известно, они представляют собой способы правового воздействия на сознание и поведение людей и их объединений. С помощью разнообразного сочетания методов правового регулирования достигается результат, а именно - упорядочение общественных отношений нормами права. Как отмечается в литературе, методы правового регулирования весьма многообразны, но их можно разделить на две большие группы, свойственные публичному и частному праву. Выделяется метод диспозитивного регулирования, с присущими ему свойствами децентрализации и координации, и метод императивного регулирования, с характерной централизацией осуществления и строгой подчиненностью участников правоотношений 2. Диспозитивные нормы допускают регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливают правило на случай отсутствия соглашения. Диспозитивный метод характерен для отраслей частного права; императивный - для отраслей публичного права. Императивные нормы не допускают отступлений от предписанного правила, их соблюдение обязательно. Такие нормы должны очень четко и недвусмысленно закрепляться в законодательстве, поскольку понуждают субъектов правоотношений действовать определенным образом. Они характерны для публичного права, где стороны находятся в неравном положении, т.е. когда один субъект наделен властными полномочиями в отношении другого субъекта. Для обеспечения реализации императивных норм в законодательстве устанавливаются санкции за их нарушение. Разумеется, как в публичном праве может использоваться диспозитивныи метод регулирования, так и в частном праве иногда содержатся элементы императивного метода. Существенное значение имеет то, какой метод используется преимущественно. Различие между отраслями по методу регулирования состоит в удельном весе используемых императивных и диспозитивных норм, который в каждой отрасли права индивидуален. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений выделил критерии отнесения документов к частноправовым и публично- правовым. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении № 12-П от 14 июля 2003 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса РФ, статьи 11 Таможенного кодекса РФ и статьи 10 закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» в связи с запросами арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО «Папирус», ОАО «Дальневосточное морское пароходство» и ООО «Коммерческая компания «Балис»», «документы, предусмотренные нормами публичного права, отличаются незаменимостью, исключительностью, строгой формальной определенностью и зачастую являются основанием для ведомственных проверок соблюдения должностными лицами своих обязанностей» , тогда как для документов, предусмотренных нормами частного права, характерна диспозитивность и общедозволительный метод регулирования. Суды при рассмотрении конкретных дел отмечают, что публичные правоотношения возникают при осуществлении органами, наделенными распорядительно-властными полномочиями, указанных полномочий в отношении неопределенного круга лиц 2.
Как отмечает Ю. А. Тихомиров, "публичность" не сводится к "государственному", элементы публичного права проникают во все отрасли права, обеспечивая им государственную, общественную поддержку, о чем свидетельствует интенсивное развитие отраслей социального права 3. Предметом регулирования публичным правом являются: а) устройство и функционирование государства и его институтов; б) институты гражданского общества, включая самоуправление; в) основы правовой системы, правотворчества и правоприменения; г) механизм регулирования межгосударственных отношений, согласования национальных законодательств и международного права; д) юридические режимы и приоритеты в социально значимых сферах 4.
Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица
В литературе встречается мнение, что государственный орган со статусом юридического лица представляет собой фактически два различных субъекта: государственное учреждение как субъект, в первую очередь, гражданского права и государственный орган - субъект государственного права . Ранее мы отмечали, что к специфике юридических лиц, как и государственных органов, можно отнести одновременное возникновение у них право- и дееспособности в момент создания. И здесь возникает противоречие, до настоящего времени не разрешенное законодателем.
Как известно, в соответствии со ст. 112 Конституции и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом Президента РФ; создание, реорганизация и ликвидация всевозможных иных (совещательных, координационных) органов при Правительстве РФ, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Правительства РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ») 2. Порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц определен ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей " (далее - Закон о регистрации). Таким образом, если государственный орган наделяется статусом юридического лица, полагаем, что при его создании, реорганизации и ликвидации необходимо соблюдать требования перечисленных нормативных актов.
Практика создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти со статусом юридического лица свидетельствует о том, что требования ПС РФ и Закона о регистрации при этом фактически не соблюдаются.
Указом Президента РФ «О структуре и системе федеральных органов исполнительной власти» было установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, постановлением Правительства РФ. Этим же Указом были упразднены, а взамен них образован ряд федеральных органов исполнительной власти, некоторые из них - реорганизованы, а последующими указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ были утверждены Положения, регламентирующие правовой статус этих органов. Распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2004 г. № 379-р были образованы ликвидационные комиссии, в задачи которых входило осуществление процедур ликвидации упраздняемых федеральных органов исполнительной власти, и основное внимание при этом уделялось организационно- штатным мероприятиям1. Ни в одном из распоряжений Правительства РФ, изданных в связи с проведением реформы органов исполнительной власти, не содержалось указаний на совершение процедур, предусмотренных Законом о регистрации. Контроль над расходованием средств, выделенных на проведение ликвидационных мероприятий, а также за распределением имущества упраздняемых органов был возложен соответственно на Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, т.е. фактически сложилась ситуация, когда одно юридическое лицо контролировало имущественные полномочия другого юридического лица. Отметим, что в отношениях между юридическими лицами «частного права» такое в принципе невозможно.
В соответствии с ч. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). При этом Закон о регистрации, устанавливая обязательность государственной регистрации, не делает исключения ни для коммерческих, ни для некоммерческих организаций, ни для государственных органов, однако предусматривает возможность регистрации некоторых из них в особом порядке, предусмотренном федеральными законами (ст. 10). До настоящего времени упрощенная процедура регистрации (при создании) предусмотрена лишь для общественных объединений и органов местного самоуправления1. Специального порядка регистрации государственных органов на сегодняшний день не существует, поэтому полагаем, что процедура приобретения государственным органом статуса юридического лица, а также последующее оформление изменение его статуса должна проходить в общем порядке, т.е. в порядке, предусмотренном Законом о регистрации. Вместе с тем, этот порядок совершенно не ориентирован на регистрацию государственных органов, не учитывает их особый статус. Видимо, именно по этой причине при соблюдении Закона о регистрации 103 возникает ряд проблем.
Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица
Как отмечалось выше, практически все теории юридического лица основаны на принципе отделения ответственности участников организации от ответственности самой организации, - ответственности, прежде всего, имущественной. Небезосновательным является мнение, что сущность юридического лица проявляется именно в обособлении имущества организации от имущества ее учредителей и ответственности этим имуществом по своим обязательствам. Тогда как сущность и содержание деятельности государственного органа сводится к осуществлению функций государства, решению задач в сфере государственного управления в рамках законодательно определенной компетенции.
Органы государственной власти могут участвовать в гражданско-правовых отношениях как самостоятельно, так и представляя интересы публично- правовых образований - Российской Федерации и ее субъектов. В последнем случае нет необходимости наделять их статусом или даже правами юридического лица. Кроме того, публично- правовые образования не обязательно участвуют в гражданских правоотношениях через свои органы. ГК РФ позволяет Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях
При самостоятельном выступлении государственных органов в гражданских правоотношениях наделение статусом юридического лица является обязательным условием приобретения гражданской правосубъектности. Особое значение в связи с этим приобретает отграничение случаев участия в гражданских правоотношениях органов государственной власти как представителей соответствующих публично 132 правовых образований и как самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус юридического лица или наделенных правами юридического лица.
В положениях о государственных органах часто указывается, что они являются юридическими лицами. В других нормативных правовых актах, например, в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ч. 7 ст. 4) указывается, что орган государственной власти «обладает правами юридического лица». В Уставе Архангельской области (ч. 4 ст. 27) определено, что Администрация Архангельской области «является юридическим лицом», тогда как ее структурные подразделения «могут обладать правами юридического лица». Между тем, в нормативных правовых актах до настоящего времени не проведено четкого разграничения между понятиями «статус юридического лица» и «права юридического лица». Попытки разграничения предпринимаются ишь в научной литературе, но далеко не всеми авторами . Так, А. Бердашкевич отмечает, что "обладать "правами юридического лица" вовсе не означает "быть юридическим лицом" " . Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица, прежде всего, тем, что для последнего должна быть найдена соответствующая организационно - правовая форма, а для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно.
Процедура регистрации как условие приобретения статуса юридического лица в отношении государственных органов, наделенных этим статусом в нормативных правовых актах, не соблюдается на практике и с трудом применима к ним теоретически. Вместе с тем, именно регистрация юридического лица в научной литературе рассматривается как наделение статусом юридического лица . Таким образом, наделение правами юридического лица облегчает участие государственного органа в гражданских правоотношениях и не совпадает по своему смыслу с наделением статусом юридического лица, условием приобретения которого является государственная регистрация.
Имущественная самостоятельность участников является неотъемлемым признаком участия субъектов в гражданско-правовых отношениях. Таким образом, имущественный критерий предполагается использовать для разграничения случаев участия в гражданских отношениях органов государственной власти как самостоятельных участников правоотношений и как представителей соответствующего публично- правового образования. Если в гражданских правоотношениях орган государственной власти использует закрепленное за ним (выделенное по смете, находящееся на балансе) имущество, то именно он является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. В случае, если гражданские правоотношения возникают по поводу использования имущества публично- правового образования (например, государственной собственности РФ, собственности субъектов РФ), субъектом правоотношений всегда будет именно это публично- правовое образование, хотя бы и действующее через соответствующий орган государственной власти в пределах имеющейся у него компетенции.
Учитывая то, что имущество государственного органа, которым он отвечает по своим обязательствам и которое необходимо ему для осуществления своих полномочий, строго отграничено от имущества соответствующего публично- правового образования, мы исследовали вопрос наделения государственного органа имуществом при его создании.
При этом был выявлен ряд проблем, остающихся неурегулированным на законодательном уровне. В числе прочих - относительная имущественная самостоятельность государственного органа, ограниченность выделяемых ему средств, зависимость от решений законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего уровня, и, как следствие, ограниченные возможности самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях.
