Введение к работе
Актуальность темы исследования. История социальной, исторической и политической мысли показывает, что тема местного управления и связанных с ней вопросов начинает звучать лейтмотивом именно в ситуациях социально-политических "изломов", когда общество обнаруживает настоятельную потребность переосмысления опыта, приобретенного на предыдущих этапах исторического развития. Начало нового тысячелетия для России совпало с поисками оптимального распределения полномочий между Центром и регионами. В 1990-е годы Россия сделала ряд серьезных шагов на пути к становлению системы местного управления. Особое значение приобрела деятельность представительских институтов, которые шли по демократическому пути развития. Однако в последующие годы политическая и экономическая децентрализация управления страной привели к тому, что сегодня суть местной автономии и местной демократии оказалась выхолощенной. На современном этапе существует необходимость объективного и всестороннего изучения уникального исторического опыта, накопленного местным управлением в начале ХХ века.Анализ эволюции местного управленческого аппарата в 1917-1936 гг. на Ставрополье является важным условием формирования рационального подхода к проблеме поиска и утверждения наиболее адекватной формы современной российской государственности. Исследование истории местного управления позволяет выявить как общероссийские закономерности, так и специфику отдельно взятого региона. Научная актуальность проблемы связана с большой востребованностью в современной историографии проблем местной истории. Такое внимание к региональным историям является своеобразным ответом на вызовы глобализма. Изучение опыта, приобретенного на местах в 1917-1936 гг., актуально в связи с тем, что на фоне значительного количества научных трудов по проблемам формирования и функционирования системы органов управления целостного исследования на уровне Ставрополья до сих пор не появилось.
Объектом диссертационного исследования является система органов местного управления на Ставрополье с 1917 по 1936 гг.
Предметом исследования выступает эволюция советской системы местного управления на Ставрополье в период формирования советской социально-политической системы, а также структурно-функциональные изменения различных органов местной власти и их взаимоотношения на горизонтальном и вертикальном уровнях.
Территориальные рамки охватывают Ставропольский край в современных его границах. В рассматриваемый период границы неоднократно менялись, но основная часть территории края оставалась неизменной.
Хронологические рамки исследования. Нижняя граница – 1917 год - время, когда Советы из общественных организаций трансформировались в органы местного управления и включились в политический процесс. Верхний предел определяется 1936 годом, когда завершился процесс становления системы местных органов государственной власти, закрепилась четкая система взаимоотношений между партией и местными Советами.
Целью нашего исследования является комплексное изучение и анализ опыта становления и развития советской модели местного управления на примете Ставрополья. В рамках поставленной цели в работе определены главные задачи исследования: рассмотреть социально-экономические процессы в регионе накануне революции 1917 года и особенности общественно-политической жизни Ставрополья в начале ХХ века; проследить специфику поиска оптимальных форм управления в регионе в 1917-1924гг. и раскрыть эволюцию местных органов управления на Ставрополье в 1925-1936гг, оценить их деятельность по управлению хозяйственной жизнью Ставрополья, а также по реализации социальной политики советской власти.
Методология исследования. Научной основой диссертационного исследования стали такие принципы исторической науки как историзм, научная объективность и междисциплинарность. При написании работы были использованы такие общенаучные и социально-исторические методы научного анализа как: проблемно-хронологический, статистический, проблемно-исторический, системный, компаративный и другие. В строгой хронологической последовательности были рассмотрены исторические события в рамках заявленной темы на основе проблемно-хронологического метода. Из социологии нами был заимствован статистический метод, который позволил выявить динамику численности сельских Советов в регионе, а также их социальную структуру. Метод системного анализа позволил рассмотреть местную систему управления в виде подсистемы, где региональные органы власти выступали как элементы этой подсистемы и каждый отдельный орган являлся отдельным компонентом. На базе компаративного метода удалось обнаружить общее и особенное в процессе советского строительства в стране и регионе. Особенности объекта исследования нередко акцентировали внимание на случайном, единичном, поэтому автором был использован принцип «case-studies» или «ситуативная история», когда локальное событие рассматривается как отразившее сущностные характеристики времени, в нашем случае таким событием являлись «бабьи бунты», выступления ставропольских крестьянок против политики коллективизации и др. Применение автором антропологического метода позволило уловить нарушения привычного ритма жизни ставропольских крестьян, их микро и макромира. При антропологическом подходе главным действующим лицом является человек, и политика объясняется не через власть, а через сферу межсубъектных отношений. Своими успехами антропологический метод во многом обязан умелому применению микроанализа, тщательному изучению небольших объектов, ограниченных в пространстве и во времени. Метод микроанализа позволил увидеть место и роль конкретных людей в исследуемом историческом процессе.
В современной гуманитарной науке нет единства взглядов на определение сути управления. Понятие «управление» в широком смысле включает в себя такие понятия как «местное управление», «управление местностью», «самоуправление». На основе изучения обширного круга литературы по этому вопросу в данной работе под местным управлением мы понимаем управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.
Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе широкого круга неопубликованных и опубликованных источников.
К первым относятся архивные материалы центральных и местных архивов, которые представляют собой фундамент исследования. В работе использовались 42 фонда центральных и региональных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского Государственного архива экономики (РГАЭ), Государственного архива новейшей истории Ставропольского края (ГАНИСК), а также государственных архивов Ставропольского края (ГАСК), Краснодарского края (ГАКК) и Ростовской области (ГАРО). В Государственном архиве Российской Федерации были исследованы материалы фондов: 1235 - Всероссийский центральный исполнительный комитет, 393 - Наркомат внутренних дел РСФСР, 1788 - Отдел по делам местного управления МВД Временного правительства. Фонд 5677 (Административная комиссия при Президиуме ВЦИК) и 6984 (Комиссия ВЦИК по районированию РСФСР) содержат огромное количество фактического материала, касающегося административно-территориальной реформы 1924 года и особенностей ее проведения в Ставропольской губернии. Протоколы заседаний бюро Северо-Кавказского крайкома ВКП (б), хранящиеся в РГАСПИ (Ф.17), раскрывают политическое и социально-экономическое положение Ставрополья в исследуемый период. Фонд включает в себя телеграммы и переписку центральных органов с представителями местных органов управления. Для изучения положения в экономике региона были использованы документы РГАЭ - фонд Министерства финансов СССР (Ф. 7733). В данном фонде содержатся сведения о налогообложении населения, о конфискации имущества зажиточных крестьянских хозяйств и т.д. Из фондов ГАКК был привлечен фонд Кубанского областного жандармского управления (Ф. 583), которое было объединено со Ставропольским, поэтому данный фонд содержит сведения по Ставропольской губернии. Также использовалась коллекция документов по истории революционного движения и Гражданской войны на Северном Кавказе (Ф.р.411). Материалы ГАРФ, РГАСПИ и РГАЭ дополняют и расширяют сведения региональных архивов. Наиболее полный материал по Ставропольскому краю находится в фондах ГАСКа.
Из опубликованных документов и материалов первую группу составляют законодательные и нормативные акты, постановления Советского правительства. К законодательным актам относятся «Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик» (СЗ), «Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР» (СУ) за 1921-1929 гг. Конституции 1918, 1924, 1936 годов, Положения о сельских советах и волостных исполнительных комитетах 1920, 1922, 1924 гг. и др. Они дают представление о структуре, функциях и деятельности местных органов власти. Декреты ВЦИК и СНК способствуют пониманию политической линии Центра. Нормативные документы представлены инструкциями, распоряжениями и положениями как центральных, так и местных органов власти. Партийные документы составили следующую группу: резолюции, решения центральных органов партии, протоколы заседании партийных организаций, материалы губпартконференций и т.д. Следующую группу составляют делопроизводственные материалы. Особый интерес представляют отчеты Ставропольского губернского и окружного исполнительных комитетов. Они освещают различные аспекты жизни региона, содержат сведения о структуре исполкома, работе его отделов, об экономическом состоянии губернии, системе налогообложения т.д. В исследовании использованы материалы центральных периодических изданий «Известия» и «Заря Свободы», и регионального - «Власть Советов». Центральная печать отражает официальную политику власти, в то время как местная пресса репрезентирует нам региональную реакцию на действия правительства и правящей партии. В самостоятельную группу входят статистические материалы и справочно-информационные издания. Опубликованные архивные материалы представлены серией «Голоса из провинции», где содержатся обращения конкретных людей во власть, управленческая переписка, местная пропагандистская продукция. Отдельную группу составляют электронные ресурсы глобальной сети Интернет, где находится большое количество сайтов, посвященных проблемам местного управления. В них содержатся различные статистические сведения, материалы научных конференций и круглых столов по вопросам исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В исторической литературе предложенная тема раскрыта фрагментарно. Исходя из проблемно-хронологического принципа, имеющуюся литературу можно классифицировать следующим образом: труды дореволюционных авторов, советская историография и исследования современных историков. Изначально интерес к проблемам местного управления был вызван проведением земской реформы 1 января 1864г. Термин «самоуправление» был введен А.И.Васильчиковым, который считал эту реформу беспримерным образцом демократических принципов, реализованных на почве русского монархизма. Теоретической разработкой вопросов местного самоуправления в России первоначально занимались представители юридической науки: Б.Н.Чичерин, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, И.И. Дитятин и П.П.Гронский. Указанные работы, хотя и не касаются напрямую истории управления на Ставрополье в исследуемый период, весьма значимы для формирования теоретической основы исследования данного института в отдельно взятом регионе, поскольку дают представление о содержании ключевых понятий данной проблемы. В региональной историографии этого периода разработке темы местного управления было уделено незначительное внимание. Наряду с различными аспектами жизни Ставропольской губернии роль общественного управления в селах рассматривал А. Твалчрелидзе. Известные ставропольские краеведы И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев в своих работах, посвященных изучению хозяйственно-экономического и социокультурного развития Ставропольской губернии и г. Ставрополя, уделяли внимание, в том числе и деятельности органов городского управления. В работах П. Голубева, О.И. Апанасенко и др. прослеживается роль земских учреждений в организации хозяйственной деятельности губернии. В дореволюционной науке тема местного управления оказалась включена не только в исторические, но и в этнографические и правовые исследования. Особенностью послереволюционной литературы было то, что большинство партий использовало тему местного управления для того, чтобы изложить собственное видение общеполитических вопросов, что было связано с резкой политизацией органов местного управления. Здесь следует отметить положительную позицию эсеров и меньшевиков в области городского управления в феврале 1917 года. Большевики не придерживались этой позиции и указывали на узость преобразований Временного правительства. Сразу же после прихода к власти большевиков их лидеры выпустили ряд работ, в которых утверждались позитивные результаты трансформации государственной власти. В частности, в работе М. Рейснера критиковалась слабость политики Временного правительства, её незавершенность. В начале 20-х годов вопросы системы местного управления рассматривались в контексте политической борьбы. Научные дискуссии превращались в идейные битвы по разные стороны политических баррикад. В ряде подобных работ хотелось бы отметить книгу теоретика советского управления Л.М. Кагановича. В ней предпринята попытка осмыслить советскую систему в контексте идеи самоуправления. Автор противопоставлял Советы земскому самоуправлению и говорил о том, что главная цель новой власти – это стремление к недемократичным Советам. Однако следует отметить, что с середины 20-х годов в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление низового советского управления, публиковались научные и периодические издания, раскрывающие проблемы функционирования местных учреждений определенного уровня - губернского, городского, волостного и т.д.. В конечном счете, работа над тематикой исследований, связанных с нашей проблемой, особенно начиная с 30-х гг. XX века, могла повлечь за собой серьезные неприятности в случае отхода от официальной точки зрения, укоренившейся в истории в этот период. Поэтому некоторые авторы в своих трудах рассматривали органы местного управления исключительно в рамках подчинения их центральным органам. Отклонялась всякая возможность противопоставления Центра и мест. В региональной историографии вопрос формирования местного аппарата управления как отдельная проблема не рассматривался. Большинство исследований по истории Северного Кавказа в это время были посвящены революционным событиям и Гражданской войне в регионе. В них содержатся фрагментарные сведения о развитии системы местного управления и деятельности её органов на Кавказе и в Ставропольской губернии в частности. Так, во второй половине 20-х годов были опубликованы не потерявшие своего значения работы Ф.М. Головенченко о революции и Гражданской войне на Ставрополье. Высокий уровень теоретического осмысления государственного строительства на Северном Кавказе показал в своем исследовании Н.Л. Янчевский. Автор обратил внимание на природу и характер советской власти. Он отмечал, что понятие «власти СНК» не всегда ассоциировалась с диктатурой пролетариата на местах. В 30-е - 50-е годы, когда шел процесс складывания сталинской исторической концепции, история системы местного управления рассматривалась исключительно в позиций классовой борьбы. Материал подбирался тенденциозно. С 1956 года количество работ по истории развития органов местного управления резко возросло. В эти годы были несколько смягчены жесткие идеологические установки, стали более доступны материалы ранее засекреченных архивных фондов. Значительный вклад в изучение истории местного управления в советский период внес Е.Г. Гимпельсон. Автор дал развернутую характеристику работы Советов и государственных органов в годы Гражданской войны, раскрыл организационные условия, в которых проводилась работа местных органов. В работах советских авторов этого периода деятельность местных органов управления по-прежнему рассматривалась через призму классовой. К ним можно отнести работу Ю.С. Кукушкина. Автор характеризовал деятельность полномочных органов государства в деревне в период коллективизации. События политической жизни, в которую были вовлечены местные органы управления, были рассмотрены в рамках общих работ по истории и структуре Советов. Существенный вклад в разработку проблемы внесли труды Н.Ф. Бугай. Исследователь отразил в своих работах процесс развития революционных комитетов на Северном Кавказе. Однако без внимания осталась преемственность в работе военно-революционных комитетов, ревкомов и Советов. Политика перестройки стимулировала исследовательский интерес к советской системе организации власти на местном уровне. Важной вехой в формировании теоретико-методологических основ изучения советской государственной системы стала исследовательская работа Т.П. Коржихиной. Рассматривая советскую систему власти, автор использовала понятие административно-командной системы управления. Коржихина провела анализ развития центральных государственных учреждений с 1917 по 1991 год и назвала причины, приведшие к снижению роли Советов и отстранению их от власти. Среди современных российских исследований хотелось бы отметить монографию И.В. Павловой. Автор, рассматривая процесс формирования властного механизма наряду с перерождением большевистской партии, пришла к выводу о том, что в 1922-1923 годах произошло оформление административно-командной системы управления в государстве или, по выражению Павловой, - «государственного крепостничества». В своих трудах к проблеме функционирования нижних звеньев системы государственного управления в сфере аграрного производства обращалась А.В. Чернышева. В 2000-е годы появились научные исследования, раскрывающие процесс складывания системы управления в различных регионах страны.
Следует отметить значительно возросшее количество работ по истории местных органов власти на Северном Кавказе в 1917-1930-е годы. Региональная историография этого периода имеет в своем распоряжении исследования, посвященные проблемам земства, местного управления, социального и политического развития Северного Кавказа в годы НЭПа. К работам регионального масштаба по проблемам местного управления относятся монографии и статьи Н.Д.Судавцова. В них рассматриваются общественно-политические процессы в губернии 1917-1918 годов: формирование общественных исполнительных комитетом, института губернских правительственных комиссаров, городского самоуправления. О положительной динамике в изучении советской системы местной власти говорят публикации сборников по данной проблематике. Это свидетельствует об интересе региональных историков к проблемам местного управления. Коллективная монография ставропольских исследователей А.В. Игонина, Е.Ю. Оборского и Н.И. Сухановой посвящена основным этапам эволюции северокавказского общества в условиях системного кризиса империи, революции 1917 г., Гражданской войны. Отдельной исследовательской проблемой историки рассматривают трансформацию местных органов власти. В 2010 году в Ростове-на-Дону состоялась международная научно-практическая конференция, посвященная теории и практике становления органов местного управления «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)».
В зарубежных исследованиях советской истории 1917-1936 гг. проблемы организации местной власти рассматриваются как одна из составляющих общегосударственного процесса. Долгое время историки зарубежья «страдали» от отсутствия источниковой базы по проблеме. Пожалуй, самым заметным событием послереволюционной историографии явилась публикация сборника документов с 1917 по 1936 год. Вместе с тем, только лишь во второй половине ХХ века можно говорить о складывании определенной исторической традиции по изучению данной проблемы. В основу работ зарубежных исследователей легла теория «тоталитаризма» Х. Арендт. В середине 1960-х произошла переоценка тоталитарной парадигмы, что привело к развитию нового направления, получившего название «ревизионистского». Ревизионисты акцентировали внимание на социальных силах и процессах. Современная зарубежная историография истории местного управления представлена коллективной работой «Взаимоотношения Центра и Мест в сталинском государстве, 1928 – 1941гг.», где анализируется формирование сталинского режима в процессе взаимодействия центральных и местных органов власти. Обзор отечественной и зарубежной историографии по формированию советских органов местного управления позволяет утверждать, что при наличии ряда значимых работ, посвященных отдельным проблемам органов местного управления в отечественной и зарубежной науке до последнего времени оставалась нерешенной задача воссоздания целостной картины эволюции системы местных органов управления в 1917 – 1936-х гг. на Ставрополье.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа является первой попыткой комплексного изучения системы органов местного управления в 1917-1936 гг. на Ставрополье. В научный оборот вводится широкий круг не опубликованных ранее архивных источников. Система местных органов рассматривается не изолированно от общественных явлений, происходивших в стране, а как включённая в контекст становления советского общества в целом. Особенность работы также в том, что деятельность ставропольских органов местного управления прослеживается в политическом, хозяйственном и социальном аспектах. Отдельные положения диссертации при дальнейшей проработке могут вылиться в самостоятельные темы исследования.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования результатов исследования для написания работ по истории местного управления в 1917-1936гг. Кроме того, возможно применение материалов при подготовке лекционных курсов по региональной истории, а также в процессе преподавания спецкурсов по истории государственного управления, по историческому краеведению и историко-правовым дисциплинам.
Соответствие паспорту специальности: тема диссертации соответствует заявленному шифру 07.00.02; областям исследования: 4 – История взаимоотношений власти и общества, государственных органов и общественных институтов; отчасти 19 – История развития различных социальных групп России, их политической жизни и хозяйственной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные идеи и результаты диссертационного исследования обсуждались на заседания кафедры политической истории СГУ, а также были отражены в восьми научных публикациях, две из которых - в «Вестнике Ставропольского государственного университета» и «Вестнике Орловского университета» - изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные аспекты и положения работы были освещены в докладах на международных, всероссийских, а также региональных конференциях.
Структура диссертации. Исходя из поставленных задач, структура диссертационного исследования носит проблемно-хронологический характер. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в общей сумме шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
