Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовые основы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России
Параграф 1. Сущность административно-правового регулирования нефтегазового комплекса 14-25
Параграф 2. Цели (задачи) и методы админитративно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России : 26-36
Глава II. Становление и развитие законодательства и специализированных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации
Параграф 1. Нефтегазовый комплекс в Российской Империи
Параграф 2. Реформы в законодательстве и государст венном управлении в период с Октябрьской Революции до образования СССР и принятия союзного законода тельства Параграф 3. Законодательство Союза ССР на этапе становления государственности
Параграф 4. Нефтегазовый комплекс как отрасль народного хозяйства в 60е - 70е годы
Глава III. Особенности регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации
Параграф 1. Компетенция Президента России и федеральных органов исполнительной власти, их роль в определении политики государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России 84-137
Параграф 2. Проблемы государственного регулирования предприятий нефтегазового комплекса 138-175
Заключение 176-179
Приложения 180-184
Библиографический список использованной литературы 185-197
- Сущность административно-правового регулирования нефтегазового комплекса
- Цели (задачи) и методы админитративно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России
- Нефтегазовый комплекс в Российской Империи
- Компетенция Президента России и федеральных органов исполнительной власти, их роль в определении политики государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рассмотрение административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся ъ рамках науки административного права. В основном эта тема рассматривалась не самостоятельно, а в комплексе, - в рамках особенностей государственного управления промышленной деятельностью и естественными монополиями.
На протяжении последних двух веков, в связи с активным развитием нефтяных, а затем и газовых промыслов, возникла необходимость в создании правовой базы достаточной для осуществления такой деятельности. И такая основа создавалась сначала в 19 веке при возникновении промышленной добычи, затем на этапе становления советской власти в РСФСР, затем - в СССР, а позже - в Российской Федерации. Указанная нормативная база, в связи с тем, что до 1991 года отношение к добывающим отраслям промышленности со стороны законотворческих органов было до известной степени потребительским, сейчас не является образцом упорядоченной кодифицированной законодательной системы.
Однако, вопреки этому, и сегодня, одной из немногих действительно развивающихся сфер народного хозяйства, является нефтегазовый комплекс Российской Федерации. Многие годы, являясь первоосновой экономической жизни нашей страны, нефть и газ были источниками стабильности, благосостояния и уверенности в будущем.
Но переход к рыночным отношениям потребовал прекращения нерационального использования топливно-энергетических ресурсов, что и привело к необходимости коренным образом пересмотреть отношение к ним, выработать новую стратегию в отношении их использования, определить, по возможности, круг государственных органов, обладающих определенной административно-правовой компетенцией в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что перспективность развития нефтяной и газодобывающей отраслей промышленности в Российской Федерации не вызывает сомнений, а газодобывающая промышленность является наиболее молодой и быстроразвивающейся из всех отраслей топливно-энергетического комплекса, одними из самых первых вопросов, появляющихся при рассмотрении темы диссертационного исследования являются вопросы определения основных понятий, упоминаемых, в том числе, и в названии работы: «нефтегазовый комплекс», «административно-правовое регулирование», «отрасль», соотношение понятий «регулирование» и «управление» и др.
Обострение в России экологических проблем, значительное удорожание добычи нефти, нехватка практически всех видов нефтяного топлива внутри страны значительно повышают роль газовой промышленности в предотвращении тяжелого энергетического кризиса в стране.
Энергетический кризис создает угрозу надежности энергоснабжения потребителей и возможности сохранения необходимого экспортного потенциала. В сложившихся условиях, в целях устойчивого обеспечения Российской Федерации энергоносителями, создания условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса, Президент Российской Федерации издал Указ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года».
Особенности приватизации предприятий нефтегазового комплекса, а также наличие среди указанных хозяйствующих субъектов - субъектов естественных монополий и стали основой для определения направлений их административно-правового регулирования. Характер развития нефтяной и газовой отраслей промышленности на современном этапе доказывает, что проблемы, вставшие перед этими отраслями, не смогут быть решены без вмешательства государства, но у органов исполнительной власти встречаются вопросы, входящие в компетенцию нескольких из них, и ими, зачастую, при решении таких вопросов принимаются взаимоисключающие решения.
Кроме того, постоянные усовершенствовать структуру федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность нефтегазового комплекса приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому же органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы и вопроса. Поэтому, в целях эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, а также более четкое определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.
В связи с изменениями в законах в сфере нефтегазового комплекса требуется внесение изменений в ведомственные нормативно-правовые акты, особенно в части, касающейся лицензирующих полномочий органов исполнительной власти различных уровней..
Для решения данных вопросов необходимо устранить существующие противоречия, анализируемые и рассматриваемые, с самых различных точек зрения, в диссертационном исследовании. Именно попытка выявления и обобщения основных проблем, мешающих нормальному развитию рассматриваемого комплекса, а также необходимость и проработка возможностей их законодательного решения, и определило выбор темы диссертации.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Крупных научных исследований, монографий по административно-правовой специфике регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации на данный момент не публиковалось. Несомненен вклад в раскрытие тематики по административно-правовому регулированию промышленности в целом Ю.М. Козлова, B.C. Прониной, Д.М. Овсянко, А.Б. Агапова, В.В. Лаптева, Г.И. Петрова, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, других ученых Московского Государственного Университета им. Ломоносова, Московской Государственной Юридической Академии, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительства Российской Федерации, Института государства и права АН РФ.
Однако, несмотря на труды указанных и других ученых, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых в основу свою были бы поставлены вопросы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, включающее последовательное рассмотрение вопроса компетенции различных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса, а также особенности воздействия таких органов исполнительной власти на деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Показать динамику развития нефтегазовой отрасли и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной отрасли.
2. Установить зависимость структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса и объема их функциональной компетенции от курса внутренней и внешней экономической политики государства.
3. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса.
4. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России и особенно энергетической стратегии страны.
5. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере нефтегазового комплекса, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется для организации осуществления основных направлений деятельности отрасли.
6. Сформулировать предложения по совершенствованию системы исполнительных органов, осуществляющих регулирование нефтегазового комплекса.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является основанная на государственной энергетической политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, органов исполнительной власти осуществляющих такое регулирование, их организационной структуры и функциональной компетенции, роль и место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности промышленности в целом, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности страны.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу анализа административно-правовых особенностей регулирования нефтегазового комплекса и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, системный, комплексного исследования, сравнительного правоведения, конкретно социологический и статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Исследование в рамках настоящей работы достаточно широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории государства и права, административному праву, истории государства и права России, конституционному праву России, горному праву, экологическому праву. При этом использовались труды:
по административному праву - Ю.М. Козлова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, О.Л. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, В.С.Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г.Салищевой, Ц.А. Ямпольской, И.Л. Бачило, А.П. Коренева, В.Д. Ардашкина, Г.И. Петрова, В.В. Лаптева, по горному праву - А.И. Перчика, по теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, Ю.А. Тихомирова, по истории государства и права России - З.М. Черниловского, по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, В.А. Рахмиловича, по экологическому праву - В.В. Петрова, Н.Д. Казанцева, Б.В. Ерофеева, а также многочисленные экономические, статистические, научно технические публицистические материалы.
Нормативно - правовая база исследования. В диссертации были использованы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О Правительстве российской Федерации», «О естественных монополиях», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О лицензировании отдельных видов деятельности» «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и др.
Кроме того, при написании данной работы были -проанализированы правовые акты, изданные Президентом и Правительством Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. С учетом общей недостаточности разработанности научно-теоретических основ административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основании изучения имеющихся разработок формулируется понятие «административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса». —
2. На основе анализа роли и места органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса, приводится обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, действующих в указанной сфере, в которую входят Правительство Российской Федерации, Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Федеральный горный и промышленный надзор России.
3. Выявление особенностей законодательства о лицензировании в сфере нефтегазового комплекса. Соотношение порядка лицензирования видов деятельности, осуществляемых на основе базового закона, и законов, принятых до вступления в силу закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в частности Закона «О недрах».
4. Исключение случаев параллелизма и дублирования в компетенции федеральных органов исполнительной власти и субъектов естественных монополий - ОАО «Газпром», АО «Транснефть» и АО - «Транснефтепродукт», особенно при наделении указанных субъектов естественных монополий государственно-властными полномочиями.
5. На основе сравнительно-исторического анализа методов государственного регулирования Российской Империи и Союза ССР обосновываются предложения о рецепции некоторых положений в сфере нефтяной и газовой отраслей, в частности, закрепление особого порядка получения права пользования недрами для первооткрывателей месторождений полезных ископаемых.
6. Целесообразность распространения на коммерческие организации в сфере нефтегазового комплекса дополнительных методов регулирования их деятельностью, в частности, установления федеральными органами исполнительной власти цен и перечня потребителей в сфере нефтегазового комплекса, потребности которых в топливе подлежат первоочередному удовлетворению, либо совсем «неотключаемых» потребителей.
7. Обоснование необходимости отхода от государственного регулирования коммерческих организаций в сфере топливно-энергетического комплекса, в такой форме как представительство государства в органах управления этими организациями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе, с использованием материалов при проведении семинарских и лекционных занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии.
Сущность административно-правового регулирования нефтегазового комплекса
Для начала рассмотрения- вопроса о сущности административно-правового регулирования нефтегазового комплекса необходимо дать определение указанного комплекса, для чего следует обратиться к «Основным концептуальным положениям развития нефтегазового комплекса России» Министерства топлива и энергетики Российской Федерации1, в соответствии с которыми нефтегазовый комплекс представляет собой комплекс отраслей по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа и распределению продуктов их переработки. Таким образом, было дано официальное определение нефтегазового комплекса. Отмечу, что в 1989 году под нефтегазовым комплексом понималась, в связи с образованием Министерства нефтяной и газовой промышленности, только отрасли связанные" с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и лишь попутного (нефтяного) газа, тогда как за газовую отрасль «отвечал» Государственный газовый концерн «Газпром». Появление таких различий связано с-йодменой понятий промышленности, комплекса и отрасли. Под отраслью народного хозяйства в большинстве источников2 понимается качественно однородная совокупность предприятий, объединений и других хозяйственных единиц, при чем, предприятия могут характеризоваться общностью выполняемых функций в системе общественного распределения труда, производимой продукции или услуг. При отнесении предприятий, видов производств к той или иной отрасли учитывается экономическое назначении используемого сырья и материалов, наличие характерных для данной отрасли технологических процессов и соответствующей технологической базы, профессионального и квалифицированного состава кадров. Под комплексом3 в научной литературе понимается совокупность сочетание предметов, свойств, действий, явлений. В то же время под промышленностью понимается система, совокупность тесно связанных между собой отраслей, причем каждая отрасль выступает по отношению к народному хозяйству как единое целое, основанное на постоянном дополнении и развитии его основных частей, образующих отрасль4. При этом последний подход понимает промышленность как особую отрасль производительного труда, представляющую собой совокупность предприятий, участвующих в процессе общественного разделения труда, характеризующуюся, во-первых, сочетанием и используемых средств труда, рабочей силы, технологических процессов и обособленных продуктов труда; во-вторых, общностью особых социально-экономических отношений, свойственных только данной совокупности предприятий; в-третьих, связью со всеми другими сферами материального производства обменом продуктами на базе эквивалентных отношений
Все это требует глубокого осмысливания сущности отрасли как структурного подразделения общественного воспроизводства и на этой базе проведения четкой классификации отраслей промышленности, своевременного выделения новых отраслей как объективной основы, на которой можно совершенствовать формы управления. Первичным элементом экономической структуры является предприятие как технологический и территориально обособленный комплекс производительных сил, специализированный на производстве продукции, отвечающей общественным потребностям . В общественном процессе воспроизводства ряд предприятий интегрировался в силу некоторой экономической однородности процессов их индивидуальной деятельности и поэтому выступает по отношению к народному хозяйству в целом как некое единство.
Проблема административно-правового регулирования, как одной из составных частей государственного регулирования возникла с началом периода реформирования российской экономики. При этом следует отметить, что государственное регулирование является одним из элементов еще более широкого понятия - «государственное управление». А понятия государственного "управления уже долгое время является дискуссионным среди ученых - административистов. Указанная проблема возникла с введением в научный словарный аппарат таких понятий как «управление» и «регулирование». различных источниках «управление» понимается как деятельность направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти7, а также как элемент, функция систем различной природы (социальных, биологических, технических), при этом социальное управление понимается как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качеств, специфики, совершенствования и развития, являющееся свойством любого общества, вытекающим из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной ценности. Тогда как «регулирование» в большинстве источников9 понимается как упорядочение, подчинение чего-либо определенному порядку, правилу, режиму.
Цели (задачи) и методы админитративно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России
История газовой отрасли в Российской Федерации, особенно в первый период, тесно связана с нефтедобычей.
Сведения о добыче нефти на Апшеронском полуострове можно найти у иранских и арабских авторов, например у Якуба Хамави (XIII в.), Хабдалгафа Хазвини (XVI в.), а также у западноевропейских и русских путешественников: Марко Поло, Самойлова, Лерхе и др. Известный арабский географ Массуди в X в. оставил подробное описание нефтяных-источников Бакинского ханства. По утверждению профессора Обручева, уже вів. н.э. добывалась нефть из источников в Керчи, что подтверждается находкой на берегу Таманского залива амфор с нефтью объемом 15 л.41
Древние записи говорят о том, что еще за шесть веков до нашей эры на Апшеронском полуострове существовал культ огнепоклонников. В Суруханах недалеко от Баку был найден храм, в котором, пользуясь газом, совершали различные ритуальные действия.
Известия о наличии нефти и газа не ограничиваются только районом Баку. В 1754 г. были открыты нефтяные источники в Сибири в районе рек Сока и Сургут, около Сергиевска. В 1792 г. стало известно о месторождениях нефти в Керчи, Тамани и на Кубани. О наличии богатейших месторождений нефти с попутным газом на Севере, Сахалине, в Поволжье, Средней Азии, Крыму, других регионах России было известно в 17 и веках. Исторические документы со своей убедительностью говорят о том, что Россия располагала многочисленными запасами нефти в разных регионах страны. Однако многие закрепившиеся в Бакинском районе нефтепромышленники и некоторые специалисты утверждали, что Баку и Грозный - единственные нефтяные районы России и что в других регионах страны отсутствуют промышленные месторождения нефти. Благодаря подобной позиции, безусловно, ошибочной, богатейшие нефтяные месторождения в других районах страны практически не разрабатывались, и добыча нефти за пределами Кавказа не только не возрастала, а, наоборот, с каждым годом падала. В результате нефтяная промышленность царской России была сосредоточена только на Кавказе. Таким образом, Азербайджан к 1917 г. был основным поставщиком нефти и природного газа в России и долгие годы, вплоть до 1942 года, удерживал это положение.
В первой половине 19 века техника, применяемая в нефтяной индустрии, была примитивной, добыча основывалась на ручном труде; скважины были минимальной глубины42. Точных статистических данных в дореволюционной России не было, однако динамику развития добычи можно проследить и по имеющимся материалам (Приложение №1). По указанным данным можно сделать вывод, что после резкого подъема после отмены крепостного права в России до 1885 года, производительность труда (за исключением 1895 года) только снижалась. На начальном этапе развития отрасли образование крупных компаний было положительным фактором, однако, затем, монополизация нефтедобычи несколькими крупными корпорациями привела к торможению развития отрасли. Кроме того, большую роль играли технический прогресс и изменение естественных условий нефтедобычи (глубина шахт, доля фонтанной нефти и т.д.). Роль промышленных корпораций можно ярко показать на примере такой компании как «Товарищество Бранобель».
До 1879 года деятельность Нобелей в нефтяном комплексе осуществлялась за счет личных денежных вкладов братьев Нобелей. Однако необходимо было приобретать новые нефтяные участки, строить новые нефтеперегонные заводы, расширять сеть складов и нефтехранилищ, развивать трубопроводный, железнодорожный и водоналивной транспорт нефти и нефтепродуктов. Для этих целей был необходим капитал, далеко превосходящий личные средства Людвига Нобеля. И он решает создать акционерное общество «Товарищество нефтяного производства братьев Нобель» («Товарищество Бранобель») с основным капиталом в 3 млн. рублей. В качестве учредителей Товарищества, кроме Людвига, выступили его Братья Роберт и Альфред, его друг, полковник артиллерийской службы Петр Александрович Бильдерлинг. «Товарищество нефтяного производства братьев Нобель», по сути, являлось первой вертикально интегрированной мощной нефтяной компанией объединившей все технологические стадии производства, начиная от разведки месторождений и бурения нефтяных скважин и кончая реализацией товарных нефтепродуктов43. Не случайно только за период с 1879 по 1883 год объем прибыли Товарищества увеличился в 17 раз, а доля его в суммарной первоначальной прибыли всех нефтяных компаний России возросла с 32% в 1899 г. до 58% в 1903 г.
Нефтегазовый комплекс в Российской Империи
Образование Союза Советских Социалистических Республик, естественно, потребовало формирования органов власти Союза ССР. На основании ст.49 и 52 Основного Закона (Конституции) Союза ССР, образуется Высший Совет Народного Хозяйства Союза ССР 63, на который возлагается руководство и управление промышленностью, зГ равно подведомственными ему торговыми предприятиями Союза ССР. К предмету ведения Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР относились, в частности, и регулирование государственной промышленности и торговой деятельности на территории СССР, и содействие развитию промышленности в целом, и др. вопросы, связанные с регулированием различных отраслей промышленности. Первоначально в состав ВСНХ СССР вошли председатель ВСНХ и его президиум; административно- финансовое управление; главное экономическое управление, при котором состоит промышленная плановая комиссия (промплан), действующая на основе положения, утверждаемого в установленном порядке; центральное управление государственной промышленности; главное управление металлической промышленности; главное управление военной промышленности; научно-технический отдел. Кроме того, при президиуме ВСНХ состояли Геологический комитет, высшее геодезическое управление, Центральное -управление промышленной пропаганды и печати. Однако, уже тогда возникло противоречие указанного нормативного акта с Положением о недрах земли и разработки их , в соответствии с которым распоряжение недрами, по отношению ко всем заключающимся в них ископаемым, твердым, жидким и газообразным, а равно общее руководство горным делом и непосредственная забота о планомерном развитии всех его отраслей, в частности выдача разрешений на производство разведочных и эксплуатационных работ и наблюдение за правильностью производства всех горнопромышленных работ, включая добычу нефти и газа, возлагалось на Высший Совет Народного Хозяйства Союза ССР по главному управлению горной промышленности, тогда как в Положении о ВСНХ Союза ССР такого органа не предусмотрено. Причем на наличие такого противоречия указывали и составители Систематического Собрания действующих законов Союза Советских Социалистических Республик в 1926 году, но разрешить его в законодательном порядке удалось лишь в Горном положении Союза ССР65, которое стало первым развернутым законодательным актом СССР в области регулирования отношений недропользования, принятое Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г.
В соответствии с действовавшей Конституцией СССР указывалось, что «недра земли в пределах Союза ССР» являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они «не могут быть предметом частной собственности».
Положение, исходя из особенностей юридической техники, имело характер основ законодательства. Оно регулировало порядок распоряжения и пользования недрами земли для горного промысла, в его развитие должны были издаваться горные законы союзных республик.
В Положении еще не было дано понятия «недра», но приведено определение термина «полезные ископаемые» - «составные части недр -твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Естественное скопление полезных ископаемых называлось их месторождением, а промышленная разработка и производимые с этой целью поиски, разведка и подготовительные работы - горным промыслом.
Горным промыслом вправе были заниматься все граждане и юридические лица Союза ССР. Право занятия горным промыслом, в соответствии со ст.6 Горного положения, могло предоставляться иностранным гражданам и юридическим лицам, но в каждом отдельном случае для этого требовалось разрешение Совета Народных Комиссаров Союза ССР. При этом, однако, указывалось, что действия Положения и издаваемых на его основе горных законов союзных республик в части получения права на разработку недр не распространяются на месторождения радиоактивных руд, добыча которых является монополией государства.
Распоряжение недрами в отношении использования их для горного промысла, организация геологических исследований и промышленных разведок в целях выявления горных богатств страны, общее руководство и регулирование горной и горнодобывающей промышленности, надзор за правильностью производства горных работ, охрана недр и борьба со стихийными бедствиями на горных предприятиях сосредоточивались в ведении Высшего Совета Народного Хозяйства СССР и ВСНХ Союзных республик. Впервые за весь послереволюционный период устанавливалось разграничение компетенции органов ВСНХ СССР и ВСНХ Союзных республик в сфере распоряжения недрами. К ведению Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР, относились сводный учет всех горных богатств Союза ССР; производство геологических, геолого-разведочных работ общесоюзного характера на всей территории Союза ССР; составление и представление на утверждение в порядке, предусмотренном Горным положением списков месторождений уже открытых и месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторождениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через высшие советы народного хозяйства союзных республик; установление в порядке, предусмотренном законодательством платы за право разработки месторождений общесоюзного значения; установление общих обязательных на всей территории Союза ССР правил по охране недр; осуществление горнопромыслового надзора.
Компетенция Президента России и федеральных органов исполнительной власти, их роль в определении политики государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России
Органом исполнительной власти является структурное подразделение государственного аппарата, создаваемое специально для организации функционирования в системе властей с целью исполнения действующего законодательства в процессе регулирования различными сферами жизнедеятельности общества.
В настоящее время сформировалась структура федеральных органов исполнительной власти, регулирующих нефтегазовый комплекс России:
Полномочиями в указанной сфере обладает Президент Российской Федерации, несмотря на то, что не входит в структуру органов исполнительной власти,
Далее уже следуют собственно федеральные органы исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса:
Правительство Российской Федерации_ Министерства Комиссия Федеральный надзор - Министерство топлива - Федеральная энер- - Федеральный горный и энергетики РФ гетическая комиссия и промышленный -Министерство природ- России надзор России ных ресурсов РФ
В теории административного права по характеру компетенции выделяются следующие виды органов исполнительной власти: - органы общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности (в нашем случае - это Правительство Российской Федерации); - органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности - Министерства и иные отраслевые исполнительные органы, однако в случае с нефтегазовым комплексом Министерства, которые осуществляют регулирование в данной сфере с большой натяжкой можно назвать органами отраслевой компетенции, об обосновании этого тезиса и будет идти речь в данной главе диссертационной работы; - органы межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов, как правило, к таким органам относят федеральные комиссии, и соответствующие органы субъектов Российской Федерации; - органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции - федеральные надзоры.
Указанные органы исполнительной власти наделены специальными полномочиями для осуществления деятельности по регулированию нефтегазового комплекса России.
Президент Российской Федерации является главой государства в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации. Особенностью правового положения Президента именно как главы государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи не только лично, но и, инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. Таким образом, в соответствии с Конституцией от 12 декабря 1993 года, Президент не является главой исполнительной власти, однако, самым активным образом, влияет на формирование и деятельность исполнительно-распорядительных органов, в том числегв нефтегазовом комплексе Российской Федерации.
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере хозяйственной деятельности состоят, прежде всего, в том, что он определяет основные направления внутренней и внешней экономической политики государства. Он обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней экономической политики государства к Федеральному Собранию, как к высшему законодательному органу в Российской Федерации.
Необходимо отметить значительное влияние Президента России на подбор и расстановку кадров, занимающихся хозяйственной деятельностью. С согласия Государственной Думы он назначает Председателя
Правительства, по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров, в том числе осуществляющих руководство нефтегазовым комплексом Российской Федерации.
