Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы правовой охраны Конституции России
1.1. Понятие, сущность и содержание правовой охраны Конституции 14
1.2. История становления правовой охраны Конституции 29
Глава 2. Основные формы правовой охраны Российской Конституции
2.1. Конституционный контроль в России 51
2.2. Порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции 70
2.3. Конституционная ответственность 88
Глава 3. Субъекты правовой охраны Конституции России: полномочия, виды
3.1. Глава государства - гарант Конституции России 115
3.2. Конституционный Суд Российской Федерации 131
3.3. Органы прокуратуры и иные субъекты правовой охраны основного закона 157
Заключение 171
Список использованной литературы и нормативных источников... ...179
- Понятие, сущность и содержание правовой охраны Конституции
- История становления правовой охраны Конституции
- Конституционный контроль в России
- Глава государства - гарант Конституции России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность и значимость научных исследований в области конституционного права определяются потребностями общественного развития. Конституция занимает особое место в праве, имеет приоритет в системе законодательства государства. Она является основополагающим законом государства и обладает верховенством на всей его территории. Одним из главных условий решения в России задач, связанных с воплощением в жизнь принципа разделения властей, созданием демократического правового федеративного государства, является реальная, эффективная правовая охрана Конституции. Если механизм реализации конституционных норм не будет действовать, то может сложиться такая ситуация, когда закрепленные в ней положения расположатся на одной черте с антиконституционной практикой.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, возникающих по поводу охраны Конституции России. Государство должно выработать механизм в области правовой охраны Конституции, осуществлять мероприятия по утверждению в нашей стране режима конституционной законности.
На сегодняшний день продолжает оставаться ситуация, когда многие законы, принимаемые субъектами Российской Федерации, противоречат Конституции России. Устойчиво формируется группа типичных нарушений Конституции, повторяющихся неконституционных положений. Неэффективная реализация конституционных норм привела к качественному изменению состояния правовой системы, когда у субъектов Федерации формируется стойкое убеждение в невозможности разрешения собственных проблем в рамках действующей Конституции1. Проблема заключается в слабости правовой охраны Конституции. В ближайшее время должна быть сформирована такая система юридической охраны основного закона, когда всем субъектам будет не-
1 См.: Пряхина T.M. Конституционная доктрина современной России. Саратов, 2002. С. 123.
4 выгодно ее нарушать. Отметим, что до настоящего времени в научных исследованиях вопросам правовой охраны Конституции России отводилось недостаточно внимания. Ранее были исследованы лишь отдельные формы ее осуществления. В настоящей работе автором сделана попытка комплексного анализа правовой охраны Конституции России, практики ее реализации.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке разработкой обозначенной проблемы занимались известные советские и российские государствоведы: С.С. Алексеев, А.В. Арзуманов, С.А. Авакьян, А.А. Белкин, И.Н. Барциц, В.И. Белослудцев, М.В. Баглай, В.Г. Галумян, В.К. Дябло, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, И.П. Ильинский, Е.Н. Каменева, Е.И. Козлова, А.А. Кондрашев, В.К. Коток, В.А. Кряжков, И.Н. Кузнецов, О.Е. Ку-тафин, В.В. Лазарев, М.А. Митюков, А.А. Мишин, М.А. Нудель, A.M. Оболенский, М.Ф. Орзих, Т.М. Пряхина, И.С. Самощенко, М.А. Свистунова, Б.Н. То-порнин, В.А. Туманов, Б.В. Щетинин, М.А. Шафир, Б.С. Эбзеев и др.
В последнее десятилетие появились работы ученых-юристов, которые непосредственно посвящены проблемам осуществления правовой охраны Конституции России. Их авторами являются: Х.И. Гаджиев, А.Г. Гатауллин, Д.Ю. Завьялов, А.В. Зимин, И.С. Назарова, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриева, Ю.Л. Шульженко и др.
Однако тема правовой охраны Конституции России далеко не исчерпала себя. Специального, комплексного исследования проблемы осуществления правовой охраны Конституции России в рамках отдельного диссертационного исследования не проводилось. Кроме того, большинство исследований науки конституционного права касались более узких проблем, а правовая охрана Конституции России как государственно-правовая действительность учеными-государствоведами почти не рассматривалась. Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность и побудили интерес автора к настоящему исследованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления правовой охраны Конституции Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционное законодательство, иные нормативные правовые акты, регламентирующие правовую охрану Конституции Российской Федерации, и практика их реализации в условиях современной России.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей научной работы является исследование нормативно-правового регулирования правовой охраны Конституции России, изучение сложившейся практики ее реализации и выработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения цели исследования сформулированы следующие основные задачи:
исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны Российской Конституции;
дать авторское определение правовой охраны Конституции России;
изучить и обобщить историю становления правовой охраны основного закона;
сформулировать понятие и исследовать основные формы правовой охраны Конституции;
определить перечень субъектов правовой охраны Конституции и дать их классификацию;
выделить и исследовать полномочия указанных субъектов по охране основного закона;
- внести предложения и рекомендации по совершенствованию дейст
вующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, в том числе системный, конкретно-
логический, комплексный, а также логико-юридический и сравнительно-правовой методы исследования.
Применение названных методов позволило в рамках поставленных задач исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны Российской Конституции, изучить и обобщить историю становления данного института, исследовать и определить формы юридической охраны основного закона, а также круг субъектов, призванных ее осуществлять и их полномочия, выработать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего правовую охрану Конституции.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного права. В процессе работы над диссертацией изучались научные публикации, статьи, статистические данные, публикации в периодической печати по проблемам темы исследования. В диссертации использована судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Диссертационное исследование проведено на основе анализа российского законодательства, в числе которого:
законодательство, принятое на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы руководителей министерств и ведомств Российской Федерации);
законодательство, принятое на уровне субъектов Российской Федерации (конституции республик и уставы субъектов Российской Федерации (Республика Коми, Краснодарский край и др.), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Дагестан и др.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном анализе правовой охраны Российской Конституции с точки зрения исторического генезиса, актуальности отражения в российском законодатель-
7 стве и перспектив развития, а также в формулировании ее основных положений.
Настоящая научная работа впервые комплексно исследует теоретико-прикладные проблемы правовой охраны основного закона. В диссертации даны авторские определения правовой охраны Конституции, конституционного контроля и конституционной ответственности, изучен и обобщен исторический опыт осуществления конституционной охраны, которая получала различное правовое регулирование в Конституциях нашего государства, определены и исследованы основные формы правовой охраны Конституции, выделен перечень субъектов правовой охраны основного закона и исследованы их полномочия, дана классификация субъектов. Кроме того, на основе анализа действующего законодательства сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования юридической охраны Конституции.
Научная новизна проявляется как в самом подходе к исследованию правовой охраны основного закона, рассматриваемой комплексно и многоплано-во, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что нашло выражение в основных положениях, разработанных автором и выводах, выносимых на защиту.
В ходе проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Автором обосновывается широкий подход к понятию «правовая охрана Конституции России», который заключается в освещении таких проблем, как: сущность и содержание данного института; субъект и объект правовой охраны основного закона; принципы, на которых она базируется. Предлагается авторское определение правовой охраны Конституции через категории, определяющие и обуславливающие особое, верховное положение основного закона в обществе и государстве (верховенство и высшая юридическая сила основного закона). Автор полагает, что правовая охрана Конституции представляет собой систему правовых мер, установленных государством, направленных
8 на обеспечение высшей юридической силы, верховенства и стабильности основного закона, а также неукоснительного выполнения конституционных норм.
Выделив два этапа становления правовой охраны основного закона (с 1918 по 1991 гг. и с 1991 по 1993 гг.), автор подчеркивает, что в Конституциях нашего государства она получала различное правовое регулирование. В Конституциях 1918, 1924 и 1936 гг. отсутствовали нормы, предусматривающие создание специализированных органов правовой охраны основного закона. Отсутствие четкого разграничения полномочий в исследуемой сфере между различными государственными органами не позволяли ей быть эффективной. И лишь по мере становления нашей страны на демократический путь развития стали создаваться специализированные органы правовой охраны Конституции (Комитет конституционного надзора, Конституционный Суд). Сам факт создания данных органов сыграл большую роль в становлении института правовой охраны основного закона. Именно синтез лучшего, что было в прошлом и есть в настоящем, может дать сегодня наиболее эффективную действующую систему правовой охраны Конституции.
Исследование конституционного контроля, его признаков, видов и отличий от конституционного надзора показали, что он является главной формой правовой охраны основного закона. В работе формулируется авторское определение конституционного контроля, который представляет собой особое направление деятельности специальных органов и должностных лиц по обеспечению верховенства Конституции, позволяющее в целях поддержания конституционного порядка предупреждать издание несоответствующих основному закону нормативных актов, устанавливать и отменять несоответствующие Конституции законы, иные нормативные акты или действия должностных лиц. Автор обосновывает целесообразность принятия Федерального закона «О конституционном контроле в Российской Федерации», в котором должны найти отражение такие вопросы, как перечень органов конституционного контроля; принципы и регламент деятельности ор-
9 ганов конституционного контроля; полномочия указанных органов; пределы компетенции; взаимоотношения друг с другом и с Конституционным Судом Российской Федерации; юридическая сила решений данных органов и обязательность их исполнения. Кроме того, в данном законе должны найти свое юридическое закрепление вопросы, касающиеся конституционной ответственности (виды конституционных правонарушений, основания и меры конституционной ответственности и др.), регламентируемые отдельным разделом.
Альтернативой требованиям пересмотра, внесения поправок в основной закон, отражающим, как правило, сиюминутный интерес различных политических сил, автором видится развитие действующей Конституции без вторжения в ее текст, что объясняется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе. Оптимальным путем совершенствования конституционного законодательства является ее официальное, общеобязательное толкование.
Соискатель полагает, что установление и закрепление в основном законе особого порядка внесения конституционных поправок и его пересмотра является формой правовой охраны Конституции, направленной на обеспечение ее стабильности. Нормы, устанавливающие данный порядок, обеспечивают правовую охрану основного закона. Их можно определить как институт внут-риконституционной самоохраны.
Автором обосновывается необходимость рассмотрения конституционной ответственности в качестве формы правовой охраны Конституции. Законодатель должен установить контрольный механизм, который бы обеспечивал исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности - соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение несоответствующего им поведения. Автор полагает, что конституционная ответственность - это ответственность субъектов конституционных правоотношений за виновное ненадлежащее выполнение своих конституционных обязанностей или за виновное неисполнение своих властных полномочий, направленная на охрану и защиту прав и интере-
10 сов российского народа, если санкция за данное деяние предусмотрена в конституционных нормах.
7. Автор полагает, что все меры конституционной ответственности
возможно подразделить на:
меры предупреждения (например, при наличии состава конституционного правонарушения Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации);
меры пресечения (например, приостановление Президентом Российской Федерации действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Указанные субъекты в течение двух месяцев должны издать нормативный правовой акт, предусматривающий отмену приостановленного акта или внести в него соответствующие изменения);
меры наказания (например, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации, роспуск Государственной Думы Российской Федерации).
Кроме того, меры конституционной ответственности можно подразделить на меры ответственности органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц (выражение недоверия Правительству Российской Федерации, отрешение от должности Президента России) и субъектов Федерации (роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
8. На основе анализа действующего законодательства выделен перечень
субъектов правовой охраны Конституции и исследованы их полномочия. Пре
зиденту Российской Федерации принадлежит важная роль в деле правовой ох
раны основного закона. Все его полномочия в этой области можно подразде
лить на следующие группы:
- право законодательной инициативы;
право «вето»;
формирование органов конституционного контроля;
контроль за законностью актов Правительства Российской Федерации;
надзор за законностью актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Понятие, сущность и содержание правовой охраны Конституции
Конституция - особый правовой акт, "закон законов". Она является основным законом1, закрепляющим принципы и формы устройства общества и государства, основы правового статуса человека и гражданина, систему органов государственной власти в соответствии с общенародными интересами. Понимание Конституции как основного закона государства, как нормативного правового акта, занимающего верховное положение в правовой системе государ-ства, - одно из фундаментальных положений конституционного права . Конституция занимает главенствующее положение в иерархии законодательных актов, ее нормы обладают высшей юридической силой, все остальные законы и иные нормативно-правовые акты издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В наиболее концентрированном виде принцип высшей юридической силы закреплен в самом документе следующим образом: - часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ"; - часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
Эффективная правовая охрана конституции - важнейший атрибут любого демократического государства. Без нее невозможно создание правового государства, реальное обеспечение на практике принципа разделения властей . Данная тематика очень актуальна для России сегодня, т.к. проводятся глобальные по своему историческому значению реформы, связанные с воплощением в жизнь принципа разделения властей, с созданием демократического, правового, федеративного государства. В этом смысле вопрос о соблюдении Конституции на территории Российской Федерации, обеспечении верховенства Конституции в обществе, в его правовой системе, становится, пожалуй, одним из первых вопросов всей государственной власти. Особая роль здесь отведена эффективной охране Конституции России. Охрана Конституции может и должна обеспечить точное проведение ее в жизнь, усиление ее роли как основного правового, политического документа страны, главного гаранта защиты прав и свобод граждан.
Необходимость правовой охраны Конституции диктуется и государственно-правовой практикой. Мировой опыт, опыт нашей страны свидетельствуют о том, что нередки случаи принятия актов, не соответствующих основному закону, достаточно часто возникают споры по вопросам применения Конституции. В России наряду с общефедеральной Конституцией, законами и иными правовыми актами федерального уровня действуют конституции, законы и иные правовые акты субъектов Федерации. В таких условиях необходим механизм, который стоял бы на страже обеспечения единства всего законодательства, гарантировал бы соблюдение установленной иерархии правовых актов, на вершине которой стоит общефедеральная Конституция. Для решения таких жизненно-важных проблем и должны существовать соответствующие органы, механизмы. Их важнейшая задача - обеспечение правильной реализации конституционных принципов, исключение любой подмены, извращения Конституции2.
Как говорит В.Д. Зорькин: «Уважение к Конституции - это лучшая страховка против произвола. Формировать, воспитывать это уважение - это задача и власти, и гражданского общества. Общество, не уважающее Конституцию, не желающее жить по ней, больно. Мы должны сосредоточиться на том, чтобы научиться жить по действующей Конституции, не нарушая ее. Взять «правовой барьер» - первейшая задача России» .
Вынесенный вопрос при кажущейся внешней простоте является в нашем обществе немаловажной проблемой . Рассмотрение данной проблемы считаем правильным начать с определения понятия охраны конституции. Термин "правовая охрана конституции" достаточно широко использовался в советской юридической литературе, применяется он активно и в настоящее время в России. В российской научной литературе даются различные определения правовой охраны конституции. Так, Б.В. Щетинин характеризует ее как конституционные гарантии законности3. Далее совместно с А.Н. Горшеневым им дается определение данного понятия, как совокупности юридических средств, обеспечивающих выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности4. Ю.П. Еременко рассматривает правовую охрану Конституции в широком и узком смысле. В широком - конституционные нормы охраняются системой норм различных отраслей советского права. В узком смысле основной закон охраняется исключительно конституционными средствами5. Н.П. Иванищева под правовой охраной конституции понимает совокупность компонентов, обеспечивающих стабильность и неуклонную исполнимость Конституции6. Н.А. Михалева рассматривает правовую охрану конституции как совокупность юридических средств, с помощью которых достигается выполнение всех основополагающих норм, соблюдение режима конституционной законности7. Т.М. Пряхина под правовой охраной конституции понимает систему правовых средств, установленных государством, призванных обеспечить воплощение в основном законе воли всего народа, гарантировать надлежащую реализацию всех конституционных норм, создать условия достижения ими искомого социального эффекта . Не отвергая все приведенные точки зрения, имеющие большую научную значимость, мы аргументируем свой подход к данной проблеме. В связи с этим рассмотрим вопросы, связанные с созданием такой системы правовой охраны Конституции, которая не только была бы направлена на устранение нарушений основного закона, но и сделала бы их невозможными. Кроме того, подойдем к определению понятия правовой охраны Конституции через категории, которые определяют и обуславливают особое, верховное положение основного закона в обществе и государстве. Для этого, прежде всего, рассмотрим такие вопросы, как сущность и содержание правовой охраны Конституции.
Сущность - это внутренняя основа, содержание, смысл, суть чего-либо . М.М. Розенталь и П.Ф. Юдин определяют сущность как смысл данной вещи, то, что она есть сама по себе . Сущностью правовой охраны Конституции является совокупность свойств, которая позволяет определить ее характер, суть, назначение. Так как институт охраны Конституции является вторичным, производным от Конституции, выполняя роль ее защиты и возникает тогда, когда существует Конституция, то его сущность заключается в том, что он должен и призван охранять существующие в государстве и обществе права и интересы граждан, политический строй общества, экономическую и духовную основы и другое, нашедшее свое закрепление в Конституции России.
История становления правовой охраны Конституции
Изучение правовой охраны Конституции необходимо начинать с истории ее становления и развития. Такое понятие как «историзм» является основополагающим для любого научного исследования. Оно означает, что явление, факт, идея могут получить подлинную научную оценку будучи проанализированными в контексте своей исторической эпохи или теоретической системы Необходимо рассмотреть, под влиянием каких исторических событий происходило возникновение и развитие интересующего нас института.
Как отмечалось ранее, под содержанием правовой охраны Конституции мы понимаем совокупность составляющих ее элементов, в том числе форм, в которых она осуществляется. Наиболее важными формами правовой охраны основного закона являются конституционный контроль и надзор. В связи с этим большее внимание предполагается уделить именно становлению этих наиболее эффективных способов охраны Конституции. Говоря об исторических рамках, считаем необходимым рассмотреть несколько периодов. Первый - с 1918 г. по 1991 г.; второй - с 1991 г. и до принятия Конституции России 1993 г.
Поддерживая точку зрения Ю.Л. Шульженко, мы считаем, что понятие «конституционный контроль» и «конституционный надзор» не являются тождественными2, хотя многие ученые утверждают об обратном3. Они действительно имеют много общего (прежде всего это касается общих задач в сфере правовой охраны Конституции), но имеются и существенные различия. Это связано с теми мерами, которые органы контроля и надзора уполномочены налагать по результатам выявленных нарушений. Надзорный орган в отличии от контролирующего не вправе отменить незаконный акт и обладает правом использовать более мягкие санкции. Это далеко не все отличия, но рассмотрим их ниже, а сейчас перейдем к истории. Интересующие нас институты прошли долгий путь становления и развития. Известны периоды, когда они были эффективными, реальными, а когда носили лишь формальный характер. Необходимо отметить, что до 1917 г. Россия была абсолютной монархией, в которой не существовало Конституции, в связи с чем говорить о каком-либо конституционном контроле или надзоре не имеет смысла. Это становится возможным с момента принятия первой в стране Конституции РСФСР 1918 г. Она устанавливала, что верховным органом власти является Всероссийский Съезд Советов, а в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Ведению Съезда Советов и ВЦИК принадлежали все вопросы общегосударственного значения (ст. 12). Вопрос об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции относился к исключительной компетенции Съезда Советов. В круг полномочий ВЦИК входило наблюдение за проведением в жизнь Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов, рассмотрение и утверждение проектов, вносимых СНК или отдельными ведомствами, издание собственных декретов и распоряжений. ВЦИК мог отменять либо приостанавливать все решения и постановления СНК. Со временем правом отмены постановлений СНК стал обладать и Президиум ВЦИК. Как мы видим, главенствующая роль в сфере правовой охраны Конституции отводилась съезду. Только он мог отменить любой акт любого органа, противоречащий основному закону. Вместе с этим в Конституции ничего прямо не говорилось о конституционном контроле или надзоре. Такая деятельность сама вытекала из смысла конституционных положений. Таким образом Конституция РСФСР 1918 г. закрепляла парламентскую форму конституционного контроля.
Следующим этапом развития нашего общества стало создание Советского Союза. 30 декабря 1922 г. I Съезд Советов СССР принял Декларацию и Союзный договор. В 1924 году была принята первая Конституция СССР, в которой закреплялась федеративная структура Советского государства. В ней прослеживается доминирование общесоюзного законодательства над республиканским. Право утверждения и изменения основных начал Конституции предоставлялось исключительно Съезду Советов. Между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР, который обладал следующими полномочиями в сфере правовой охраны основного закона: обязательное рассмотрение всех декретов и постановлений, определяющих общие нормы политической и экономической жизни СССР; право приостановления и отмены декретов, постановлений и распоряжений Президиума ЦИК СССР, а также Съезда Советов, ЦИК союзных республик и других органов власти на территории СССР. Президиум ЦИК СССР в соответствии со статьей 30 Основного закона наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти. Он мог приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных народных комиссариатов СССР, ЦИК и СНК союзных республик; приостанавливать постановления Съездов Советов союзных республик с последующим вынесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР. Признавая постановление СНК неконституционным, в большинстве случаев он не отменял его, а давал разъяснения по вопросу или предлагал соответствующему органу принять меры к приведению его в соответствие с конституционным законодательством. Такая практика была доминирующей вплоть до конца 80-х годов.
Конституционный контроль в России
Основным условием существования правового государства является неукоснительное выполнение Конституции, соблюдение режима конституционной законности, соответствие деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан основному закону. Именно институт правовой охраны Конституции призван обеспечить все эти требования. Правовая охрана основного закона охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм Конституции и соблюдение режима конституционной законности. Ведущую роль здесь играет конституционный контроль, широко применяемый в мировой практике.
Автор полагает необходимым определиться с понятием формы правовой охраны Конституции России. СИ. Ожегов под формой понимает вид, тип, устройство, структуру, внешнее выражение чего-нибудь, обусловленные определенным содержанием. Таким образом, под формой правовой охраны основного закона следует понимать совокупность однородных действий и последствий, которые возникают в результате их совершения.
Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью2. Прежде всего, это объясняется особым местом Конституции в жизни общества. Она составляет юридическую базу для всего законодательства, распространяется на всю систему общественных отношений. Деятельность органов государственной власти, должностных лиц, граждан, все нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции. Все это возможно только при существовании эффективной системы конституционного контроля, целью которого является точное проведение в жизнь Конституции, выступающей в качестве главнейшего гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. На сегодняшний день мы нередко сталкиваемся с тем, что в стране принимаются акты, которые не соответствуют основному закону, возникают спорные ситуации в сфере применения Конституции и текущего законодательства. Все эти проблемы призваны разрешать органы конституционного контроля.
Конституционный контроль включает в себя оценку конституционности нормативно-правовых актов, которые издаются в порядке развития конституционных положений в текущем законодательстве, а также различных деяний, совершаемых публичными органами и должностными лицами в порядке правоприменения. В данном случае правовая охрана связана с областью реализации конституционных норм. Если рассматривать данную область буквально, с точки зрения должного выполнения конституционных требований, то для нее будет наиболее характерным отсутствие стремления к пересмотру конституционных положений. Наоборот, независимо от реальной или мнимой их конституционности, юридические акты и публичные акции обычно прокламируются при издании и совершении как направленные на обеспечение действия конституции, ее соблюдение. Однако скрытно здесь как раз и могут протекать процессы «внелегального преобразования» Конституции, установления иного, чем предусмотрено основным законом, конституционно-правового режима. Основная часть такого рода «преобразований» приобретают форму юридических актов, а поэтому и нормативно-применительное направление конституционной охраны реализуется и исследуется сквозь призму конституционности нормативных и иных актов1.
В юридической литературе существуют различные определения конституционного контроля. Так, М.А. Нудель отмечал, что «конституционный контроль» - это прежде всего проверка законов с точки зрения их соответствия конституции» . Д.Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции1. Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов2. Ю.П. Еременко под конституционным контролем понимает деятельность компетентных органов государства, в процессе которой устанавливается соответствие того или иного нормативного акта Конституции, принимается решение, направленное на устранение обнаруженных нарушений конституционности законов3. Ю.Л. Шульженко считает, что конституционный контроль - это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия. По мнению В.А. Туманова, конституционный контроль - это не только конституционность всех актов, «но и соответствие подзаконных актов закону и непротиворечивость законов»5. Н.В. Витрук, рассматривая конституционный контроль как функцию власти в правовом государстве, относит ее к специфической функции компетентных государственных органов по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений.
Глава государства - гарант Конституции России
Полномочиями по охране Российской Конституции обладают многие органы государства. Важная роль здесь принадлежит Президенту Российской Федерации. Пункт 2 статьи 80 основного закона России предусматривает, что Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав исвобод человека и гражданина. При вступлении в должность глава государства приносит народу присягу, в которой клянется «соблюдать и защищать» Конституцию РФ. Эти нормы страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм президента в понимании угрозы для Конституции, неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие «гаранта». Но, тем не менее, такие обязанности на Президента возложены и им добровольно приняты, что заставляет признать за ним право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах1. Практика показывает, что обязанность Президента РФ быть гарантом конституции, прав, свобод человека и гражданина воспринимается в обществе чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека обязан помочь в разрешении их проблем. Понятно стремление человека прибегнуть к защите своих прав главой государства. Но возникает вопрос: действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется нет. В ином случае деятельность Президента была бы парализована, стала бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и т.п.1. Каждый из государственных органов в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако, каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме. Первая группа полномочий Президента РФ связана с его правотворческой деятельностью. Прежде всего, это касается предоставленного главе государства права законодательной инициативы в соответствии с пунктом 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Одним из последних примеров использования Президентом Российской Федерации такого права служит его обращение в Государственную Думу Российской Федерации с инициативой о принятии таких федеральных законов, как «О порядке назначения глав субъектов Российской Федерации», «О парламентском расследовании», «Об общественной палате Российской Федерации». Сюда же следует отнести и право вето Президента. Согласно статье 84 Конституции РФ, он подписывает и обнародует федеральные законы. С этой целью принятый парламентом федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования в течение четырнадцати дней. В этот же срок Президент может отклонить федеральный закон. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают его. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию ( статья 107 Конституции РФ ). Заметим, что федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы и он одобрен Советом Федерации путем голосования за него более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, президентское вето - мощное средство воздействия на процесс законотворчества, обеспечения правовой охраны Конституции. Однако такое вето не распространяется на федеральный конституционный закон. Согласно статье 108 Конституции РФ такой закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. На практике Президент достаточно часто пользуется этим эффективным средством надзора. Так, например, он применял право вето на такие важные не только в политическом, но и в юридическом аспекте законодательные акты, как федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве)», «О борьбе с коррупцией», «О рынке ценных бумаг». В качестве аргументов вето по отношению к последнему в Послании Президента РФ указывалось, что данный акт противоречит Конституции РФ, ГК РФ, иным федеральным законам, вносит существенный дисбаланс в систему российского законодательства, вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным федеральным законом1.
