Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия европейского и российского права
1.Понятие и сущность европейского права 15
2. Международные и внутригосударственные принципы взаимодействия права Совета Европы и российского права 25
3. Конституционное закрепление европейских договорных норм в правовой системе Российской Федерации и механизм их имплементации 28
Глава 2. Правовые последствия вступления России в Совет Европы
1. Договорные обязательства России по Уставу Совета Европы 36
2. Признание европейских стандартов н сфере защиты прав человека 45
3. Статус отраслевых конвенций Совета Европы в правовой системе Российской Федерации 60
4. Европейские механизмы контроля за выполнением договорных обязательств 72
Глава 3. Практика имплементации европейских правовых норм в российской правовой системе
1. Приведение законодательной базы России в соответствие с европейскими стандартами 92
2. Европейские правовые стандарты в судебной практике 100
3- Реализация европейских стандартов индивидуальной защиты 121
4. Применение прецедентных решений Европейского Суда 137
Заключение 142
Список использованных правовых актов и научной литературы 145
- Международные и внутригосударственные принципы взаимодействия права Совета Европы и российского права
- Договорные обязательства России по Уставу Совета Европы
- Статус отраслевых конвенций Совета Европы в правовой системе Российской Федерации
- Приведение законодательной базы России в соответствие с европейскими стандартами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституцией Российской
Федерации (ч.4. ст. 15) установлено, что «международные договоры Российской Федерации являются составной частью се правовой системы»- Это конституционное положение наполнилось дополнительным содержанием после присоединения России в 1996 году к важнейшей региональной организации - Совету Европы - и ратификации основополагающих международных конвенций, составляющих право Совета Европы. Из 180 таких договорно-правовых актов Российская Федерация присоединилась к 46. Подписаны или готовятся к подписанию десятки других европейских соглашений.
Если для большинства стран европейского региона период адаптации к правовым стандартам Совета Европы практически закончен, то для России, как одного из новых государств-членов, вступление в единое европейское правовое пространство поставило много вопросов, выяснение которых крайне важно для всех участников отечественного правотворческого и правореализующего процесса.
Прежде всего, это проблемы, связанные с выполнением Россией международных обязательств, вытекающих как из Устава Совета Европы, так и из тех европейских конвенций, участником которых стала Россия. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации и российское законодательство, в основном, ориентированы на международные, в том числе европейские, правовые стандарты, принятые международные обязательства требуют корректировки российской правовой базы с целью приведения ее норм в соответствие с правом Совета Европы. Этот процесс стал органичной частью проводимой в России правовой реформы-
Вступление России в Совет Европы значительно повысило
внимание государства к проблемам прав человека, усилило его
ответственность за их обеспечение. Россия до 1996 г.
руководствовалась в этой сфере универсальными международно-правовыми актами о правах человека, ратифицированными СССР. Прежде всего, это Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативный протокол к нему, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Женевские конвенции 1949 г., а также более ста других международных договоров по правам человека, участником которых стала Россия после распада СССР. Большое влияние на формирование отечественной правозащитной доктрины оказали документы, принятые при активном участии СССР в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: Хельсинский Заключительный акт 1975 г., Итоговый документ Венской встречи 1989 г., Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ 1992 г. и др.
Европейская система защиты прав человека, базирующаяся на принятой в 1950 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод, созвучна как универсальным правозащитным инструментам, разработанным под эгидой ООН, так и хельсинским принципам «человеческого измерения». Однако, обеспечивающие ее механизмы, компетенция которых признана Россией, более эффективны и жизненны. К ним относится Европейский Суд, который вправе, на основании рассмотрения индивидуальных жалоб по поводу нарушения тем или иным государством прав, закрепленных в Конвенции о защите прав человека основных свобод и Протоколах к ней, устанавливать степень вины государства и принимать обязательные для него решения. После присоединения России к Конвенции и признания юрисдикции Европейскою Суда по правам человека, каждый, кто находится под юрисдикцией России, получил право обращаться в Европейский Суд по
поводу защиты своих прав. Конституция Российской Федерации (ч.4 ст.46) усиливает гарантии обеспечения этого права, устанавливая, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Однако, как показывает опыт, реализация европейских стандартов индивидуальной защиты поставила множество вопросов и проблем, как перед российскими учеными, так и перед практиками.
В целом, проведенный диссертантом анализ первых результатов участия России в Совете Европы подтверждает обоснованность научной позиции тех российских правоведов, которые считают, что «со вступлением нашей страны в Совет Европы и присоединением к Европейской Конвенции о защите нрав человека и основных свобод правовое бытие России обрело новое качество и новое измерение -европейское...» . Из этого следует, что изучение взаимодействия российского и европейского права должно не только осуществляться в контексте международного права, но и занимать должное место среди приоритетных направлений российского конституционного права.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. За последние годы российскими исследователями написан ряд работ, в том или ином аспекте рассматривающих такое относительно новое явление в теории права, как европейское право. Популярна среди российских правоведов тема правозащитной деятельности Совета Европы и Европейского Суда по правам человека. Достаточно подробно освещаются вопросы судебной
1 Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации: Сборник документов. - М: Юридическая литература, 2003. - Сб.
защиты прав человека с использованием механизмов Совета Европы,
практики применения российскими судами норм права Совета Европы.
Однако остается неисследованным ряд аспектов взаимодействия европейского и российского права, требующих детального изучения. Так, в научной литературе не уделено должного внимания анализу права Совета Европы как самостоятельного компонента европейского права, недостаточно комплексно раскрыты базовые основы его взаимодействия с российской правовой системой. Полагая, что данные проблемы актуальны для российской юридической науки, диссертант посвящает свое исследование их конституционно-правовому анализу.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретико-правового характера М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В. Безбаха, А,И, Ковлера, В.В, Лазарева, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, Г\В. Мальцева, Ю.А, Тихомирова, ТЖ Шамбы, Б.С. Эбзеева, СС Юрьева, И.С. Яценко.
Диссертант изучил и осмыслил концепции взаимодействия международного и внутригосударственного права, изложенные в работах специалистов в области международного и конституционного права -И.П. Блищенко, Г.А. Гаджиева, В.И. Кузнецова, Ю.И. Колосова, И.И. Лукашука, СЮ Марочкина, Т.Н. Нешатаевой, О.И. Тиунова, СВ. Черничепко и других.
Учтены научные исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают правовые последствия вступления России в Совет Европы. Это работы С.А. Глотова, С.Я. Горшковой, БЛ. Зимнснко, ILA. Лаптева, О.Н. Садикова, Б Л Топорнина, В. А. Туманова, JLM. Энтина, а также таких зарубежных ученых, как Л. Вильдхабер, Э-Бредли, В. Буткевич, М, Дженис, Р. Кэй, К. Экштайн и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г,, международные договоры, участником которых является Российская Федерация, в частности Устав Совета
Европы, Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., и Протоколы к ней, Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г., Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г., Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным 1959 г,, Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г,, Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты 1953 г, и ряд других европейских конвенций; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г.) в ред. от 26 марта 2003 г. и часть вторая от 26 января 1996 г., Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г, (в ред. от 7 июля 2003 г.), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 30 июня 2003 г. с изм. от 18 июля 2003 г.), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 7 июля 2003 г.), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г., Федеральный закон от 21 июля 1998 г. (в ред. от 18 декабря 2001 г,) «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы», Федеральный закон от 23 февраля 1996 г, «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы», Федеральный закон от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и другие.
В ходе исследования практики применения европейских норм Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим
Арбитражным судом РФ диссертант обращается к соответствующим постановлениям и рекомендациям этих высших судебных органов» В работе анализируется ряд решений Ьвропейского Суда по правам человека.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые основы взаимодействия европейского и российского права, обусловленного официальным присоединением Российской Федерации к Уставу Совета Европы и договорам, заключенным под эгидой этой организации.
Предмет диссертационного исследования - нормы права,
закрепляющие договорные международные обязательства России как
члена Совета Европы, и способы имплементации европейских
правовых стандартов в правовой системе России,
Методология исследования- Методологическую основу
диссертационного исследования составляет комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовых проблем, связанных с обусловленной международными обязательствами необходимостью имплементации европейских правовых стандартов в правовой системе России. В ходе исследования применялись сравнительно-правовой, логико-теоретический и формально-юридический методы научного познания.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых проблем взаимодействия российского права и права Совета Европы, механизмов включения европейских правовых стандартов в правовую систему России. Указанная цель достигалась путем разрешения следующих задач:
- исследование понятия и сущности права Совета Европы как компонента европейского права; его взаимодействия с российским правом;
выяснение правовых последствий вступления России в Совет Европы и исследование механизмов обеспечения выполнения обязательств России, принятых при вступлении в Совет Европы;
анализ механизма действия европейских правовых норм в российской правовой системе;
изучение специфики деятельности европейских контрольных механизмов за выполнением договорных обязательств.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем с позиций конституционного права исследован комплекс новых для российской юридической науки проблем, связанных с первыми итогами присоединения России к Совету Европы и правовыми последствиями этого присоединения.
Представленная в диссертации авторская концепция действия европейских правовых стандартов в российской правовой системе включает определение понятия «право Совета Европы» и, сравнительно новых по отношению к правовой системе России категорий «европейские правовые стандарты» и «стандарты Совета Европы». Согласно позиции диссертанта, право Совета Европы объединяет ту часть европейских правовых норм, которая включена в заключенные членами этой региональной организации многосторонние соглашения, регулирующие отношения между ними в различных областях- Субъекты права Совета Европы - это государства, входящие в эту организацию. Для обозначения норм, образующих право Совета Европы, применяют понятие «европейские правовые стандарты», составной частью которых являются «стандарты Совета Европы по правам человека», отражающие основные достижения европейских государств в этой сфере. Нарушение европейских договорных норм, как и других международно-правовых норм, предполагает международно-правовую ответственность, характер которой определяется самими участниками того или иного договора, заключенного в рамках Совета Европы.
Автором обобщен и систематизирован нормативный и
практический материал по исследуемой проблеме, осуществлен
сравнительный анализ соответствия российских законов правовым актам
Совета Европы, которые ратифицированы нашей страной, а также тех,
которые еще предстоит подписать и (или) ратифицировать, научно
обоснована правовая ответственность за взятые Россией
международные обязательства.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
- Диссертант обосновывает, что взаимодействие российского и
европейского права осуществляется на основе как международного, так
и конституционного права. В соответствии с ч, 4 ст. 15 Конституции
Российской Федерации, нормы европейского права включаются в
российскую правовую систему. Таким статусом обладает не все
европейское право, а лишь та его часть, которая относится к договорным
обязательствам России, явившимися результатом вступления России в
Совет Европы. Обязательность их соблюдения определяется
важнейшим принципом международного права - принципом «pacta sunt
servanda» (договоры должны исполняться), В настоящее время этот
принцип распространяется на Устав Совета Европы, Конвенцию о защите
прав человека и основных свобод и дополняющие ее Протоколы, другие
ратифицированные Россией европейские конвенции.
- Рассматривая правовые акты Совета Европы (конвенции, протоколы,
хартии), к которым Россия еще не присоединилась, диссертант делает
вывод, что их тщательная юридическая экспертиза необходима для того,
чтобы иметь представление о характере заключенных в них
международных обязательств. Это позволит при подписании либо
ратификации каждого из соглашений исходить из интересов России, с
учетом того, что после признания их юридической обязательности
последние станут частью российской правовой системы и получат приоритет перед соответствующими национальными законами.
Исследуя действие европейских стандартов в российской правовой системе, диссертант выделяет наиболее эффективные механизмы их имплементации. Во-первых, это включение европейских норм в национальное законодательство, в результате чего международные по своему характеру нормы становятся нормами внутреннего права. Во-вторых, прямое (непосредственное) действие европейских норм в правоприменительной практике с учетом признания их преимущественной силы по отношению к российским правовым нормам,
На основе комплексного анализа участия России в Совете Европы сделан вывод, что выработанные государствами-членами этой организации правовые стандарты органично утверждаются в правовой системе Российской Федерации. Право Совета Европы, по убеждению диссертанта, оказывает положительное влияние на процессы прогрессивного развития и реформирования отдельных отраслей российского права (гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, административного, муниципального и др.). В работе показано, как заключенные в акты Совета Европы международные нормы все чаще преломляются в конституционном законодательстве России, влияют на развитие правовых институтов в сфере прав и свобод человека и других присущих демократическому обществу структур. По мнению диссертанта, приведению российского законодательства и правоприменительной практики, деятельности органов исполнительной и судебной власти в соответствие с европейскими правовыми стандартами в значительной мере способствует осуществляемая в стране широкомасштабная правовая реформа.
- На основании изучения российской судебной практики, связанной с
применением норм европейского права, в диссертации сделан вывод, что
нормы международного права, в том числе и европейские договорные
нормы, все чаще применяются и становятся определяющими при
рассмотрении дел судами России. Автор отмечает, что правовые позиции
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ по вопросам применения европейских правовых
норм оказывают серьезное влияние на практику конституционных
(уставных) судов, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
- Анализируя выработанную в рамках Совета Европы систему
международного контроля за соблюдением государствами взятых на себя
обязательств, отмечая, что Россия признала компетенцию европейских
контрольных органов, понимая значимость их решений этих органов,
диссертант, вместе с тем, считает нужным подчеркнуть, что
юридическая сила каждого из них, механизм их действия, а также
степень ответственности государств за невыполнение договорных
обязательств неодинаковы. Контрольные органы не являются высшей
инстанцией по отношению к судебным системам государств. Решения
большинства из них не носят юридически обязательный характер. Они не
могут изменить или отменить решения, вынесенные органом
государственной власти или национальным судом. В этой связи,
критически анализируя вопрос о юридической силе Условий-
рекомендаций присоединения России к Совету Европы, перечисленных в Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) №193 (1996) на заявку России на вступление в Совет Европы, и отмечая наличие в них двойных стандартов и излишней политизации, диссертант полагает, что требование их безотлагательного выполнения не всегда имеет под собой достаточную правовую основу. В частности, вопрос о сроках ратификации или присоединения к указанным в Заключении ПАСЕ соглашениям (например, к Протоколу № 6 об отмене смертной казни) может быть решен высшими законодательными органами Российской Федерации, которые в этом случае вправе руководствоваться
исключительно своей компетенцией и установленными российским правом правилами.
- Рассматривая юридические основания обращения в Европейский Суд по
нравам человека, практику принятия Судом прецедентных решений и их
юридическую значимость, автор обосновывает необходимость
дополнительной внутригосударственной регламентации способов
реализации в Российской Федерации права на защиту в
межгосударственных органах и проведения в жизнь их решений,
законодательного определения понятия «исчерпанности всех
внутригосударственных средств правовой защиты», выработки
законодательного механизма исполнения решений Европейского суда по
правам человека.
- Обосновывая, что прецедентная практика Европейского Суда по
правам человека находит все большее практическое применение в работе
законодательных и правоприменительных органов России, а положения
Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к
ней применяются в соответствии с толкованием, содержащимся в
конкретных постановлениях Европейского Суда, диссертант предлагает
законодательно определить порядок официального опубликования в
России для всеобщего сведения решений Европейского Суда по правам
человека. В основу этого порядка, по мнению диссертанта, могут быть
положены установленные российским законодательством правила,
которые ігрименяются к подлежащим ратификации международным
договорам, а также к нормативным правовым актам, затрагивающим
права и свободы человека и гражданина.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретический материал диссертации может быть использован в процессе дальнейшей разработки вопросов взаимодействия норм европейского и российского права, в практической, в том числе законотворческой, деятельности государственных органов, а также в
процессе преподавания курса конституционного права, теории права и
государства, иных правовых дисциплин. Сформулированные в работе
выводы и предложения могут быть полезны в решении проблем,
возникающих перед субъектами правоприменения в практике
обращения к нормам европейского права при рассмотрении споров, в
процессе судебной интерпретации. Отдельные положения работы могут
быть полезны юридическим и физическим лицам, которые прибегают
к нормам международного права при обращении в российские судебные
инстанции или, исчерпав необходимые средства
внутригосударственной защиты, направляют жалобы в Европейский Суд по правам человека.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования изложены в
опубликованных научных работах автора, в выступлениях на
международных и российских конференциях, обсуждены и одобрены на
заседании предметно-методологического семинара кафедры
государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материал, обобщенный в диссертации, используется при подготовке конкретных обращений и исков в национальные и международные судебные инстанции.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Международные и внутригосударственные принципы взаимодействия права Совета Европы и российского права
Как уже было подчеркнуто, Устав Совета Европы и многочисленные Конвенции, заключенные под эгидой этой организации, являются частью международного права. Однако вопрос о том, имеют ли они какую-либо силу в рамках национального права, определяется последним. Не все государства — члены Совета Европы включают международные договоры в свою правовую систему. Тем не менее, все государства обязаны соблюдать важнейший принцип международного права - принцип «pacta sunt servanda» (договоры должны исполняться). Согласно Статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров, государство не может ссылаться на свое национальное право (включая конституционное) в оправдание невыполнения условий договора .
Взаимодействие России с правом Совета Европы также осуществляется на основе как международного, так и российского права. Принцип добросовестного выполнения международных договоров, наряду с другими принципами международного права, закреплен в Конституции Российской Федерации и в преамбуле Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»1. Он обязывает Россию соблюдать обязательства закрепленные в учредительном акте организации и других европейских соглашениях, к которым присоединилась Российская Федерация.
На том этапе сотрудничества с Советом Европы, когда Россия формально не участвовала в европейских соглашениях такого рода, нормы европейского права не являлись юридически обязательными и не могли регулировать отношения внутри России. Только после того, как Россия стала равноправным участником этой европейской организации, Российское государство наделило заключенные в ее Уставе нормы юридическим свойством регулировать определенные вопросы внутригосударственных отношений. Признание юридической обязательности как уставных договорных, так и ряда последующих норм Совета Европы было осуществлено в строгом соответствии с правилами заключения, действия и приостановления действия международных договоров, определенными в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., а также в Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. Присоединяясь к любым международным соглашениям» Россия руководствуется закрепленным этими международными актами правом суверенных государств самостоятельно санкционировать применение норм международного права на своей территории и определять их место в национальной правовой системе. Признавая юридическую обязательность учредительных актов Совета Европы и других европейских норм, Россия применяла и применяет процедуры (ратификация, одобрение, присоединение), определенные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом о международных договорах.
По существу, момент признания Россией определенных норм европейского права, становится первым этапом их взаимодействия с российской правовой системой в соответствии с тем порядком, который определен российским правом.
Как и все другие международные нормы, составляющие договорное право России, европейские договорные нормы, согласно Конституции Российской Федерации, занимают в правовой системе страны особое положение. В соответствии с ч,4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, «международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы»l. Это конституционное положение в полной мере относится к европейским договорам, действующим на территории Российской Федерации. Как уже отмечалось, в российскую правовую систему вводится не все европейское право, а лишь та его конвенционная часть, которая напрямую включает договорные обязательства России, последовавшие после официального вступления России в Совет Европы. По Конституции Российской Федерации, таковыми могут стать только те договоры, юридическая обязательность которых признана согласно процедурам, закрепленным в федеральном законодательстве.
Статус, приданный Конституцией Российской Федерации европейским договорам, как и всем международным договорам, соответствует международному праву и тенденциям его развития. Статью 15 Конституции нельзя рассматривать как ограничивающую суверенитет России. Заключение тех или иных договоров определяется, прежде всего, национальными интересами государства и всецело зависит от его воли.
Ранее уже было сказано, что, в соответствии с Конституцией, решение о согласии Российской Федерации на обязательность для нее какого-либо договора, выработанного в рамках Совета Европы, выражается путем подписания, ратификации, присоединения и т. д.? и осуществляется исключительно органами государственной власти Российской Федерации. Конституционное право Российской Федерации, как и любого другого государства, на прекращение (денонсацию) и приостановление действия договоров также не противоречит международному праву.
Договорные обязательства России по Уставу Совета Европы
Учредительный договор Совета Европы - Устав Совета Европы -был принят в Лондоне 5 мая 1949 г. правительствами 11 государств (Королевства Бельгии, Королевства Дании, Французской Республики, Ирландской Республики, Итальянской Республики, Великого Герцогства Люксембург, Королевства Нидерландов, Королевства Норвегии, Королевства Швеции и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии) . Устав Совета Европы провозглашает, что членом Совета Европы может стать любое европейское государство, которое берет на себя обязательство «признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами».
Целью Совета Европы, согласно Статье 1 Устава, «является достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу». Государства-учредители согласились, что эта цель будет достигаться, во-первых, посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, во-вторых, посредством заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, а также путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод. Было подчеркнуто, что вопросы, касающиеся национальной обороны, не входят в компетенцию Совета Европы.
Процесс вступления России в Совет Европы был инициирован 7 мая 1992 года подачей нашей страной соответствующей заявки. 25 июня 1992 г. Комитет Министров принял Резолюцию 92 (27), в которой обратился к Парламентской Ассамблее с просьбой подготовить заключение по заявке в соответствии с уставной Резолюцией (51) ЗОА. 14 января 1992 года Парламенту Российской Федерации был предоставлен статус специально приглашенного в Парламентской Ассамблее1.
2 февраля 1995 года, в связи с конфликтом в Чечне, процедура рассмотрения заявки была прервана.
27 сентября 1995 года Резолюцией 1065 процедура была возобновлена с учетом того, что Россия приступила к поискам политического урегулирования конфликта и к проведению расследования по фактам нарушений прав человека как заявленным, так и подтвердившимся. Было отмечено, что усиливаются тенденции к утверждению верховенства закона и прогресс в соблюдении законности, что с 1992 года Россия, обладая статусом «специально приглашенных», принимала участие в различных направлениях деятельности Совета Европы. Была оценена заслуга России в том, что в тот период она подключилась к выполнению межправительственных программ "сотрудничества и содействия", в частности в области правовых реформ и прав человека, а также направила делегацию со статусом специально приглашенной для участия в работе Парламентской Ассамблеи и ее комиссий. В России, с использованием результатов международной экспертизы, началась разработка таких новых законодательных актов, как Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы. В их основу были положены принципы и стандарты Совета Европы. Россией было дано обязательство принять соответствующие названным стандартам новые законы о роли, деятельности и организации Прокуратуры и Бюро уполномоченного по правам человека, о защите национальных меньшинств, о свободе собраний и свободе вероисповедания. Были приняты во внимание заверения в том, что статус адвоката будет защищен законом; лица, признанные виновными в нарушении прав человека, особенно в связи с событиями в Чечне, будут привлечены к судебной ответственности; будет обеспечено реальное осуществление прав, закрепленных в статье 27 Конституции и Законе о свободе передвижения и выбора места жительства. Также следует указать, что в соответствии с Рекомендацией А (87)3 о единых европейских пенитенциарных правилах, Россия взяла на себя обязательство улучшить условия содержания заключенных, в частности условия содержания в следственных изоляторах; передать, как только это станет возможным, в компетенцию Министерства юстиции управление пенитенциарными учреждениями и надзор за исполнением наказаний.
Опираясь на изложенные выше обстоятельства и договоренности, Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров пригласить Российскую Федерацию стать членом Совета Европы. Соответствующее решение Парламентской Ассамблеи было принято 25 января 1996 г. большинством более чем в две трети голосов. Резолюция гласила: «Рекомендовать Кабинету пригласить Российскую Федерацию стать членом Совета Европы». В Заключении №193 (1996) по заявке России на вступление в Совет Европы говорилось: «Ассамблея отмечает, что процесс политических, правовых и экономических реформ в России продолжается. Правовая система страны, как отметили юридические эксперты Совета Европы (заключение от 7 октября 1994 г.), все еще страдает рядом недостатков. Вместе с тем наблюдается рост общего осознания необходимости в утверждении верховенства закона и прогресс в соблюдении законности»1.
На основании этой рекомендации Комитет Министров Совета Европы 8 февраля 1996 г. принял резолюцию (96)2 "Приглашение Российской Федерации стать членом Совета Европы". В резолюции учитывалось желание Российской Федерации войти в состав Совета Европы и выражалась уверенность в том, что Россия выполнит все обязательства, принятые в момент вступления.
Статус отраслевых конвенций Совета Европы в правовой системе Российской Федерации
Россия приняла на себя обязательства, вытекающие из присоединения к ряду иных (помимо Европейской Конвенции и Протоколов к ней) европейских международно-правовых документов. Речь идет о конвенциях в таких областях, как защита нацменьшинств, борьба с пытками, правовое сотрудничество в борьбе с терроризмом, отмыванием капиталов, незаконным оборотом наркотиков, а также образование, культура и развитие местного самоуправления.
11 апреля 1998 г. вступил в действие Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»1. Хартия была разработана по инициативе действующего в рамках Совета Европы Европейского Конгресса местных и региональных властей (КРМВЕ) в середине 1980 г. и открыта для подписания 15 октября 1985 года2. В настоящее время Хартию подписали 37 и ратифицировали 30 стран Европы, несмотря на то, что в каждой из этих стран сложилась своя система местного самоуправления. Эти особенности формировались исторически и поэтому не рассматриваются Советом Европы как отклонения от положений Хартии, поскольку она допускает применение в конкретной стране сочетания различных принципов. В то же время ряд положений Хартии является базовым.
Цель Хартии местного самоуправления - определение общих принципов организации местного самоуправления в европейских странах и обязанностей государств в отношении органов местного самоуправления. Согласно Хартии, органы местного самоуправления вправе регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В Хартии неоднократно упоминается положение о «реальной деятельности», «реально действующих органах». Подчеркивается, что местное самоуправление должно строится на основополагающих принципах, признаваемых членами Совета Европы - принципах демократии и децентрализации власти.
Хартия включает положения, направленные на обеспечение политической, административной и финансовой независимости местного самоуправления, демократического порядка формирования соответствующих органов и создание благоприятных условий для их деятельности, а также регулирует некоторые аспекты взаимоотношений государства и системы местного самоуправления.
Согласно ст. 12 Хартии, страны-участницы имеют право ограничиться выполнением 20 из 30 нормативных положений, закрепленных в первой части Хартии, при включении в их число 10 из 14 обязательных положений. 18 государств, ратифицировавших Хартию, сделали соответствующие ограничительные заявления, касающиеся, в большинстве случаев, финансовых аспектов, упомянутых в ст. ст. 6, 7 и 9.
Положения Хартии зафиксированы в конституциях и законодательстве большинства европейских стран, реализуются в практической деятельности органов местной власти.
Российская Федерация, ратифицировала Хартию без оговорок, взяв обязательство обеспечить выполнение всех императивных положений Хартии. В основе такого решения было то, что Хартия в целом не противоречит конституционному законодательству России.
Специальный раздел Конституции Российской Федерации посвящен местному самоуправлению, что редко встречается в других государствах. В статье 12 и части 1 статьи 130 Конституции закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.
Многие положения документа Совета Европы нашли отражение и развитие в других актах внутреннего российского законодательства. Практически все европейские стандарты местного самоуправления отражены в таких федеральных законах, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.1, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г. , «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г. и ряде других. Достаточно полное развитие в российском законодательстве нашел закрепленный в Хартии принцип автономии местного самоуправления, самостоятельности органов местного самоуправления.
Должным образом отражен в российском законодательстве и европейский принцип территориальной стабильности муниципальных образований. Положения Европейской хартии о местном самоуправлении требуют, чтобы изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, проводилось с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума (если это предусмотрено законом). Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации; в соответствии с ней изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.
Представляется, что российское законодательство должным образом гарантирует содержащийся в статье 10 Хартии принцип финансовой и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации содержит в статьях 130 и 132 базовые принципы финансовой независимости органов местного самоуправления. Так, частью 1 статьи 132 установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Очевидна идентичность этих норм положениям Европейской хартии местного самоуправления.
Приведение законодательной базы России в соответствие с европейскими стандартами
Как уже отмечалось, при вступлении в Совет Европы Российская Федерация взяла обязательство по реформированию своей законодательной базы, приведению ее в соответствие со стандартами Совета Европы. Кроме того, целый ряд европейских конвенции ратифицированных Россией, также включает в себя требование соответствующих законодательных изменений.
Перечень законодательных актов, в той или иной степени противоречащих европейским правовым стандартам, был известен еще до официальной ратификации учредительного акта Совета Европы и основных европейских конвенций. Было очевидно, что наибольшими нарушениями и несоблюдением многих стандартов, закрепленных на международном и европейском уровне, отличается уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, а особенно, практика их применения. Об этом было заявлено России в 1992 г., при подаче заявки на вступление в Совет Европы. С этого времени и начался процесс устранения коллизий в указанных отраслях Российского права.
Присоединение России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуализировало эту задачу. Конвенция обязывала Россию предпринять следующие шаги: обеспечить законодательные гарантии права на защиту; расширить право на справедливое судебное разбирательство; конкретизировать и уточнить нормы, касающиеся порядка задержания или ареста, обыска лица, подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступлений; урегулировать правовые механизмы сокращения сроков досудебного и судебного производства; усилить правовую защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения и ограничения ее прав; обеспечить право потерпевшего на полную компенсацию, в случае судебной ошибки.
Ряд положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод отразил принятый в 1996 г. Уголовный кодекс РФ1. Главной целью УК РФ определена охрана прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 2). Человеческое измерение как определяющее для всего УК РФ закреплено впервые в нашем уголовном законодательстве в системе принципов, сформулированных в качестве его самостоятельных статей (ст. 3-8). Среди тех из них, которые воспроизводят международные стандарты и имеют особое значение для нашей правоприменительной практики, в Общей части Кодекса следует выделить принцип гуманизма (ст. 7). Содержательно гуманизм проявляется в объединении двух начал: обеспечении безопасности членов общества от всякого рода преступных посягательств и одновременном обеспечении гуманного и справедливого уголовного наказания лицам, преступившим закон. Особенная часть Уголовного кодекса на первое место ставит защиту от преступных посягательств основных общечеловеческих ценностей; жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства, конституционных прав и свобод человека и гражданина, семьи и прав детей.
Эта же цель преследовалась при принятии нового Уголовно-процессуального кодекса РФ, который был подготовлен с учетом заключения экспертов Совета Европы и принят в декабре 2001 г.2 В нем были усилены законодательные гарантии права на защиту, расширено право на справедливое судебное разбирательство, конкретизированы и уточнены нормы, касающиеся порядка задержания или ареста, обыска лица, подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступлений, урегулированы правовые механизмы сокращения сроков досудебного и судебного производства» усилена правовая защита личности от незаконного и необоснованного обвинения. Кодекс гласит: «Уголовное судопроизводство имеет своим назначением: 1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; 2J защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения». УПК РФ освободил суд от обвинительных функций, присущих органу «уголовного преследования». Согласно УПК РФ суд лишь оценивает представленные доказательства, в условиях состязательности сторон уголовного процесса, и на этом основании выносит свое решение.
К числу других изменений в сфере уголовного процесса относятся: упразднение суда с участием народных заседателей; укрепление и развитие судебного института присяжных заседателей; уточнение правового статуса, прав и обязанностей всех участников уголовного судопроизводства; введение дополнительных гарантий защиты прав граждан от необоснованного уголовного преследования; существенное упрощение уголовного судопроизводства по преступлениям небольшой и средней тяжести.
В российском законодательстве нашли отражение европейские нормы, направленные на защиту прав человека на стадии досудебного производства. В первую очередь это касается правового регулирования порядка задержания и содержания подозреваемого в местах предварительного заключения. Согласно ст. 22, п.2. Конституции РФ, «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению». Ранее, по действовавшему законодательству, санкции на такое действие давал прокурор, что противоречило п.3 ст.5 Европейской конвенции, предусматривающей незамедлительную доставку задержанного или заключенного под стражу к судье или иному должностному лицу, уполномоченному осуществлять судебные функции. С полным основанием можно утверждать, что нормами принятого УПК РФ несоответствие с Конвенцией было устранено. Ст. 10 Кодекса гласит: «..-до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов». Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П, все нормативные правовые положения, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 часов, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения, с 1 июля 2002 г, не подлежат применению.
УПК также установил, что только на основании судебного решения допускаются обыск и выемка в жилище, наложение ареста на корреспонденцию и выемка ее в учреждениях связи, выемка и арест в отношении вкладов граждан и организаций в банках и иных кредитных организациях, контроль и запись телефонных и иных переговоров, а также другие процессуальные действия в ходе досудебного производства, ограничивающие права человека.
