Введение к работе
Актуальность темы исследования. Состояние бюджетной системы, принципы собирания и перераспределения доходов, способность эффективно контролировать бюджетные средства определяют благополучие государства. Разумная организация бюджетного процесса является фактором стабильности и устойчивости социально-политической системы. Для России эта проблема стала одной из приоритетных в условиях распада СССР и складывания РФ, как суверенного федеративного государства, а попытки ее решения, столкнулись с определенными затруднениями. Строительство эффективной бюджетной системы, призванной обеспечить наполнение бюджетов на основе соотнесения интересов регионов и федерального центра, развития экономики, реализации социальных приоритетов осуществляется на протяжении многих лет, обусловливая устойчивое сохранение интереса исследователей к данной тематике.
Характер преобразований бюджетной системы, идеология и принципы непосредственно влияют на социально-экономическое положение регионов, особенно дотационных, каковым является Республика Мордовия, зависящая от централизованных инвестиций. Не обладая источниками доходов, достаточными для осуществления преобразований в экономике, Республика Мордовия чрезвычайно заинтересована в таком механизме перераспределения бюджетных средств, который позволял бы ей претендовать на дополнительные инвестиционные потоки. Выявление закономерностей в процессе реформирования бюджетной системы и становления российской модели бюджетного федерализма имеет особое значение как с точки зрения интересов федеративного государства, так и с точки зрения перспектив развития конкретного региона.
Степень научной разработанности проблемы. Оформление российской модели бюджетного федерализма изучается исследователями на протяжении всего периода существования постсоветской России с различных позиций и в предметном, и в проблемном, и в территориальном разрезе. Но при этом следует отметить, что историками интересующая нас тема практически не затрагивалась. Ее различные аспекты рассматриваются экономистами, юристами и политологами с применением различных методологических подходов, свойственных представителям данных наук. Как правило, анализ проблемы осуществляется в тесной увязке с проблемами федерализма, развития и совершенствования федеральных отношений, вследствие чего на работах всех авторов лежит отпечаток субъективных подходов к сущности понятия федерализм, правомерности и обоснованности степени централизаторских устремлений федерального государства, допустимых пределов самостоятельности регионов и т. п.
Проблема развития российского федерализма начала обсуждаться в научной литературе в начале 1990-х гг., что было обусловлено распадом СССР, формированием Российской Федерации и ее становлением на принципах федерализма. Одними из первых данную тематику стали развивать Р. Г. Абдулатипов, Л. Г. Болтенкова, Ю. Ф. Яров. Их работы были посвящены осмыслению принципов федерализма, советской федерации, а также анализу моделей федеральных отношений, сложившихся в мире.
Вопросы границ суверенитета субъектов федерации, ее ассиметрии, режима взаимоотношений между центром и федерацией исследовались в работах Н. А. Михалевой. И. Умнова занималась проблемами типологии российского федерализма, его противоречий и ассиметричности, соотнесения формирующегося российского федерализма с уже существующими в мире моделями. Ю. А. Крохина указывает на несовершенство правовой трактовки межбюджетных отношений. С. Валентей рассматривает перспективы развития федерализма в России 1990-х гг., акцентируя внимание на факторах препятствующих этому процессу.
Работы Н. М. Добрынина посвящены общим проблемам развития федерализма. Он рассматривает исторический опыт России на пути к федерализации со времен средневековья, анализирует особенности советского федерализма, дает характеристику основным моделям федерализма, сложившимся в современном мире, а также исследует опыт становления федерального государства в современной России.
Теоретико-методологическое исследование федерализма предпринято в монографии И. В. Бахлова «Современное федеративное государство». В работе О. А. Колобова и И. П. Склярова «Современный российский федерализм» рассматривается специфика функционирования государственного механизма современной России в условиях формирующегося федерализма.
По мере обострения проблемы экономических отношений центра и регионов все больше исследователей стали уделять свое внимание понятию бюджетного федерализма и его трактовкам, изучению международного опыта в этом направлении и характеристики моделей бюджетного федерализма, сложившихся за рубежом. В 1990-е годы вышли работы А. Лаврова, О. Богачевой, Л. Полищук, С. Хурсевича, характеризующие российскую бюджетную политику на предмет ее соответствия бюджетному федерализму, и выделяющие черты, препятствующие его формированию. А. Лексин и В. Швецов обозначили основные признаки бюджетного федерализма и проанализировали развитие российской бюджетной системы в 1990-е гг.
На рубеже веков государство заняло активную позицию по отношению к формированию межбюджетных отношений, активизировалась законотворческая деятельность в этом направлении, и, как следствие, аналитические разработки, направленные на анализ бюджетного процесса. Следствием этого стала прикладная направленность многих научных разработок, авторы которых дают не только анализ текущего положения, но и оценку методов и технологий, применяемых в ходе реформ. Это работы О. Берга, Е. Бушмина, А. Игудина и Е. Бухвальда. В работах В. Бескровной дается анализ взаимоотношений центра и регионов, доходных и расходных статей региональных бюджетов. В. Родионова рассматривает развитие межбюджетных отношений в субъектах РФ.
Е. Бухвальд характеризует политику федерального центра как «переход от приоритетности формалитетов федеративной государственности … к практике жесткого дирижизма и контроля в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации, стремлению использовать все рычаги политического и экономического (в том числе бюджетного) влияния, чтобы не допустить региональных отклонений от общего экономического и политического курса страны».
О. Бежаев и В. Христенко дают подробную характеристику развития межбюджетных отношений вместе с подробным комментарием интересов федеральных властей в строительстве бюджетной системы. Они, в частности, подчеркивают такие позитивные стороны реформ, как внедрение принципов объективности и прозрачности в распределение бюджетных средств, оптимизация бюджетных процедур.
На региональном уровне исследование межбюджетных отношений и их аспектов осуществлялось преимущественно экономистами. В частности, С. С. Артемьевой была защищена докторская диссертация, в рамках которой рассматривалась модель межбюджетных отношений, сложившихся между Республикой Мордовия и федеральным центром во второй половине 1990-х гг.
В кандидатской диссертации С. М. Макейкиной дан экономический анализ методов бюджетного выравнивания и, в частности, – системы трансфертов. В работе С. Г. Бусаловой рассмотрена система межбюджетных отношений Республики Мордовия, введенная в действие в 1996 г.
В кандидатской диссертации Л. А. Зайцевой вопросы развития межбюджетных отношений, в том числе между Мордовией и федеральным центром, рассмотрены с политической точки зрения – как фактор, влияющий на политическое развитие региона в условиях его модернизации, а также на внутриэлитные взаимоотношения. В коллективной монографии Н. В. Петрушкина, Н. П. Макаркина и В. В. Климанова изучен процесс реформирования региональных и муниципальных финансов в Республике Мордовия на отрезке 2004 – 2007 гг.
В монографии А. М. Балтиной и В. А. Волохиной на примере Оренбургской области проанализирован региональный уровень развития межбюджетных отношений. В частности, авторы дают оценку мордовской модели межбюджетных отношений с позиций применимости к Оренбургской области. Этот анализ приводит их к выводу о том, что мордовская модель для Оренбуржья неприменима, поскольку ориентирована на регион с отсутствием крупных городов и высокой долей в производстве сельского хозяйства.
Таким образом, несмотря на то, что отдельные аспекты рассматриваемой темы были освещены различными исследователями, в первую очередь, экономистами, юристами и политологами, следует отметить отсутствие исторических работ по изучению развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, в том числе, сквозь призму ее реализации в дотационных национальных регионах, таких, как, например, Республика Мордовия.
Исходя из вышесказанного, целью исследования является выявление специфики сформированной в России модели бюджетного федерализма и установление результатов ее реализации в условиях дотационного региона – Республики Мордовия. В соответствии с заявленной целью в работе поставлены следующие задачи:
– изучить предпосылки и условия формирования российской бюджетной системы, исследовать динамику ее развития;
– выявить основные направления правительственной политики в сфере развития российской бюджетной системы;
– проанализировать характер социально-экономического и политического развития Республики Мордовия в условиях смены моделей бюджетного регулирования в постсоветский период;
– исследовать механизм функционирования российской модели бюджетного федерализма в условиях Республики Мордовия и влияние реформы бюджетной системы на социально-экономическое развитие Республики Мордовия;
– проанализировать динамику изменения бюджетных показателей Республики Мордовия в условиях реформы бюджетной системы.
Объектом исследования является реформа бюджетной системы РФ и процесс становления в России системы бюджетного федерализма.
Предмет исследования – политика российского правительства в сфере реформирования бюджетной системы, реализация бюджетных преобразований в России и реформирование бюджетной системы Республики Мордовия в условиях становления российской модели бюджетного федерализма.
Хронологические рамки исследования охватывают 1991–2011 гг. и представляют собой цельный хронологический отрезок, на протяжении которого произошел развал советской системы бюджетных отношений, сформировалась российская бюджетная система и модель бюджетного федерализма. К настоящему времени можно говорить о фактическом завершении реформы бюджетного процесса, поскольку, начиная с 2008 г., вносимые в нее дополнения вызваны не изменением подходов к принципам реформирования, а экономической конъюнктурой – в частности, экономическим кризисом 2008 г.
Территориальные рамки работы. Исследование осуществлялось на двух уровнях – общероссийском и региональном. Результаты реформы бюджетной системы рассматривались на материале Республики Мордовия.
Характеристика источниковой базы диссертации. Специфика источниковой базы исследования заключается в том, что материалы, отражающие интересующие нас аспекты проблемы, еще не отложились в архивах. Поэтому в основу исследования положен анализ нормативных документов как федерального, так и регионального уровней, посредством которых регулируется бюджетная система. Помимо определения основных направлений и задач развития, ряд из них содержит в том числе и фактические сведения, необходимые для рассмотрения результативности проводимой правительством РФ деятельности в бюджетной сфере.
В качестве источников выступают Федеративный договор 1992 г., Конституция 1993 г., Бюджетный и Налоговый кодексы 1998 г. и принимаемые к ним поправки, ежегодные законы о бюджете. Вопросы межбюджетных отношений регулируются также Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым 6 октября 2006 г.
Преобразованиям бюджетной системы посвящены также целый ряд программ и концепций, принятых постановлениями Правительства РФ. Среди них: Концепция о реформировании межбюджетных отношений на 1999–2001 гг., принятая постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.; Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г.; Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г.; Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. Анализ содержания вышеуказанных документов позволяет понять, какие цели преследуются федеральным центром в реформировании бюджетного процесса; какие приоритеты декларируются, а какие реализуются на практике.
Из документов федерального центра особый интерес представляет ежегодное Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию, в рамках которого делалась постановка задач и давалась оценка результатов преобразований. Эти документы дают возможность оценить степень удовлетворенности российского правительства достигнутыми результатами.
Реформирование бюджетной системы на протяжении всего десятилетия оставалось острейшей политической проблемой, по которой неоднократно высказывались глава государства и федеральные чиновники, главы регионов и их органов власти, политические деятели различных направлений. Материалы по данной проблеме неоднократно публиковались в «Аналитическом вестнике Совета Федерации» за 2000–2011 гг. Это издание, по сути, выражает отношение руководителей субъектов федерации и Совета Федерации в целом к бюджетной политике российского правительства.
Уникальная аналитическая информация в отношении осуществления реформы бюджетного процесса публикуется в «Бюллетене Счетной Палаты РФ», аудиторы которой на протяжении десятилетия систематически анализировали осуществление реформы, ее достоинства и недостатки, влияние на бюджетное положение регионов РФ.
Анализ бюджетного процесса в Республике Мордовия осуществлялся на основе изучения законов о бюджете и законов об исполнении бюджета РМ за 2000–2011 гг. Использование данного круга источников позволяет получить основные аналитические данные, среди которых: объемы планируемого и исполненного бюджета, уровень бюджетного дефицита и его размеры, доходные источники бюджета, объемы межбюджетных трансфертов и т. п. Аналогичные законодательные документы других субъектов РФ применялись для сравнения результатов бюджетной реформы на региональном уровне.
В первом десятилетии 2000-х гг. в Мордовии были приняты многочисленные законодательные акты, регламентирующие бюджетные отношения. Среди них законы о бюджетном процессе 2001 и 2008 гг., а также законы о межбюджетных отношениях 2005 и 2008 гг.
Другим важным документом, характеризующим развитие бюджетного процесса на республиканском уровне, является Послание Главы РМ Законодательному собранию за 2000–2011 гг., в рамках которого ежегодно определенное внимание уделяется бюджетной политике.
Аналитическая составляющая бюджетной реформы анализировалась посредством указов Главы РМ и постановлений Правительства РМ об основных направлениях бюджетной политики республики.
Таким образом, имеющаяся в нашем распоряжении источниковая база позволяет в целом решить поставленные задачи и достичь поставленной цели.
Теоретико-методологические основы исследования. Методологические подходы, использованные в работе, характеризуются значительным разнообразием, что обусловлено сложностью объекта исследования и возможностями его исследования с различных сторон – как способа решения экономических проблем, как механизма федерализации, как инструмента социальной политики, как объекта правового регулирования и т. п.
Значительное место при проведении исследования играли общенаучные методы – анализ и синтез. Но при этом ведущее место занимали традиционные специальные исторические методы. Одним из наиболее важных явился сравнительно-исторический метод, который не только позволяет выделить глубинные проблемы явлений, но и выявить сходства и особенности в исследуемых процессах, установить тенденции их развития. Так же широко применялись историко-генетический и историко-системный методы.
Работа с количественными показателями, характеризующими развитие бюджетного процесса, обусловила использование статистических методов исследования, применение таблиц, графиков и диаграмм.
В процессе исследования были также использованы проблемно-хронологический принцип, структурно-функциональный подход, институциональный анализ, формально-юридический метод; аксиологический подход.
Научная новизна проблемы не вызывает сомнения, поскольку в данных хронологических рамках исследования проблемы не проводилось ни на общероссийском, ни на региональном уровне.
Практическая значимость. Итоги исследования могут быть использованы в деятельности органов власти, в процессе дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, оценке его итогов и последствий, а также при разработке учебных курсов.
На защиту выносятся основные положения.
1. Республика Мордовия, являясь дотационным регионом, в условиях политической неопределенности начала 1990-х гг. оказалась не готова быстро адаптироваться к происходящим переменам, что обусловило политическую самоизоляцию региона, обострение внутриэлитных противоречий, резкое сокращение федеральных бюджетных потоков и обвал социально-экономических показателей.
2. Неспособность федерального центра сформулировать и реализовать единую бюджетную политику во второй половине 1990-х гг. заставила руководство РМ пойти по пути создания республиканской системы межбюджетных отношений, основанной на принципах самодостаточности местных бюджетов и централизованного стимулирования за выполнение прогнозных социально-экономических показателей.
3. Реформирование федеральной бюджетной системы в начале 2000-х гг., основывавшееся на постулатах о том, что нормальное функционирование бюджета невозможно без усиления государственного регулирования; в России отсутствуют единые налоги, которые могут обусловить самодостаточность региональных и местных бюджетов; экономическая самодостаточность регионов порождает региональный эгоизм и разрушает единую вертикаль власти, обусловило формирование российской модели бюджетного федерализма, для которой характерны: высокая степень централизации доходов; трансфертизация межбюджетных отношений; развитие бюджетных процедур, регулирующих бюджетный процесс на принципах прозрачности, объективности и подотчетности.
4. Российская модель бюджетного федерализма предполагает активную экономическую политику государства, посредством бюджетных средств стимулирующего развитие приоритетных направлений экономики. Роль регионов в условия реализации данной модели сводится к инициативному исполнению, посредством которого объемы поступающих из центра бюджетных потоков могли быть существенно увеличены, но только по направлениям, актуальным с позиции федерального центра.
5. В начале XXI в. Республика Мордовия активно включилась в осуществление реформы бюджетного процесса на условиях федерального центра, модернизируя законодательство, реформируя региональные финансы, реализуя приоритетные национальные проекты, участвуя в федеральных целевых программ, увеличивая собираемость налогов. Парадигма инициативного исполнителя обусловила масштабный рост федеральных инвестиций в структуре доходов республики и рост объемов бюджета.
Апробация основных положений. По результатам исследования было опубликовано 9 научных работ, в том числе 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК. Разные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях, проводимых в МГУ им. Н. П. Огарёва – Огарёвских, Сафаргалиевских, Меркушкинских научных чтениях. Отдельные положения работы апробировались в ходе участия в выполнении исследовательских проектов: «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)», 2009 – 2011 гг., в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (проект 2.1.3/1134); «Динамика центрально-периферийной конфигурации современной России и оптимизация политических механизмов территориального управления», 2010 – 2012 гг., в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 – 2013 годы (проект 14.740.11.0239).
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.
