Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и источники конституционно-правового статуса центрального банка российской федерации
1.1. Генезис конституционно-правовой регламентации статуса Центрального банка Российской Федерации
1.2. Понятие конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
1.3. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса центральных банков
Глава II. Структура конституционно-правового статуса центрального банка Российской Федерации
2.1. Конституционно-правовые принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации
2.2. Конституционные полномочия Центрального банка Российской Федерации
2.3. Взаимодействие Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти
2.4. Конституционно-правовая ответственность Центрального банка Российской Федерации
Заключение 164
Список использованной литературы 169
- Понятие конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
- Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса центральных банков
- Конституционные полномочия Центрального банка Российской Федерации
- Взаимодействие Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституция Российской Федерации в ст. 75 определила Центральный банк Российской Федерации (далее по тексту – Центральный банк РФ или Банк России) как государственный орган с особым конституционно-правовым статусом, с конституционными полномочиями по эмиссии рубля, его защите и обеспечению устойчивости. При этом вышеуказанная статья Конституции, отметив лишь реализацию данных полномочий независимо от иных органов власти, не определила место Банка России в системе органов государственной власти, что породило, в свою очередь, немало вопросов как теоретического, так и практического плана. Важно указать на то, что в отличие от конституций зарубежных стран российская конституция сравнительно ограниченно регулирует конституционно-правовой статус Банка России, его место в системе государственно-правовых институтов, отнеся большинство вопросов конституционно-правового регулирования его деятельности к специальному законодательству.
Специальное законодательство, к числу которого необходимо отнести в первую очередь Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», не только не решило актуальные вопросы конституционно-правового статуса Банка России, но и породило новые, что вызвало многочисленные дискуссии среди специалистов по вопросам, касающимся как конституционно-правового статуса Центрального банка РФ, так и его взаимодействия с Президентом Российской Федерации, органами государственной власти. Важно отметить, что большинство вопросов правового регулирования статуса Банка России, с точки зрения конституционного права, на сегодняшний день являются не только актуальными, но и представляются весьма значимыми для исследования.
Не отнесенный к существующим в Российской Федерации органам государственной власти Банк России, наделенный властными полномочиями, и, являющийся ключевым регулятором денежных отношений, осуществляет свои конституционные полномочия независимо от органов государственной власти. Степень независимости Банка России может обеспечиваться разными методами и способами, но неизменным остается то, что именно независимость в качестве одной из основных составляющих его организации и деятельности должна гарантироваться государством от всякого вмешательства со стороны любого органа государственной власти.
Актуальности исследованию придает тот аспект, что согласно действующему конституционному, финансовому законодательству именно Банку России отводится ключевая роль в проведении денежно-кредитной политики, развитии
национальной платежной и банковской систем. На этом фоне проводимые правовые реформы только побуждают научные исследования и дискуссии относительно конституционно-правового статуса Центрального банка РФ и регулирования его деятельности. Собственно от решения вопроса конституционно-правового статуса в немалой степени зависит проведение экономических реформ в России, стабильность финансовой и банковской систем, устойчивость национальной валюты, благосостояние граждан Российской Федерации.
Подчеркнем, что до настоящего времени не осуществлено специальное исследование, посвященное конституционно-правовому статусу Банка России. В совокупности представленные аргументы и актуализируют заявленную тему диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы исследования опосредована значимостью определения конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Вопросы исторического аспекта развития конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации исследовались в работах А.В. Бугрова, И.Н. Левичева, В.О. Лучина, А.В. Манько, В.Л. Мещерякова, Н.П. Обухова, Д.А. Пашенцева и других.
Рассматривая структурные элементы конституционно-правового статуса
Центрального банка Российской Федерации, обращено внимание на труды
С.А. Авакьяна, И.О. Антропцевой, А.А. Болоцких, А.В. Глушко, Т.Б. Замотае-
вой, Е.И. Козловой, М.И. Коноваловой, О.Е. Кутафина, С.И. Носова,
А.В. Савоськина, Р.Г. Хугаевой и других.
Проблемам правового положения Банка России также посвящены исследования юристов в смежных отраслях права: А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, Г.А. Тосунян, А.М. Экмалян и других.
Наряду с рассмотрением работ, в которых с точки зрения права раскрыта
организация, деятельность, функции Центрального банка РФ, соискателем бы
ли проанализированы работы экономистов и финансистов, касающиеся дея
тельности Банка России, в частности, Р.И. Внучко, С.Ю. Глазьева,
В.И. Колесникова, Л.П. Кроливецкой, О.И. Лаврушина, И.Д. Мамонова,
Л.А. Рыковой, Г.Г. Фетисова, П.А. Хромова и других.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие по поводу закрепления нормами конституционного права статуса Банка России и регламентирования его деятельности как государственного органа.
Предметом диссертационного исследования выступили нормы конституционного права, определяющие статус Центрального банка России.
Цель диссертационной работы заключалась в исследовании конституци-
онно-правового статуса Центрального банка России как государственного органа.
Согласно данной цели были определены и решены следующие задачи:
– рассмотрение генезиса конституционно-правовой регламентации статуса Центрального банка Российской Федерации;
– определение понятия конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации;
– обобщение зарубежного опыта конституционно-правового регулирования статуса центральных банков;
– характеристика конституционно-правовых принципов организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации;
– исследование конституционных полномочий Центрального банка Российской Федерации;
– анализ направлений взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти;
– выявление сущности конституционно-правовой ответственности Центрального банка Российской Федерации;
– формулирование предложений, направленных на совершенствование конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания, позволяющие конкретизировать конституционно-правовую природу Центрального банка РФ. Особое внимание было отведено формально-юридическому, сравнительно-правовому, историческому и диалектическому методам.
Теоретическую основу диссертационного исследования, исходя из важности базовых правовых положений, составили выводы таких авторов, как С.С. Алексеев, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, В. Г. Ермаков, Р.Л. Иванова, В.В. Лазарева, Е.С. Лапатухина, А.В. Малько, М. В. Мархгейм, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, С.Б. Намба, Т.Н. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Б.А. Страшун, Е. Е. Тонков, Т.Н. Радько и других.
Правовую основу диссертационного исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иных федеральных законов, регулирующих деятельность Банка России; конституции зарубежных стран, имеющие отношение к заявленной теме.
Источниками для ретроспективного анализа конституционно-правового статуса Банка России стали конституции СССР разных лет, нормативные акты государственных органов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также аналитические материалы, касающиеся различных аспектов конституционно-правового статуса Банка России.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная концепция конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации;
– предложены меры по совершенствованию конституционно-правового статуса Банка России в части; две группы источников, регулирующих конституционно-правовой статус Центрального банка РФ – статусно-определяющие и фрагментарно-функциональные;
– доказана необходимость разделения совокупности всех конституционных норм российского государства с позиции регламентации положения Банка России на абстрактно-регулятивные и конкретно-установочные; внесения изменений в Конституцию РФ в части определения органов управления Банка России, установления требований к кандидату на должность Председателя Банка России и к кандидатам на должность члена Совета директоров Банка России, а также определения сроков пребывания их на этих должностях;
– введены в научный оборот авторские определения понятий «конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации» и «взаимодействие Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ конституций советского периода, начиная с 1918 г., позволил сделать вывод, что в таковых всегда декларировались нормы, регулирующие банковскую сферу, в том числе и указывающие на составляющие статуса Центрального банка (Госбанка). В данной связи, по мнению автора, совокупность всех конституционных норм российского государства, исходя из их содержательных особенностей, а также с учетом объекта диссертационного исследования, можно разделить на две группы:
– абстрактно-регулятивные характеризуются адресацией общих положений относительно банковской сферы, отношений в целом (п. «д» ст. 3 Конституции РСФСР 1918 г.; ст. 6 и п. «м» ст. 14 Конституции СССР 1936 г.; п. 1 ст. 131 Конституции СССР 1977 г.; ст. 11.1 и п. «ж» ст. 72 Конституции РСФСР 1978 г.; п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации 1993 г.);
– конкретно-установочные характеризуются адресацией положений непосредственно касающихся составляющих частей статуса Центрального банка
(Росбанка) – ст. 70 Конституции СССР 1936 г., ч. 4 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г., ч.ч. 1 и 2 ст. 75, п. «г» ст. 83, п. «г» ст. 103 Конституции Российской Федерации 1993 г.
2. Обращение к содержательному наполнению современных источников,
регулирующих конституционно-правовой статус Центрального банка Россий
ской Федерации, позволило автору обособить две группы таковых с учетом
предмета регламентации:
– статусно-определяющие – это совокупность правовых норм консолидированных в специальном нормативном правовом акте, регулирующих статусные аспекты Центрального банка Росси;
– фрагментарно-функциональные – это совокупность правовых норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах и определяющие лишь отдельные направления в деятельности Центрального банка России.
3. Диссертантом, исходя из дуалистической природы Центрального банка
Российской Федерации, сделан вывод, что конституционно-правовой статус
этого органа – это базовое теоретическое понятие, отражающее сущность пуб
лично-правового компонента Банка России.
В связи с отсутствием в теории и законодательстве понятия конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банка России), автором предложено следующее его определение. Это установленное Конституцией России, конкретизированное в статусно-определяющих и фрагментарно-функциональных нормах правовое положение Центрального банка в системе государственных органов, включающее цель, задачи, а также принципы организации и деятельности, функции и полномочия, реализуемые на основе независимости от иных публичных властных структур.
-
В целях усиления реализации принципа независимости Центрального банка Российской Федерации по законодательству Российской Федерации автор считает необходимым внести изменения в Конституцию РФ в части определения органов управления Банка России, установления требований к кандидату на должность Председателя Банка России и к кандидатам на должность члена Совета директоров Банка России, а также определения сроков пребывания их на этих должностях.
-
В связи с отсутствием в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» требований к лицам, назначаемым на должность Председателя банка России, членам Совета директоров, автором обосновано соответствующее дополнение в ч. 2 ст. 14 указанного правового акта:
«Кандидатом на должность Председателя Банка России может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое или экономическое образование, в том числе опыт работы в области экономики, финансов, регулиро-
вания денежного обращения, в банковской сфере; не имеющий судимости (в том числе снятой или погашенной) на территории Российской Федерации, а также факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования на территории Российской Федерации; не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; непризнанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; не имеющий заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий Председателя Банка России. Кандидатом на должность Председателя Банка России не может быть лицо, подозреваемое или обвиняемое в совершении преступления».
Аналогичный подход можно применить и в отношении кандидатов на должность членов Совета директоров Банка России в ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).
-
Анализ многообразных полномочий Банка России позволил диссертанту в качестве их конституционной разновидности выделять именно те, которые влияют на содержание его конституционно-правового статуса, а также определяют его как государственный орган с точки зрения функциональности. Особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ, отраженный в законодательстве Российской Федерации, определят его специфическую роль, как в государственном механизме, так и в проведении экономической политики государства. В данном аспекте, конституционные полномочия Банка России не являются постоянной правовой категорией. Их изменение возможно под влиянием экономических и политических факторов, в том числе и тенденций денежного обращения мировой экономики.
-
Предложена авторская трактовка взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти: это конституционно детерминированный, способствующий реализации единой денежно-кредитной политики процесс, заключающийся в обоюдных активных действиях публичных властных субъектов по вмененным или инициативным основаниям с учетом функционального разделения государственной власти и специфического публичного положения самого Центрального банка России.
-
Конституционно-правовая ответственность Центрального банка РФ является эффективным средством защиты Конституции РФ и конституционного законодательства от неправомерных деяний самого Центрального банка РФ. С этой точки зрения можно предложить следующее определение конституционно-правовой ответственности Центрального банка РФ: это законодательно установленная мера государственного принуждения, применяемая в отношении Банка России, за совершение конституционного правонарушения.
По мнению диссертанта, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» должны быть детально изложены основания привлечения Центрального банка Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности.
9. Совершенствованию конституционно-правового статуса Банка России будет способствовать:
– закрепление в Базовом законе России конституционной цели, а в Федеральном законе о Банке России специальных целей деятельности Центрального банка России;
– увеличение срока пребывания в должности Председателя Центрального банка РФ (7 лет) и членов Совета директоров (6 лет). При этом необходимо сократить до одного раза количество сроков пребывания лица на должности Председателя Банка России. Изменения внести в ч.ч. 1, 5 ст. 14 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
– опубликование нормативных актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина и принимаемых Банком России помимо «Вестника Банка России» также и в «Российской газете».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены теоретические и конституционно-правовые основы статуса Центрального Банка Российской Федерации;
– раскрыты концептуальные, источниковые и структурно-
функциональные аспекты конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации;
– изучено конституционно-правовое содержание статуса Центрального Банка Российской Федерации;
– проведена модернизация подхода относительно разделения совокупности всех конституционных норм российского государства, регламентирующих положение Банка России, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты, обобщения, выводы и сформулированные практические предложения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти в связи с совершенствованием конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейших исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России и зарубежных стран, а также соответствующих спецкурсов; разработки программ и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке ее обсуждения и рецензирования на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина», а также в процессе участия в научно-практических мероприятиях международного, всероссийского и межвузовского уровней.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в шестнадцати научных публикациях общим объемом около 8 п. л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
Роль и место Центрального банка РФ в системе органов государственной власти, его значение в банковской системе определяется правовым статусом и, прежде всего, конституционно-правовым статусом. Существуют разные подходы к пониманию термина «статус». Например, Н.И. Матузов понимает «статус» как «…положение, состояние кого-либо или чего-либо»1. Такое же представление термина «статус» содержится в словаре иностранных слов, где он определяется как правовое положение, состояние2. Отметим, что отсутствие в законодательстве определения статуса Банка России приводит к необходимости разрешить данную проблему путем обращения к теоретическим положения права, законодательству и судебной практике. Так, при рассмотрении административно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, правоведы уточняют его правовую природу. Например, Ю.А. Тихомировым Центральный банк Росси охарактеризован и как центр банковской системы и орган государственного управления. По мнению А.Б. Агапова, Центральный банк Российской Федерации является федеральным органом государственной власти с наличием особых исполнительно-распорядительных полномочий1.
В целом правовой статус Центрального банка России характеризуется двойственностью правовой природы. С одной стороны это юридическое лицо, осуществляющее банковские операции, получающее прибыль и являющееся таким же субъектом банковской системы, как и коммерческие банки. С другой стороны Центральному банку РФ вменены государственно-властные полномочия, он реализует нормативное регулирование, осуществляет надзор за функционированием кредитных организаций и т.д. Таким образом, двуединый правовой статус Центрального банка РФ определен его дуалистической сущностью как органа публичной (государственной) власти и как субъекта частноправовых отношений.
Что касается первого проявления, то Центральный банк отождествляют с государственным органом. В российском законодательстве на легальном уровне не сформулировано определение понятия «государственный орган». В данной связи возможно обращение к имеющимся теоретико-правовым разработкам. Как специфические признаки государственного органа выделяют: государственная воля на их формирование; реализация в установленном законом порядке форм и видов деятельности; присутствие юридически определенной организационной структуры, масштаба деятельности относительно территории, особого статуса, который определяет его место и роль в аппарате государства, а также режим взаимодействия с иными публичными властными структурами1. Представленные признаки, характеризующие государственный орган в полной мере соотносимы и с Центральным банком России. И мы придерживаемся позиции, что Банк России статусно проявляет себя как государственный орган (например, как прокуратура, Счетная палата и пр.).
Некоторые ученые приводят аргумент, что Банк России следует относить к государственным органам на основании ч. 2 ст. 74 Конституции РФ. В соответствии с ней Центральным банком реализуется своя основная функция, защищающая и обеспечивающая устойчивость рубля «независимо от других органов государственной власти». Именно буквальное толкование прилагательного «других» применительно к органам государственной власти позволяет расценивать Банк России в качестве такового. Однако данная дословная интерпретация не представляется возможной в силу того, что в соответствии со ст. 10 Конституции к органам государственной власти в Российской Федерации относятся только органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Статья 11 Базового закона конкретизирует путем перечисления такие органы и Банка России среди таковых не имеется.
А.Г. Братко в своих трудах аналогично указывает на то, что Центральный банк России не относится к органам государственной власти, так как не указывается в ст. 11 Конституции РФ2. Существует версия, что Центральный банк России по роду своей деятельности близок к деятельности органов исполнительной власти, но он не встроен в единую систему исполнительной власти России, которая образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако в базовых правовых актах, определяющих статус органов исполнительной власти, Центральный банк России не называется как федеральный орган исполнительной власти1. Существует мнение, в соответствии с которым Центральный банк России является особым публично-правовым институтом, обладающим исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Помимо прочего, Банком России реализуется деятельность оператора по переводу денежных средств на основании Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
Конституционно предусмотренные функции и полномочия, Банк России исполняет независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. По своей правовой природе полномочия и функции Центрального банка России, реализуемые путем использования мер государственного принуждения, относят к функциям государственной власти.
В качестве подтверждения позиции государственно-властного характера деятельности Банка России выступает Определение Конституционного Суда № 268-О от 14 декабря 2000 г.2. В Постановлении № 10-П от 3 июля 2001 г.3 Конституционного Суда также конкретизировано, что в отличие от Центрального банка Российской Федерации, который является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, Агентство имелось в виду Агентство по реструктуризации кредитных организаций не отнесено к органам государственной власти. Однако здесь мы можем, возразить относительно восприятия Банка России в качестве органа государственной власти (на основании ст.ст. 10 и 11 Конституции России) и согласиться с тем, что государственный орган.
Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса центральных банков
Конституционные установления, адресованные центральным банкам, составляют основу их правового статуса в целом и выступают базой для преломления статуса в различных отраслях. Для современного мирового государственного развития характерна примечательная тенденция конституционализации центральных банков1. Данное направление, безусловно, заслуживает внимания. Однако необходимо иметь ввиду, что в конституциях многих государств вообще не содержатся упоминаний о центральных банках. В качестве примера таковых можно назвать учредительные акты Бельгии, Греции, Дании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, США (в этом государстве Федеральная резервная система заменяет центральный банк), Франции, Японии и др. В Конституциях Бразилии 1946 г.2 и Венесуэлы 1953 г.3 аналогично не упоминается о центральном банке страны, но в первом случае указано, что компетенция Союза включает чеканку монеты, выпуск денежных знаков, а также учреждение эмиссионных банков (п. 8 ст. 5). Во втором случае отмечено, что к компетенции национальной власти относятся банки и банковские учреждения (п. 12 ст. 60). Таким образом, типичная для центральных банков функция закрепляется за общегосударственным уровнем власти.
Несмотря на указанные случаи, все-таки одной из базовых основ правового статуса центрального банка являются конституционные нормы. Специальные же законы о центральных банках более детально определяют их правовое положение. Они посвящены банковской или кредитной деятельности, а также валютным операциям. В этой связи, конечно, важнейшим источником правового регулирования выступают непосредственно законы о центральных банках. Таковыми устанавливаются цели и задачи центральных банков, их основополагающие полномочия, начала взаимодействия с публичными властными структурами, порядок формирования и полномочия руководящих органов банка. Если обратиться к законам о банках и кредитной деятельности, то их нормы посвящены, как это часто отмечается в самих законах, банкам второго уровня. В этих актах Центральные банки могут упоминаться лишь по поводу конкретных полномочий в отношении иных банков (к примеру, в связи с лицензированием их деятельности или реализацией банковского контроля). Валютное законодательство содержит нормы о полномочиях центральных банков в сфере валютного регулирования.
Как видно, регулирование статуса центрального банка осуществляется главным образом в правовых актах высокой юридической силы – конституциях и законах. Осуществленный анализ совокупности конституционных установлений в соответствующих актах федеративных и унитарных государств позволил сделать некоторые выводы и обобщения, а также указать на имеющиеся в данной связи тенденции.
Итак, по сравнению с некоторыми актами учредительного характера в Конституции России содержится недостаточное количество норм, регулирующих организацию и деятельность Центрального Банка. Например, Конституция Грузии содержит нормы, закрепляющие не только отдельные функции Национального банка Грузии, его независимость (ст. 95 Конституции Гру зии), но и нормы, определяющие высший орган управления Национального банка Грузии, порядок его формирования, срок пребывания в должности высших должностных лиц (ст. 96 Конституции Грузии)1. Аналогичные нормы есть в конституциях Литовской Республики2 и Польской Республики3.
Обращаясь к опыту правового регулирования деятельности центральных банков зарубежных стран, важно обратить внимание на несколько подходов в определении цели деятельности центральных банков. К первой группе можно отнести страны, закрепляющие «узкую» цель деятельности центрального банка в их конституциях. Примером того служит Конституция Чешской республики4, где в ст. 98 отражено, что главной целью деятельности Чешского национального банка является обеспечение стабильности валюты. Ко второй группе стран относятся те, где цель деятельности центрального банка сформулирована достаточно «широко». Так, в Союзной конституции Швейцарской Конфедерации ст. 99 закрепляет, что Швейцарский национальный банк как независимый центральный банк проводит денежную и валютную политику, которая служит общему интересу страны; он управляется при участии и под надзором Союза5. Если мы обратимся к учредительным актам федеративных государств, то получим следующие результаты по поводу закрепления в них положения центрального банка.
Конституционные полномочия Центрального банка Российской Федерации
Одним из основных элементов содержания конституционно-правового статуса Центрального банка РФ являются его полномочия, закрепленные в Конституции РФ. По смыслу пп. 1 и 2 ст. 75 Основного закона конституционными полномочиями Банка России являются: во-первых, денежная эмиссия и, во-вторых, меры, направленные на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Необходимо отметить то, что денежная эмиссия и рубль в качестве национальной валюты являются элементами денежной системы Российской Федерации и на сегодняшний день в национальном законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное понятие денежной системы.
Из всех полномочий Банка России следует выделять именно те, которые влияют на содержание его конституционно-правового статуса, а также определяют его как государственный орган с точки зрения функциональности. Первостепенное значение для конституционно-правового статуса Центрального банка РФ имеют те полномочия, которые, как отмечает И.Н. Добрынин, «…направлены на выполнение его функций как государственного органа1». С учетом этого можно сказать, что конституционные полномочия Банка России связаны с регулированием национальной денежной системы. Ранее легальное понятие «денежной системы» содержалось в Законе Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации»1 и согласно ст. 2 данного Закона денежная система Российской Федерации включала в себя, во-первых, официальную денежную единицу; во-вторых, эмиссию наличных денег; в-третьих, организацию и регулирование денежного обращения. Ввиду отсутствия легального определения понятия «денежная система» в научной литературе данный термин понимается следующим образом. Так, Б. Райзберг, Л. Лозовский, Е. Стародубцева определяют «денежную систему» как «…денежные знаки страны, денежные единицы, правила эмиссии и формы обращения денег, денежные отношения, законодательно установленные в стране»2. Авторы «Внешне-экономического толкового словаря» под «денежной системой» понимают «…форму организации денежного обращения в стране, т.е. движение денег в наличной и безналичной формах. Денежная система включает следующие элементы: денежную единицу, масштаб цен, виды денег в стране, порядок эмиссии и обращения денег, а также государственный аппарат, осуществляющий регулирование денежного обращения»3. Л. Кураков рассматривает «денежную систему» как «…форму организации денежного обращения в государстве, сложившаяся исторически и закрепленная национальным законодательством»4.
На основе приведенных подходов понимания термина «денежная система» можно выделить ее элементы: национальная денежная единица (валюта); денежная эмиссия; масштаб цен; организация и регулирование денежного обращения; орган власти, наделенный полномочиями по регулированию денежного обращения. Национальная денежная единица выступает как важный элемент государственности и ее независимости. Денежной единицей признается установленное в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерацией, название денег. Денежная единица является важным элементом денежной системы Российской Федерации, о чем свидетельствует тот факт, что она закреплена в нормативном акте, обладающим высшей юридической силой в Российской Федерации – Конституции РФ. В соответствии с п. 1 ст. 75 Основного закона денежной единицей в Российской Федерации является рубль.
Необходимо отметить, что рубль как денежная единица Российской Федерации упоминается в ст. 27 Федерального закона о Банке России, как платежное средство – в ст. 140 Гражданского кодекса Российской Федерации и как российская валюта – в ст. 2 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
Таким образом, рубль является ключевым элементом российской денежной системы. Неслучайно положения Конституции РФ, касающиеся рубля как элемента российской денежной системы, закреплены в главе 3, посвященной федеративному устройству Российской Федерации. Надлежит обратить внимание, что единая денежная единица, которой считается рубль, обеспечивает единство экономического пространства на всей территории Российской Федерации и ее территориальную целостность.
Взаимодействие Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и органами государственной власти
Взаимодействие органов власти по ряду вопросов, отнесенных к их ведению, является необходимой основой их функционирования. Не является исключением и Центральный банк РФ. Исследование его конституционно-правового статуса было бы неполным, если не рассмотреть вопрос его взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации. Независимость Банка России, являясь фундаментальной основой его правового статуса, предусматривает осуществление конституционных полномочий во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации. Было бы неверно толковать положение ст. 75 Конституции РФ, предусматривающей конституционные полномочия Центрального банка РФ, осуществляемые им без взаимодействия с органами государственной власти.
Обязательность рассмотрения взаимодействия Банка России с Президентом РФ обусловлена, преимущественно, существующей системой государственной власти в Российской Федерации. Президент РФ, органы государственной власти, указанные в ст. 11 Конституции РФ, осуществляют управление государством посредством государственного механизма, под которым следует понимать «…совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности»1. Конституция РФ 1993 г. установила «суперпрезидентскую форму правления в России»2, наделив Главу российского государства существенными полномочиями, включая взаимодействие с Банком России. Рассмотрение такого взаимодействия представляется важным в связи с тем, что Президент РФ должен создавать условия согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определять главные направления внутренней и внешней политики государства. Наряду с этим он не может не оказывать влияние на деятельность Центрального банка РФ, поскольку наделен конституционными полномочиями, касающимися назначения и освобождения от должности Председателя Банка России.
Президент РФ имеет достаточно большие полномочия, касающиеся формирования высших органов управления Банка России. Кроме полномочий, закрепленных в п. «г» ст. 83 Конституции РФ, Глава государства влияет на формирование Совета директоров Банка России. В частности Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Центрально банка РФ по представлению Председателя Банка России только после согласования с Президентом РФ (выделено мной – Ц.И.). Банк России в процессе осуществления своей деятельности взаимодействует с Президентом РФ и по вопросу денежно-кредитной политики. Данное взаимодействие реализовывается в рамках проводимой экономической политики в Российской Федерации с учетом основных направлений внутренней и внешней политики государства, которые определяются Президентом РФ. Так, в Послании экс-президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. было отмечено, что «Центральный банк, Правительство, как и во время кризиса трехлетней давности, не имеют права допустить потрясений ни на валютном рынке, ни в банковской сфере»1. Данное указание нашло свое отражение в «Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов»2, где было отмечено, что среди основных задач Центрального банка РФ «…будет оставаться обеспечение финансовой стабильности. Банковская система является основным звеном передачи сигналов процентной политики в реальный сектор экономики. Таким образом, финансовая стабильность выступает необходимым условием нормального функционирования трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики. При этом от степени устойчивости и эффективности работы системы финансового посредничества зависит не только выполнение главной цели денежно-кредитной политики по поддержанию ценовой стабильности, но и состояние общего макроэкономического равновесия». Взаимодействие Банка России с Президентом РФ не сводится только к учету важнейших направлений как внутренней, так и внешней политики государства, в том числе и в сфере денежно-кредитной политики, которая выражается в том, что Банк России предварительно представляет Президенту РФ (выделено мной – Ц.И.) проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. К форме взаимодействия Банка России с Президентом РФ по вопросам проводимой денежно-кредитной политики, совершенствованию банковской системы Российской Федерации можно отнести участие представителей Президента РФ в Национальном банковском совете Центрального банка РФ.
В процессе осуществления своих полномочий Банк России взаимодействует с Федеральным Собранием Российской Федерации как представительным органом государственной власти. Анализ взаимодействия Банка России с Федеральным Собранием Российской Федерации имеет смысл начать с Государственной Думы РФ, поскольку именно она согласно действующему законодательству обладает большим объемом полномочий во взаимоотношениях с Центральным банком РФ. Рассматривая вопрос взаимодействия Банка России с Государственной Думой РФ, прежде всего, обратим внимание на то, Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе РФ. С этой целью Государственная Дума РФ наделяется рядом существенных полномочий в отношении Банка России, закрепленных в российском законодательстве. Все полномочия Государственной Думы РФ во взаимоотношениях с Банком России необходимо разделить на несколько направлений: формирование высших органов управления Банка России; реализация Государственной Думой РФ представительных полномочий; проводимая денежно-кредитная политика; финансово-хозяйственная деятельность Банка России.
