Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы формирования государственной службы
1. Понятие и сущность государственной службы 13
2. Правовое обеспечение становления и развития института государственной службы в Республике Таджикистан 32
3. Организационно - правовые принципы государственной службы ...60
ГЛАВА 2. Правовой статус государственньгх служащих Республики Таджикистан
1. Классификация государственных служащих и конституционно правовое регулирование их деятельности 75
2. Права и обязанности государственных служащих 92
3. Гарантии деятельности и поощрения для государственных служащих 118
ГЛАВА 3. Особенности организации и прохождения государственной службы в Республике Таджикистан
1. Поступление на государственную службу 135
2. Порядок прохождения государственной службы 154
3. Ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, прекращение государственной службы 186
Заключение 203
Список норматвных источников и литературы 207
- Правовое обеспечение становления и развития института государственной службы в Республике Таджикистан
- Организационно - правовые принципы государственной службы
- Гарантии деятельности и поощрения для государственных служащих
- Ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, прекращение государственной службы
Введение к работе
Актуальность исследования. Институт государственной службы в Республике Таджикистан находится в стадии развития. Ныне действующая Конституция страны заложила правовые основы его формирования. Однако многие важные вопросы остались либо вне поля зрения законодателя, либо не в полной мере урегулированы нормативно. Выявление и анализ этих пробелов, теоретическое осмысление и обоснование путей их преодоления будут способствовать дальнейшему совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Государственная служба в Таджикистане имеет глубокие исторические корни. Она неразрывно связана с историей таджикской государственности, истоки которой восходят к периоду правления династии Саманидов, т.е. к периоду формирования таджикского народа. Становление государственной службы в ее современном понимании тесно связано с новейшей историей государственности таджиков. Приобретение независимости наряду с другими задачами обусловило необходимость реформирования государственного управления в стране и развития государственной службы. Следует отметить, что в Таджикистане в период социализма статус служащих гражданской части государственного аппарата регламентировался специальными законами. Функции этой части государственного аппарата, по существу, выполняли партийные и советские органы различных уровней. После распада СССР эта система была разрушена, однако новая, отвечающая современным реалиям, в полной мере пока еще не построена.
Необходимость укрепления таджикского государства требует, чтобы его управленческий аппарат действовал четко, слаженно и эффективно. Мировая практика показывает, что именно высококвалифицированный и ответственный корпус государственных служащих способен обеспечить мягкое преодоление кризисных явлений во всех сферах общественной жизни на переходных этапах развития страны.
4 Закон Республики Таджикистан от 13 ноября 1998 г. «О государственной
службе»1 заложил юридическую основу государственной службы как особого государственно-правового института. Однако он, как показала практика, не смог в полной мере регламентировать все аспекты этого сложного социально-правового института. Политическое руководство страны сочло необходимым принятие нового закона в данной сфере, который соответствовал бы современным реалиям. Закон Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. «О государственной службе» стал началом нового этапа реформирования государственной службы.
Президент Республики Таджикистан в посланиях Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 и 2008 гг. подчеркивал, что низкая эффективность работы государственного аппарата сводит на нет результаты осуществляе-мых в стране глубоких реформ в других областях . В связи с этим в «Стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», утвержденной Указом Президента Таджикистана от 15 марта
2006 г.4, в числе основных приоритетов начатой, но еще не завершенной ад
министративной реформы были названы: упорядочение и организационное
разделение функций в системе исполнительной власти, исключение их дуб
лирования, четкое разграничение полномочий между центральными и мест
ными исполнительными органами власти.
Характерными признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Республике Таджикистан в последние десятилетия, являются последствия гражданской войны, недостаточная стабильность политической системы, обострение внутренних конфликтов, ослабление внимания к вопросам обороны и безопасности, проникновение коррупции не только в судебную и правоохранительную сферы, но и в другие области государственного
1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан (далее - АМО РТ). 1998. № 22. Ст.
297.
2 АМО РТ. 2007. № 3. Ст. 166.
См.: Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 30 апреля
2007 г. // Садои мардум. 2007. 1 мая; Послание Президента Республики Таджикистан
Маджлиси Оли от 25 апреля 2008 г. // Народная газета. 2008. 26 апр.
Джумхурият. 2006. 28 марта.
5 управления. В таких условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всей системы государственной службы и в том числе юридическое и организационное обособление ее отдельных видов - государственной правоохранительной службы и государственной гражданской службы. Это позволит упорядочить деятельность правоохранительных органов, которые призваны осуществлять действия по предотвращению угроз личности, обществу, государству, улучшить качество государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Однако следует признать, что в Республике Таджикистан государственная служба в ее современном понимании еще только формируется, хотя некоторые элементы уже начинают постепенно утверждаться. Предстоит сложная и достаточно длительная работа как по научно-теоретическому осмыслению государственной службы, так и по практической реализации выработанных идей. Вместе с тем реформы не должны затягиваться, ибо в стране остро не хватает просвещенных политиков и управленцев. Все это обусловливает актуальность изучения института государственной службы, его роли и значения для конституционно-правового развития Республики Таджикистан. Данные обстоятельства и предопределили выбор темы исследования.
Степень научной разработки проблематики. Проблемы государственной службы обстоятельно изучались, прежде всего, государствоведами и ад-министративистами, а также затрагивались представителями других отраслевых юридических наук, например науки трудового права. В дореволюционной России изучением государственной службы в основном занимались такие ученые-государствоведы, как А.С. Алексеев, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, И. А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.О. Куплевский. Среди авторов советского периода, исследовавших вопросы теории и практики государственной службы, можно выделить Ю.М. Козлова, НС. Крылову, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Г.И. Петрова, И.В.Павлова, В.А. Патюлина, Ю.А. Розенбаума, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольскую и др.
Исследования проблем государственной службы заметно активизировались в 90-е гг. XX в. и в начале XXI в. Следует отметить труды таких ученых, как С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, КС. Вельский, И.Б. Буриев, А.А. Гришковец, В.Е. Гулиев, А. А. Демин, A.M. Диноршоев, А.И. Имомов, Н.М. Казанцев, В.А. Козбанен-ко, А.П. Коренев, О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, А.А. Сайфиддинов, Р.Ш. Сативалдиев, Ю.Н. Старилов, Ф.Т. Тахи-ров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Л.А. Чиканова, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др., которые обстоятельно исследовали различные аспекты института государственной службы.
Правовые проблемы государственной службы в Республике Таджикистан мало изучены. Можно упомянуть лишь работы по политологии, в которых затрагивались отдельные правовые аспекты1, а также ряд научных статей таких таджикских авторов, как Ф.Т. Тахиров, А.И. Имомов, Р.Ш. Сативалдиев, И.Б. Буриев, X. Оев, А.А. Сайфиддинов. Если говорить о российских ученых, то известна единственная статья, посвященная государственной службе стран СНГ, где лишь вскользь затрагивается государственная служба Таджи-кистана . Комплексное исследование государственной службы Таджикистана с позиций наук конституционного и административного права не проводилось. Настоящая диссертация является первой такого рода работой.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: системный анализ конституционных основ государственной службы Республики Таджикистан, выявление недостатков и противоречий в ее регламентации, определение путей их преодоления; анализ организационно-правового обеспечения государственной службы и выявление механизмов его совершенствования, теоретическое обоснование путей кардинального повышения эффективности государственной службы Таджикистана в целом, выделение ее
См.: Каримов К.М. Реформирование государственной службы в контексте оптимизации государственного управления Республики Таджикистан: Дисс. ... канд. полит, наук. Душанбе, 2007; Пирназаров И.А. Становление государственной службы как политика социального института (на примере Таджикистана): Дисс. ... канд. полит, наук. Душанбе, 2006. См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда госслужащих // Законодательство и экономика. 1999. № 6.
7 видов и уровней, выявление путей устранения имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизации затрат на государственную службу и ее ресурсное обеспечение.
Для достижения намеченных целей были поставлены и решались следующие задачи:
исследовать теоретические и методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службы;
обобщить таджикский и зарубежный опыт правового регулирования и организации государственной службы;
проанализировать конституционно-правовые основы формирования государственной службы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах;
предложить пути и механизмы совершенствования государственной службы в Республике Таджикистан;
разработать концепцию развития государственной службы на основе национально-исторического опыта таджикской государственности и зарубежного опыта формирования государственной службы.
Теоретическая и нормативная основа диссертации. Теоретической основой исследования послужили труды российских и таджикских ученых, посвященные проблемам теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления и государственной службы. Использовались также работы таких зарубежных ученых, как Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Б. Гурней, Р. Драго, и др. Нормативную основу диссертации составили конституции и другие нормативные правовые акты Республики Таджикистан, Российской Федерации, ряда стран - членов СНГ и государств дальнего зарубежья.
Методологической основой исследования являлись формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы. В процессе исследования были также использованы такие общенаучные и частно-научные методы познания, как системный анализ, системно-структурный, сравнительный, формально-догматический, конкретно-социологический, статистический методы, метод сравнительного правоведения.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и административно-правовые проблемы регулирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней на основе использования таджикского и зарубежного теоретического и нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Таджикистан. Выявлены особенности процесса конституционно-правового регулирования государственной службы в стране; раскрывается неразрывная связь конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе с демократическим правом граждан в управлении государством; определены формы реализации права граждан на государственную службу; выдвигаются и аргументируются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Таджикистана о государственной службе; обосновывается необходимость введения в учебные планы вузов страны по специальности «Правоведение» спецкурса «Организация государственной службы».
Положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Государственная служба - категория, которая органически связана с
государством. Она представляет собой важный государственно-правовой
институт, который существует во всех правовых демократических государ
ствах. При этом в каждой стране государственная служба отличается свое
образием, которое обусловлено историей, культурой, традициями, ментали
тетом народа, образующего государство.
2. Спорным в науке является определение государственной службы. В
связи с этим на основе выявленных квалифицирующих признаков статуса го
сударственных служащих сформулирована дефиниция понятия «государст
венная служба Республики Таджикистан» как особый вид профессиональной
9 деятельности граждан (служащих) по исполнению должностных полномочий
в государственных органах, направленная на реализацию задач и функций
государственной власти. Целесообразно закрепить данное определение
ч. 1 ст. 1 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007
г.
Формирующаяся система законодательства о государственной службе Республики Таджикистан базируется на конституционно-правовой основе. В то же время остается нерешенным ряд вопросов: не регламентируется взаимосвязь между различными видами государственной службы; не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих; не сформирована система управления государственной службой.
Аргументируется, что государственная служба обеспечивает реализацию конституционного положения о социальной сущности государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы граждан. Государственная служба характеризуется такими признаками, как иерархичность, законность, стабильность, профессионализм, политическая нейтральность.
Исходя из конституционных положений и норм действующего законодательства, государственных служащих предлагается классифицировать: по функциональному назначению (политические и административные государственные служащие); по особенностям службы в государственных органах (гражданские служащие, служащие правоохранительных органов и военнослужащие); в соответствии с конституционным принципом разделения властей (государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти); по масштабу деятельности органов власти, где они служат (государственные служащие центральных органов государственной власти, местных представительных органов государственной власти и органов самоуправления в поселке и селе).
Признавая целесообразность и практическую значимость систематизации законодательства Республики Таджикистан о государственной службе, представляется несколько преждевременным принятия Кодекса о должност-
10 ных лицах и государственной службе в Республике Таджикистан; поскольку на данном этапе государственно-правового развития более актуальным является конкретизация отдельных положений действующего законодательства в сфере государственной службы.
Обосновывается целесообразность в пределах допустимости использования в правовой системе Республики Таджикистан российских конституционно-правовых схем организации государственной службы и статуса государственных служащих. Сравнительный анализ законодательства двух стран показывает много точек их соприкосновения, особенно в плане придания государственной службе черт публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституции и законодательства в интересах граждан.
В целях совершенствования законодательства Республики Таджикистан о государственной службе предлагается внести следующие изменения в Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.: 1) в ч. 1 ст. 16 перечень обстоятельств, исключающих прием гражданина на государственную службу и нахождение государственного служащего на государственной службе, дополнить отдельным пунктом «нахождение в близком родстве и свойстве с государственным служащим, если их служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому»; 2) гл. 3 дополнить ст. 271 «Понятие правового статуса государственного служащего» и сформулировать его следующим образом: «Правовой статус государственного служащего - это совокупность прав, свобод, правовых гарантий, ответственности и ограничений, связанных с поступлением лица на государственную службу и ее прохождением»; 3) в п. 2 ч. 1 ст. 5 заменить формулировку «государственная служба правоохранительных органов» формулировкой «государственная правоохранительная служба».
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы для совершенствования концепции реформирования государственной службы Республики Таджики-
11 стан, при разработке нового и корректировке действующего законодательства о государственной службе, в преподавании курсов конституционного и административного права, теории государства и права, отдельных спецкурсов по теме диссертации. Практические рекомендации, сформулированные в ней, могут быть востребованы в правоприменительной практике при совершенствовании процедуры поступления на государственную службу и ее прохождения, во всех властных органах, от местных органов государственной власти до министерств и ведомств, а также высших органов государственной власти Республики Таджикистан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, проведенных Академией наук Республики Таджикистан, Институтом государства и права Академии наук Республики Таджикистан, Российско-Таджикским (Славянским) Университетом, Институтом экономики Республики Таджикистан, Советом молодых ученых Республики Таджикистан; на заседаниях сектора теории конституционного права Института государства и права РАН; в учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», дисциплинам специализации: «Правовые основы государственной службы в Республике Таджикистан», «Проблемы ответственности в административном и финансовом праве».
Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы. Исследование состоит из: введения; трех глав, включающих девять параграфов; заключения; списка нормативных источников и литературы.
Правовое обеспечение становления и развития института государственной службы в Республике Таджикистан
В условиях Советского государства не существовало государственной службы в буквальном смысле этого понятия. Поскольку в СССР все работали по найму, то к государственным служащим стали относить тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях1. Первые обстоятельные научные исследования в области государственной службы при советской власти проводились И.Н. Пахомовым и В.М. Манохиным. И.Н. Пахомов дает следующее определение советской государственной службе: "Советская государственная служба -есть оплачиваемая по должности работа в государственном аппарате, подконтрольном Советам народных депутатов, состоящая в организации и выполнении государственного руководства социальными и экономическими процессами, в целях построения коммунистического общества" . Следует отметить, что данное определение в корне по существу отличается от современного понятия государственной службы России и Республики Таджикистан, так как в нем не учитываются такие важные критерии нынешнего понятия государственной службы, как профессионализм государственных служащих, и основная цель государственной службы.
По мнению В.М. Манохина: «советская государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности Советского социалистического государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства»3. Указанным автором было сформулировано и понятие советских государственных служащих. Таковыми признавались "советские граждане, работающие в государственных организациях занимающие в них должности по назначению, выборам или в ином установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд" . Рассматривая государственную службу как правовой институт, некоторые ученые советского периода в своих работах, служащих государственных предприятий и учреждений тоже считали государственными служащими2.
Вместе с тем следует отметить, что в советском законодательстве отсутствовал термин «государственная служба». В юридической литературе она определялась различно. Так С.С. Студенкин определял советскую государственную службу как "практическое осуществление функции государства..." , а в плане правовых отношений - как "отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции"4. С.С. Студенкин не указывал на организующую роль советской государственной службы и рассматривал ее через призму отношений государства и служащего, с чем не был согласен В.М. Манохин5.
С точки зрения А.Е. Пашерстника советская государственная служба есть "трудовая деятельность в качестве сотрудника государственного учреждения и предприятия в области управления, организации и в других областях умственного труда, включая и соответствующие специальные функции" . Он, не затрагивая вопроса о роли государства в организации государственной службы, делает упор на то общее, что имеется у рабочего и государственного служащего. Служащий, в отличие от рабочего и крестьянина, определялся в основном тем, что выполнял вроде бы умственный труд. Позже, так как данный критерий не давал четкого определения понятия, особенности государственного служащего видели в том, что он занимал должность, т.е. пользовался какими-то распорядительными и властными полномочиями. Фактически указанные определения, верно, отражали, те представления о государственной службе, которые существовали в советский период.
По мнению Ю.А.Тихомирова "государственная служба - специфическое организационно-правовое средство формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата"1. В Большой Советской Энциклопедии "государственная служба - именуется как - вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими по выборам, по назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждения за свой труд"2.
Специалисты, особенно в области административного права, понимали, что работа в государственных органах отличается от работы на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, что в этих органах существует сложная иерархия должностей, в которой отчетливо выделяется руководящее звено, что в такой работе часто используются элементы государственной власти (полномочия органов) и она задевает интересы граждан. Как известно между реальной властью партийных комитетов и обществом в виде разных его структур официально стояли государственные органы, которые якобы и олицетворяли власть народа и были ответственны перед ним за практические результаты использования этой власти. Конечно, ученые-административисты стремились вычленить
Организационно - правовые принципы государственной службы
Правовое обеспечение рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле оно охватывает всю совокупность социально-правовых элементов и весь процесс выработки юридически значимых мер (средств, приемов и способов) и использования их в практической деятельности субъектов права по воздействию на предмет юридической регуляции для достижения конкретной сфере общественных отношений . В узком смысле правовое обеспечение - это система законодательных и иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной жизни. Следует отметить, что закон, обладая высшей юридической силой, занимает ведущее место в правовом обеспечении. Именно поэтому регулирование тех или иных отношений законом иногда называют «законодательное обеспечение».
Как было уже отмечено, в Советском Союзе, куда в качестве союзной республики входил и Таджикистан, так и не был принят закон о государственной службе. Вопросы ее правовой регламентации в основном обсуждались в научной среде. Правда, существовал разрозненный перечень административных нормативных актов, изданных различными государственными органами.
Провозглашение независимости Таджикистана поставило перед молодым государством задачу - улучшить качественный состав кадров государственной службы, адаптировать его к новым реалиям. Однако, в период с 1991- 1994гг. в Республике Таджикистан, как и в некоторых других бывших союзных республиках, отсутствовали законодательные положения о принципах функционирования государственной службы. На практике сосуществовали лишь оставшиеся с советских времен принципы постепенного номенклатурного продвижения и принятия на государственную службу с учетом профессиональных требований.1
С принятием в 1994г. Конституции Республики Таджикистан институт государственной службы приобрёл прочную конституционно-правовую основу (ч.2 ст.27). Гражданин может осуществлять свое право на участие в управлении государством непосредственно или через представителей (ч.іст. 27 Конституции). Право на государственную службу связано с непосредственным участием граждан в управлении государством. Конституция Республики Таджикистан, устанавливая равное право на доступ граждан к государственной службе, не закрепила какие-либо требования для поступающих на государственную службу, например: способности, пригодность к службе, уровень образования, успехи в служебной деятельности кандидатов и т.д. Реализация указанного конституционного права обстоятельно регламентирована в законодательных актах.
Конституция Республики Таджикистан также провозгласила ряд положений, которые прямо или косвенно относятся к институту государственной службы. Например: обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ч.Зст.5); разделение государственной власти на законодательную исполнительную и судебную власти (ст.9); верховенство Конституции, прямое действие ее нормы, а также обязанность государство, всех органов, и должностных по ее соблюдению (ст. 10); приоритет прав и свобод человека и гражданина и непосредственное их осуществление (ст. 14); запрет для членов Правительства Республики Таджикистан занимать другую должность, быть депутатами представительных органов, заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением научной, творческой и педагогической деятельности (ч.З ст. 73). Также Конституция содержит положения о правом статусе представителя Президента-председателя области, города и района, составляющие основу организации его деятельности (ст.78). Основам организации деятельности органов прокуратуры и государственным служащим осуществляющих свою деятельность в этих органах, посвящена отдельная глава 9 Конституции.
Определенный интерес применительно к теме диссертации представляет сравнение конституционного регулирования государственной службы в Таджикистане и других странах. Следует отметить, что в конституциях многих зарубежных стран содержатся нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с государственной службой.
Рассматривая конституции некоторых европейских стран с точки зрения содержащихся в них основ публичной (государственной) службы, Ш. К. Хакимов разделяет их на три группы1. В первую группу включает конституции Бельгии и Люксембурга, в которых устанавливаются отдельные аспекты публичной службы, например равный доступ к государственной службе, полномочия по назначению на конкретные государственные должности. Публичная служба в целом на уровне основных законов этих стран регламентируется поверхностно. Ко второй группе он относит конституции таких стран, как Дания, Голландия, Франция, Испания, и Германия, в которых четко определяются важнейшие вопросы организации и функционирования публичной службы. В этих конституциях в большей мере сформулированы формальные и материальные принципы публичной службы. Исключением является Конституция Голландии, которая в ст. 109 предусматривает регулирование основ правового положения чиновников законами, содержащими предписания о защите государственных служащих и их участии в приятии управленческих решений. Французская Конституция от 4 октября 1958 года содержит два типа положений, относящихся к государственной службе.2 С одной стороны, она закрепляет разделение
Гарантии деятельности и поощрения для государственных служащих
Республики Таджикистан, актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Если в старом Законе Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. № 1094 «Об органах самоуправления в поселке и селе»1 в ст. 19 было предусмотрено, что Председатель Джамоата вносит в государственные и общественные органы предложения об улучшении материальных и жилищно-бытовых условий инвалидов, малоимущих граждан и лиц, пострадавших от стихийных бедствий, а также в государственные органы. предложения Джамоата по вопросам переименования улиц, площадей, составных частей населенных пунктов, то в новом одноименном Законе Республики Таджикистан от 05 августа 2009 г. № 549 такие номы отсутствуют.
Таким образом, перечень предметов обращения органа местного самоуправления в Республике Таджикистан по закону ограничен. Вместе с тем в законе закреплена обязанность Председателя Джамоата, принимать граждан и рассматривать их заявления и жалобы, а также принимать по ним соответствующие меры (п.4.ст.20). В отличие от закона Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления в поселке и селе», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более ясно и четко регламентирует данный вопрос. В частности, в нем установлено: обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, к которым эти обращения направлены.
В соответствии со ст. 9 Закона Республики Таджикистан от 14 декабря 1996 г. № 344 «Об обращениях граждан», при рассмотрении обращений государственные служащие обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса; систематически проверять состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в соответствующих управлениях и отделах и подчиненных им предприятиях, учреждениях и организациях; принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования; систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных органов.
Государственный служащий обязан исполнять приказы и распоряжения вышестоящих органов и должностных лиц, изданные в пределах их полномочий (п. 6 ст. 28 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе»).
При получении для исполнения распоряжения государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. Незаконным приказом, распоряжением, указанием государственному служащему следует считать такой акт, который противоречит закону либо вышестоящий в порядке подчиненности руководитель вышел за рамки своей компетенции при его издании.
При возникновении сомнения в законности полученного для исполнения приказа или распоряжения, государственный служащий должен немедленно обратиться к своему непосредственному руководителю в письменной форме. Если непосредственный руководитель или вышестоящее должностное лицо письменно подтвердит правильность отданного приказа или распоряжения, государственный служащий обязан исполнять его при условии, что оно не имеет последствий административной или уголовной ответственности. Ответственность за последствия исполнения незаконного приказа, распоряжения или указания в этом случае возлагается на должностное лицо, подтвердившее их (ч.2.ст. 33 Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. № 233 «О государственной службе»).
Возникает проблема: с одной стороны, действует принцип презумпции законности административного акта, с другой стороны, законом устанавливается возможность для государственного служащего усомниться в этом. Во Франции эта проблема была решена таким образом, что были четко определены пределы повиновения для государственного служащего, и условия освобождения его от обязанности не повиноваться. Государственный Совет Франции по делу Ланньера, а затем Закон от 13 июля 1983 года определил: «Каждый служащий обязан следовать указаниям своего начальника, кроме случаев, когда отданное распоряжение является явно незаконным и может причинить вред общественным интересам»1.
Исполнение вышеназванных обязанностей является составной частью добросовестного исполнения должностных обязанностей, к которому следует отнести и соблюдение государственной и служебной дисциплины (п. 4 ст. 28). Поступая на государственную службу, государственный служащий обязан подчиняться установленным в данном государственном органе правилам, в частности, обязан находиться на своем рабочем месте, если этого требуют правила внутреннего трудового распорядка. Типовые правила внутреннего трудового распорядка могут быть в каждом ведомстве, а затем на их основе разрабатываются правила в органах, входящих в это ведомство с учетом особенностей их деятельности.
Ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, прекращение государственной службы
Для проведения аттестации, а также решения иных вопросов прохождения военной службы в воинских частях от отдельного батальона, равных ему и выше подразделениях создаются аттестационные комиссии, подотчетные командиру воинской части, в которой они созданы. Эти комиссии для принятия решения командиром воинской части, выносят письменные заключения по всем рассматриваемым вопросам. В Министерстве обороны Республики Таджикистан, министерствах и ведомствах, в которых законом предусмотрена военная служба, создается центральная аттестационная комиссия. Порядок работы, состав и задачи центральной аттестационной комиссии определяются министром обороны, руководителем министерства и ведомства, в которых предусмотрена военная служба.
От эффективности и результативности аттестации во многом зависит успех реализации многих направлений работы с кадрами государственных органов, однако как справедливо отмечает Ю. В. Ростовцева, несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирование государственной службы, в большинстве случаев аттестация страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т.д.), а потому не способствует достижению целей, ради которых проводится
Военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в следующих случаях: по истечении срока военной службы или досрочно по одному из оснований предусмотренных ст. 45 Закона Республики Таджикистан от 29 ноября 2000 г. № 30 «О всеобщей воинской обязанности и военной службе»; по возрасту - по достижению предельного возраста пребывания на военной службе, предусмотренного п.4 Положения о порядке прохождения военной службы; по истечении установленного срока военной службы по призыву; в связи с лишением офицерского воинского звания и воинского звания прапорщика; в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении военнослужащему наказания в виде лишения свободы, в том числе условное неприменение наказания и условное освобождение от отбывания наказания, а также освобожденный от уголовного наказания по акту амнистии; в связи с лишением гражданства Республики Таджикистан; по служебному несоответствию в аттестационном порядке; за дискредитацию высокого воинского звания, и др.
Прохождение военнослужащими Республики Таджикистан военной службы в военное время имеет ряд особенностей. В частности при объявлении мобилизации все военнослужащие, состоящие к этому времени в рядах Вооруженных Сил Республики Таджикистан, других министерствах и ведомствах, в которых законом предусмотрена военная служба, в том числе граждане, призванные на военные сборы, задерживаются до особого распоряжения. Действие всех видов обязательств о прохождении военной службы в добровольном порядке, заключенных с военнослужащими приостанавливается. Увольнение военнослужащих с военной службы приостанавливается до особого распоряжения. Приказы об увольнении с военной службы военнослужащих, не исключенных из списков личного состава части, подлежат отмене, кроме приказов об увольнении в отставку по болезни. Эти военнослужащие приступают к исполнению обязанностей по прежним должностям, а в случаях замещения этих должностей другими военнослужащими, используются по указанию соответствующих прямых начальников. Все отпуска, за исключением отпусков по болезни, беременности и родам прекращаются и военнослужащие, находящиеся в отпусках, обязаны немедленно возвратиться к месту службы.
Граждане, пребывающие в запасе, являются в пункты, указанные в их мобилизационных предписаниях, в получаемых повестках или в приказах районных (городских) военных комиссаров. Военнослужащие, состоящие на военной службе и назначенные на соответствующие должности по штатам военного времени, а также граждане, пребывающие в запасе, приписанные к воинским частям, вступают к исполнению обязанностей по должностям, согласно мобилизационному предназначению.
Призыв на военную службу граждан, пребывающих в запасе, по мобилизации и последующие призывы в военное время, производятся военными комиссариатами в соответствии с Положением о призыве граждан на военную службу по мобилизации, утвержденным Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 9 ноября 2000 г. № 464!.
Командиры и начальники, пользующиеся правом назначения военнослужащих на должности в военное время, обязаны постоянно иметь резерв кандидатов для продвижения по службе с целью своевременного укомплектования вакантных должностей. В первую очередь в военное время подлежат продвижению по службе офицеры и генералы, проявившие высокие морально-боевые качества и организаторские способности в управлении войсками, в обеспечении их боевой готовности, инициативы при выполнении боевых задач. Первоочередному и наиболее полному укомплектованию военнослужащими подлежат части, соединения и органы управления действующей армии.
