Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 2
ГЛАВА 1. ТРЕБОВАНИЯ К ПРАВОВЫМ АКТАМ ОРГАНОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 11
1. Понятие правового акта 11
2. Система требований, предъявляемых к правовым актам 24
ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ДЕФЕКТНЫХ АКТОВ 76
1 Понятие дефектного акта 76
2. Презумпция законности актов. Ничтожные и оспоримые
акты 96
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИНЯТИЯ ДЕФЕКТНЫХ
АКТОВ 118
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
ИСТОЧНИКИ 182
Правовые акты 182
Специальная литература. 192
-2-ВВЕДЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В процессе создания правового государства исходным является совершенствование системы источников права, ее качественных и количественных параметров.
В условиях становления новой правовой системы российского государства, огромного размаха правотворческой, особенно, законодательной деятельности остро встает вопрос о качестве правовых актов, прежде всего, законов, качество которых «одно из необходимых слагаемых в совокупности предпосылок, обусловливающих эффективность действия права»1.
Необходимость совершенствования правовых актов, особенно нормативных, многократно отмечается учеными и практиками. Улучшение работы, связанной с принятием актов, повышение их эффективности - важная задача органов государственной власти. Общеизвестно, что от качества решения, от того насколько оно отвечает предъявленным требованиям, во многом зависит претворение его в жизнь. Выработка четких требований к законам и иным правовым актам, исключение дефектных актов из правовой системы, устранение их последствий - непременное условие успешного решения органами власти стоящих перед ними задач, осуществления их функций и полномочий, укрепления в стране законности и правопорядка, защиты прав и интересов граждан.
Среди множества правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, - огромное число дефектных. Многие незаконные акты не изменяются и не отменяются принявшими их органами власти. Это происходит, главным образом, в силу отсутствия законодательно закрепленных требований, которые необходимо соблюдать при принятии правовых актов, четкой процедуры оспаривания таких актов, ответственности органов власти и должностных лиц, слабой правовой подготовки лиц, участвующих в разработке и принятии правовых ак-
' Поленина СВ. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право, 1987, №7. С. 12.
тов. Немало и прямых злоупотреблений со стороны должностных лиц органов власти. Сказывается и правовой нигилизм, неуважение к закону, попытки обойти установленные нормы. В этих условиях представляется необходимым анализ сложившейся ситуации и выработка рекомендаций по наиболее оптимальному решению проблемы повышения качества правовых актов.
В последние несколько лет подготовлены и внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, направленных на регулирование правотворческой деятельности, установление системы административных судов, определение полномочий судов в области проверки законности актов, что должно стать важным шагом на пути повышения качества правовых актов. Некоторые из этих законопроектов, в том числе, «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О федеральных административных судах в Российской Федерации» были приняты Государственной Думой в первом чтении. Другие, например, «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам» были приняты Государственной Думой, но отклонены Советом Федерации. Довольно длительный процесс принятия таких законов и большое число споров вокруг них в известной мере объясняется тем, что положения законопроектов неоднозначны и не всегда отвечают потребностям правового регулирования отношений, связанных с правовыми актами органов власти, их оспариванием, отменой, изменением незаконных актов, не могут решить проблемы, возникающие в практике применения актов.
В правотворческой и правоприменительной деятельности, естественно, необходимо использование научных исследований, в том числе о дефектных актах, и, в свою очередь, более детальная и четкая разработка соответствующих вопросов в науке.
К сожалению, в науке конституционного права дефектным актам не уделяется должного внимания. Между тем, необходимо, прежде всего, обеспечение надлежащего качества законов. Иные правовые акты принимаются в соответствии и на основании законов, поэтому нередко перенимают те дефекты, которые есть в законах, становятся дефектными в силу нечеткостей, неточностей предписаний, содержащихся в законах. Важное значение имеет определение момента утраты законом юридической силы в случае установления его неконституционности и выявление последствий такого решения в отношении актов, принятых во исполнение закона. Весьма значимым представляется изучение вопроса о ничтожности закона. И наука конституционного права не может не заниматься вопросом предупреждения принятия дефектных актов, прежде всего законов, равно как проблемами совершенствования процесса разработки и принятия полноценных актов, ответственности органов государственной власти за принятие незаконных актов, реагирования органов государственной власти, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, на дефектные акты.
Степень разработанности темы
Вопросам правовых актов, в том числе, в некоторой степени, дефектных, посвящены труды многих ученых дореволюционного периода: А.Д. Градовско-го, В.Н. Дурденевского, А.И. Елистратова, А.О. Евтихиева, Р. Иеринга, И.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича. Идеи были развиты в работах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, Н.А. Власенко, В.А. Власова, Р.Ф. Васильева, А.А. Жданова, И.И. Евтихиева, В.В. Игнатенко, Д.А. Керимова, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.А. Лукьяновой, А.В. Мицкевича, В.И. Новоселова, И.Н. Пахомова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ше-банова и других ученых.
Дефектные акты больше исследовались в работах об актах управления. Дефектность законов рассматривается сравнительно редко. Наукой не вырабо-
таны общие критерии деления незаконных актов на ничтожные и оспоримые. Отсутствует единый подход к последствиям, к которым ведут дефектные акты, и способам их устранения.
Предмет, цели и задачи исследования
Предметом настоящего исследования являются дефектные акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: их понятие, виды, правовые последствия принятия.
Цели диссертации состоят в разработке целостного представления о дефектных актах органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, способах исключения таких актов из правовой системы, выявлении проблем, возникающих в связи с рассмотрением органами государственной власти вопросов о дефектности актов, с изменением или прекращением действия дефектных актов, в предложении способов совершенствования необходимой нормативно-правовой базы на основе практики применения, в том числе судами, законодательства, а также в выработке рекомендаций по повышению качества правовых актов.
В соответствии с целями исследования решается ряд задач:
систематизация требований, предъявляемых к правовым актам органов законодательной и исполнительной власти;
определение понятия и видов дефектных актов органов государственной власти;
рассмотрение презумпции законности правовых актов и выявление случаев, когда она не действует; исследование понятий и признаков ничтожного и оспоримого актов как разновидностей незаконных актов;
анализ законодательства на предмет выделения актов, отвечающих признакам ничтожного акта;
исследование необходимых действий органов государственной власти и должностных лиц для признания актов дефектными и возможных
правовых последствий принятия дефектных, в основном, незаконных актов; - предложение мер по совершенствованию порядка исключения дефектного акта из правовой системы, оспаривания дефектного акта, рассмотрения таких дел в судах.
Методологическая основа исследования
В диссертации применяются логический, исторический, сравнительно-правовой методы исследования, а также метод технико-юридического анализа.
Использованы труды российских и зарубежных авторов о правовых актах, в том числе посвященные определению общего понятия правового акта, его свойствам и признакам, понятию и видам дефектных актов, порядку и процедуре оспаривания незаконных актов.
Правовую базу исследования составили федеральные законы и иные федеральные правовые акты, а также правовые акты субъектов Российской Федерации. Используются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие проблемы оспаривания правовых актов. Рассмотрена практика применения судами законодательства, решения судов по делам, связанным с проверкой законности правовых актов.
Научная новизна работы
Впервые предпринята попытка комплексного изучения такого явления как дефектные акты органов законодательной и исполнительной власти, определения и рассмотрения проблем, связанных с выявлением дефектных актов и устранением их последствий.
На основе изучения научной литературы и анализа законодательства систематизируются требования, предъявляемые к правовым актам органов законодательной и исполнительной власти, несоблюдение которых влечет их дефектность, уточняется определение понятия дефектных актов, проводится их классификация, уточняются критерии разграничения ничтожных и оспоримых ак-
тов, отмечается практическая значимость такого деления незаконных актов, рассматриваются способы реагирования государства в лице его органов на принятие дефектных актов и предлагаются меры по совершенствованию механизма исключения дефектных актов из правовой системы и устранения их последствий.
Положения, выносимые на защиту:
Уточняется известное в литературе мнение о том, что законы и иные правовые акты, принятые с нарушением требований, предъявляемых к ним, являются дефектными актами. Есть основание говорить о дефектности всех актов, принятых с нарушением требований, независимо от степени и значимости дефекта. Это уточнение имеет смысл, поскольку необходимо бороться со всеми нарушениями: и серьезными, и малозначительными, влекущими прекращение действия акта или нет.
В отношении правовых актов, в том числе дефектных, действует презумпция законности: правовые акты органов государственной власти считаются законными, т.е. принятыми с соблюдением требований законности, и являются обязательными для исполнения лицами, которым они адресованы, пока незаконность актов не будет признана компетентным органом государственной власти в установленном в законодательстве порядке. Исключением из этого правила являются ничтожные акты - незаконные акты, на которые не распространяется презумпция законности, в отличие от оспоримых актов — незаконных актов, подпадающих под действие презумпции.
Под ничтожными актами органов законодательной и исполнительной власти понимаются акты этих органов, содержащие такие грубейшие нарушения требований законности, которые невозможно устранить никакими средствами, в силу этого не имеющие юридической силы с момента их принятия, не являющиеся обязательными для соблюдения и исполнения, не требующие специального признания их таковыми и лишения юридической силы компетентными органами. Оспоримыми актами органов законодательной и исполнитель-
ной считаются незаконные акты этих органов, в связи с презумпцией законности имеющие юридическую силу и являющиеся обязательными для исполнения, пока их незаконность не будет признана компетентным органом в установленном порядке.
Анализ законодательства и правоприменительной практики приводит к выводу о том, что все дефектные акты могут порождать правовые последствия, на совершение которых они направлены. Отличие ничтожных актов от оспоримых состоит в том, что ничтожные акты не обязательны для исполнения и не требуют решения компетентного органа о признании их таковыми. Более того, некоторые ничтожные акты не должны исполняться под страхом наказания.
4. Все возможные случаи ничтожности актов, в том числе законов, должны быть закреплены в федеральном законодательстве, чтобы обеспечить защиту от действия таких актов прав тех лиц, которым они адресованы, гарантировать право не исполнять ничтожный акт без применения санкции за такое неисполнение, и в то же время исключить необоснованное неисполнение законных
правовых актов.
Предлагается считать в качестве общих для всех актов органов законодательной и исполнительной власти следующие основания признания акта ничтожным:
когда акт предписывает совершить действие, содержащее состав преступления или другого правонарушения;
когда нормативный правовой акт не опубликован или не совершены после его принятия иные действия, предусмотренные в качестве необходимых для его вступления в силу;
когда нарушается требование соблюдения территориальных пределов деятельности органа власти, так называемая территориальная компетентность;
<- - когда орган государственной власти принимает акт, нарушающий ус-
тановленный законом статус другого органа государственной власти, который ему не подчинен и не обязан исполнять его акты, по вопро-
сам, не относящимся к ведению органа, принимающего акт, т.е. с нарушением компетенции по предмету регулирования.
При принятии компетентным органом государственной власти решения о судьбе дефектного акта и моменте, с которого прекращается его действие в целом или действие отдельных положений, как представляется, необходимо исходить из следующего правила: законы и иные нормативные акты следует признавать утратившими силу на будущее, с момента установления факта их незаконности компетентным органом, за исключением положений этих актов, предусматривающих ответственность. Такие положения должны признаваться утратившими силу с момента принятия незаконного акта. Однако лица, чьи конкретные права нарушены незаконным актом, должны иметь возможность обратиться в соответствующий орган, как правило, в суд, с требованием о восстановлении нарушенных прав. В то же время представляется необходимым установить срок для предъявления требований о восстановлении нарушенных прав, за исключением привлечения к ответственности, например, один год с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении его права.
При принятии решения об изменении, прекращении действия дефектного акта компетентному органу государственной власти необходимо учитывать те последствия, которые акт породил для лиц, кому он был адресован, а также определять способы их устранения, прежде всего, изменение или прекращение действия всех актов, принятых на основе и во исполнение дефектного акта.
Своевременное выявление и устранение дефектных актов невозможно без оперативной деятельности прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации, иных органов государственной власти. Министерство юстиции может осуществлять эту деятельность при наличии права оспаривать в судебном порядке все незаконные акты, в том числе, возможно, и путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, чего в настоящее время нет. В то же время нельзя признать обоснованным расширение права граждан, организаций на оспаривание законности нормативных правовых актов органов
государственной власти в интересах неопределенного круга лиц при отсутствии нарушения их конкретных прав и свобод (ст. 42 Гражданского процессуального кодекса РСФСР).
8. Можно признать, что федеральное законодательство о правовых актах развито недостаточно. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о правовых (нормативных правовых) актах субъектов РФ. Однако их качество не полностью соответствует необходимым требованиям. Достаточно действенных преград для появления дефектных актов не создано, отсутствует четкий механизм оспаривания и исключения дефектных актов из правовой системы.
Значимость и апробация результатов исследования
Изложенные в диссертации рекомендации, как представляется, могут быть применены при доработке проектов федеральных законов о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных законов, о полномочиях судов по рассмотрению дел о законности правовых актов, разработке проектов законов о внесении изменений в существующие законы, в том числе, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также в процессе преподавания спецкурсов: «Правовые акты органов представительной и исполнительной власти», «Законодательный процесс», при обучении государственных служащих в системе повышения квалификации.
Результаты исследования апробированы при подготовке законов города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы», «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», в рамках участия в заседаниях «круглого стола» и конференциях. Некоторые положения диссертации нашли свое отражение в публикациях автора.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников.
