Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. На пути к выборам в Учредительное собрание 27
1. Разработка нормативно-правовой базы и формирование Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии 27
2. Принципы организации учреждений, заведующих выборами в Учредительное собрание на местах и источники финансирования избирательной кампании 53
3. Формирование избирательного аппарата на местах и организационно техническая подготовка выборов в Учредительное собрание 90
Глава 2. Избирательный процесс после октябрьского вооруженного восстания 113
1. Совет Народных Комиссаров Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия 113
2. Избирательные технологии и электоральная культура в ходе выборов в Учредительное собрание 144
3. Завершающий этап в деятельности Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии 173
Заключение 195
Приложения 201
Источники и литература 215
- Разработка нормативно-правовой базы и формирование Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии
- Принципы организации учреждений, заведующих выборами в Учредительное собрание на местах и источники финансирования избирательной кампании
- Совет Народных Комиссаров Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия
- Завершающий этап в деятельности Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии
Разработка нормативно-правовой базы и формирование Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии
После победы февральской революции 1917 г. и падения самодержавия возникли благоприятные условия для созыва всенародно избранного Учредительного собрания. В декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. объявлялась "немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны".
Формула будущего законопроекта о выборах в Учредительное собрание обозначилась практически сразу после свержения самодержавия и была предопределена народным характером революции - всеобщее избирательное право на основе прямого, равного и тайного голосования. Однако при ближайшем рассмотрении она оказалась довольно сложной для реального воплощения в жизнь. "Нигде и никогда еще в мировой истории, - отмечает М. Вишняк, - не бывало, чтобы в условиях мировой войны государству приходилось решать сразу такое множество сложнейших и насущнейших вопросов - политических, национальных, экономических, социальных - которые сгрудились в настоящее время со всех концов необъятной России и, за века раб-ства и угнетения, властно требуют безотлагательного решения".
Первые в мире выборы на основе всеобщего избирательного права предстояло провести в обстановке углубляющегося социально-экономического и политического кризиса, нарастания процессов распада государства. Кроме того, Россия к моменту февральской революции 1917 г. не имела прочных традиций парламентаризма. Выборы в Государственную Думу проходили на основе довольно ограниченного представительства, посредством многоступенчатой системы голосования, что сдерживало распространение парламентской культуры среди широких слоев населения. Особую сложность представляла реализация принципов свободного и равного голосования в огромной массе неграмотного и малограмотного населения России. Отсутствовали и необходимые для выборов правовые нормы, технические средства и органы. Остро ощущалась нехватка специалистов, способных работать в этой области, особенно на низовом уровне. Тем не менее, требование созыва Учредительного собрания, вошедшее в программные документы практически всех партий России уже после революции 1905 г., необходимо было осуществить, поскольку в стране отсутствовала легитимная власть, которая начала бы проведение назревших социальных и экономических преобразований. От успешного разрешения этого вопроса весной 1917 г. зависело политическое будущее России.
25 марта 1917 г. Временное правительство объявило о созыве Особого Совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. В состав Совещания должны были войти ведущие "специалисты по вопросам государственного права, представители статистической науки и другие сведущие лица". Кроме того, предполагалось пригласить политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России. Но лишь через 2 месяца Временное правительство утвердило персональный состав Особого Совещания и состоялось его первое заседание (25 мая). Эту задержку М.В. Вишняк объясняет тем, что Правительству пришлось отказаться от разработки проекта только силами юристов, учитывая отношение к данному вопросу различных партий и организаций.4 В необходимости привлечения для разработки проекта закона о выборах различных общественно-политических сил убеждал Правительство и опыт Юридического Совещания. Организованное для создания различных законопроектов, Совещание не смогло, в силу большой общественной значимости вопроса об Учредительном собрании, приступить к составлению Положения о выборах без участия представителей от партий, общественных и национальных движений революционной России.
В основе комплектования Особого Совещания была положена мысль о сотрудничестве специалистов-государствоведов с представителями всех политических партий, общественных и национальных объединений. Впервые, по словам М. Винавера, на поприще государственного строительства встретились старые, известные по парламентской работе, политические партии с делегациями новых политических образований последних месяцев - Совета рабочих и солдатских депутатов, Совета крестьянских депутатов, представителей фронта.
Однако с первых дней работы Совещания обнаружились серьезные противоречия между "левым" и "правым" представителями этого своеобразного "парламента", не имевшие отношения к реальным задачам создания проекта Положения о выборах. Так, недовольство большевиков вызывал недостаточно "левый" состав Особого Совещания. Представитель этой партии Козловский требовал "реорганизовать Совещание на основе пропорционального представительства, на основе соотношения общественных классов в России или, конкретно говоря, оно (Временное правительство - Ч.Н.) обязано предоставить Совету рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 80 % голосов, а остальные разделить между оставшимися группами населения". И, напротив, М. Винавер, считавший состав Совещания недостаточно правым, возражал против особого представительства Совета и левых групп национальностей.7 В частности, в своем отчете о деятельности Особого Совещания М. Винавер отмечал, что особое приглашение было послано Совету рабочих и солдатских депутатов, не смотря на то, что все партии в нем представленные уже получили отдельное представительство. Таким образом, более левые партии приобрели двойное представительство. То же самое было сделано и в отношении Совета крестьянских депутатов. Следовательно, заключает Вина-вер, это уже тройное представительство.
Кроме того, когда в состав Совещания были приглашены представители от национальных движений (по одному от каждой организации), представители левых групп отдельных национальностей поставили вопрос о необходимости особого представительства. Это требование так же было удовлетворено. "Некоторый корректив, по мнению Винавера, в бьющую в глаза неравномерность партийного представительства" был внесен тем обстоятельством, что "специалисты-ученые, государствоведы и историки - оказались почти сплошь кадетами и сверх того представители национальностей, по крайней мере, в одной половине своей, являются близкими к нам по настроению". В результате в составе Совещания обозначились две хотя и неравные, но все же без значительного перевеса одной над другой, части. Соотношение это выражалось в таком виде: левый сектор представляет 3/5, остальные группы 2/5 Совещания. Однако уже в ходе работы над проектом Положения грань между разными оттенками мнений стала проходить далеко не всегда по линии партийного деления.
Пожалуй, в большей степени на работу Особого Совещания оказывало влияние непостоянство его состава. Многие из приглашенных групп приняли участие в работе Совещания не сразу. Практически до конца июня в "Известиях Особого Совещания" публиковались сведения о новых членах. Еще большую неустойчивость создавал институт так называемых "заместителей" и "сведущих лиц", приведший к практически двойному увеличению состава Совещания. Возникла проблема о правах заместителей членов Особого Совещания, если в зале заседаний присутствовали и заместитель и замещаемый.
Под "сведущими лицами" первоначально подразумевались люди, обладающие специфическими сведениями по какому-либо конкретному, частному вопросу, а не по Учредительному собранию вообще. Предполагалось, что "сведущие лица" будут приглашаться в заседания Совещания по мере необходимости в разрешении подобного рода вопросов. Однако Совет рабочих и солдатских депутатов предъявил требование, чтобы Совещание сверх его делегатов кооптировало в свой состав еще трех лиц по его указанию. И ради удовлетворения этого требования был найден выход в том, чтобы эти лица были приглашены в качестве "сведущих лиц" без права решающего голоса. В результате состав Особого Совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание вырос, по подсчетам Знаменского, до 112 человек,11 и представлял, по определению Б.Э. Нольде, "многоголовое сборище, почти парламент".
Кроме того, в состав Совещания были приглашены так называемые "специалисты"-государствоведы, в большинстве своем представители партии кадетов: Н.Н. Авинов, М.С. Аджемов, В.В. Водовозов, А.Я. Гальперн, В.М. Гессен, А.С. Зарудный, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, А.С. Лаппо 1 Данилевский, В.А. Маклаков, Б.Э. Нольде, В.Д. Набоков. Именно на этих "специалистов", которые были порой задействованы сразу в нескольких специально выделенных из состава Совещания комиссиях, легла основная тяжесть по выработке закона о выборах. Всего было создано 10 специальных комиссий, что было необходимым для организации эффективной работы Совещания.14
Принципы организации учреждений, заведующих выборами в Учредительное собрание на местах и источники финансирования избирательной кампании
Создание раздела Положения о выборах в Учредительное собрание посвященного организации учреждений заведующих выборами на местах было поручено комиссии Особого Совещания об избирательных списках и их обжаловании. В состав комиссии вошли члены Совещания, приглашенные в него в качестве "специалистов" по вопросам избирательного права: Аджемов М.С, Водовозов В.В., Гессен В.М., Зарудный А.С., Лаппо-Данилевский, Лазаревский Н.И. Кроме того, в комиссию были избраны и представители от различных партий, члены Особого Совещания: Адонц Н.Г., эсеры Бондарев СИ. и Вишняк М.В., Винавер М.М. (кадет), Ефремов И.Н. (российская радикально-демократическая партия), Козловский (большевик), Магазинер, Меркулов М.А. (от Совета Крестьянских депутатов), Фокеев М.С. (от Совета солдатских и рабочих депутатов).
Выбор участников комиссии об избирательных списках определялся несколькими обстоятельствами. Во-первых, в своем большинстве члены комиссии являлись специалистами избирательного права, обладали юридическим образованием. Некоторые принимали активное участие в работе различных образованных Временным правительством комиссиях, и в частности в комиссии по пересмотру судебных уставов Александра И. Так, Зарудный А.С, являясь членом Совещания, одновременно занимал пост товарища министра юстиции во Временном правительстве, а с 24 июля 1917г. был назначен министром юстиции 2-го коалиционного Временного правительства. Именно Зарудный явился инициатором создания и руководителем комиссии по пересмотру судебных уставов Александра II. Осведомленность членов комиссии об избирательных списках в вопросах связанных с организацией судебных учреждений и нововведений в их работе оказала большое влияние на создание проекта организации избирательного аппарата на местах. Во-вторых, состав комиссии вполне соответствовал принципу партийного представительства, принятого за основание работы Особого Совещания.
Председателем комиссии стал профессор Петербургского Университета, член ЦК партии кадетов В.М. Гессен. Секретарем избран Адонц, товарищем председателя Бондарев. На этапе разработки схемы учреждений заведующих выборным производством, образуемых с отступлением от общих правил к работе комиссии об избирательных списках присоединилась комис-сия Особого Совещания о выборах на окраинах.
Главной задачей комиссии об избирательных списках и их обжаловании было создание схемы организации учреждений заведующих производством выборов в целом по стране. Необходимо было рассмотреть вопросы связанные не только с компетенцией и составом создаваемых учреждений, но и учесть все национальные, социальные и даже географические особенности России. При этом существенное влияние на работу комиссии оказывала и политическая ситуация в стране.
Назначенный Временным правительством срок созыва Учредительного собрания 30 сентября 1917 г. вызвал острую критику со стороны левых партий. Так, член Совещания большевик М.Ю. Козловский, указывая на недопустимость затягивания Учредительного собрания, настаивал на более раннем сроке его созыва - 1 сентября 1917 г. В числе главных виновников затягивания созыва Русской Конституанты левая пресса называла Временное правительство, кадетов и профессора Н.И. Лазаревского, которому было поручено разработать предварительный проект Положения о выборах в Учредительное собрание. "Каждый юрист прекрасно понимает, - писала "Правда", что для такого специалиста как профессор Лазаревский, на составление этого проекта потребовалось лишь несколько часов труда. А между тем, 3 месяца не созывалось это Совещание, для созыва которого иной подготовки (кроме этого проекта - скажем снисходительно) не требовалось". Развернувшаяся на страницах газет и в зале заседаний Совещания политическая полемика существенно тормозила и осложняла работу по составлению проекта Положения о выборах. В этих обстоятельствах и деятельность комиссии об избирательных списках неминуемо приобретала достаточно спешный характер. Члены комиссии были вынуждены при составлении соответствующего раздела закона идти на сокращение всех предстоящих стадий выборного производства, для того, что бы открытие Учредительного собрания смогло состояться в кратчайший, намеченный Временным правительством срок - 30 сентября 1917г.
Создание предварительного проекта Положения, в том числе и той его части, которая касалась организации избирательного аппарата, была поручена члену Особого Совещания профессору Н.И. Лазаревскому. Согласно предварительному проекту, для заведования выборами в Учредительное собрание на местах необходимо было создать волостные (городские) и губернские избирательные комиссии. В их компетенцию должна была войти непосредственная организация выборов на местах. Руководство всем выборным аппаратом на местах в этом случае возлагалось исключительно на местные органы власти. Именно волостные и городские управы "из числа волостных и городских избирателей под председательством волостного или городского головы" должны были формировать состав избирательных комиссий.5 Для подсчета голосов, по мысли Лазаревского, губернские управы должны были избирать "губернские избирательные комиссии под председательством председателя губернской земской управы в составе стольких членов, сколько от данной губернии (или округа) подлежит избранию членов Учредительного Собрания и первый подписавший тот или иной кандидатский список".
Предложенная Лазаревским схема организации избирательного аппарата на местах при первом обсуждении не вызвала в среде комиссии принципиальных возражений. Обсуждение проекта было начато с вопросов, касающихся компетенции создаваемых учреждений. Проект предусматривал возложение составления избирательных списков непосредственно на избирательные комиссии, в частности, на волостные (городские). При этом в ходе их составлении предполагалось использовать опыт выборов в местные органы самоуправления. Соглашаясь с последним утверждением, член Совещания Водовозов, предложил, исходя их европейской практики, возложить составление избирательных списков непосредственно на органы местного самоуправления, как наиболее близкие населению органы власти.
В то же время, при более подробном рассмотрении этого вопроса оказалось, что "самобытно образовавшиеся за последнее время органы местного самоуправления отличаются крайним разнообразием". По мнению А.С. За-рудного, "представлялось бы весьма затруднительным указать в законе, на какие именно органы местного самоуправления может быть возложено со-ставление избирательных списков". Поэтому было решено поручить составление избирательных списков создаваемым избирательным комиссиям. Тем более, что до подачи кандидатских списков последние должны были состоять исключительно из представителей местной административной власти.
Однако при дальнейшем обозначении функций избирательного аппарата на местах оказалось, что сформированные подобным образом избирательные комиссии, то есть без участия судебных установлений не могли быть компетентны в разборе целого ряда вопросов, требующих специального юридического образования. Одним из таких вопросов был разбор жалоб на составление все тех же избирательных списков. При этом необходимо было разработать постановление таким образом, что бы устранить возмож ления, неизбежных при сложной и спешной работе, ошибок при составлении избирательных списков. Кроме того, необходимо было установить такой порядок составления и обжалования избирательных списков, при котором бы был вполне возможен созыв Учредительного собрания в кратчайший срок.
Рассматривая вопрос о создании эффективного механизма действия избирательных учреждений, Авинов подверг резкой критике проект организации учреждений заведующих выборами на местах разработанный Лазаревским. По его мнению, схема избирательных учреждений (губернский центр -участок) представляется довольно затруднительной для реального воплощения и чревата многочисленными осложнениями. К примеру, далеко не во всех участках существуют почтовые отделения, "кроме того, пересылка почты, в том числе и жалоб также сопряжена со значительной тратой времени" , что в условиях провозглашения Временным правительством курса на скорейший созыв Учредительного собрания представлялось невозможным. Ставшая основанием для рассматриваемого проекта схема европейских избирательных учреждений, предусматривавшая создание окружных (для общего руководства избирательной процедурой в пределах определенного избирательного округа) и участковых комиссий (создаваемые для приема голосов) для России была "положительно невозможна". Поскольку любой из избирательных округов России, вмещающий в среднем более 1 мил. избирателей, значительно больше западных аналогов.
Совет Народных Комиссаров Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия
Уже в первые дни после Октябрьского переворота большевики поспешили заверить общественность в своей верности идее Учредительного собрания. Все первые декреты советской власти содержали ссылки на будущую волю Учредительного собрания и, по сути, непредрешенность основных экономических и политических вопросов до его созыва. Так, из "Декрета о земле", принятого на заседании II съезда Советов рабочих и солдатских депутатов 26 октября 1917 г., следовало, что "вопрос о земле во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием".1 Образованное постановлением Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, "Временное рабочее и крестьянское правительство" - Совет Народных Комиссаров - облекалось властными полномо-чиями "впредь до созыва Учредительного собрания". Совнарком 27 октября заявил о твердом намерении провести выборы "в назначенный срок, 12 ноября" и призвал все избирательные комиссии, органы местного самоуправления, Советы и солдатские организации на фронте "напрячь все усилия для обеспечения свободного и правильного производства выборов".
Тем не менее, периодическая печать оппозиционного большевикам направления предупреждала читателей, что "они (большевики - Ч.Н.) не созовут Учредительное собрание ни "немедленно", ни в назначенный срок. Они его сорвали уже".4 По мнению эсеровской "Воли народа", даже если выборы состояться и большевики в Учредительном собрании не соберут болынинства, "то у них не дрогнет рука, чтобы разогнать его".5 Кадетская пресса отмечала, что действия большевиков "создали крайне тяжелую обстановку для выборов в Учредительное собрание", по существу сорвав их.
Поток обвинений в якобы готовящемся переносе начала голосования в Учредительное собрание в адрес большевиков со стороны оппозиции нарастал. Это заставило советское правительство накануне начала голосования выступить в прессе с заявлением, в котором "первейшей задачей" правительства провозглашалось "обеспечение возможности производства выборов в Учредительное собрание в назначенный срок - 12 ноября. Ни в одной губернии срок производства выборов не предполагается Центральным исполнительным комитетом к отсрочке.
Однако в самой партии большевиков не было единства по вопросу о том, как теперь относиться к Учредительному собранию. По свидетельству Троцкого Л.Д., Ленин настаивал на отсрочке выборов на неопределенное время, в течение которого предлагал "дать избирательные права 18-летним" и обновить избирательные списки. "Нам нужны рабочие и крестьяне" - доказывал Ленин, по словам Троцкого - "корниловцев, кадетов надо объявить вне закона".9 Каменев, Зиновьев и некоторые другие считали, что отсрочка "будет принята как ликвидация Учредительного собрания". Особенно упорствовали партийные функционеры, связанные с провинцией. В частности, Я.М. Свердлов указывал, что "о советской власти в провинции почти ничего не знают. И если туда теперь же попадет весть о том, что мы отсрочили Учредительное собрание, это нас ослабит еще больше".10 В результате было принято решение о невозможности переноса срока выборов в Учредительное собрание. Ленин оказался в одиночестве и находил это решение явной ошибкой, которая может стоить революции головы.
В советской историографии утвердился тезис о том, что большевики созвали Учредительное собрание лишь для того, чтобы открыть трудящимся его контрреволюционное лицо, "помочь массам преодолеть парламентские иллюзии... Большевики, ведя дело к открытию Учредительного собрания, хотели на его примере до конца обнажить соотношение буржуазной и пролетарской демократии, предметно, зримо показать рабочим и крестьянам, почему Советы выше и лучше всякой буржуазно-парламентской республики".11 Однако следует отметить, что страна ждала Учредительного собрания и большевики осенью 1917 г. еще не имели достаточной поддержки населения, которая бы позволила им отсрочить выборы или не созвать Учредительное собрание вовсе. Большевики не могли решиться разогнать Учредительное собрание, пока на местах шла борьба за власть, которую они не без успеха маскировали интересами созыва Учредительного собрания. Кроме того, "верность" большевиков Учредительному собранию в значительной степени объяснялась их надеждами на успех в ходе избирательной кампании и создание левого большинства при содействии левых эсеров.
Тем не менее, в большевистской печати с каждым днем все громче звучали голоса о ненужности Учредительного собрания, все настойчивее проводилась мысль о том, что оно, в отличие от Советов, не может считаться выразителем народной воли. Все яснее проявлялась линия на противопоставление Советов "кадетско-буржуазному" Учредительному собранию. Так, "Правда" 5 ноября 1917 г. предупреждала читателей о том, что ожидать от Учредительного собрания решения всех "проклятых вопросов" бессмысленно, это пахнет "парламентским критинизмом". По мере приближения дня открытия Учредительного собрания (28 ноября) и обнародования итогов выборов эта идея приобрела особую актуальность для большевистской пропаганды, а политика в отношении Учредительного собрания заметно ужесточилась.
Всероссийская по делам о выборах комиссия восприняла Октябрьский переворот негативно. На очередном заседании 27 октября Всевыборы был поставлен вопрос "о возможности и условиях продолжения ее работы в виду происшедших 25 октября в Петрограде событий". Члены Всевыборы, присутствовавшие на заседании (председатель Н. Авинов, Л. Брамсон, Б. Нольде, В. Набоков, М. Яшунский, М. Вишняк, Э. Понтович, В. Канторович), приняли резолюцию, в которой в частности отмечалось, что "совершившаяся в Петрограде 25 октября попытка захвата власти, создала условия, при которых нормальное течение выборов и особенно ограждение их полной свободы и правильности... делаются невозможными". Эта резолюция стала началом длительного противостояния Всероссийской комиссии и Совета Народных Комиссаров.
Советская историография характеризует позицию Всероссийской комиссии как "контрреволюционный саботаж", акцентируя внимание на поли-тическом характере возникшего противостояния. Однако среди оснований протеста было действительное нарушение избирательного законодательства, выразившееся в подавлении свободы печати и как следствие, создание неравных условий для кандидатов соперничающих партий и общественных объединений. Кроме того, Всевыборы, согласно Положению о выборах в Учредительное собрание, могли работать только при наличии Временного правительства. Но, как отмечает В.Д. Набоков, "вновь образованную советскую власть Всероссийская комиссия не могла признать". Таким образом, "во всех тех случаях, когда, например, оказывалось фактически невозможным соблюсти требуемые законом сроки, или образовать избирательную комиссию в составе, требуемом по закону, получалось безвыходное положение".15 В сложившейся ситуации члены Всероссийской избирательной комиссии приняли единственно правомерное решение о приостановлении своей деятельности. Исключение могли составить текущие дела, связанные "с технической стороной производства выборов в Учредительное собрание".1 Последнее, к тому же, исключало обвинения в саботаже.
Заметим, однако, что содержащийся в этом заявлении отказ признать СНК, был одновременно и актом политическим, имевшим целью содействовать изоляции большевистского правительства. По свидетельству В.Д. Набокова, все члены Всевыборы ожидали, что большевики начнут кампанию против Учредительного собрания, кроме того, "мы ни минуты не верили в прочность большевистского режима и ожидали его быстрой ликвидации".17 Ни одному из этих предположений не суждено было исполниться. Более того, шаг Всероссийской комиссии как чисто технического органа не мог устрашить новую власть, а тем более устранить. Но он грозил дезорганизацией всего хода выборного производства, лишив его общего руководства и поддержки. Решение Всевыборы вызвало негативную реакцию на местах - там было не до юридических тонкостей. По мнению председателя Фронтовой избирательной комиссии Юго-Западного фронта Германа, "инициативу при решении целого ряда неотложных вопросов связанных с проведением выбо-ров" должны были проявить теперь местные избирательные органы.
Завершающий этап в деятельности Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии
Последний период деятельности Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии связан с именем Комиссара Урицкого. Назначение Урицкого М.С. на эту должность 23 ноября 1917 г. не преследовало цель прямого вмешательства и непосредственного руководства деятельностью Всероссийской комиссии. Большевикам необходимы были оперативные данные об итогах выборной кампании по избирательным округам страны. Однако, ситуация коренным образом изменилась после смещения 29 ноября состава Всевыбо-ры. Фактически Урицкий остался единственным лицом ответственным за производство выборов в регионах, где по техническим причинам они были отложены до декабря и даже января 1918 г.: Подольский (3.12.), Закаспийский (3.12.), Самаркандский (17.12.), Семиреченский (3.12.), Сыр-Дарьинский (3.12.), Аму-Дарьинский (3.12.), Степной (26.12.), Кубано-Черноморский (10.01.18.), Ферганский (12.01.18.). Это означало, что именно на Комиссара над Всевыборами ложилось, предусмотренное законом, "общее наблюдение за ходом выборов в Учредительное собрание и обсуждение мер, необходимых для ускорения этих выборов. Составление списка лиц избранных в члены Учредительного собрания и принятие мер к разработке статистических данных по выборам в Учредитель-ное собрание". Кроме того, согласно закону о выборах, в задачу Всероссийской по делам о выборах комиссии входило инструктирование местных избирательных комиссий по тем или иным вопросам, возникающим в ходе подготовки и проведения голосования в Учредительное собрание. Во всех этих вопросах Комиссар над Всевыборами Урицкий, даже обладая юридическим образованием, но, не имея опыта работы в Особом Совещании, был некомпетентен.
В условиях продолжающейся выборной кампании перед Комиссаром над Всероссийской комиссией стояла проблема формирование нового состава Комиссии. Однако, опыт Особого Совещания, в которое от партии большевиков вошло лишь два представителя (Козловский и заменивший его в августе 1917 г. Красиков), показал, что у партии не было необходимых подготовленных для этой работы кадров. Выход мог быть найден в сотрудничестве с другими социалистическими партиями или беспартийными специалистами. Но большевики после совершения правительственного переворота оказались в определенном властном вакууме. "Социалисты" всех направлений, кроме левых эсеров, выражали открытое неприятие новой власти. Кроме того, в стране начался так называемый "саботаж" - интеллигенция, служащие различных уровней отказывались от сотрудничества с большевиками.
Попытки пойти на сотрудничество с официально не смещенными со своих постов членами Особой фронтовой совещательной комиссией до 16 декабря 1917 г. не давали положительного результата. Совещательная Комиссия продолжала свою работу, не входя во взаимодействие с Урицким. Увольнение в результате объявленной забастовки 6 декабря 1917 г. Канцелярии смещенной Все-выборы окончательно расстроило организацию всего выборного делопроизводства.
Все это отрицательно сказалось на организации выборного производства на окраинах России, избирательные комиссии которых остались без общего руководства и контроля. Функции Всевыборы, предусмотренные избирательным законом, по существу перестали быть обязательными для выполнения. Один Комиссар Урицкий, в силу физической невозможности, не имея необходимого опыта, не справлялся с поставленными задачами.
Телеграммы окружных комиссий с запросами о разъяснении возникающих сомнений оставались без ответа, вынуждая местный избирательный аппарат самостоятельно принимать решения не всегда согласующиеся с законодательством. Особые затруднения в избирательных округах вызывали вопросы, связанные с выявленными в ходе голосования нарушениями, не предусмотренными карательной частью Положения о выборах. Так, осталась без ответа телеграмма от Уфимской уездной комиссии, которая затруднялась с принятием решения по обнаруженным в производстве участковых комиссий "ряда нарушений имеющих характер не только упущений, но и злоупотреблений со стороны избирателей и даже участковых комиссий". Очевидно, что в случае обнаружения отмеченных нарушений все поданные голоса необходимо было аннулировать, однако, оставался открытым вопрос о наказании ответственных за них. Например, в случае, когда "число подавших записки по протоколу менее числа вынутых из урн конвертов. Когда, вопреки закону, допущены к выборам лица, не внесенные в списки ... или считать ли законной участковую комиссию в составе более четырех человек и участием представителей групп, не заявивших кандидатские списки". Разрешение этих вопросов было в компетенции лишь Временного правительства. Однако в создавшейся политической обстановке, когда Временного правительства и Всероссийской комиссии не существовало, а новая власть не видела политического смысла в созыве Учредительного собрания и соответственно в поддержании избирательного аппарата, подобного рода вопросы оставались без ответа.
Новая канцелярия Всевыборы, сформированная в период с 1 по 16 декабря так же оказалась недостаточно компетентной в деле организации выборного делопроизводства и сборе поступающих с мест сведений об итогах продолжающегося в стране голосования. Канцелярии попросту не хватало сотрудников. Если штат канцелярии смещенной Комиссии состоял из 4 отделов и насчитывал 206 сотрудников, то во вновь созданной их оказалось всего девять: Крампф-Крампис (зав.казначейской частью), Иванов (счетчик), Шешинский (пом.секретаря), Михалева, Морозов (журналист, в Канцелярии с 1 августа), Бобров (машинист), Такке (архивариус), Касьянов и Бродский (исполняющий обязанности Правителя Канцелярии).
Канцелярия и Урицкий оказались настолько беспомощны, что были не в состоянии разобраться в том, какая партия фигурирует в различных округах под каким номером. Неразбериха царила и в названиях округов. Так, Енисейский избирательный округ был назван Красноярским, вероятно по месту отправления телеграммы или было ошибочно сообщено об аресте Двинской избирательной комиссии в место Ордынской.5 Деятельность Канцелярии Урицкого по существу свелась к приему материалов поступающих с мест. Однако и здесь не обошлось без накладок. Перестали даже заполняться журналы входящих и исходящих бумаг. Прекратилась работа по обработке поступающего от избирательных комиссий статистического материала.
В несколько лучшем положении оказались фронтовые и флотские избирательные комиссии, получавшие помощь в организации своей деятельности от Особой Фронтовой Совещательной комиссии, продолжавшей свою работу независимо от Урицкого. Однако, запреты Комиссара и прекращение деятельности канцелярии смещенной Всевыборы, сделали практически невозможной продуктивную деятельность Особой Совещательной комиссии. Здесь также возник вопрос о том, кто будет ставить подпись на исходящих от Фронтовой Совещательной комиссии документах. Противоречия неожиданно легко разрешились. 16 декабря 1917 г. Урицкий дал комиссару почт и телеграфа разъяснение о том, что контроль корреспонденции и телеграмм должен касаться лишь членов смещенной Всевыборы. При этом о необходимости "скрепы" Урицкого не упоминалось.6
