Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1.ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО УСТРОЙСТВА ЗЕМСТВ И ИХ ТРАНСФОРМАЦИЯ НА РУБЕЖЕ XIX-XX ВВ 22
1.1 Организационная структура, компетенция и функции земств 22
1.2 Социальный и имущественный состав земского представительства на Урале 56
ГЛАВА 2. УРАЛЬСКИЕ ЗЕМСТВА И ВЛАСТЬ 100
2.1 Взаимодействие уральских земств с органами центральной власти и местной администрации 100
2.2 Уральские земства в межземском объединительном процессе и отношение к нему государственных структур 134
ГЛАВА 3. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ОБЩЕСТВА И ЗЕМСТВ 162
3.1 Социальные мероприятия уральских земств 162
3.2 Взаимодействие земства и общества по экономическим вопросам... 181
3.3 культурно- просветительная деятельность земств и отношение к ней уральского общества 208
Заключение 233
Примечания 249
Список источников и литературы 264
Приложение 286
- Организационная структура, компетенция и функции земств
- Взаимодействие уральских земств с органами центральной власти и местной администрации
- Социальные мероприятия уральских земств
Введение к работе
Актуальность темы. Проблемы самоуправления и федерализма активно обсуждаются в настоящее время, как на государственном, так и на местном уровне. Взаимоотношения местного самоуправления и государства в условиях укрепления государственной вертикали власти сопровождаются процессами выработки нового механизма их взаимодействия, определения и разграничения их полномочий. Данные процессы не новы для российской истории. Определение компетенции и финансовых прерогатив разных уровней власти было одним из составляющих компонентов взаимодействия коронной власти и земства второй половины XIX- начала XX вв., что делает тему данного исследования актуальной.
Специфика политического и социального развития, ценностные установки населения отдельно взятого региона влияли на характер взаимоотношений местных органов самоуправления и государственных структур. Деятельность земств Урала демонстрирует процесс освоения российского законодательства о местных органах самоуправления в реальной практике, с учетом условий отдельного края. Исследование моделей взаимодействия разных уровней власти, сложившихся в конкретно взятом регионе, в исторической ретроспективе является важным для понимания современных политических процессов.
Основные организационные принципы местного самоуправления сформировались под воздействием патерналистских устремлений государства, стремившегося «по-отечески» опекать местные сообщества и их представительные учреждения. Взаимодействие государственных и земских органов во многом определялось стремлением установить границы распространения властных полномочий одной и другой структуры или усилить свое влияние за счет урезания полномочий другой стороны. Это порождало противоречия между самоуправляющимися единицами и административными органами. Формы политического взаимодействия между разными уровнями власти в условиях конфликтных ситуаций являются уникальным и интересным предметом для исследования.
Разграничение полномочий между центральной властью и земством характеризовало оформление общественных интересов, независимых от государственной воли. В общественном сознании преобладало мнение, отождествляющее государственные и общественные интересы, что характерно для обществ, склонных к авторитарной и тоталитарной модели политического управления, возникало отождествление земств с государственными институтами власти. Данные явления требуют научного осмысления.
В условиях усиления тенденции регионализации, увеличением числа местных социальных программ и соответствующим перераспределением ресурсов между различными уровнями власти обращение к опыту разрешения этих проблем между земством и государством представляется важным.
Земства представляют собой уникальное явление российской истории, как органы, способствующие развитию самодеятельности на местах и аккумулирующие в своей деятельности общественные интересы и задачи. Они являлись структурой формирующегося гражданского общества, представляли интересы средне-зажиточной части населения, оказывали социальную поддержку малоимущим слоям. С развитием многообразных структур гражданского общества в современной России опыт первых организаций подобного типа, безусловно, интересен.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются земства Уральского региона на рубеже XIX-XX вв. Предметом исследования - процесс взаимодействия уральских земств с государственными структурами и населением. Земства, как новая властная структура, в процессе внешней интеграции вырабатывали систему взаимоотношений с местным сообществом и органами государственной власти.
Исследуются две стороны взаимоотношений: земств и органов государственной власти, земств и населения. Первая сторона характеризуется освоением местными органами самоуправления законодательных инициатив государства и попытками вмешаться в процесс юридического оформления государственных позиций по отношению к земским органам. Сюда следует отнести поиск эффективных моделей взаимоотношений земских и государственных структур.
Вторая сторона отражает сложившуюся систему взаимодействия земств и населения, реальные потребности общества и действия местных органов самоуправления в социально- экономической, культурно- просветительской сферах. Также явление осознания обществом важности земских начинаний в условиях складывания социального партнерства.
Территориальные границы исследования традиционный Уральский регион в дореволюционный период охватывал район Вятской, Пермской, Уфимской, и Оренбургской губерний. В рассматриваемый период (1890-1907 гг.) в Пермской, Вятской и Уфимской губерниях земства являлись уже сложившейся организационной структурой. В Оренбургской губернии земство было введено в 1913 г1. Вятская, Пермская, Уфимская губернии объединены близостью географических и хозяйственно- экономических черт. Они имели свои особенности, определяемые многими факторами: удаленностью от центра, неравномерным сочетанием промышленного и сельскохозяйственного потенциала, особой социальной организацией-при незначительной роли дворянства и ведущем положении купечества и чиновничества в общественной жизни края.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом 1890- 1907 гг. Введение земского Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. (Далее «Положения» 1890 г.) стало толчком для серьезных изменений во взаимоотношениях власти и земства, способствовало усилению иерархических основ для их общения. Революция 1905-1907 гг. являлась рубежом, когда были восстановлены некоторые статьи Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864г. (Далее «Положение» 1864 г.) Власть идет на некоторые уступки в системе выборного производства и представительства. Началось системное обсуждение проектов реформирования системы местного самоуправления в рамках созданных представительных органов власти. После революции 1905-1907 гг. значительно изменилась роль земства в сфере политического влияния. Создание представительных структур (Государственной думы) на уровне государственной власти отодвинуло на второй план проблемы местной публичной власти. Политическая оппозиция сосредоточивалась в рамках партийного движения, следовательно, основа для либеральной оппозиционности земством была утеряна. Земские органы самоуправления становились не единственной «трибуной» взывающей к власти и противостоящей ей, в основном, они стали хозяйственниками- исполнителями.
Историография проблемы земств. Научное осмысление деятельности органов местного самоуправления было актуальным в дореволюционной историографии в связи с оформлением самостоятельного местного уровня власти и формированием в рамках данной структуры земско-либеральной политической оппозиции самодержавной власти. Исследования были направлены на констатацию того, что земские учреждения есть более эффективная форма организации власти, способствовавшая изменению условий существования местных сообществ и их прогрессивному развитию.
Фундаментальным трудом по истории земств является работа Б.Б. Веселовского2. Это многотомное издание закладывало историографическую традицию по изучению земств, а именно: была сформулирована научная проблематика, выделены основные объекты и поле научного исследования, анализировалась и систематизировалась источниковая база и т.п. Методология исследования земской деятельности у Б.Б. Веселовского базировалась на систематизации материалов первоисточников с последующим применением статистического метода по - уездного и по- губернского анализа. Введя в оборот большое количество источников, Б.Б. Весе-ловский основное внимание уделил вопросам деятельности земств. Менее системно им был дан анализ политического взаимодействия правительственных и земских структур, вопросам отношения населения к земским ме роприятиям. Эти проблемы определялись им как возможная перспектива изучения земств.
Многочисленная литература по земской проблематике до 1917 г. рассматривала различные аспекты земской истории: разнообразные направления практической деятельности земств , земское либеральное движение4, теории местного самоуправления5, правовые аспекты функционирования земств6. Ряд работ носил характер мини-энциклопедии фактов по истории земств7.
Проблема взаимоотношений земств и органов государственной власти анализировалась в рамках исследования теорий местного самоуправления. В теоретических работах А.Д. Градовского8, В.В.Ивановского9, Б.Н. Чичерина10, Н.М. Коркунова11, Ы.И. Лазаревского12 разработаны основы теории государственного управления с точки зрения распределения власти между различными государственными учреждениями и отношения центральной власти к местному самоуправлению, рассматривалась специфика российской системы организации земств, затрагивались вопросы применения законодательства о местном самоуправлении в России.
Анализ правовых основ взаимодействия губернаторской и земской властей давал редактор еженедельной юридической газеты «Право», профессор В.М. Гессен.13 Он представил свое видение «тех основных начал, которые необходимо должны лечь в основание правильно задуманной ... реформы местного строя»14.
Группа исследований посвящена анализу местных органов государственных власти. Исследования полномочий и компетенции губернаторской власти и органов местной администрации даны в историко-юридическим исследовании И. Блинова13, который проанализировал юридическую основу деятельности губернаторов в России, рассмотрел институт губернаторства, прежде всего, как правовой институт, показав изменения в законодательстве о губернаторах и губерниях.
Взаимоотношения самодержавия и земств в отечественной историографии рассматривалось также сквозь призму развития земского либераль ного движения. И.П. Белоконский16 подверг анализу правительственную политику в отношении земств, оценив её как реакционную, направленную на урезание компетенции земств. Он акцентировал внимание на политической роли земств в движении за преобразование российского общества на конституционных началах и полагал, что рост оппозиционности в земской среде во многом спровоцирован самодержавием.
Проблема взаимодействия земств и власти широко анализировалась в политической публицистике. Актуальные вопросы земского самоуправления в начале XX в. получили широкий общественный резонанс. На страницах периодических изданий печатался дискуссионный материал о месте органов самоуправления в бюрократическом механизме страны, о мелкой земской единице, о расширении избирательных прав населения, о соотношении полномочий уездных и губернских земств и пр17. Так, например, М.А. Лозина-Лозинский в своей статье «Направление земских хода-тайств» затрагивал вопросы взаимодействия губернаторской власти с земством в рамках предоставленных им законом полномочий.
В дореволюционной литературе появился первый опыт социологических исследований, направленный на выявление отношения к местным органам власти и их деятельности со стороны населения. Данную работу проводили в основном земские статистики, которые, анализируя уровень развития регионов и констатируя необходимость земских мероприятий, показывали взгляды разных слоев населения на земства19.
В трудах дореволюционных исследователей история уральских земств не выделялась в отдельную научную проблему. Интерес к уральским земствам выражен в общем контексте научного интереса к земству. В период функционирования земств появились первые исследования, авторами которых являлись сами земцы.
Большинство работ появлялось в связи с юбилейными датами, для них характерен мажорный тон в освещении деятельности земств. Главное внимание отводилось изучению их практической деятельности20. Юридическое обоснование земской реформы представлено в работах П.А. Голу
бева21, который уделил внимание правовому разделению компетенции государственного, городского и земского уровней управления, а также переходу к новой правовой модели самоуправления после 1890 г.
Краткая характеристика практической деятельности Пермского земства дана в работах В.И. Маноцкова22, B.C. Верхоланцева23, Е.И. Красно-перова24, Д.М. Бобылева.23 О мероприятиях Вятского земства в разных областях жизни и особенностях его функционирования писали В.В. Танаев-ская26, М.М. Шерстенников27, П.А. Голубев28, И.Я. Багаев29. Анализ дел Уфимского земства предпринял П.Ф. Гиневский30.
Итак, системного анализа взаимоотношений земства с органами власти и обществом в дореволюционной литературе не предпринималось. Затрагивались лишь различные аспекты проблемы. Основные идеи, высказанные исследователями, касались констатации важности земских мероприятий и их эффективности, доказывали целесообразность существования земств в рамках самодержавной России.
В послеоктябрьский период проблемы истории земства потеряли актуальность. Это определялось изменившейся конъюнктурой научных интересов, появились иные приоритетные темы исследований, которые вписывались в систему победивших идеологических подходов. В основе исследовательской парадигмы по отношению к земствам легло утверждение, высказанное в 1901 г. В.И. Лениным в полемической заметке на записку СЮ. Витте о месте земства в системе государственного управления. Первоначальный вариант названия статьи В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма»- «Либеральные размышления об остатках земства» как нельзя лучше определяет отношение к земству, как к «излишнему» институту в рамках самодержавного государства. Автор констатировал, что земства допускаются «бюрократией лишь постольку, поскольку её всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерчен-пых чиновничеством» . Образное определение земства как «пятого колеса в телеге русского государственного управления» надолго определило позицию советской исторической науки к земству.
В советской историографии земств начало широкомасштабного изучения местных органов самоуправления падает на конец 50-х- 60-е гг. XX в., что было связано с либеральными тенденциями в самой исторической науке и переосмыслением сюжетов государственно-политической истории, по тем или иным причинам выпавшим из поля зрения советских ученых.
Первоначально основное внимание уделялось вопросам земского законодательства. В работах В.В. Гармизы32 и Л.Г. Захаровой33 давалась характеристика позиций разных политических сил по вопросам проведения земских преобразований. Акцент делался на доказательстве социальной ограниченности реформ, их классовой сущности. Л.Г. Захарова оспаривает тезис Б.Б. Веселовского о ТОІМ, что «Положение» 1890г. не внесло существенных изменений в организацию земств. Автор полагал, что новое законодательство ограничило процесс расширения «представительства торгово-промышленной и новой земледельческой буржуазии из купцов и крестьян»34.
Интерес к системе государственного управления дореволюционной России вылился в появлении работ по изучению политико-правовых основ деятельности органов власти. Правовой базе функционирования институтов государственного управления (в том числе и местного) посвящены труды Н.П. Ерошкина33, который дал краткий, систематический очерк деятельности правительственных органов власти.
Методика изучения состава центрального и губернского уровней чиновничьей бюрократии России XIX века, а также эволюции чиновничества в целом была предложена П.A. 3ariOH4KOBCKHMj6. Он на основании комплексного использования законодательных актов, формулярных списков и мемуаров проанализировал количественные характеристики состава губернаторского корпуса в различные периоды и, тем самым, показал его эволюцию. В 70-80- е гг. XX в. одним из важных направлений в исследованиях по земской проблематике становится земское либеральное движение. В работах Е.Д. Чермеиского, П.И. Шлемина, Н.М. Пирумовой анализировались разные направления земско-либерального движения, легальные формы общения земцев с властью, складывание программ земского либерализма37. Н.М. Пирумова, в частности, высказала тезис о «классовой обусловленности, узости и ограниченности и исторической бесперспективности»38 земского либерализма.
На данном этапе историография истории земских учреждений пополнилась региональными исследованиями. Изучение отдельных земств (Московского39, Воронежского40, Нижегородского41 и др.) расширило историографию земских учреждений, обогатив источниковую базу.
Уральские ученые также обратили внимание на исследование органов власти в дореволюционной России. Особенности функционирования органов местной администрации Пермской губернии кратко охарактеризованы в «популярном историческом очерке» Л.Ушакова42.
М.И. Черныш занимался изучением истории Пермского земства. Он рассматривал его деятельность в связи с развитием капитализма на Урале. М.И. Черныш проанализировал введение земских учреждений в Пермской губернии, охарактеризовал социальный состав местных органов самоуправления, определил его как «мужицкий», а земство-«крестьянское». Автором детально проанализирован бюджет земства, изучены социально-экономическая и хозяйственная деятельности Пермского земства, а также мероприятия земства в области медицины и образования. Он пришел к выводу, что деятельность Пермского земства носила буржуазную направленность, «отвечающую интересам растущей торгово-промышленной буржуазии, кулачества и капитализирующейся части помещиков»43. Особенности взаимоотношений Пермского земства с губернаторской властью М.И. Черныш затрагивает частично 44.
Крупнейшим исследователем Вятского земства является И.И. Сте-фанова. Она рассмотрела социальный состав земства и пришла к выводу о преобладании «мужицких» элементов (купцов, мещан, крестьян) в Вятском земстве. Её исследования показывали буржуазный характер деятельности Вятского земства45. Обобщающих исследований по истории Уфимского земства в советский период сделано не было.
Региональные исследования уральских земств носили локальный характер и затрагивали период до 90-х гг. XIX в. Первое комплексное исследование истории земств уральских губерний было предпринято в коллективном труде «История Урала», в котором показаны особенности функционирования земств Урала, давалась характеристика социального состава земств, раскрывались основные направления деятельности местных органов самоуправления 46.
Характеризуя в целом историографию 50-80 гг. XX в., следует отметить жесткий идеологический подход к данной проблематике. В советской исторической науке основное внимание уделялось вопросам расстановки классовых сил в земствах, идеологическим взглядам земцев. Практически не исследовались вопросы отношения населения к земским мероприятиям, взаимоотношения губернских властей с местными органами самоуправления.
Поворотным рубежом в изучении истории российского земства стал период 90-х гг. XX в. - начале XXI в. Широкомасштабные реформы в политической, экономической, социальной сферах предопределили интерес к опыту исторических моделей местного самоуправления. Проблема взаимодействия земств с государственными структурами и населением стала предметом научного дискурса.
Уход от идеологического единообразия позволил исследователям увеличить круг изучаемых проблем, расширить методологическую базу. Анализ результатов деятельности земств сменился интересом к теориям самоуправления, правового характера функционирования земств, а затем к вопросам взаимоотношений земств с органами государственной власти, отношение к ним населения. Л.Е.Лаптева47 основательно проанализировала общественно-хозяйственную и государственную теории самоуправле ния, рассмотрела правовые особенности функционирования земств и их реализацию в отдельных регионах с 1864 по 1917гг.
Вопросы практической деятельности российских земств наиболее полно изучены В.Ф.Абрамовым48. На основе анализа значительного комплекса источников автор рассмотрел финансово-экономическую основу земской деятельности, выявил принципы кредитования и формирования земского бюджета, формы и методы организации статистической, хозяйственно-экономической и культурно-просветительской деятельности земств, показав эффективность деятельности земств и отношение населения к этим результатам.
Одним из знаковых исследований стала монография Г.А. Герасименко49. Работа, с одной стороны, подводила итог исследованиям советского времени, с другой, открывала перспективу дальнейшего изучения земств. В работе в сжатой форме показаны взаимоотношения земств и органов государственной власти с 1864 по 1917 гг., определена цель исследования -«вскрыть причины краха земского самоуправления»50. Исследователь делает вывод о том, что земское самоуправление было органом переходного типа, в котором смыкались уходящая сословная и утверждающая классовая структура общества, т.к. земство формировалось на основе имущественного (буржуазного) принципа, однако председательствовали на земских собраниях предводители дворянства - а это институт присущий сословному строю. «Противоречия между явлениями старого и нового порядка, усугубленные спецификой российской действительности, - пишет Г.А. Герасименко,- определяли взаимоотношение между царизмом и земствами»3 . Автор подчеркивает, что земства рассматривались как «буржуазный аппарат управления, которым могла воспользоваться буржуазия при переходе государственной власти в её руки» ". Г.А. Герасименко рассмотрел также правовые основы функционирования земств по законам 1864 и 1890 гг., дал обзор земской деятельности с 1864 по 1917гг.3" .
В монографии Е.Г. Анимицы и А.Т. Тертышного54 дан теоретический анализ методологии исследования процессов генезиса и развития ме стного самоуправления в России, выделены основные аспекты характера и эволюции земской власти. В монографии Л.М. Лысенко 55, исследованы проблемы эволюции системы губернаторской власти и роли института генерал-губернаторства в создании Российской империи. Особое внимание автор уделил вопросу соотношения объективных условий и субъективного фактора (личности губернатора) в развитии губерний.
Осмысление роли земств в период революции 1905-1907 гг. сделано в монографии Н.Г. Королевой56. Она рассмотрела деятельность земств накануне и во время революции, показала причины и степень земской оппозиционности.
Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина57, а также и Е.А. Правилова58 посвятили свои работы проблеме правого регулирования отношений земства с органами центральной государственной власти.
Методику изучения взаимоотношений земства с органами государственной власти с политологической точки зрения предложил один из авторов совместного сборника отечественных и японских исследователей А.А. Ярцев з9. Он проанализировал особенности взаимоотношений земств северо-западных губерний с губернаторской и центральной властью, подробно осветил проблему земских ходатайств и явление бюрократизации земств.
Взаимодействие властных и общественных структур в России стала одной из важных тем современной историографии. Данная проблематика на примере сельского и городского самоуправления достаточно полно раскрыта в коллективной монографии Е.Ю. Аикаримовой, СВ. Голиковой, Н.А. Миненко, И.В. Побережникова60. Земское самоуправление в данном контексте рассматривает Л.А. Жукова61.
В зарубежной историографии, как показало исследование А.А. Ярцева, вопросами взаимоотношения государственных и земских учреждений занимались К.Е. Макензи, Р.Т. Маннинг, Т. Фаллоуз, Д. Аткинсон. Они пришли к выводу, что «земство оказалось вполне самостоятельным, достаточно властным и деятельным учреждением с логично простроенной организационной структурой и как учреждение сумело вписаться в государственную систему власти»62.
Современная региональная историография представлена исследованиями разного уровня: от узких тем по конкретной деятельности земств в той или иной сфере до обобщающих исследований. Удачная попытка комплексного изучения проблемы была предпринята О.Н. Богатыревой, которая в диссертационном исследовании дала системный анализ деятельности Пермского и Вятского земств, как «крестьянских». Её диссертация касалась пореформенного периода деятельности местных органов самоуправления63. Проблемам культурно- просветительской деятельности земств Урала посвящена диссертация Юсупова М.Р64.
В последнее время появились диссертации по отдельным проблемам деятельности земств Вятской65, Уфимской 66, Пермской губерний67.
Новым явлением уральской историографии в 90-е гг. XX в. явилось обращение исследователей к персонам губернского уровня. Наиболее полное представление о личностях и достижениях губернаторов дают сборники «Пермские губернаторы»65, «Губернаторы Вятки»69. Авторы на широкой источниковой базе представили целостные портреты личностей пермских и вятских губернаторов. Они проследили динамику эволюции наиболее важных социокультурных характеристик губернаторского корпуса в сравнении с общероссийской динамикой.
Таким образом, несмотря на то, что история земства привлекала внимание значительного числа исследователей, комплексного исследования земств Урала на рубеже XJX-XX вв. до сих пор нет. Проблема взаимодействия земств уральского региона с центральной и губернской властью и населением не получила должного освещения в историографии.
Цели и залами исследования. Данное исследование ставит цель рассмотреть земства Урала как локальный вариант оформляющегося института гражданского общества и его взаимодействие с органами государственной власти и местным сообществом в условиях модернизационных процессов, охвативших Россию на рубеже XIХ-XX вв.
Цель определяет круг задач исследования:
- рассмотреть структуру, компетенции и полномочия земств Урала и их изменения на рубеже XIX-XX вв., произошедшие под воздействием инициативы и активности земцев.
- проанализировать социальный состав земского представительства уральского региона и реализацию предложений земцев по его изменению.
- рассмотреть предложения и деятельность земств, направленных на создание самостоятельной общественной вертикали власти и попытки земцев завершить эту вертикаль на микро и макро уровнях.
- показать многообразие позиций уездных земств Урала на санкционированные правительством дискуссии по вопросам земской жизни.
- исследовать эволюцию взаимоотношений коронной власти (на уровне правительства и губернатора) и земств уральского региона.
- охарактеризовать отношение местного населения к деятельности земств в социальной, экономической и культурно- просветительской сферах.
Методологические основы исследования. Для написания работы использованы методы объективного научного анализа, лежащие в основе принципа историзма: историко-генетический, сравнительно-исторический и статистический. Сравнительно- исторический метод использовался для воссоздания целостной картины деятельности уральских земств и определения специфики их развития по губерниям. При обобщении статистических данных по земским бюджетным поступлениям и расходам, численности земского представительства широко использовался статистический метод исследования.
Принцип научной объективности требует рассмотрения проблемы земского самоуправления в конкретно- исторической ситуации в России рубежа XIX-XX вв., выявление влияния общероссийских событий на функционирование уральских земств в данный период. Принцип системности требует целостного, всестороннего и глубокого анализа проблемы.
В подходе к изучаемой проблеме мы исходим из теории модернизации, которая вполне адекватна для исследуемого в данной работе периода. Модернизационные процессы изменяли социальную организацию. Создание местных представительных органов стало важным актом модернизации. Данные органы, в силу возложенных на них полномочий, были ближе к жизни местного населения, они взяли на себя реализацию модернизаци-онных преобразований. Российское общество на рубеже веков сохраняло традиционалистское начало, особенно на территориях значительно удаленных от центра.
Традиционализм сознания был свойственен основной массе крестьянского населения, он ограничивал возможности ускорения модернизаци-онных процессов. Агентом модернизации первоначально выступала государственная власть, однако постепенно земства берут на себя данную функцию. Земство, которому было делегировано право решать вопросы местного края, стало проводником инновационных процессов. Оно становилось посредником модернизации, сфокусировав свою деятельность на просветительских начинаниях, воздействуя на культурную традицию, формируя рациональную систему ценностей.
Земства выступали силой стремящейся к политической модернизации. Как органы публичной представительной власти они стремились распространить данную форму на всю систему государственной власти.
Источниковаи база исследования. Для написания диссертации использовались опубликованные источники и неопубликованные (архивные) материалы. Среди опубликованных источников можно выделить 6 групп:
• законодательные акты, касающиеся земств.
• материалы официального делопроизводства министерства внутренних дел, распоряжения правительства.
• официальные документы делопроизводства земских учреждений.
• справочные и статистические материалы
• периодическая печать
• материалы личного характера
Законодательные акты представляют собой бесценный исторический источник. Они составляли формально- юридическую основу функционирования земств. Ими определялась система местного управления, сфера компетенции местных органов власти, система выборного производства и т.п. Анализ содержания «Положения» 1864 и «Положения» 1890 г. позволил смоделировать особенности структуры земского самоуправления и выделить те проблемы, которые стали предметом дискуссий в обществе по вопросу реформирования земств.
Обширный материал в исследовании взаимодействия государственных структур с земством содержат материалы документов официального производства: рапорты, донесения, отчеты, записки по вопросам реформирования, сенаторские ревизии и пр. Этот вид источников разнообразен по характеру. Одним из важных источников является издание материалов сенаторской ревизии 1904 г., проведенной в Вятской губернии сенатором Зиновьевым.
К документам делопроизводства земств следует отнести сборники докладов и постановлений земских собраний, журналы губернских и уездных земских собраний уральских земств. Сборники докладов, подготовленные земскими управами к земским собраниям, позволяют установить позицию уездных управ и предложения исполнительных органов земств как по направлениям земской жизни, так и по вопросам реформирования местных органов самоуправления. Сборники постановлений земских собраний констатируют мнение гласных и определяют реальные шаги в деятельности местных самоуправляющихся структур власти.
Журналы заседаний земских собраний, издаваемые ежегодно для отчета губернатору и для изучения гласными, включали в себя подробное, близкое к стенограмме изложение каждого заседания: ход обсуждения и постановления по каждому вопросу, списки гласных, избрание рабочих комиссий и членов управы и т. д. Приложения к журналам содержали ре 19 чи губернаторов, «особые мнения» гласных, доклады губернской управы и комиссий собранию. Информация этих сборников подвергалась двойному редактированию: со стороны губернской власти (осуществление дискретной власти), и со стороны земцев (с целью представить свои выступления на земских собраниях в более выгодном свете). Данные источники требуют критического анализа.
В журналах земских собраний сохранились речи губернаторов. Комплексный анализ речей губернаторов позволяет определить особенности взаимоотношения губернаторов с земством: общую направленность позиции губернатора по отношению земству, особенности стиля поведения, мотивацию служебной деятельности и пр. Речи губернаторов являются специфическим историческим источником, в виду публичного характера они отличаются сдержанностью, некоторые идеи завуалированы. Тем не менее, анализ речей губернаторов позволяет представить общую картину взаимоотношений земств и местной администрации.
В работе так же использованы периодические издания земств. Среди них «Сборник Пермского земства», «Вятская газета», «Уфимская земская газета» и др. Они включали в себя ценный фактический материал: указы Правительствующего Сената, циркуляры министерств, хозяйственные отчеты, сметы и ведомости, акты и документы земств и канцелярии губернаторов, статистические обзоры и т.д. Они дают представление о различном спектре мнений по вопросам земской жизни, высказываемых населением.
Официальные и неофициальные периодические издания Урала («Уфимские губернские ведомости», «Пермские губернские ведомости», «Вятские губернские ведомости», «Уральская жизнь», Адрес-календари и памятные книжки Пермской губернии и др.) представляют собой важнейший материал, показывающий официальную позицию по вопросам деятельности земств. На страницах местных губернских ведомостей печатались списки избирателей с указанием сословной принадлежности и ценза, а так же отчеты земских собраний.
Справочные и статистические издания земств составлялись по тематически- хронологическому принципу. Они позволяют проследить эволюцию деятельности земств, динамику обсуждения разных тем, показывают статистику выборного производства, расходования бюджетных смет и пр.
В работе использованы так же неопубликованные источники, хранящиеся в центральных и областных архивах Москвы, Санкт- Петербурга, Уфы, Кирова, Екатеринбурга, Перми. В диссертации были использованы данные 13-й фондов. Разнообразные материалы: донесения губернаторов, полицейских чинов об обстановке во время выборов, настроениях среди земцев, комментарии к земским ходатайствам, противоречия между разными ветвями власти, - позволили воссоздать общую картину земской жизни в контексте развития той или иной местности. В фондах уездных земств сохранился пласт источников о выборах гласных на сельских сходах. Материалы личного характера (письма, воспоминания, конфиденциальные записки) представлены разрозненно в фондах центральных и местных архивов.
Особенности взаимоотношений местной администрации и земств показывают политические обзоры, составленные жандармским управлением, ежегодные обзоры состояния губерний, составляемые представителями губернской администрации. Все эти материалы также сосредоточены в архивных хранениях.
Научная новизна.
Впервые предпринимается попытка комплексного исследования земств Урала рубежа XIX-XX вв., анализ данных учреждений в системе государственного аппарата, механизма взаимодействия с правительственными органами.
Проанализирован состав уральского корпуса земского представительства по функциональным и социальным характеристикам.
Раскрывается многообразие позиций уральских земцев по вопросам реформирования системы земского самоуправления.
Новизну обусловил социально- политический анализ местных органов самоуправления в системе государственного аппарата. В работе анализируется также взаимодействие между земскими учреждениями, как вариант складывания горизонтальных властных отношений.
Впервые осуществлена классификация состава уральского корпуса земского представительства (рубежа веков) по функциональным и социальным характеристикам, прослежены изменения не только состава гласных, но и состава избирателей, показано действие земского избирательного механизма в реальной практике.
Раскрывается многообразие позиций уральских земцев по вопросам реформирования системы земского самоуправления, данный аспект ранее исследователями не рассматривался.
В оборот вводятся новые архивные материалы, на основе которых делаются выводы о месте земских учреждений в системе государственных и общественных структур, показана эффективность деятельности земств через призму восприятия обществом мероприятий, проводимых уральскими земствами.
Организационная структура, компетенция и функции земств
Итогом реформирования общественно- политической системы Российской империи в 60-70-х гг. XIX в. стало создание новых представительных структур, реализующих интересы местного сообщества вне зависимости от сословной принадлежности. Создание городского и земского представительства открывало новую страницу в развитии самодеятельности российского социума, активизировав общественные силы для решения задач местного уровня. Во второй половине XIX в. земское самоуправление было организо вано в 34 губерниях. Уральский регион стал одним из последних в XIX в. где были основаны земства. В Вятской губернии земства были введены в 1867 г., в Пермской - в 1870 г., в Уфимской - в 1875 г. По географическо му положению уральские земства признавались самими восточными зем ствами Российской империи .
Формирование, наряду с центральными и местными органами государственного управления, местного представительного уровня негосударственной власти («земского самоуправления») было связано как с оформлением «общественных интересов», так и с реализацией государственных потребностей. Фактически государство делегировало «местным сообществам» право решать вопросы «местных польз и нужд», освободив тем самым государственные институты ог наиболее рутинной части своих обязанностей.
В условиях экономической и политической модернизации, способствующей усложнению государственного механизма самодержавного типа, невозможно было реализовывать намеченные задачи, не увеличивая государственный аппарат. Вариантом, способствовавшим приостановке роста материальных затрат государства на социально- экономические нужды общества, становилось «дозволение» общественности навести порядок в региональном хозяйстве и перекладывание части финансовых издержек на плечи общества.
«Положение» 1864 г. последовательно реализовывало «общественную теорию самоуправления». Земства рассматривались как органы, обра-зованные наряду с государственными, но параллельно им, они не были связаны с государственными учреждениями в единую систему. Негосударственные выборные органы были наделены властными полномочиями (оценка имуществ, сбор налогов, право издавать обязательные постановления, распорядительная и исполнительная функции земских собраний и управ) на региональном уровне. Наиболее активные силы населения получили возможность решать функциональные задачи государства, локализованные в регионе.
«Предметом ведомства» местных органов самоуправления становилось «заведование» хозяйственно- бытовыми и социальными вопросами. Круг полномочий, предоставленный земствам, определялся также рамками «обязательных и необязательных расходов». Законодательство более тщательно фиксировало обязательные сферы приложения земских капиталов. Необязательные расходы прописывались векторно.
С 70- х гг. XIX в. шел процесс ограничения круга ранее предоставленных земствам полномочий, в основном за счет сфер, связанных с расходами по необязательным статьям. При этом прослеживается своеобразный «торг»: государство, ограничивая компетенцию земств, шло на некоторые послабления - снижало расходы на обязательные статьи, оказывало финансовую помощь земствам. Так, например, в 1879 г. появился законодательный акт о порядке утверждения и увольнения земских служащих, ограничивающий права земств в данных вопросах и одновременно указ о пособиях из казны на постройку психиатрических заведений". Шаги по ограничению полномочий носили осторожный характер. Таким образом, в вопросах ограничения компетенции земств государство использовало механизм «ограничение - поощрение».
Взаимодействие уральских земств с органами центральной власти и местной администрации
Организационные изменения в структуре местных органов самоуправления по «Положению» 1890 г. имели цель укрепить основу для включения земств в государственную вертикаль власти, актуализируя проблему взаимоотношения между ними. Приоритет государственной теории самоуправления в разработке принципов взаимоотношения земств и государственной власти был направлен на законодательное оформление деятельности местных органов самоуправления в «должном единении с другими правительственными установлениями» .
Принципы взаимоотношения земств и государственной власти были закреплены в «Положении» 1890 г. Во- первых, ограничивались властные полномочия земств, которым государство лишь делегировало право решать региональные вопросы. «Демаркационная линия», разграничивающая полномочия между земствами и властью, определялась категорией «местных польз и нужд» в социальных и хозяйственных вопросах.
Во-вторых, изменилось понимание смысла взаимоотношений самоуправляющих единиц и государства, они не стали равнозначными субъектами в вопросах разрешения местных проблем. Включение земств в государственную вертикаль власти происходило в условиях установления иерархических отношений между государством и земством. Сверхцентрализация подминала под себя идею самоуправления, превращая земство в некое подобие государственной структуры.
В-третьих, в значительной степени увеличилась зависимость земств от местных государственных структур, прежде всею в лице губернской власти. Одновременно вводилась новая организационная структура в губерниях - Присутствия по земским и городским делам. ОНИ рассматривались как органы, призванные разрешать конфликт!.! между губернской и местной "самоуправляемой» системами власти".
В-четвертых, власть создала условия для реализации права вмешиваться в автономные прерогативы земств. Сохранение выборности и самофинансирования разительно отличало принцип организации земств и государственного аппарата. Именно эти два начала активно корректировались властью.
.-..-.. Изменение статусной характеристики земств (как структур уже не общественных, а в большей мере государственных) влекло за собой дискуссии, как в среде правительственного лагеря, так и среди общественных деятелей, в том числе земцев.
В 1901г. в записке министра внутренних дел Д.С. Сипягина утверждалось, что «противоположение органов самоуправления органам правительства не имеет за собой никаких действительных оснований»" . Доказательства выстраивались на основании того, что органы самоуправления не отличаются от органов бюрократических как по источнику полученных ими полномочий, так и по наделению их функциями управления.
Иная позиция высказывалась министром финансов СЮ. Витте. Он, опираясь на труды юриста П.М. Коркунова, писал что «не только но существу своей деятельности, но своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации». СЮ. Витте считал, что самодержавное государство и земства несовместимые явления . В записке «Самодержавие и земство» он констатировал, что при самодержавной форме правления земство - «непригодное средство управления»".
Столь значительные различия во мнениях высших чиновников влияли на колебания правительственного курса по отношению к земствам на рубеже XIХ-XX вв.
Обсуждение вопроса о месте земств в системе государственного аппарата не входило is компетенцию местных органов власти. Па рубеже веков в журналах и протоколах земских собраний Урала, которые подвергались цензуре, обсуждение данного вопроса не зафиксировано, оно могло быгь неофициальным.
Социальные мероприятия уральских земств
Земство, как новый институт местной власти, являлось общественной структурой, представляющей интересы и разрешающей проблемы местного сообщества. Их появление было воспринято населением неоднозначно. Образованная общественность осознавала важность новой структуры, способной объединить региональных представителей для решения вопросов местного края. Однако большинство населения смотрело на новую структуру как на очередную «затею», искусственно привнесенную властью.
К 90-м гг. XIX в. недоверие к земствам сменилось молчаливым прислушиванием к предложениям земских служащих и более широкой поддержкой со стороны населения, получившего образование благодаря земству. Голодные годы 1891-1892 гг. заставили смотреть на земство прагматически - как на орган способный оказать необходимую помощь в виде ссуд, семян, «пропитания», что приближало земство к населению.
На рубеже XIX-XX вв. во взаимоотношениях земства и населения можно выделить две разнонаправленные тенденции. С одной стороны, общественная деятельность земств но решению «местных польз и нужд» приближала их к населению, с другой, по способам осуществления этой деятельности отмечалось недоверие населения земству.
Оценки мероприятий земств Урала со стороны населения были полярными и зависели от конкретной ситуации, часто страдали субъективизмом. Формой положительной оценки деятельноеги уездных земств являлось выражение благодарности за конкретные действия. Гак, в 1902 г. сельский схол Даниловского общества «принес благодарность земству за устройство колодца» .
Отмечалась критика в адрес земств. Например, в Вятских губернских ведомостях в 1900 г. появилась заметка, в которой описан случай некачественного исполнения финансовых обязанностей уездной управой в отношении крестьян, перевозивших сено для скота пострадавшему от неурожая населению. Крестьян, обратившихся за расчетом в управу, просто выгнали. Этот поступок крестьяне назвали «самоуправством» и подали на действия управы жалобу губернатору, в которой указали, что «земства учреждение сословное, долженствующее защищать интересы населения, а не гонять людей»".
Земские деятели сетовали, что многие из крестьян плохо знают, что такое земство, часто пугают земцев с земскими начальниками, а членов земских управ с членами губернских присутствий или окружного суда . Другое мнение высказал корреспондент Вятской газеты из Котельнича. Он отмечал, что местное земство по сравнению с другими губерниями успело завоевать внимание крестьян, «некоторые крестьяне до щепетильности ревниво оберегают интересы земства... просыпается сознание как о значении и роли земства, так и о своих правах и обязанностях по отношению к нему» .
Отрицательная оценка земской деятельности была высказана в редакционной статье «Уфимской земской газеты» в 1906 г. Отмечалось, что «если спросить у крестьянина о волости, то он может толково объяснить, что это такое, чем она занимается, но если спросить его о земстве, то он не сумеет объяснить вам, что это такое земство, для чего оно существует, что оно делает».
Земства через средства массовой информации объясняли крестьянам о роли земств, особенностях этой структуры. Однако негативное отношение к земствам выстраивалось не только благодаря отсутствию информации о её деятельности. Администрирование, бюрократизм, бумажная волокита часто затмевали важные мероприятия земств.
