Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административная деликтность как элемент оперативной обстановки
1.1 Понятие оперативной обстановки, ее элементы 9
1.2 Административная деликтность как компонент деликтности 29
1.3 Общие признаки преступлений и административных проступков- 46
Глава II. Административная деликтность как объект организационно-правового воздействия органов внутренних дел
2.1 Понятие, система и классификация административно-правовых средств 68
2.2 Организационно-правовые вопросы совершенствования административно-правовых средств 86
Глава III. Некоторые аспекты повышения эффективности воздействия органов внутренних дел на административную деликтность 131
Заключение 175
Библиография 180
Приложения 196
- Понятие оперативной обстановки, ее элементы
- Административная деликтность как компонент деликтности
- Понятие, система и классификация административно-правовых средств
- Организационно-правовые вопросы совершенствования административно-правовых средств
Введение к работе
Последнее десятилетие нынешнего столетия связано со значительными изменениями в российской истории, отмеченными особым динамизмом и масштабом происходящих социально-экономических и социально-политических процессов.
Коренное реформирование государственного устройства и организации государственной власти сопряжено с возникновением значительного количества требующих разрешения проблем. В числе таковых, выработка действенного механизма, обеспечивающего реальное, а не продекларированное (пусть даже и в Конституции) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Первоначальный этап перехода от тоталитарной системы к правовому государству проходит в России на фоне роста противоправных деяний. "Оперативная обстановка в России остается сложной .... россияне не чувствуют себя сегодня в безопасности. Вряд ли уровень противодействия криминальной среде можно признать достаточным"1. Этим продиктована необходимость пересмотра и уточнения объектов организационно-правового воздействия органов внутренних дел.
Состояние оперативной обстановки является одним из объективных показателей деятельности структурных подразделений МВД России. Традиционно изменения состояния оперативной обстановки связываются главным образом с состоянием, динамикой и структурой преступности. Представляется, что такой подход не совсем точен, поскольку преступность является основным, но не единственным объектом правового воздействия органов внутренних дел. Вместе с тем, налицо недооценка административной деликтности как явления близкого к преступности и могущего в силу своей массовидно-сти оказывать самостоятельное влияние на состояние оперативной обстанов-
1 Черномырдин B.C. Выступление на всероссийском учебно-методическом сборе руководителей органов внутренних дел и командного состава внутренних войск. 26 - 29 ноября 1996г.// Вестник МВД России. 1997. № 1.С. 7.
ки. В числе основных задач МВД России организация и осуществление мер по гфедупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений выявлению, раскрытию и расследованию пре-ступлений . Современные теоретические и прикладные аспекты организации деятельности органов внутренних дел по осуществлению ими возложенных на них задач и функций нуждаются в корректировке и уточнении. Общий недостаток существующих подходов состоит в ограничении круга объектов организационно-правового воздействия органов внутренних дел в основном преступностью, рассматриваемой в качестве самостоятельного феномена.
і»
Исследование проблем, направленных на повышение эффективности работы органов внутренних дел, представляет не только теоретический интерес, но и продиктовано потребностями практики. Этот вывод, прежде всего, актуален в отношении выбора объектов организационно-правового воздействия органов внутренних дел, определяющих, в конечном счете, состояние оперативной обстановки.
Диссертант не первый, кто находит необходимым изучение того, как
Ш соотносятся преступность и административная деликтность. Разнообразные
* аспекты, их соотношения стали предметом рассмотрения Бахраха Д.Н., Ве-
| ремеенко И.И., Вицина С.Е., Еропкина М.И., Коренева А.П., Кудрявцева
В.П., Лозбякова В.П., Овчинского С.С, Попова Л.Л., Рябова Ю.С, Туманова
Г.А. Шергина А.П. и ряда других авторов.
Вместе с тем, отмечая разработанность отдельных вопросов, нельзя не увидеть аспектов, нуждающихся в изучении.
Основной целью диссертационного исследования является в этой
связи комплексный системный анализ деликтности, обоснование включения
Щ административных деликтов в число основных приоритетных детерминантов
при оценке состояния оперативной обстановки и результатов организацион-
См.: п.7.2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации // Российская газета. 1996. 31 июля.
но-правового воздействия на нее органов внутренних дел.
Достижению этой цели служит решение следующих, задач:
Анализ научных и практических подходов к определению компонентов, детерминирующих состояние оперативной обстановки.
Анализ системных связей преступности и административной де-ликтности как элементов, составляющих единую сферу правового воздействия органов внутренних дел.
3. Классификация и анализ системы административно-правовых
средств воздействия на преступления и административные проступки.
4. Моделирование административной деликтности, ее соотношения с
преступностью и влияния первой на вторую.
5. Подготовка рекомендаций и предложений, касающихся оценки со
стояния оперативной обстановки и результатов правового воздействия на нее
органов внутренних дел.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе практической деятельности органов внутренних дел по подготовке и реализации управленческих решений, направленных на предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, а также в процессе формирования внутренней и внешней оценки этой деятельности.
Предметом исследования стали элементы системы деликтов, составляющих сферу управляющего воздействия органов внутренних дел, научные и организационно-практические приемы, методы и критерии оценки результатов их деятельности.
Правовую основу исследования составляют: Конституция РФ; федеральные и иные законы, указы Президента России, постановления Правительства России по вопросам борьбы с преступлениями и административными проступками, организации деятельности органов внутренних дел, ведомственные акты МВД России.
Методы исследования включают основные положения и принципы материалистической диалектики, общенаучные и специальные методы познания; сравнительный анализ, наблюдение, моделирование, экстраполирование, интервьюирование, анкетирование, экспертный опрос, исследование документов. Применение названных методов позволило уточнить отдельные положения об общих признаках преступлений и административных правонарушений, предложить вариант классификации административно-правовых средств, выработать предложения по совершенствованию методики оценки органов внутренних дел. Собранный репрезентативный материал положен в основу диссертации.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых госу-дарствоведов, административистов, криминологов: Аванесова Г.А., Вереме-енко И.И., Вицина С.Е., Еропкина М.И., Коренева А.П., Кудрявцева В.П., Туманова Г.А., Лозбякова В.П., Овчинского С.С., Попова Л.Л., Соловья Ю.П., Четверикова B.C., Шергина А.П. и других.
Эмпирическую базу исследования составил фактический материал, полученный в результате изучения: а) федеральных и иных законодательных актов, выступающих правовой основой деятельности российской милиции; б) нормативно-правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Администрации Ростовской области, регламентирующих вопросы управления в сфере внутренних дел; в) внутриведомственных актов МВД России, служебной документации Главного управления внутренних дел Ростовской области, Северо-Кавказского управления внутренних дел на транспорте, характеризующих их практическую деятельность по борьбе с преступлениями и административными проступками; г) мониторинга общественного мнения жителей городов и районов Ростовской области о состоянии правопорядка и деятельности органов внутренних дел; д) мнения руководителей и сотрудников органов внутренних дел Ростовской, Волгоградской, Астраханской областей, Краснодарского и Ставропольского краев, республик Кабардино-Балкария, Калмы-
кия, Северная Осетия, а также Северо-Кавказского управления внутренних дел на транспорте.
При формулировании выводов и предложений автор опирался также на свой опыт службы в органах внутренних дел и научно-педагогической работы в ВУЗе системы МВД России.
Научная новизна диссертационной работы состоит в самом подходе к комплексному исследованию административной деликтности в качестве элемента оперативной обстановки и объекта организационно-правового воздействия органов внутренних дел. Предпринята попытка одновременного рассмотрения административных правонарушений как компонента деликтности, мер организационно-правового воздействия на нее органов внутренних дел и совершенствования системы критериев оценки результатов деятельности органов внутренних дел.
Одной из особенностей данного исследования является то обстоятельство, что оно не ограничивается рамками только административного права и осуществлялось на стыке конституционного права, государственного управления, административного права и муниципального права.
Проведенное исследование позволило: расширить число компонентов, существенно детерминирующих состояние оперативной обстановки, и требующих системного правового воздействия органов внутренних дел; уточнить классификацию административно-правовых средств воздействия на уголовные и административные деликты; предложить модель соотношения преступности и административной деликтность.
Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что в ней аргументирован ряд предложений, подчеркивающих системный характер деликтности и административно-правовых средств воздействия на нее, направленных на совершенствование оценочных показателей деятельности органов внутренних дел.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы
при анализе оперативной обстановки, выработке управленческих решений по ее стабилизации, для уточнения и совершенствования критериев внутренней и внешней оценки деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется ее ориентацией на практических работников. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы руководителями органов внутренних дел и штабных аппаратов при выработке организационно-правовых мер воздействия милиции на преступность и административную деликтность. Результаты исследования и вытекающие из него рекомендации содержат предложения, направленные на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел.
Работа прошла апробацию, ее результаты внедрены в учебный процесс Ростовского юридического института МВД России, включая переподготовку и повышение квалификации руководителей органов внутренних дел. Основные ее положения используются штабными аппаратами и службами милиции общественной безопасности ГУВД Ростовской области и СК УВД на транспорте в качестве альтернативной оценки результатов работы и при прогнозировании характера изменений преступности и административной деликтно-сти. Материалы диссертации могут быть использованы также в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел
Диссертант не претендует на окончательность и завершенность высказанных им оценок и суждений. Вместе с тем, он надеется, что отдельные положения данного исследования станут предметом дальнейшего изучения и уточнения учеными-административистами, а также будут восприняты и учтены практическими работниками органов внутренних дел при выработке ими управленческих решений, направленных на улучшение состояния оперативной обстановки.
Понятие оперативной обстановки, ее элементы
В процессе подготовки и реализации управленческих решений по общим либо отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел, а также при оценке результатов их работы в целом либо по линии отдельных служб, одним из наиболее часто используемых является понятие "оперативная обстановка".
При внешне кажущейся простоте и очевидности, задача определения данного понятия представляется достаточно сложной. Эта сложность обуславливается, во-первых, отсутствием юридического определения понятия "оперативная обстановка", поскольку оно относится, прежде всего, к сфере управленческой деятельности, во-вторых, неоднозначностью его трактования как представителями науки, так и практическими работниками1.
Наиболее широкое распространение получил криминологический подход, согласно которому в качестве доминанты оперативной обстановки рассматривается преступность в различных ее проявлениях. Так, В.Д. Мал-ков связывает оперативную обстановку с изменениями в социально-демографических характеристиках населения, с состоянием, динамикой и структурой преступности, с составом лиц, совершающих преступления2. Представляется, что социально-демографические показатели выступают здесь, главным образом, для исчисления уровня преступности в расчете на заданное количество жителей той или иной территории.
Г.А. Туманов не только оперирует иным понятием, но и придерживается противоположной точки зрения по поводу его содержания, ставя фор мирование оперативно-служебной обстановки в зависимость от факторов и условий внешней среды.3 Под внешней средой он понимает все социальные системы, не охватываемых рамками министерства внутренних дел, относя к ним в качестве объективных детерминант климатические, экономико-географические, социально-демографические и многие другие аспекты. При этом преступность, выступающая специфической системой, представляется одним из компонентов внешней среды. Особо подчеркнем, что, наряду с преступностью, в качестве объекта для внешнего управления для органов внутренних дел и компонента среды функционирования может быть пред ставлена совокупность нарушений общественного порядка и моральных де ликтов, составляющих самостоятельную систему.
По мнению ГГ. Зуйкова оперативная обстановка представляет информационное содержание деятельности органов внутренних дел, отражающее во внешнем управлении состояние преступности, общественного порядка и условия внешней среды.5 К числу данных, характеризующих состояние преступности и общественного порядка, он относит сведения о преступности и правонарушениях, о контингенте лиц, подпадающих в сферу управляющего воздействия органов внутренних дел, о причинах и условиях, способствующих их совершению. А среди факторов внешней среды выделяет географические, экономические, социальные и социально-психологические .
Сопоставление представленных теоретических воззрений позволяет отметить следующие моменты. Понятие оперативной обстановки, данное В.Д. Малковым, по своему содержанию слишком узкое. При такой постановке вопроса возможна лишь констатация имеющегося, сложившегося состояния преступности и крайне низка вероятность принятия мер воздействия упреждающего характера. Феномен преступности анализируется абстрактно, без учета связанных с ней и обуславливающих ее явлений.
Более плодотворным представляется системный подход Г.А. Туманова. Однако он недостаточно четко выделяет имеющие значение факторы внешней среды, говоря о неопределенном количестве детерминирующих факторов. С другой стороны, он не ставит прямо вопрос о необходимости учитывать административные правонарушения, отмечая, что они могут быть представлены в качестве компонента оперативной обстановки. Это не только лишает данное понятие четкости, но и делает затруднительной практику его единообразного применения.
Более всего содержание оперативной обстановки выражено у Г.Г. Зуйкова. Однако условия внешней среды, выделяемые им в качестве значимых, также требуют существенной корректировки. Прежде всего, необходимо конкретизировать экономические и социальные факторы.
В теории управления существует и точка зрения, достаточно дистан-циированная от представленных выше. В соответствии с ней "под оперативной обстановкой понимается система, состоящая из двух основных сложно структурированных подсистем: внешней среды, т.е. внешне существующих условий, в которых действует орган внутренних дел, и непосредственно органа внутренних дел, функционирующего в пределах своей компетенции"7. В качестве показателей, характеризующих внешнюю среду, предлагается использовать экономические, социально-политические, идеологические, национальные, демографические, географические и иные факторы. А для органов внутренних дел, как подсистемы, круг показателей очерчен его силами и средствами, а также результатами оперативно - служебной деятельности. В качестве общего для двух подсистем показателя берется преступность и иные нарушения правопорядка и законности. Столь широкое, на первый взгляд, трактование оперативной обстановки, в частности, за счет неопределенного круга детерминант внешней среды, в дальнейшем существенно сужается.
Административная деликтность как компонент деликтности
Все объекты познания представляют собой системы, что вытекает из основных принципов материалистической диалектики. Рассмотрение оперативной обстановки как системы социально-правовых параметров предполагает возможность применения основных положений научного системного подхода.
Предлагаемое нами определение понятия "оперативная обстановка" полностью соответствует утверждению о том, что система есть "множество структурно расчлененных взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, выполняющих определенные функции и образующих некое целостное единство, обладающее новыми, интегративными свойствами, не сводимыми к сумме свойств отдельных элементов" м.
Представляется, что оперативная обстановка как система включает в себя следующие элементы, характеризующие: а) состояние преступности и административной деликтности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; б) условия внешней среды, те есть значимые для правоохранительной деятельности социальные процессы и дестабилизирующие (стабилизирующие) факторы; в) организационно-правовые меры воздействия органов внутренних дел на преступность и деликтность и оценку эффективности их применения.
В свою очередь, состояние преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, является не только компонентом системы "оперативная обстановка", но и выступает как самостоятельная подсистема. Элементы этого первого блока явлений, определяя содержание внешней для системы МВД правоохранительной деятельности, образуют сферу непосредственного управленческого воздействия органов внутренних дел.
В специальной литературе достаточно полно освещены различные криминологические аспекты феномена преступности
Что же касается общественного порядка и общественной безопасности, то правовые определения данных понятий отсутствуют. Мы не ставили перед собой задачу анализа различных позиций по поводу определения этих явлений и воспользуемся обобщенной точкой зрения ряда ученых, которую мы разделяем 46.
Общественный порядок - это система общественных отношений, складывающихся в общественных и иных местах, регулируемых правовыми и другими социальными нормами с целью: поддержания в них спокойствия; обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций; защиты прав, свобод, чести, достоинства, здоровья и имущества граждан; борьбы с правонарушениями.
Элементами данного понятия выступают: 1) содержание (сущность); 2) способ регулирования; 3) цель. Общественный порядок складывается в общественных местах в процессе общения людей вне их производственной деятельности. Общественная безопасность отличается от общественного порядка по охраняемым объектам, источникам предотвращаемой угрозы, средствам регулирования, целям, содержанию отношений и способам обеспечения.
Общественная безопасность - это система общественных отношений, регулируемых специальными технико-юридическими нормами с целью: обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций; предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей.
Говоря о понятии "оперативная обстановка" следует сразу оговорить то обстоятельство, что составляющие его элементы выступают элементами разного уровня. Это обусловлено неодинаковой степенью их влияния на состояние оперативной обстановки. Определяющее место занимает подсистема, характеризующая состояние преступности, общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Именно в этой сфере лежит правовой аспект защиты прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем, было бы упрощенно связывать оперативную обстановку только с объектами правового воздействия органов внутренних дел. "Системный подход ориентирует на познание сущности, качественной специфики, системных свойств изучаемого объекта".47 При этом наряду с изучением состава и структуры объекта, установлением общих функций системы и функций ее компонентов, исследованию подлежат "коммуникации объекта с внешней средой и компонентами большей системы, частью которой он является".48
Социальные процессы, а также дестабилизирующие (стабилизирующие) факторы, включенные нами во вторую подсистему системы "оперативная обстановка" - есть не что иное, как среда функционирования органов правопорядка. При этом мы выделяем лишь те процессы и факторы, которые оказывают непосредственное воздействие на состояние преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории конкретного региона, края, области, города или района в анализируемый период времени. Мы исходим из того, что указанные социальные процессы в немалой степени обуславливают динамику изменений, происходящих в криминогенной составляющей оперативной обстановки, и определяют ее особенности на соответствующей территории. Наиболее же существенные изменения в оперативной обстановке, в сторону ее резкого осложнения, могут произойти в результате стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий, когда угрозе подвергаются жизнь и здоровье многих людей, сохранность значительных материальных ценностей.
Понятие, система и классификация административно-правовых средств
Одним из необходимых условий успешной организации борьбы с преступностью и правонарушениями в целом является совершенствование применяемых административно-правовых средств. А это, в свою очередь, выдвигает потребность изучения последних и, в том числе, их классификации и систематизации.
Несомненно, "чтобы действовать с какими-либо шансами на успех, надо знать тот материал, на который предстоит воздействовать". Однако не менее важным представляется и умение оценивать эффективность применяемых мер воздействия. "Оценка служит субъекту необходимым средством ориентирования в социальной действительности", позволяет органам внутренних дел своевременно варьировать комплексом имеющихся средств, концентрировать свои усилия адекватно происходящим изменениям в оперативной обстановке.
Формирование объективных критериев и методов оценки эффективности использования административно-правовых средств борьбы с правонарушениями невозможно без анализа системы таковых средств, без понимания механизма их реализации и их места в общей системе мер, направленных на борьбу с правонарушениями и их превенцию.
Системный подход к рассмотрению средств правового воздействия на преступность предполагает понимание их как целостного комплекса взаимосвязанных между собой организационно-правовых, уголовно-правовых, оперативно-розыскных и иных правовых средств воздействия на реального либо потенциального правонарушителя, а также влияния на причины и условия совершения конкретных преступлений, на преступность в целом. Данная проблема в достаточной степени разработана в специальной литературе и предполагает, как представляется, учет и изучение подсистемы административно-правовых средств. Мы исходим из того, что административно-правовые средства выступают в качестве подсистемы к более общей системе "правовые средства профилактики преступлений" и тем самым находятся в сложной взаимосвязи с иными компонентами (уголовно-правовые, оперативно-розыскные средства) данной системы.
В последнее время в связи с реорганизацией общественных отношений и наметившейся гуманизацией законодательства, обусловленных поступательной демократизацией общества, с одной стороны и ростом преступности с другой, перед наукой все острее поднимается вопрос изучения возможностей использования административно-правовых средств борьбы с административной деликтностью как средства профилактики преступлений. Практика борьбы с преступностью, в свою очередь, все настойчивее требует от науки вооружить правоохранительные органы и особенно милицию четкими рекомендациями по использованию этих средств в профилактике различных видов преступлений как на стадии их подготовки и совершения путем непосредственного воздействия на преступников и их окружение, так и опосредованно, через влияние на административные проступки, совершаемые лицами с криминогенной установкой.
Справедливо будет отметить, что в науке давно сложилось достаточно четкое представление о взаимосвязи преступности и административной де-ликтности, доказано единство социальной природы преступлений и административных деликтов . Более того наблюдения криминологов показали, что систематичность аморальных и административных проступков важный фактор формирования личности преступника. В.П. Лозбяков и С.С. Овчинский, исследуя социальную природу правонарушений, пришли к выводу о том, что "представляется возможным выделить административные проступки, при совершении которых виновные становятся общественно-опасными не только в связи с данным деянием и угрозой их повторения, но и с угрозой перерастания административных проступков в преступления". Г.М. Миньковский считает, что нарушения общественного порядка, мелкое хулиганство обычно предшествуют переходу на преступный путь и вызываются теми же причинами, что и преступления."
Как было отмечено ранее, одним из элементов системы "оперативная обстановка" выступает информация об эффективности применения уголовно-правовых, оперативно-розыскных, административно- правовых мер, проявляющаяся в виде показателей, характеризующих количество выявленных деликтов и совершивших их лиц, раскрытых преступлений, участвующих сил и средств, общее число преступлений, отдельных их видов, по месту и времени их совершения и т.д. Как очевидно, свое место здесь занимает информация об использовании административно-правовых средств. Характер ее выражения имеет свой криминологический смысл. При этом надо учитывать, что анализ их использования и эффективности выступает действительной основой для выработки управленческого решения начальником отдела внутренних дел управления внутренних дел, Министром внутренних дел лишь тогда, когда полученная информация соотносится с информацией, характеризующей работу линии криминальной милиции. Речь идет о связи между отдельными элементами единой системы "оперативная обстановка".
Организационно-правовые вопросы совершенствования административно-правовых средств
Успешное решение задачи вхождения России в цивилизованное общество путем построения правового государства27, социальная политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека , в немалой степени зависит от повышения эффективности деятельности правоохранительных органов. Совершенствование деятельности органов внутренних дел в борьбе с преступлениями и административными деликтами - объективная необходимость, диктуемая изменениями в российском обществе.
Ранее мы отмечали системный характер деликтов и используемых для борьбы с ними административно-правовых средств. Но и органы внутренних дел представляют собой систему, а значит ее функционирование связано с управляющим, упорядочивающим воздействием как на внутрисистемном, так и на межсистемном уровнях. Таким образом, представляется логически верным выделить два блока проблем, решение которых позитивно скажется на повышении эффективности органов внутренних дел.
Первый блок связан с потребностью совершенствования внешнего административно-правового регулирования деятельности милицейских подразделений.
Второй блок включает целый спектр вопросов, имеющих внутрисистемное содержание, в том числе вопросы, связанные с необходимостью приведения в соответствие с законодательством нормативного обеспечения, уточнения целей, задач, структуры органов внутренних дел, совершенствование практики использования административно-правовых средств, критериев оценки.
При этом, если мы действительно ставим целью приведение практики работы органов внутренних дел по борьбе с преступлениями и административными проступками в соответствие с нынешними реалиями, необходимо решать оба блока поставленных проблем в комплексе.
Постановка вопроса в таком виде представляется настолько очевидной, что не нуждается в подробной аргументации. Достаточно будет отметить, что законодательная база составляет правовую основу деятельности милиции, а изменения в формах, методах ее работы, в практике использования административно-правовых средств неизбежно требуют своевременной законодательной корректировки. Обратим внимание и на заявление Министра внутренних дел России А.С. Куликова о том, что "главной причиной недостаточной эффективности работы органов внутренних дел следует признать неоправданно затянувшийся процесс их адаптации к новым экономическим и социальным условиям переходного периода, неполное применение всех возможных мер, представленных законодательством"29
Общеизвестно, что законами регулируются наиболее важные, принципиальные с точки зрения государственных интересов отношения, возникающие в сфере деятельности органов внутренних дел. Ими определяются их функции, задачи, формы и методы деятельности, формы взаимодействия с другими государственными органами. Сфера законодательного регулирования постоянно меняется. Это зависит от уровня развития общественных отношений, поскольку выявляются новые, неурегулированные нормативно; не нуждаются в регламентации ранее урегулированные; появляется необходимость в установлении новых правил. При этом "правовое регулирование, являясь важным средством воздействия на общественные отношения в желательном для общества направлении, не должно быть самоцелью. Оно необходимо и оправдано лишь тогда, когда способно производить серьезные изменения в развитии самих фактических отношений между конкретными субъектами права".30 Действительно, если нормативно-правовой акт был направлен на урегулирование каких-либо общественных отношений, но на практике не действовал, эффект от его принятия ничтожен и сфера общественных отношений так и осталась неурегулированной либо неопределенно урегулированной, несмотря на существование такого закона. Например, милиции предоставлено право пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам. !
