Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях, когда в России идет процесс формирования правового государства, важное значение имеет активизация деятельности органов местного самоуправления. На местное самоуправление возлагается ответственность за удовлетворение повседневных нужд и запросов людей, использование региональных возможностей и резервов, реализацию выделяемых средств. Традиционно сферой ответственности местных властей является народное образование, здравоохранение, социальная защита населения, кооперативное движение, охрана окружающей среды. Исторический опыт земств показывает, что только всестороннее развитие местного самоуправления способно пробудить хозяйственную и общественную инициативу населения.
Деятельность органов местного самоуправления в России представляет собой чрезвычайно сложную и недостаточно исследованную комплексную научную проблему. Она напрямую связана с фундаментальными вопросами формирования гражданского общества в условиях самодержавной системы, эффективности управленческой системы позднеимперской России, раскрытия потенциала альтернативных советскому проектов преобразования России в условиях выбора обществом стратегического пути развития.
Исследование выполнено в русле актуальной для современной исторической науки проблематики «земствоведения». Крушение партийно-советской государственной системы и формирование демократического государства в Российской Федерации вызвали закономерный интерес к альтернативному историческому опыту Российской империи и Российской республики периода Временного правительства и гражданской войны. Земские институты являлись тем механизмом, который обеспечивал активный процесс обновления экономической жизни, администрирования и социальных отношений на местах. В современной России идеи совершенствования и развития местного самоуправления оказались чрезвычайно востребованными как на теоретическом, так и на практическом уровне. Без понимания содержания основных направлений деятельности уральских земств невозможно объективно оценить процессы развития общества и государства в переломную эпоху конца XIX — начала XX века. Указанный период привлекает внимание в связи с тем, что многие существенные процессы современной российской жизни имеют в нем вполне очевидные аналогии.
В науке существует недостаточно работ, которые бы решали задачу комплексного анализа деятельности земств Уральского региона. Знание истории вопроса и подходов к решению проблемы функционирования самоуправленческих механизмов в модернизирующемся обществе на примере земств Урала, представленные в диссертации, дают обширный материал для ее разрешения.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования как в научно-познавательном, так и в общественно-политическом плане.
Хронологические рамки исследования определены 1900— 1919 годами. В истории России это один из ярких и противоречивых периодов, обусловленный предреволюционной обстановкой, русско-японской и мировой войнами, революциями — 1905—1907 гг. и Февральской 1917 г., событиями октября 1917 г., гражданской войной. Анализируемый этап можно условно разделить на следующие составляющие: 1900—1904 гг., 1905—1907 гг., 1908—1916 гг., 1917—1919 гг., — каждый из которых имеет свои особенности, достижения и просчёты.
Период 1900—1904 гг. отличался от предшествующего времени заметной активизацией общественно-политической деятельности местного самоуправления, что вызывало негативную реакцию со стороны царской администрации. Контроль за деятельностью земств усиливался, их права ограничивались, особенно после выдвижения либерально настроенными земцами идеи созыва народного представительства. Правительство использовало самые разнообразные средства, чтобы урезать реальные права земств. В первую очередь оно решило ограничить источники финансирования земств. 12 июня 1900 г. опубликованы «Примерные правила об установлении предельного земского обложения». Земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предыдущим годом. Губернаторам предписывалось усилить контроль за финансовыми операциями учреждений местного самоуправления. Одновременно с правилами о земском обложении появился закон о народном продовольствии. Земства полностью устранялись от организации продовольственной помощи голодающим. Центральным звеном этого периода оказался земский съезд, состоявшийся в Петербурге 6—9 ноября 1904 г., участники которого подготовили программу политических преобразований в стране. Земства требовали создания представительного органа с законодательными функциями, введения гражданских свобод, равноправия сословий, расширения полномочий местного самоуправления.
В годы первой русской революции (1905—1907 гг.) земское движение ещё более активизировалось. В мае 1905 г. земский съезд направил к царю депутацию с петицией, содержащей просьбу скорейшего созыва народных представителей. С их точки зрения, такой шаг был крайне необходим для решения вопроса о войне и мире, установления прочного государственного строя и спасения престола. В 1907 г. часть земских деятелей активно помогала правительству в работе по наведению порядка в стране.
1908—1916 гг. характеризуются поиском новых форм и методов реализации социально-экономических программ, выявлением приоритетных направлений в деятельности земских учреждений. В это время большая часть средств, собираемых на местах, направлялась на нужды народного образования. Начало Первой мировой войны отмечено активизацией социально-экономической деятельности земств, которая выражалась в организации помощи действующей армии обмундированием, продуктами питания, материальной поддержки семьям военнослужащих, открытии госпиталей.
Период 1917—1919 гг., включающий Февральскую революцию и события октября 1917 г., характеризовался ростом политической активности земств. В марте-октябре 1917 г. в России повсеместно прошли выборы в земства, в результате они стали более демократичными. В состав местного самоуправления вошли представители различных социальных групп, политических партий и общественных организаций. Данный этап характеризовался отчаянной борьбой между различными лагерями за власть, что привело в конечном итоге к ликвидации земств. В марте 1918 г. их функции перешли к Советам рабочих и солдатских депутатов или военно-революционным комитетам. Последующие события на некоторое время возродили земства, но к августу-сентябрю 1919 г., с занятием Урала частями Красной армии, земское самоуправление было окончательно ликвидировано.
Территориальные рамки исследования охватывают Урал, исторически сложившийся регион, занимавший важное место в экономике и социально-политической жизни России. В его состав в рассматриваемый период входили Вятская, Пермская, Уфимская и Оренбургская губернии. В работе анализируется деятельность 4-х губернских и 34-х уездных земств . Земские учреждения на Урале возникали в разное время,
В состав Вятского губернского земства входили: Вятское, Орловское, Котельническое, Яранское, Нолинское, Уржумское, Малмыжское, Елабужское, Сарапульское, Глазов-ское, Слободское уездные земства; в Пермское губернское земство — Пермское, Охан-
позже всех местное самоуправление введено в Оренбургской губернии — в 1913 г., при этом земли Оренбургского казачьего войска, занимавшие 45% от общей площади губернии, земскому самоуправлению не подчинялись. В апреле 1917 г. на Первом Войсковом круге принято решение о введении на войсковой территории системы самоуправления. Многие ее элементы заимствованы у земцев: выборность атаманов, самостоятельное решение экономических и социальных проблем.
Объектом исследования являются земства на Урале в 1900— 1919 гг.
Предметом выступает социально-экономическая, культурно-просветительская и общественно-политическая деятельность земств региона в 1900—1919 годах.
Целью исследования является комплексный анализ и обобщение опыта практической деятельности уральских земств в 1900—1919 гг.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определить основные направления деятельности земств на Урале и их динамику в исследуемый период;
показать место и роль земств в процессе экономического развития изучаемого региона;
выявить характерные черты региональной земской деятельности в социальной и культурно-просветительской сферах в начале XX века;
охарактеризовать общественно-политическую деятельность земств на Урале до Февраля 1917 г., в период правления Временного правительства и гражданской войны;
проанализировать выборы в земства весной-осенью 1917 г.;
дать характеристику земским инициативам по поддержанию общественного порядка в связи с возложенной на земство обязанностью организовать милицию после Февраля 1917 г.;
исследовать проблему взаимоотношений земств и советской власти в изучаемом регионе;
раскрыть вклад земских деятелей в развитие региона;
показать историческое значение накопленного земским самоуправлением опыта.
ское, Верхотурское, Екатеринбургское, Осинское, Ирбитское, Шадринское, Кунгурское, Чердынское, Соликамское, Камышловское, Красноуфимское уездные земства; в Уфимское губернское земство — Уфимское, Белебеевское, Бирское, Златоустовское, Мензелинское, Стерлитамакское уездные земства; в Оренбургское губернское земство — Оренбургское, Верхнеуральское, Троицкое, Орское, Челябинское уездные земства. Волостные земства были созданы в октябре 1917 г.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
В период с 1900 по февраль 1917 года к основным направлениям деятельности уральских земств можно отнести экономическое (поощрение сельскохозяйственного производства, содействие кооперативному движению и кустарной промышленности, развитие дорожного строительства, организация страхования имущества) и социально-просветительское (развитие медицинского обслуживания, ликвидация безграмотности, работа по повышению культуры населения), финансирование которого встретило ряд серьезных препятствий со стороны государственных органов накануне Первой русской революции. Однако в последующий период «запретительная» государственная политика стала ослабевать. После падения монархии социально-просветительская деятельность земств стала отходить на второй план. В то же время резко активизировалась общественно-политическая работа (охрана общественного порядка, избирательная кампания, выстраивание взаимоотношений с советами). Все три названных направления оказались тесно взаимосвязаны: динамичное развитие экономической сферы было невозможно без вложений в «человеческий капитал», что способствовало приобщению населения региона к активному участию в политической и общественной жизни.
-
В исследуемый период экономическая деятельность земств Уральского региона носила всесторонний характер. На территории всех уральских губерний именно при непосредственном участии земств создана многоуровневая структура экономических органов, гибко реагировавших на изменения потребностей населения и содействовавших развитию крестьянских хозяйств. Основными механизмами внедрения инноваций в сельское хозяйство выступили агрономические и ветеринарные отделы земств. Итогом их деятельности к Февралю 1917 г. стало существенное расширение посевных площадей и повышение производительности труда. Именно земские мероприятия ускорили развитие рыночных отношений на Урале, особенно в сельском хозяйстве.
-
Результатом работы уральских земств в сфере здравоохранения стало существенное повышение количественных и качественных показателей медицинского обслуживания: построено 148 больниц и 186 аптек, которые охватили все основные населенные пункты огромного региона; организовано 87 курсов повышения квалификации для врачей, фельдшеров и акушерок; проведено 95 противоэпидемических мероприятий, эффективность которых определялась десятками тысяч спа-
сенных жизней. Работа земств по социальной защите населения (выплата пособий малоимущим гражданам, а также семьям лиц, призванных на военную службу, вдовам, детям-сиротам, покалеченным воинам; страхование граждан от несчастных случаев, а их имущества от пожаров, наводнений и других бедствий; создание касс мелкого кредита и т.д.) поддерживала жизненный уровень народа.
-
Уральские земства внесли весомый вклад в развитие в регионе школьного и профессионального образования, способствовали решению проблемы ликвидации неграмотности и повышения культурного уровня населения. Силами земств открыто 8897 начальных школ, число учащихся в которых достигало 1 147 136 человек. Дошкольное воспитание, детские приюты и школы для взрослых являлись предметом особой заботы уральских земств, которые выделяли необходимые средства на организацию и развитие этих учреждений, подбирали и обучали кадры. Оренбургское и Уфимское губернские земства большую часть своего бюджета расходовали на народное образование. Существенной особенностью просветительской политики уральских земств являлась системная забота о просвещении нерусского населения полиэтничного региона, обусловленная объективными требованиями развития экономики. За исследуемый период уральские земства организовали 68 курсов подготовки преподавателей-мусульман для русско-башкирских и русско-татарских начальных училищ. Курсы повышения педагогического мастерства учителей национальных школ проводились в Уфе, Оренбурге, Вятке, Перми, Троицке и др. Особенно часто такие курсы учреждались в Оренбургской и Уфимской губерниях. В исследуемый период народное образование стало более доступным для городских и сельских низов, серьезно способствуя подготовке квалифицированных специалистов для различных отраслей хозяйства.
-
Земства Урала сыграли важнейшую роль в создании и развитии культурно-просветительских учреждений и организаций: библиотек-читален, народных домов, художественных выставок, музеев, организации народных театров, творческих кружков, чтений, лекций и др. Библиотеки занимались не только выдачей литературы, но и проводили лектории, вечера, посвященные известным писателям и знаменательным датам. В народных домах действовали драматические кружки, воскресные школы. Создав сеть культурно-просветительных организаций и учреждений, земства тем самым привлекли население к участию в политической и общественной жизни страны, способствовали нравственному и эстетическому воспитанию народа.
-
Деятельность земств в 1904—1905 гг. (русско-японская война) проявлялась в патриотических манифестациях, обращениях к царю, сборах средств на военные нужды. В годы Первой русской революции 1905—1907 гг. земства помогали правительству устанавливать порядок в стране. В период Первой мировой войны на губернских и уездных собраниях земцы призывали народ ещё теснее сплотиться вокруг правительства, сохранять спокойствие на местах ради обеспечения армии всем необходимым для победы. Во время Февраля 1917 г. политические действия органов местного самоуправления были направлены в первую очередь на пропаганду завоеваний революции и решений Временного правительства. Земствами организовывались лекции и беседы о текущем политическом моменте, о партиях и их программах, об Учредительном собрании. Все эти мероприятия помогали населению разобраться в современной политической обстановке.
-
В результате проведенных на Урале весной-осенью 1917 года выборов земские органы самоуправления стали демократичными. В их состав вошли представители различных классов и социальных групп, политических партий и общественных организаций. Победу среди политических партий одержали социалисты-революционеры. На заводах Аша-Балашовского, Миньярского, Симского, Усть-Катавского волостных земств Уфимской губернии среди избранных гласных преобладали большевики. Демократизация земских органов самоуправления способствовала активизации их общественно-политической и социально-экономической деятельности на местах.
-
После Февральской революции на бюджетную политику земств Урала существенно повлияла передача в их ведение правоохранительных и некоторых судебных органов (милиция, юридические консультации, мировые судьи и пр.). На земства возлагалась работа по финансированию, снабжению и укреплению материальной базы данных структур. Среди уральских земств не было единого подхода к формированию кадровой политики милиции. Во многих случаях (в Верхнеуральском, Челябинском, Оренбургском уездах) земствами по собственной инициативе реализовывался принцип выборности, что приводило, с одной стороны, к политизации милиции, с другой — к падению профессионализма в работе правоохранительных органов.
-
Уральские земства не выработали единой позиции по отношению к советам. Ряд волостных земств Уфимской губернии (Аша-Балашовское, Миньярское, Симское, Усть-Катавское) активно поддерживали советскую власть, другие (например, Вятское, Пермское уезд-
ные земства) не признали советскую власть, что выразилось в проведении протестных стачек земских служащих, бойкоте советских мероприятий. Также в регионе выделяется группа земств, которая открыто предъявляла свое право на власть и стремилась реализовать его всеми средствами вплоть до применения вооруженной силы. К последней относились Оренбургские губернское и уездное земства.
10. Историческое значение опыта, накопленного земским самоуправлением Уральского региона в исследуемый период, заключается в том, что наличие самостоятельного источника финансирования, даже несмотря на постоянное вмешательство органов государственной власти, обеспечивает органам местного самоуправления возможность удовлетворять хозяйственные и культурно-просветительские нужды населения региона. Другим важнейшим фактором обеспечения эффективной работы является тщательный подбор кадров, особенно на руководящие должности. На Урале именно профессионализм земцев позволил добиться значимых результатов в конкретной повседневной деятельности.
Научная новизна диссертации. Работа является первым комплексным исследованием деятельности земств Урала в последний период их существования (1900—1919 гг.), характеризуемый усилением социальной напряженности. Установлены и обобщены данные об основных формах, методах и результатах работы земств в экономической, социальной и культурно-просветительской, общественно-политической сферах. Автором показана эволюция деятельности земств Урала в рассматриваемый период.
Соискателем выявлена динамика основных направлений деятельности земств на Урале. Дана характеристика инициативам уральских земств по поддержанию общественного порядка в связи с возложенной на земство обязанностью организовать милицию после Февраля 1917 г. Проанализированы все основные позиции, сформированные земствами региона, по отношению к проблеме взаимоотношений с советами.
В диссертации в научный оборот вводится значительный пласт источников и данных, в том числе статистического характера, которые позволяют существенно расширить и уточнить представления о конкретных параметрах функционирования земств Уральского региона в 1900—1919 гг.
Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов для дальнейшей разработки «земствоведческого» научного направления. Аналитическая часть и конкретно-исторический материал, содержащиеся в исследова-
ний, могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственного управления и самоуправления страны, при подготовке лекционных курсов по истории России, спецкурсов и спецсеминаров по истории российской государственности и гражданского общества, а также в краеведческой работе и при проведении культурно-воспитательной работы. Результаты исследования целесообразно использовать в работе современных органов местной власти, а также при разработке нормативной базы, определяющей общие основы государственной политики по отношению к местному самоуправлению.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на кафедре новейшей истории России Челябинского государственного университета, представлялись на международных, всероссийских и региональных научных конференциях в Уфе, Екатеринбурге, Челябинске, Оренбурге, использовались при подготовке энциклопедии «Челябинская область», учебных спецкурсов и спецсеминаров по истории местного самоуправления на Урале. Основное содержание диссертации нашло отражение в 59 научных публикациях автора, в том числе 8 статьях в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов докторских диссертаций по направлению «история», а также в трех монографиях и учебном пособии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, биографического справочника, приложений.
