Становление и развитие системы административно-полицейского управления на Дальнем Востоке (50-е гг. XIX-начало XX вв.) Салогуб Яна Леонидовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I Формирование правительственной политики по вопросу административного развития Дальнего Востока (середина XIX- начало XX вв.) 43

1.1 Приморская, Амурская и Забайкальская область в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторства. Административно-территориальное устройство 43

1.2 Дальний Восток в планах правительства. Формирование дальневосточной административной политики в 50 -70-е гг. XIX века 49

1.3 Разработка принципов генерал-губернаторского управления и проблемы реформирования местного управления на Дальнем Востоке (80-е гг. XIX- начало XX вв.) 69

Глава II Органы административно-полицейского управления ( 50-е гг. XIX — начало XX вв.) 94

2.1 Областные органы административно-полицейского управления .. 94

2.2 Органы окружного и городского административно-полицейского управления 110

2.3 Административная система острова Сахалин 130

2.4 Создание Главного управления Приамурского генерал-губернаторства 138

Глава III Российская административная система на арендованных территориях: опыт управления 163

3.1 Гражданское управление в полосе отчуждения Китайской Восточной железной дороги (КВЖД) 164

3.2 Создание административно-полицейской системы Квантунскон (Ляодунской) области 177

3.3 Учреждение дальневосточного наместничества и планы реорганизации регионального управления в начале XX века 199

Заключение , 226

Список использованных источников и литературы 234

Приложения 257

• Приморская, Амурская и Забайкальская область в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторства. Административно-территориальное устройство
• Областные органы административно-полицейского управления
• Гражданское управление в полосе отчуждения Китайской Восточной железной дороги (КВЖД)

Введение к работе

Актуальность проблемы. Внимание современной науки к проблемам истории местного управления объясняется слабой изученностью государственно-административных традиций и путей формирования системы управления на окраинах страны. Политическая реальность подвела российское общество к пониманию необходимости строить новое государство, основываясь на исторической преемственности в его развитии. Наметившаяся тенденция к усвоению как внешних атрибутов (флаг, герб), так и внутренних свойств российских государственных институтов, сложившихся в дореволюционный период, несомненное тому подтверждение.

Деструктивные процессы, имевшие место в Российской Федерации после распада СССР, заставили исследователей обратить внимание на проблемы государственного строительства и поставили разработку реформы местного управления и совершенствования отношений центра и регионов на первое место в административной политике правительства. Исходя из этого, изучение истории формирования специфических черт в административном устройстве окраин имеет не только научную актуальность, но и политическое значение. Негативные последствия научно не обоснованных рекомендаций к использованию в настоящее время элементов дореволюционной административной системы повышает значение непредвзятого и достоверного знания истории ее развития.

Внутренняя стабильность такого крупного государства, каким является Россия, не может быть обеспечена без взаимодействия центра и окраин. Эффективность государственного управления во все времена была обусловлена сильной центральной властью, разграничением полномочий и предметов ведения центра и регионов и соответствующей системой местного управления. Для Российской империи, унитарной по внешним признакам, но поливариантной по существу и структуре, многонациональной державы, проблема внутреннего единства была едва ли не самой важной. Одним из путей ее решения стало формирование системы органов местного управления на окраинах. Эта система

4 была достаточно гибкой и учитывала региональные особенности, но, в то же время, основывалась на единых для государства принципах. Изучение специфики в административной системе окраин помогает проследить формирование

* особых приемов управленческой практики, позволявших Российской империи

объединять и обеспечивать поступательное движение вперед территорий с различным уровнем экономического и политического развития.

Идущие в стране государственные реформы показали практическое значение этого опыта. Разработка оптимальной модели государственного устройства и принципов современной региональной административной политики не-

'* возможна без изучения исторических особенностей в системе местного управ-

ления отдаленных и обширных окраин, таких, как Кавказ, Сибирь, Средняя Азия и Дальний Восток.

Становление и развитие органов административно-полицейского управления как части системы местного управления на Дальнем Востоке во второй половине XIX - начале XX вв. шло параллельно с колонизацией Приамурья и Южно-Уссурийского края. Начальное освоение осуществлялось силами военных ведомств, местные учреждения которых имели широкие полномочия в отношении всего населения. Система гражданского управления была упрощена до предела, вводились лишь самые необходимые учреждения — административно-полицейские и судебные. В рамках деятельности административно-полицейских органов формировались местные органы отраслевого управления.

^ Изучение системы административно-полицейского управления Приаму-

рья позволяет выделить особенности в развитии одной из окраин, что является актуальным для анализа государственного устройства Российской империи второй половины XIX - начала XX вв. и комплексного исследования по истории государственного управления и госучреждений на Дальнем Востоке.

Степень изученности проблемы. Становление и развитие системы ме-

а ^v стного управления и административно-полицейских органов как ее части, нашли отражение в отечественной исторической и юридической литературе, что позволяет вести дальнейшие исследования опираясь как на методологические

5 выводы и фактический материал, накопленный предшественниками, так и на современные достижения исторической науки. Различия в подходах исследователей к изучению истории и теории государства обусловили выделение в историографии изучаемой проблемы трех периодов - дореволюционного, советского и постсоветского. Внутри каждого периода, в зависимости от степени актуальности и исследовательского интереса к проблеме, определяется ряд хронологических этапов. Однако следует указать на определенную условность границ между периодами и этапами.

Изучение регионального аспекта в истории местного управления делает необходимым сопоставление процессов, идущих на общегосударственном и региональном уровне. Это сопоставление обязательно, поскольку выявление специфики структуры и основных направлений в деятельности местной администрации возможно лишь на фоне общих тенденций развития административной системы Российской империи. В связи с этим целесообразно объединение исследований внутри периодов в два потока: центральный и региональный.

В центральной дореволюционной историографии вопросы развития российской системы местного управления и ее отдельных звеньев чаще привлекали внимание историков государственной школы и правоведов: А. Д. Градовско-го, И. М. Страховского, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, И. А. Блинова и др*. Они выделили ряд проблем в деятельности государственного аппарата Российской империи второй половины ХЕК в., а именно: централизация и децентрализация местного управления, преодоление ведомственной разобщенности на всех уровнях управления, изучение которых актуально и сейчас. Значительным достижением следует признать изучение отдельных органов центрального и местного управления². В начале XX в., отмечая столетие министерской реформы Александра I, все министерства выпустили юбилейные исторические очерки. В юбилейном издании министерства внутренних дел (МВД) рассмотрено значение ведомства в системе органов центрального управления Российской империи. Местной администрации и полиции уделено незначительное внимание . Частично пробел восполнил очерк начальника департамента полиции С.

6 П. Белецкого по истории уголовной полиции*. Несмотря на определенную «парадность» подобных изданий, нужно отметить, что они несут в себе значительный фактический материал, содержат портреты известных государствен-

* ных деятелей, списки чиновников центрального аппарата управления.

В результате буржуазных реформ второй половины XIX в. в правительстве сформировалось понимание необходимости упразднения наиболее одиозных институтов государственного управления. В МВД, начиная с 80-х гг., изучалась возможность проведения общегосударственной реформы местного управления. Этим объясняется внимание исследователей к вопросам развития местной ад-

* министрации. Полномочия ее отдельных органов были недостаточно урегули
рованы в законодательстве. Различные трактовки правового статуса главы ме
стной администрации вылились в дискуссии по ряду проблем: взаимоотноше
ния губернатора и генерал-губернатора; статус губернаторской должности;
межведомственные противоречия в местном управлении. В курсе лекций по го
сударственному праву А. С. Алексеев доказывал, что обязанности губернатора,
в отличие от генерал-губернатора, характеризуют его как представителя МВД .
И. А. Блинов и В. Е. Романовский считали, что губернатор в своей деятельно
сти охватывает предметы ведения других министерств . Н. И. Лазаревский от
метил, что II том Свода законов Российской империи не прямо не указывал, что
«губернатор - орган МВД». По его мнению, губернатор стал представителем
МВД вследствие исторически сложившейся практики местного управления⁷.

*4 В начале XX в. появляются масштабные исследования системы местного

управления. И. М. Страховский рассмотрел деятельность органов всех уровней местной администрации с точки зрения единства управления. На основании анализа законодательства и административной практики местных учреждений автор сделал вывод об усилении противоречий территориального и отраслевого принципов управления. По мнению И. М. Страховского, без пересмотра полно-мочий губернатора и разработки механизма решения межведомственных противоречий на местном уровне этот процесс будет углубляться.

7 Несмотря на преимущественно формально-юридический подход к анализу законодательства, ценность данных работ в том, что, указывая на пробелы в законодательстве, авторы тем самым ставили задачи совершенствования системы местного управления.

Проблема местного управления на окраинах империи в центральной историографии дореволюционного периода не получила должного развития. Как правило, эти вопросы рассматривались в двух аспектах: формально-юридическом, в контексте общих работ по государственному и административному праву, и как часть колонизационной политики государства. В немногих специальных трудах освещалось преимущественно административное устройство Кавказа и отчасти Украины, Поволжья, Сибири .

Административные проблемы Дальнего Востока чаще всего затрагивались в рамках колонизационной политики государства. В своей статье «О новом разделении Азиатской России»¹ полковник Главного штаба М. И. Веню-ков, побывавший по долгу службы в различных местах Сибири, рассмотрел условия оптимального административно-территориального устройства окраин. Причина создания генерал-губернаторского управления виделась автору не в обширности территорий и удаленности от центра, а в низкой степени гражданского развития и слабой экономике. Структуру местных органов власти, необходимость пересмотра Учреждений Сибирских 1822 г. рассматривали В. В. Ивановский, С. М. Прутченко и В. Крыжановский¹¹.

В этих исследованиях авторы попытались рассмотреть региональные проблемы в контексте общего развития государственного устройства Российской империи. Подобный подход в дальнейшем стал одним из ведущих в методике региональных исследований.

Специальных исследований дальневосточного управления центральная дореволюционная историография не оставила, но краткие упоминания о структуре местной администрации имеются в общей литературе по истории освоения края. Эти исследования появились на рубеже XIX и XX веков и составили региональную дореволюционную историографию. Ее особенностью стали обзор-

8 ные работы, написанные не историками, а военными, естествоиспытателями, чиновниками. В целом данные работы условно можно разделить на несколько групп: естественно-научная и этнографическая литература ; социально-экономическая литература и работы, посвященные изучению колонизационных возможностей Дальнего Востока ; мемуары и публицистика, содержащая размышления о перспективах работы местной администрации¹⁴. Рассматривая события, близкие по времени или современные им, большинство авторов не ставили перед собой задачу анализа недостатков в организации местного управления, а ограничивались констатацией факта и критикой бюрократии. Местная администрация как самостоятельный предмет исследования еще не выделялась, и органы управления рассматривались как часть общей картины развития Дальнего Востока.

Обзорные работы имеют различный уровень достоверности и научной ценности. Их значение определяется комплексным подходом к изучению края и обилием фактического материала, что несомненно придает исследованиям эмпирический характер.

Обращает на себя внимание литературная деятельность чиновников - военного губернатора Приморья и Приамурского генерал-губернатора П. Ф. Ун-тербергера¹ и чиновника по особым поручениям при генерал-губернаторе В. А. Закревского¹⁶. В работах «Приморская область, 1856 - 1898 гг.» и «Приамурский край, 1906 — 1910 гг.», П. Ф. Унтербергер рассмотрел итоги развития Приамурья во второй половине XIX - начале XX вв. и его перспективы. Имея в распоряжении документы, недоступные другим исследователям, П. Ф. Унтербергер смог раскрыть причины не всегда оправданных изменений в местном управлении. Главными он считал отсутствие объективной информации о положении дел и неспособность правительства разработать долгосрочную програм-it му развития края с учетом местных особенностей . Автор отметил запаздывание в реформировании структуры административных учреждений и недостатки комплектования штатов. Это вело к большой нагрузке чиновников и запущенности в делах. Отсутствие правительственной региональной программы, по

9 мнению П. Ф. Унтербергера, создало проблему преемственности в работе высших чиновников. Не имея определенных целей, деятельность генерал-губернатора нередко расходилась с делами предшественника. Рассуждая о перспективах развития местной администрации, П.Ф.Унтербергер доказывал, что уровень развития края позволяет распространить в Приамурье положения сибирской реформы управления 1895 г. и объединить административные учреждения в общее губернское присутствие. Этой же точки зрения по вопросу достижения единства в деятельности местных органов управления придерживался

18 преемник ПФ.Унтербергера на посту генерал-губернатора Н. Л. Гондатти .

На проблеме учета местной специфики при проведении реформ остановился В. А. Закревский. В 1910 г. он возглавлял комиссию Амурской экспедиции, которая изучала земское хозяйство, административное и общественное устройство Дальнего Востока. Его отчет составил IX выпуск трудов экспедиции. В. А. Закревский считал, что расчеты состава чиновников для Приамурья, «молодого, быстро развивающегося края», должны быть только рекомендацией, ибо «...штаты устаревают и не отвечают условиям жизни, еще до их введения»¹'. О влиянии местных условий на структуру управления писал в своих работах врач Охото-Камчатской экспедиции 1895 - 1897 гг. В.Н.Слюнин. Он обратил внимание на административные проблемы северо-восточных окраин Приамурья и считал вполне реальной угрозу экономической экспансии Америки и Японии в регион, если правительство не займется его обустройством²".

Дальневосточные исследователи, давая общую характеристику региону, не могли оставить без внимания проблемы взаимоотношений военной и гражданской администрации. В публикациях начала XX в. постепенно сформировалось точка зрения, сторонники которой находили возможным разделение военного и гражданского управления. Проблема обсуждалась в Приамурье не только чиновниками²¹, но и прессой²².

В дореволюционной историографии затрагивались вопросы становления административной системы на арендованных территориях - Квантунском полуострове и полосе отчуждения КВЖД. Обращает на себя внимание труд быв-

10 шего чиновника министерства финансов Е. X. Нилуса «Исторический обзор КВЖД», вышедший в 1923 г в Харбине. Работа носит тенденциозный характер, особенно завышена оценка деятельности министра финансов С. Ю. Витте. Но до настоящего времени этот труд сохраняет значение самого подробного описания строительства КВЖД и создания системы управления в полосе отчужде-ния оставленного современником строительства . В связи с тем, что вопросы освоения арендованных территорий касались внешней политики, источники относились к разряду «секретных». Официальные издания опубликовали незначительное количество работ, в основном, описательного характера²⁴.

Сравнение двух потоков дореволюционной историографии позволяет сделать вывод о том, что центральная историография дала значительное количество работ обобщающего характера, поставив задачу изучения государственного управления Российской империи в целом. Над ее решением трудились профессиональные юристы и отчасти историки. Дальневосточная историография по тематике уже, и это понятно, так как она охватывала только региональные проблемы. Ее основными достижениями стали: выделение особенностей формирования местной администрации, а также попытка критического анализа проблем управления в крае и способов их решения. Эти вопросы ставились и изучались в основном чиновниками и военными, служившими в органах местного управления и имевшими доступ к делопроизводственной документации административных учреждений. Данные работы сегодня, в известной степени, можно рассматривать как исторический источник.

Советская историография 20 — 80-х гг. XX в. к вопросам местного управления России второй половины XIX - начала XX вв. долго не обращалась как на центральном, так и на региональном уровне. Ведущим направлением в исторической науке на долгие годы стало исследование революционно-освободительного движения. Администрация окраин и ее реформирование рассматривались в контексте изучения отдельных направлений внутренней и внешней политики . В историко-экономической литературе актуальность приобрела проблема изучения колонизации Дальнего Востока²⁶.

11 Характерной особенностью работ этого периода стал акцент на освещение карательных функций административных органов. Классовый подход к анализу административной политики самодержавия обусловил внимание к негативной стороне в деятельности органов центрального и местного управления, упуская из виду мероприятия, проводимые в интересах не только господствующего класса, но и всего российского общества. Такой подход не давал возможности для всестороннего анализа опыта Российской империи в вопросах строительства многонационального государства и его управления.

В формально-юридическом аспекте характеристика органов управления давалась в пособиях по истории государственных учреждений Н. П. Ерошкина и А. В, Чернова, охватывавших значительный период. Вопроса соотношения закона и практики в деятельности аппарата управления авторы не касались²⁷.

Достижения в изучении революционно-освободительного движения выдвинули в качестве самостоятельного предмета исследования развитие карательных учреждений. Обращает на себя внимание фундаментальный труд М. Н. Гернета «История царской тюрьмы» ^2Х. Основой работы стал классовый подход, и оценка деятельности царизма в области управления системой исполнения наказания была негативной, но к бесспорным достижением автора нужно отнести сочетание исторического и юридического подхода к анализу материала. Развитие тюремных учреждений исследуется в контексте обострения классовых противоречий, и анализ тюремного законодательства дополняет характеристику исторического периода.

Ситуация изменилась в 1970-е годы. Исследования Н. П. Ерошкина, П. А. Зайончковского и их последователей возродили научный интерес к истории государства и его институтов. В сфере изучения оказались проблемы истории государственного аппарата и отдельных его звеньев, эффективность государственного управления и бюрократия²⁹. В своих работах, посвященных организации государственной службы, П. А. Зайончковский и И. В. Оржеховский разработали методику изучения российской бюрократии на основе анализа послужных списков чиновников³⁰. Структуру и функции местного аппарата управле-

12 ния в качестве самостоятельного предмета изучения выделили в своих исследованиях Н. П. Ерошкин и Г, Н, Зырянов³¹. Выявление источников по истории центральных и местных государственных учреждений, методику их изучения разрабатывали Л. Е. Шепелев и Б. Г. Литвак³². Односторонний подход, акцент на карательных функциях полиции и МВД характерны для работ Р. С. Мулу-каева и Д. И. Шинджикашвили³³.

Несмотря на неизбежную тенденциозность в освещении деятельности органов управления царской России, центральная советская историография достигла значительных успехов в изучении государственного механизма. В научный оборот были введены новые архивные материалы, совершенствовалась методика работы с источниками по истории управления, в частности - анализ делопроизводственной документации, выделены новые направления для исследований, накоплен значительный фактический материал по истории всех уровней административной системы самодержавия и ее отдельных звеньев, но приоритетным оставались исследования органов центрального управления.

С началом периода «перестройки» историческая наука получила возможность освободиться от одностороннего подхода и стереотипных оценок в изучении явлений прошлого. Исследовательский интерес к вопросам истории местного управления стимулировался не только поиском новых методологических подходов, но и необходимостью разработки новых форм и методов в современном государственном управлении после распада СССР.

Всесторонний анализ структуры местной администрации провел М. М. Шумилов в работе «Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в.»³⁴. В центре внимания его научных интересов оказался широкий круг вопросов: статус губернатора и его взаимоотношения с местными и центральными учреждениями; проблема централизации и децентрализации управления и связанные с ней вопросы единства губернской администрации; принципы замещения высших чиновников в губернии, особенности структуры местных губернских учреждений³⁵. Опираясь на данные источников, М. М. Шумилов не согласился с выводом П. А. Зайончковского, что закон 22 июля

13 1866 г. превратил губернатора в «...полного хозяина губернии» . По его мне-нию, этому помешал ведомственный сепаратизм . Исследования М.М.Шумилова отличают не только активное использование законодательного материала в качестве исторического источника, но и новый взгляд на роль органов местного управления в развитии российского государства и общества.

В настоящее время к проблеме местного управления пореформенной России проявляют внимание юристы. Практика регионального управления, структура и деятельность местной администрации нашли отражение в диссертации Л. Е. Лаптевой «Местное управление в пореформенной России (1864 - 1905 гг.)»³⁸. Комплексный анализ служащих полиции - порядок комплектования, уровень образования, — проведен Ю. А. Ершовым. Впервые автор выделил проблему недостаточной социальной защищенности полицейских³⁹. Историко-правовые работы дополняют общую картину исследований формально-юридическим подходом к анализу законодательства.

Возрос интерес к истории губернаторской и генерал-губернаторской власти⁴⁰. В 2001 г. в Санкт-Петербургском университете вышло первое монографическое исследование института генерал-губернаторства в России. Авторы А. Е. Алексеева, В. Т. Афанасьев, Д. И. Раскин и др. сумели отразить в работе проблемы взаимодействия верховной власти и регионов, становление системы управления окраинами, имеющими свою специфику⁴¹. В работе представлен обширный иллюстративный и фактический материал в виде таблиц, списков и портретов генерал-губернаторов. Авторы не только использовали широкий круг источников и ведомственных изданий, но и опубликовали самые важные из них во втором томе. В этом же направлении выполнено исследование А. В. Манько «Блюстители верховной власти», посвященное институту губернаторства .

В связи с изменениями, произошедшими в нашем обществе, усилился поток работ, научных и популярных, по истории полицейских и карательных учреждений⁴³. Их деятельность изучается не только в контексте обеспечения безопасности государства⁴⁴, но и с точки зрения выполнения административно-хозяйственных полномочий⁴⁵. Значимость такого подхода для широкого круга

14 исследователей отражена в материалах научных конференций, прошедших в 1996 г. в Петербурге и в 1997 г. в Москве⁴⁶.

Показателем актуальности вопросов истории и теории государственного управления стали тематические конференции и семинары. В 1996 г. был созван международный семинар «Региональные процессы в имперской России»⁴⁷, по итогам которого вышел сборник статей «Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века)»⁴⁸. Авторы выделили значение имперского подхода к изучению государства как «альтернативы национальной парадигмы» ⁴⁹ и основы для нового теоретического осмысления роли империи в историческом процессе. Давая оценку деятельности правительства по развитию местного управления, участники семинара А. В. Ремнев и П. И. Савельев пришли к выводу, что самодержавие не имело четко определенной имперской политики, она складывалась стихийно, многовариантно, применяясь к условиям конкретного региона. Однако цели ее были неизменными и предусматривали не только создание эффективного управленческого механизма, но и поиск оптимального соотношения полномочий между центральными ведомствами и высшей местной администрацией⁵⁰.

Несколько отличное мнение высказал в своих исследованиях Д. В. Васильев. Основываясь на анализе административного освоения Туркестана автор сделал вывод, что российское правительство не только имело общую концепцию роли окраин в составе империи, но и использовала на присоединенных территориях уже опробованный опыт⁵¹. Особого внимания заслуживает коллективный труд ученых института российской истории РАН, посвященный системе управления в окраинах Российской империи. В предисловии научный редактор С. Г. Агаджанов отметил связь низкого уровня современных исследований по проблемам регионального управления с недостаточной теоретической проработкой вопросов государственно-административной истории России и отсутствием единого понятийного научного аппарата⁵².

Анализ работ постсоветсткого периода показывает, что многие аспекты методологии изучения истории местного управления в настоящее время явля-

ются дискуссионными. Наметились новые подходы к вопросам исследования

государственного устройства Российской империи и региональной политики

правительства на рубеже XIX и XX века. Актуальность приобрела проблема

изучения отношений центра и окраин, позиции которых не всегда совпадали⁵³.

Региональная историография местного управления в советский период начала складываться в 60-е гг. XX века. Ее направленность определялась общей политической и историографической ситуацией в стране.

Дальневосточную администрацию второй половины XIX - начала XX вв. как предмет изучения впервые выделил в своей статье «Административное устройство Дальнего Востока во второй половине XIX - начале XX века» А. И. Крушанов⁵⁴. Однако до начала 1990-х гг. количество публикаций, посвященных развитию административной системы, было незначительно⁵³. Чаще всего вопросы местного управления становились предметом исследования лишь косвенно, в рамках изучения истории освоения Приамурья, отдельных областей и городов, дальневосточного крестьянства и казачества ⁵⁶. Структура дальневосточной администрации отражена в «Истории Сибири», но довольно поверхностно⁵⁷. Региональными исследователями задача комплексного изучения административной системы дореволюционного Дальнего Востока не ставилась.

Рубежом в изучении истории Дальнего Востока стала фундаментальная монография дальневосточных ученых «История Дальнего Востока СССР в эпо-ху феодализма и капитализма (ХУЛ в. - февраль 1917)» . В ней представлена общая картина системы местного управления, но без анализа ее структуры.

В постсоветский период центр изучения особенностей управления азиатскими окраинами России сформировался в Сибири. В Новосибирске регулярно проводятся межрегиональные научные конференции по проблемам регионализма и истории местного управления, что свидетельствует о научной и практической значимости данной тематики⁵⁹. Соотношение имперских и региональных принципов, как основы «особенного законодательства» для Сибири выделила И. Л. Дамешек .

Одним из ведущих исследователей сибирской административной политики царизма и местного управления XIX в. является сибирский историк А. В. Ремнев. Ряд его работ посвящен непосредственно развитию управления Дальнего Востока⁶¹. В них автор сосредоточил внимание на реализации административной политики правительства и не затрагивал непосредственно структуру местной администрации. А.В.Ремнев считает, что главными проблемами дальневосточного управления на рубеже XIX и XX веков явились отсутствие единства в деятельности различных ведомств, недостаточная самостоятельность высшей местной власти для решения сложных управленческих задач⁶² и отсутствие в правительственных кругах определенного взгляда на экономическое и политическое значение региона в составе Российской империи⁶³. Ситуация, по его мнению, осложнялась значительным влиянием внешнеполитического фактора на административную политику правительства в отношении Дальнего Востока.

Значение исследований А. В. Ремнева «Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в.» и «Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине XIX — начале XX вв.» выходит далеко за рамки характеристики особенностей только сибирского региона. На примере анализа традиционных проблем в отношениях центра и Сибири автор сформулировал понятие «административная политика царизма», выделил механизм разработки и принятия решений правительством в отношении управления азиатских окраин Российской империи⁶⁴. Целью региональной политики правительства, по его мнению, была инкорпорация присоединенных народов и территорий в единое административное и правовое пространство.

Система местного управления дореволюционного Дальнего Востока до настоящего времени изучена недостаточно. Единственной работой, где прослеживается эволюция административного устройства с середины XIX в. до 1917 г., остается диссертация А. В. Умрихина⁶⁵. Рамки исследования не позволили автору рассмотреть структуру управления всех административных единиц Приамурья. Основное внимание уделено Амурской области. В работе были выделены уровни местного управления, отмечено влияние природно-климатических

17 факторов на административное устройство и темпы развития различных районов внутри дальневосточного региона. В то же время нужно признать наличие ряда фактических ошибок и преобладание формально-юридического подхода к анализу законодательства, что привело исследователя в отдельных случаях к простому комментированию закона, тогда как реальная административная практика не всегда соответствовала его положениям.

В последнее время стали публиковаться статьи по отдельным проблемам организации, структуры и функций местного управления на Дальнем Востоке. Административно-территориальному устройству посвящены статьи М. А. Дубининой, А. А. Торопова, А. А.Сабадаша⁶⁷; генерал-губернаторской власти и становлению регионального и отраслевого управления - статьи Л.А.Александровской, О. В. Руденко, Л. А. Геготаулиной, А. В. Малежика . Дальневосточное чиновничество как самостоятельный предмет изучения выделила Н. А. Троицкая⁶⁹. Работы Ю. Н. Поповичевой и Н. М. Бойкова⁷⁰ свидетельствуют об устойчивом интересе к проблеме организации государственной службы на Дальнем Востоке и позволяет рассматривать данную тему как самостоятельное направление в историографии местного управления. О. И. Сергеев, С. И. Лазарева и Г. А. Тригуб в монографии «Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX вв.: Очерки истории» отметили большое влияние военных на деятельность местных органов

управления и самоуправления . Отмечается возросший интерес исследователей к институту военных губернаторов , правоохранительным учреждениям и ка-торге . До недавнего времени в центре внимания была деятельность полиции по борьбе с революционным движением на Дальнем Востоке . На рубеже XX -XXI вв. В. О. Шелудько, А. А. Кузнецов, С. Ф. Феоктистов в своих исследованиях выделили структуру полиции и ее общеадминистративные функции⁷⁵.

Диссертации А. Ю. Мальцева , посвященная проблеме регионального политического лидерства на примере деятельности Восточносибирских и Приамурских генерал-губернаторов, свидетельствует о выходе истории регионального управления на уровень теоретического обобщения. Несомненным дости-

18 жением работы стал анализ дальневосточного генерал-губернаторского корпуса с точки зрения политологии, что позволило автору выделить специфику в их деятельности и статусе. Однако из-за недостаточного привлечения исторических источников некоторые утверждения автора являются спорными. Делая вывод о «фактическом существовании Приамурского генерал-губернаторства в условиях деконцентрации»⁷⁷, автор здесь же указывает на отсутствие у генерал-губернатора законных прав принимать окончательное решение (например, в отношении местных учреждений не ведомства МВД) без согласования с центром. Учитывая отсутствие у генерал-губернаторов финансовой самостоятельности и постоянную борьбу с центральными ведомствами за расширение своих полномочий, наверное, имеет смысл говорить не о «фактическом существовании», а о наличии элементов деконцентрации.

В связи с ростом внимания исторической науки к проблемам имперской и колониальной составляющей в административной политике самодержавия, возрос интерес к истории органов администрации и полиции на арендованных территориях на Дальнем Востоке - Квантунском полуострове и полосе отчуждения

КВЖД . Освоение арендованных территорий традиционно рассматривалось в контексте истории внешней политики и международных отношений, а также истории железнодорожного транспорта . Административное обустройство Квантунской области отражено в работах В. Г. Дацышена, полосы отчуждения КВЖД - в статье В. В. Сонина⁸⁰. На научно-практической конференции, посвященной 100-летию строительства КВЖД и 60-летию Хабаровского края, обсуждались отдельные проблемы становления управления и органов безопасности в полосе отчуждения КВЖД⁸¹. Становление российской полицейской сие-темы в Маньчжурии нашло отражение в работах В. О. Шелудько .

В настоящее время внимание историков привлекает тема взаимоотношения российской администрации и мигрантов из стран юго-восточной Азии (китайцев, корейцев). Историография этой проблемы обширна и многопланова⁸³. Наиболее актуальным ее аспектом в рамках историографии местного управления является проблема управления мигрантами. В работах В. Г. Дацышена и Т.

19 Н, Сорокиной высказывается мысль, что эффективной системы управления ки-

_ ЯЛ.

тайским населением на русском Дальнем Востоке создано не было . Этого же мнения придерживается Е. И. Нестерова. Она считает что на юге Приамурья во второй половине XIX века сформировались две независимые и параллельно действовавшие системы управления: российская, распространявшая свое действие на русское население, и китайская, формировавшаяся на основе китайского обычного права. Просчеты в колонизационной политике, отсутствие соответствующих административных структур и игнорирование долгое время проблемы мигрантов стали причиной неудач российских властей в деле установления контроля над китайцами. На основании анализа обширного комплекса источников автор сделала вывод, что русское правительство, в силу названных причин, не смогло создать эффективную систему управления пришлым населе-нием и взяло курс на вытеснение китайцев с территории Приамурья .

Большое значение для изучения истории управления имеют биографические исследования. Это направление только в 90-е гг. стало самостоятельным в историографии местного управления, благодаря работам Л. А. Вострикова, 3. В. Востокова, Н. П. Матхановой, Н. И. Дубининой и др. Ранее в научной литературе начальники и ведущие чиновники просто перечислялись. В настоящий момент исследователи непосредственно изучают управленческую деятельность чиновников в рамках биографического описания. Обозначая вехи жизни дальневосточных губернаторов и генерал-губернаторов, исследователи касаются таких проблем, как освоение Дальнего Востока, формирование региональной административной политики, взаимодействие различных уровней управления, особенность губернаторской и генерал-губернаторской власти на Дальнем Востоке⁸⁶. В книге Л. А. Вострикова и 3. В. Востокова «Хабаровск и хабаровчане»⁸⁷ помещены краткие биографические очерки Приамурских генерал-губернаторов. Работа имеет скорее популярный, чем научный характер, но на данный момент это единственное исследование, откуда можно почерпнуть сведения о жизни и деятельности большинства «Главных начальников» края. Биографии генерал-губернаторов стали предметом исследования Н. И. Дубининой,

В 1997 г. вышла ее монография, посвященная Н. Л. Гондатти⁸⁸, в 2001 г. - Н.

И. Гродекову⁸⁹. Автор показала влияние личных качеств Н. И. Гродекова и Н.

Л. Гондатти на формирование своего особого управленческого стиля. Приамур-

* ские генерал-губернаторы представлены как достойные продолжатели лучших

традиций российского регионального руководства- Биографические очерки Н.

A. Троицкой, А. И. Костанова и др. ^w о сахалинских губернаторах А. И. Гинце,

B. О. Кононовиче, В. Д. Мерказине стали первой попыткой систематизировать
сведения о начальниках одной из дальневосточных областей. Издание является
сборником статей. Собранные воедино, они дают представление о трудностях, с

Ь которыми столкнулись кадровые военные, управляя крупнейшей каторгой им-

перии. Отношение к теме исследования имеют работы о восточносибирских генерал-губернаторах середины XIX в., в период деятельности которых произошло присоединение Приамурья к России⁹¹.

Таким образом, в современной историографии местного управления на Дальнем Востоке сложились направления, в исследовании которых удалось Достичь определенных результатов: административная политика самодержавия и административно-территориальное устройство, становление отдельных органов управления и административных учреждений, биографическое направление. Однако отсутствие комплексных исследований показывает, что изучение данной проблематики далеко от завершения. За рамками исследований в настоящее время остаются судебное и финансовое управление, управление госу-

^г* дарственными имуществами. Недостаточно изучена административная система

арендованных территорий, управление тюрьмами и каторгой.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования является местное управление на Дальнем Востоке во второй половине XIX — начале XX вв. В качестве предмета изучения выделяется система и структура органов административно-полицейского управления как части местного государствен-

^ ного аппарата. Исследовательский акцент в работе сделан не на администра-

тивной политике самодержавия в отношении Приамурья, а на структуре органов административно-полицейского управления непосредственно в дальнево-

21
сточном регионе. Нельзя, конечно, рассматривать центральный и местный
уровень управления изолированно друг от друга, но в данном случае речь идет
именно-о выявлении специфики в структуре органов местного уровня управле-
** ния. Полицейские органы рассматриваются с точки зрения их общеадминистра-

тивных полномочий. Уголовные функции полиции предметом исследования не
являются. Становление специальных частей управления (финансового, судеб
ного, почтово-телеграфного, горного, управление образованием и территория
ми удельного ведомства) в работе затронуто в том объеме, в каком они имели
отношение к органам административно-полицейского управления, например к
<* губернаторам. Лишь в некоторой степени рассматриваются процессы формиро-

вания бюрократии на Дальнем Востоке. Эти аспекты сознательно оставлены автором за рамками работы, так как они имеют все основания стать предметом отдельного исследования.

Цели и задачи. Целью данной работы, является комплексное исследование процесса становления и развития системы органов административно-полицейского управления на Дальнем Востоке 50-е гг. XIX — начало XX вв. Достижение цели предполагает решение следующих задач:

— проанализировать разработанные правительством планы по формиро
ванию системы местного управления на Дальнем Востоке во второй
половине XIX - начале XX вв.;

— выделить этапы развития и особенности структуры административно-
(* полицейской системы на всех ступенях местного управления;

определить место и роль административно-полицейских органов в общей структуре местного управления на Дальнем Востоке;

определить результативность российского опыта по формированию органов местного управления на арендованных территориях.

Географические рамки исследования охватывают территорию При-
щ амурского генерал-губернаторства и Дальневосточного наместничества в гра-

ницах 1884 - 1906 годов. Сейчас это территория Дальнего Востока, Забайкалья. Термин «Дальний Восток» как географическое название территории появился в

22 80-х гг. XIX века⁹'¹. Однако административное и экономическое содержание понятия «Дальний Восток» сложилось в начале XX века .

Хронологические рамки исследования включают период с 50-х гт. XIX в. до начала XX века. Нижняя граница обусловлена решением «Амурского вопроса», присоединением к России Приамурья и Южно-Уссурийского края, созданием Забайкальской, Камчатской, Приморской и Амурской областей. Верхняя — изменением геополитической ситуации после русско-японской войны 1904 - 1905 гг., в результате которой для России реальностью стала перспектива утраты своего влияния в регионе. В этих условиях Приамурье приобрело особое стратегическое значение. Выделение Забайкалья в 1906 г. завершило формирование административно-территориального пространства Дальнего Востока. Для Приамурского генерал-губернаторства начался новый этап развития, особенностями которого стал и повышенный интерес к нему со стороны правительства, реформы областного управления и территориального устройства внутри региона.

Теоретико-методологическая основа. Современное состояние исторической науки все чаще позволяет исследователю использовать для анализа исторического материала методологический синтез подходов (если это «дает объективное научное знание»), а не придерживаться какого-то одного⁹⁴. Объективно выбор подходов определяется предметом исследования, но не менее важна позиция исследователя, система его взглядов на содержание и назначение научных изысканий. С точки зрения методологии работа носит междисциплинарный характер.

Как объект административно-полицейское управление исследовалось с точки зрения структурно-функционального подхода, где любая организация имеет два «среза»: структурный и функциональный. Вычленение определяющих элементов системы и выявление структурных связей между ними позволило рассмотреть административно-полицейское управление как незавершенную систему, со значительным количеством подсистем и сложной внутренней структурой, открытой внешнему миру и развивающуюся вместе с ним.

23 Методологической основой для решения поставленных в исследовании задач стали принципы историзма и объективности, которые явились гарантом от привнесения в изучение периода второй половины XIX в. современной сис-

темы взглядов и ценностей. Важно подойти к изучению прошлого с объективных позиций» так как это необходимо для преодоления односторонних представлений об изучаемом явлении. Конечно, полной объективности в исследовании добиться невозможно, но стремление к непредвзятому изложению прошлого может реализоваться при условии всестороннего анализа изучаемых событий, с привлечением широкого круга разнообразных источников и комплексно-

го их использования.

Применение принципа целостности в познании совместно с вышеназванными позволяет подойти к изучению административно-полицейского управления как к совокупности исторических условий, людей, работающих в этой сфере, результатов их практической деятельности во всей сложности и противоречивости.

Использование антропологического подхода обусловлено вниманием ав
тора к деятельности конкретных исторических личностей, оказавших значи
тельное влияние на создание административно-полицейской системы Дальнего
Востока. Наличие в правящих кругах России многочисленных точек зрения на
развитие управления дальневосточным регионом, в целом, и формирование ад
министративно-полицейских органов, в частности, вызвало необходимость уче-
(# та большого исторического контекста. Применение альтернативного подхода к

анализу соотношения различных проектов с исторической действительностью гтозволило выделить нереализованные возможности в организации оптимальной модели местного управления.

В исследовательской деятельности использовались специальные методы
исторических исследований: сравнительно-исторический, историко-
- генетический, проблемно-исторический. При изложении результатов исследо-

вания наиболее целесообразным видится проблемно-хронологический метод представления материала. Обширная проблема была разделена на ряд более уз-

24 ких тем, которые затем были изучены и представлены во временной последовательности. Это дало возможность выделить причинно-следственные связи в проведении административных реформ на Дальнем Востоке и проследить эволюцию структуры административно-полицейского аппарата.

В работе использовались понятия не только исторической, но и юридической науки, а также науки государственного управления⁹⁵. Основными категориями являются понятия: «государственное управление», «система государственного управления», «система административно-полицейского управления», «административно-полицейские органы», «полиция», «полицейская деятельность».

«Управление» как родовое понятие характеризует упорядочение взаимодействия составных частей природы, общества, человека⁹⁶. Государственное управление является частью социального управления, где субъектом и объектом взаимодействия выступают люди⁹⁷ и представляет собой государственную деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть через особую систему органов (должностных лиц), наделенных властными полномочия-ми, закрепленными в законе .

Система государственного управления - это система взаимосвязанных разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов". Основной структурной единицей этой системы является орган исполнительной власти или орган государственного управления (либо должностное лицо, наделенное такими же полномочиям). Эти органы осуществляют свою деятельность в административном (внесудебном) порядке в общегосударственном масштабе. Поэтому часто исполнительная власть характеризуется как административная власть, а органы ее осуществляющие — как административные.

При формировании категориального аппарата возникла такая специфическая проблема, как соответствие интерпретации терминов в научном языке второй половины XIX - начала XX вв. их сегодняшнему пониманию. Неадекватный перевод языка документов, особенно законодательства, может привести к искажению смысла явлений прошлого при передаче его в современной терми-

25 нологии. Это обусловило использование герменевтического метода, как метода толкования текста с применением различных приемов: грамматического, лексического, логического, функционального. Привлечение большого объема законодательного материала сделало необходимым обращение к формально-юридическому методу анализа правовых источников. Его использование дало возможность представить общие тенденции развития административной системы Дальнего Востока.

В российском законодательстве второй половины XIX — начала XX вв. сложился подход к управлению как к деятельности, направленной на достижение известных целей, согласно установленным правилам¹⁰⁰. Его сущность разъяснялась в Своде законов Российской империи: «Власть каждого управления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено; 2) в надзоре за подчиненными местами и лицами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; 4) в представлении высшему начальству»¹⁰¹. Управление государством включало в себя два уровня: управление верховное, выполняемое лично императором, и управление подчиненное, принад-

лежавшее отдельным правительственным учреждениям .

Исходя из важнейших задач стоявших перед государством российские правоведы различали в государственной деятельности внутреннее управление, военное управление, управление внешними делами, управление судебное, церковное и финансовое . Каждому виду управления соответствовала своя система органов подчиненного управления, которые для выполнения своих задач пользовались исполнительной властью. Исходя из этого, понятия «исполнительные органы» и «административные органы» были приблизительно равнозначны¹⁰⁴. Административные органы делились на распорядительные и собственно-исполнительные '⁰³.

Органы и учреждения осуществляющие административные полномочия всегда иерархично расположены по отношению друг к другу и к органам верховного управления и делятся, в зависимости от территориального масштаба, на центральные и местные. По характеру, объему и содержанию полномочий административные органы в России делились на органы общей,

26 административные органы в России делились на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции объединяли и направляли работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. К центральным органам общего управления можно отнести Комитет министров, местным органом общего управления являлся губернатор и его канцелярия. Органы отраслевой и специальной компетенции осуществляли управление лишь отдельными отраслями. Центральными отраслевыми органами управления были министерства и главные управления. Общее административное деление на губернии и области в России дополнялось делением на специальные округа — военные, горные, судебные, почтово-телеграфные и т.д. Каждому ведомству, не имевшему окружного деления соответствовали особые губернские управления, имеющие своих начальников, в отношении которых губернатору принадлежал высший надзор. Для непосредственного выполнения особых задач в системе органов управления создавались Высшие территориальные комитеты (Кавказский комитет, Сибирский комитет) и функциональные комитеты (Комитет Сибирской железной дороги).

Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных и правоохранительных органов. Их основной социальной функцией является осуществление правосудия и охрана существующего правопорядка. Их деятельность представляет особый вид государственного управления, она направлена на обеспечение общественной (и любой другой) безопасности и связана с применением государственного принуждения. Это деятельность — полицейская, деятельность, без сомненья, управленческая, так как она организующая, контролирующая, государственно-властная, отчитывающаяся перед соответствующими органами. Особый характер полицейской деятельности обусловлен тем, что участвующие в ней стороны (органы полиции — граждане и организации) не связаны служебным подчинением по отношению друг к другу, а в равной степени подчинены закону. Содержанием этой деятельности является охрана - защита кого-либо или чего-либо от нападений, посягательств и т.д.

27 В дореволюционной России под административно-распорядительной деятельностью государственных органов подразумевали полицейскую деятельность. В истории развития российской государственности значение термина "полиция" постоянно сужалось. В XYII - XYIII вв. полицейской деятельностью считалось осуществление всякой управленческой деятельности государства и его органов. В XIX - начале XX вв. понятие полиции стало частью внутреннего управления (под ним подразумевали «благоустроительную» деятельность и полицию безопасности) и ограничилось управлением в сфере обеспечения правопорядка¹⁰⁶. Полицейская деятельность включала в себя полицию в собственном смысле, имеющую свою специальную организацию, и полицию административную, обеспечивающую безопасность в каждой отрасли «благоустроительной деятельности» государства (полиция фабричная, дорожная и т.д.) . В литера-

trio

туре начала XX в. насчитывалось более ста определений полиции .

Современное понимание полиции (органы и предмет деятельности) в научной литературе несколько отличается от значения этого слова в середине XIX века¹⁰⁹. Сейчас под «полицией» понимается часть исполнительной власти, осуществляющей особое управление - охрану общественного порядка, - путем административного надзора, посредством деятельности специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц¹¹⁰. Термин «полиция» не включает сферы специальной деятельности (хозяйственная, санитарная, строительная...).

В дореволюционной России государственное управление как деятельность специально выделенных органов исполнительно-распорядительного характера не было отделено от правоохранительной деятельности, и на местах существовало определенное единство исполнительных и правоохранительных органов. Внутреннее управление в государстве осуществлялось министерством внутренних дел (МВД), которое сосредоточило административно-хозяйственные и административно-полицейские функции и являлось министерством полиции, по преимуществу. МВД осуществляло руководство местного управления. В этом смысле важно отметить, что в дореволюционной литерату-

ре часто встречаются термин «органы административно-полицейского управления» и соответствующая им сеть учреждений. К ним относятся губернатор и его канцелярия, губернское правление, система местных учреждений МВД, городские и уездные полицейские управления'¹¹, а также органы надзора за со-словно-крестьянскими учреждениями (губернские и уездные по крестьянским делам присутствия, мировые посредники, земские начальники). Уточненная терминология позволяет более адекватно отражать систему государственного управления XIX в. в современных понятиях.

Источниковая база исследования представляет собой широкий и разнообразный комплекс опубликованных и неопубликованных (архивных) источников. Автором использовались материалы четырех центральных архивов и одного федерального: 23 фонда (131 дело) Российского Государственного исторического архива (далее - РГИА) и 5 фондов (46 дел) Российского Государственного архива Военно-морского флота (далее - РГА ВМФ) (г. Санкт-Петербург); 3 фонда (70 дел) Российского Государственного Военно-исторического архива (далее - РГВИА) и 3 фонда (30 дел) Государственного архива Российской федерации (далее - ГАРФ) (г. Москва); 4 фонда (92 дела) Российского Государственного исторического архива Дальнего Востока (далее - РГИА ДВ) (г. Владивосток). Всего было использовано 38 фондов (377 дел).

Тематически использованные источники можно разделить на четыре группы: 1) нормативные акты законодательного характера; 2) документы нормативного характера и официального делопроизводства; 3) данные статистики и справочные издания XIX - начала XX в; 4) источники личного происхождения.

Важнейшими опубликованными источниками являются нормативные акты законодательного характера: законы, определяющие систему местного управления на Дальнем Востоке. Они содержатся в Полном собрании законов Российской империи (далее — ПСЗРИ), Своде законов Российской империи (далее - СЗРИ) и отдельных тематических изданиях, вышедших как до революции, так и после 1917 года . Основным законом, регламентирующим систему мест-

29 ного управления Российской империей, является «Общее учреждение губерн-

ское» . Особенности организации местного управления на Дальнем Востоке отражены в «Учреждении для управления Сибирских губерний»¹¹⁴, «Положении об управлении» Забайкальской, Приморской, Амурской областями и островом Сахалин, «Учреждении управления Приамурского генерал-губернаторства»¹¹⁵, «Временном положении об управлении Квантунской областью», Указе «Об учреждении Наместничества на Дальнем Востоке»"⁶. Их использование позволило установить общие черты системы местного управления на Дальнем Востоке в изучаемый период, выделить структурные элементы и контуры политики правительства по ее формированию.

Вторая группа включает опубликованные и неопубликованные документы нормативного характера и официального делопроизводства. Они условно делятся на подгруппы: документы высших и центральных правительственныг учреждений и документы местных административных учреждений.

Часть делопроизводственной документации первой подгруппы была опубликована до революции 1917 года. Степень внимания верховной власти к местным проблемам отражают отметки императоров на отчетах губернаторов и генерал-губернаторов. С 1883 г. по 1907 г. отметки и работа, проведенная по ним в ведомствах, были систематизированы и опубликованы¹¹⁷.

В исследовании использовались опубликованные нормативные и делопроизводственные документы центральных учреждений. Циркуляры Департамента полиции и МВД, которые уточняли и разъясняли практическое применений ние законов .

Были привлечены документы, касающиеся внешнеполитического курса России на Дальнем Востоке на рубеже веков, вошедшие в третий номер 52 тома «Красного архива». В этом журнале с начала 1920-х гг. публиковались материалы, посвященные «секретным» событиям царской политики. К теме диссертации имеют отношения: Всеподданнейшая записка министра иностранных дел А. Б. Лобанова-Ростовского от 25 марта 1895 г. «Цель наша на Дальнем Востоке» о необходимости для России приобретения порта на Тихом океане и аннек-

сии части Манчжурии для удобства проведения Транссиба; журнал Особого совещания от 30 марта 1895 г. где обсуждались последствия строительства Сибирской железной дороги; записка генерал-губернатора С. М. Духовского от 11 января 1896 г., в которой автор рассуждает о последствиях строительства части Транссиба по территории Китая¹¹⁹.

Из неопубликованных источников большую ценность для данного исследования представляют материалы делопроизводства Государственного Совета, Комитета министров, министерства внутренних дел, финансов, военного и морского министерств, II Сибирского комитета, Комитета Дальнего Востока. Это журналы заседаний, официальная переписка, отчеты и записки к императору руководителей ведомств, комиссий и Особых совещаний. Наиболее информативными являются документы, отразившие подготовку законов об управлении Дальним Востоком. Историческая справка всегда сопровождала представление законопроекта в Госсовет из министерства, осуществлявшего его разработку. Ведомственная борьба и поиски компромиссного решения отображены в ведомственных отзывах на законопроект и журналах заседаний. Информацию о практической деятельности министерств по развитию системы местного управления содержат циркуляры и распоряжения министров к генерал-губернаторам. Документы были выявлены в фондах Департамента законов Государственного Совета (ф.1149), Комитета министров (ф.1263), Общей канцелярии министра финансов (ф.560), Департамента общих дел МВД (ф.1284), II Сибирского комитета (ф.1265), Комитета Дальнего Востока (ф.1337) и др. РГИА; в фондах Канцелярии морского министерства (ф.410), Главного морского штаба (ф,417) РГА ВМФ; в фонде Азиатской части Главного штаба (ф.400) РГВИА; в фондах Департамента полиции (ф.102), Ш Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (ф.109) ГАРФ.

Большую часть опубликованных документов второй подгруппы состав-ляют всеподданнейшие отчеты генерал-губернаторов и губернаторов , где административным органам посвящался отдельный раздел. К сведениям этой группы источников нужно подходить с особой осторожностью. О желаниях гу-

31 бернаторов приукрасить достижения или «раздуть» трудности хорошо знали в Петербурге, поэтому правительство было заинтересовано также в отчетах офи-циально командируемых на Дальний Восток чиновников и ревизоров и в

* «неофициальных» сведениях и доносах¹²³, С 1884 г, в Иркутске по приказу ге-

нерал-губернатора Д. Г. Анучина начали публиковаться документы по управлению Восточной Сибирью. Особенностью этого издания стало сочетание в одном сборнике большого количества законодательных актов, делопроизводственной документации центральных и местных учреждений и материалов, посвященных освоению и изучению Приамурья¹²⁴.

*" Наиболее ценный материал для анализа деятельности отдельных звеньев

административного аппарата и всей системы местного управления в целом содержится в неопубликованной делопроизводственной документации местных административных учреждений, хранящейся в Российском государственном историческом архиве Дальнего Востока (РГИА ДВ). Начальный этап освоения и формирования административно-территориальных единиц на Дальнем Восто-ке отражен в документах Главного Управления Восточной Сибири (ГУВС) (ф.701). Отчеты, представления, ходатайства, рапорты различных чиновников с іест к вышестоящим инстанциям дают представление о результатах деятельности местной администрации и позволяют проследить взаимоотношения между всеми уровнями управления. Материалы делопроизводства областных и окружных учреждений (журналы заседания правлений, регистрационные книги и

Эти документы выявлены в фондах Приморского областного правления (ф.1), канцелярии Приамурского генерал-губернатора (ф.702) и канцелярии военного губернатора Амурской области (ф.704).

Особую подгруппу составляют источники по формированию системы местного управления на арендованных территориях (Квантунская область и поло-

м са отчуждения КВЖД) и созданию наместничества. Официальная переписка

главы финансового ведомства по поводу работы КВЖД из фонда Общей канцелярии министра финансов (ф.560) содержит сведения о борьбе в правительстве

32 за право контролировать органы управления полосой отчуждения, оценку проектов создания охранной стражи. Материалы делопроизводства Правления общества КВЖД (ф. 323) позволяет проследить процесс формирования органов местного управления в полосе отчуждения. Материалы Особых совещаний по вопросам освоения Квантуна содержат планы правительства и ведомств в отношении разработки законов об управлении областью и финансовых затрат на создание и содержание администрации. Эти источники собраны в фонде Особого совещания (ф.1229) РГИА и фонде Азиатской части Главного штаба (ф.400) РГВИА. Проекты организации управления наместничеством и материалы комиссии по составлению проекта управления областями Дальнего Востока дают возможность глубже понять комплекс причин создания наместничества и планы в отношении его развития. Документы находятся в фондах наместника Е.И. Алексеева (ф.32) и Морского штаба наместника (ф.469) РГА ВМФ.

В третью группу выделены справочные и статистические источники, включающие сведения об администрации, составе чиновников и т. д. Они представлены Приложениями к отчетам генерал-губернаторов и губернаторов, часть которых опубликована до 1917 года , ежегодными справочниками о личном составе чиновников¹²⁶ и местной справочной литературой, выходившей под разными названиями во всех областях Приамурья .

Четвертую группу источников составляют материалы личного происхождения: опубликованные и неопубликованные дневники, переписка, воспоминания. Сведения о формировании правительственного курса в отношении административного устройства Приамурья содержатся в дневнике министра внут-ренних дел П. А. Валуева , записках Восточно-Сибирского генерал-губернатора Н. П. Синельникова , переписке бывшего военного губернатора Приморской области М. П. Тихменева и действующего губернатора П, Ф. Ун-тербергера (ф.99 РГВИА). Процесс обсуждения создания Приамурского гене-рал-губернаторства отражен в дневнике госсекретаря А. А, Половцова и дневнике управляющего морским министерством адмирала И. А. Шестакова (ф.26 РГА ВМФ). Оценку дальневосточной политики правительства, сведения о

33 формировании управления полосой отчуждения КВЖД и Квантунской областью содержат воспоминания министра финансов С. Ю. Витте и его ярого противника В. М. Вонлярлярского, Записки военного министра А. Н. Куропаткина

* и высокопоставленного чиновника МВД В. И. Гурко¹³¹, а также переписка чле
нов «безобразовского кружка» с наместником (ф.32 РГА ВМФ). Эти источники
дополняют официальную информацию о деятельности центральной и местной
администрации. Нередко только дневники и переписка содержат сведения о
личных договоренностях, закулисных интригах, предшествовавших принятию
решений об административных преобразованиях.

* Взятые в комплексе источники позволяют решать поставленные задачи
по анализу системы административно-полицейского управления Дальнего Вос
тока.

Научная новизна представленной диссертации состоит в постановке и разработке проблем, которым не уделялось должного внимания в исторических исследованиях.

В содержательном плане, научная новизна заключается в том, что:

проведено целостное исследование разработки основных позиций правительственной политики в отношении системы местного управления на Дальнем Востоке;

определены особенности структуры административно-полицейских органов на всех уровнях местного управления, обоснованы этапы их становления

Ф¹ и развития;

- проанализированы объективные и субъективные причины формирова
ния специфических черт в системе административно-полицейского управления
на арендованных территориях, рассмотрено административное устройство
Квантунской области и дальневосточного наместничества.;

- в научный оборот введена часть ранее не публиковавшихся подготови-
И тельных материалов и проектов по организации местного управления на Даль
нем Востоке.

34 Практическая значимость работы. Полученные результаты использовались автором в разработке курса лекций по «Отечественной истории» и «Истории Отечественного государства и права» в разделах, связанных с дальневосточным регионом, спецкурсах по истории Дальнего Востока, Материалы диссертации в дальнейшем имеют практическое значение для комплексного исследования по истории государственного управления и госучреждений на Дальнем Востоке.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации представлены автором на научных конференциях: «Дальний Восток России: исторический опыт и пути развития региона. Первые Крушанов-ские чтения, 1998» (Владивосток, 2001), «Петропавловску-Камчатскому — 260 лет.» (Петропавловск-Камчатский, 2001), 85 лет высшему историческому и филологическому образованию на Дальнем Востоке России (Владивосток, 2003); «Крашенинниковские чтения, 2004» (Петропавловск-Камчатский, 2004); в восьми публикациях по теме исследования.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и источников, приложений.

'Градовский А. Д. Начала русского государственного права в 3-х томах. Т.2. Органы управления. - ^іїб.. 1881: Т.З. Органы местного управления. - СПб., 1883; Ивановский В. В. Административное устройство наших окраин. - Казань, 1891; Коркунов Н. М. Русское государственное право. TJI. Часть особенная. - СПб., 1913; Страховский И, М. Губернское устройство, И Журнал министерства юстиции. - 1913. - № 7, 8 и др.

²Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 года до последнего времени. - СПб., 1872; Блинов И. А. Губернаторы. Историко-правовой очерк. - СПб., 1905; Гессен В. М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904.

Министерство внутренних дел. 1802 - 1902. Исторический очерк. - СПб., 1902; Министерство внутренних дел. Его права и обязанности. - СПб., 1904. - Сс.11-12,29-30.

⁴ Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк развития полицейских учреждений в России.
-СПб., 1913.

⁵ Алексеев А. С. Русское государственное право. - М., 1897. - С.513-514.

⁶ Блинов А. Д. Указ. соч. - С. 160; Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и
новой России. - М., 1911. - С.436.

Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.П. Административное право. 4.1. Органы управления, - СПб., 1910. - С.225.; Свешников М. И. Русское государственное право. - СПб., 1897. - С.35. ⁸ Страховский И. М. Указ. соч.

Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. -М., 1998. -С.13.

¹⁰ Венюков М. И. О новом разделении Азиатской России. // Известия Русского географиче
ского общества. Т.8. - СПб., 1872. - С.312-328.

¹¹ Ивановский В. В. Указ. соч.; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установле
ния, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства.
Историко-юридические очерки. - СПб., 1899. Т.1-2; Крыжановский В. О состоянии и изме
нениях высшего местного управлення Восточной Сибири с 1822 по 1887 г. // Русский архив.
-1913.-№ 7.

¹² Пржевальский М. П. Путешествие в Уссурийском крае. - СПб., 1870; Надаров И. П. Юж
но-Уссурийский край в современном его состоянии // Известия российского географического
общества. - 1889. - Т. XXXY, вып.З. - С. 197-228; Глуздовски В. Е. Приморско-Амурская ок
раина. - Владивосток, 1914; СильницкиЙ А. П. Поездка в северные округи Приамурской об
ласти (Петропавловская, Гижигинская, Охотская). — Хабаровск, 1902 и др.

¹³ Гонсович Е. В. История Амурского края. - Благовещенск, 1914; Панов А. А. Сахалин как
колония. - М., 1905 Унтербергер П. Ф. Приморская область, 1856 - 1898 гг. - СПб., 1900; Он
же. Приамурский край, 1906 - 1910 гг. - СПб., 1912; Слюнин В. Н. Охото-Камчатский край.
Естественно-историческое описание. - СПб., 1900. Т.1 - 2; Он же. Административные нужды
Охотско-Камчатского края. // Труды IY Хабаровского съезда, созванного Приамурским гене-
рал-губернаторм Д. И. Суботичем. - Хабаровск, 1904 и др;

Венюков М. И. Воспоминания о заселении Амура в 1857 — 1858 гг. // Русская старина. -1879, январь. - С.81 - 112; Панов В. А. Дальневосточное положение. Очерк Приамурья. ~ Владивосток, 1912; Меркулов С. Д. Русское дело на Дальнем Востоке. - СПб., 1912 и др. ¹⁵ Унтербергер П. Ф. Приморская область, 1856 - 1898 гг. - СПб., 1900; Он же. Приамурский край, 1906-1910 гг.-СПб., 1912.

Закревский В. А. Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях. Труды командированной по Высочайшему повелению Амурской экспедиции. Вып. DC. - СПб., 1911.

¹⁷ Унтербергер П. Ф. Приморская область, 1856 - 1898 гг. - СПб., 1900. С.264; Он же Приамурский край, 1906-1910 гг.-СПб., 1912.-С.404.

¹⁸Совещание по делам Дальнего Востока под председательством Приамурского генерал-губернатора, шталмейстера Высочайшего Двора Н. Л. Гондатти. // Вопросы колонизации. Периодический сборник. № 13. - СПб., 1913. - С.464.

¹⁹ Закревский В. А. Указ. соч. - Сс.201, 208.

²⁰ Слюнин В. Н. Охото-Камчатский край. Естественно-историческое описание. - СПб., 1900.
Т.1 - 2; Он же. Административные нужды Охотско-Камчатского края. // Труды IY Хабаров
ского съезда, созванного Приамурским генерал-губернаторм Д. И. Суботичем, - Хабаровск,
1904; Он же. Современное положение нашего Дальнего Востока. — СПб., 1908.

²¹ Закревский В. А. Указ. соч. - С.202; Унтербергер П. Ф, Приамурский край, 1906 - 1910 гг.
-СПб., 1912.-С.410.

²² Панов В. А. Дальневосточное положение. Очерк Приамурья. - Владивосток, 1912. С.З - 4.;
Меркулов С. Д. Русское дело на Дальнем Востоке. — СПб., 1912.

²³ Нилус Е. X. Исторический обзор КВЖД. 1896 - 1923. - Харбин, 1923. Автор в своей рабо
те всячески старался показать заслуги своего ведомства и особенно С. Ю. Витте в деле
строительства дороги.

²⁴ Тиреер. Порт-Артур и его интересы до учреждения наместничества. // Военный сборник. -
1904. - № 1-3; Хвостов А. Русский Китай. // Вестник Европы. - 1902. -№11; Тишенко П. С.
КВЖД. 1903 - 1913. -СПб., 1913.

²⁵ Романов Б. А. Россия в Манчжурии (1892 - 1906). Очерки по истории внешней политики
самодержавия в эпоху империализма. — Л., 1928; Окунь С. Б. Очерки по истории колониаль
ной политики царизма в Камчатском крае. - Л., 1935; Нарочницкий А. Л. Колониальная по-

литика капиталистических держав на Дальнем Востоке I 860 - 1895. - М., 1956; Ефимов Г. В. История русско-китайского договора 1896 г. // Советское китаеведение. - 1958. -№ 2 и др.

²⁶ Нестерова Е. И. Русская администрация и китайские эмигранты на юге Дальнего Востока
России (вторая половина XDC - начало XX вв.). - Владивосток, 2004. - С.20.

²⁷ Ерошкин Н. П., Куликов Ю. В., Чернов А. В. История государственных учреждений Рос
сии до Великой Октябрьской социалистической революции. - М., 1965; Ерошкин Н, П. Ис
тория государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1968 и др.

Гернет М. Н. История царской тюрьмы. В 5-ти тт. — М., 1960.

²⁹ Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце ХГХ столетия. - М., 1970; Ерошкин
Н. ГГ. Крепостническое самодержавие и его политические институты. - М., 1981; Королева Н.
Г. Первая Российская революция и царизм: Совет министров России в 1905 - 1907 гг. — М.,
1982; Флоринский М. Ф. Кризис государственного управления в России в годы I мировой
войны (Совет министров в 1914- 1917 гг.). ~ Л,, 1988 идр,

³⁰ Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70 гг. XIX в. -
Горький, 1974; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в
XIX в. -М., 1978.

Зырянов Г. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861 - 1914 гг.). // Исторические записки. Т.107. - М, 1982.; Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.). - М., 1985 и др. ³² Шепелев Л. Е. К вопросу о методах и источниках изучения истории государственных учреждений России XIX - начало XX века, // Археографический ежегодник за 1970 год. - М., 1971; Литвак Б. Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX - XX вв. - М, 1979.

Мулукаев Р. С. История полиции дореволюционной России. - М., 1981; Шинджикашвили Д. И. МВД царской России в период империализма. — Омск, 1975; Борисов А. В. Руководители карательных органов дореволюционной России. / Академия МВД СССР. Вып.1: Министры внутренних дел. - М., 1979.

³⁴ Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. -М., 1991.

^ЗІШумилов М. М. Губернская администрация и органы центрального управления России второй половины XIX в. - Л., 1988; Он же. Губернские канцелярии и губернские правления в России в 50 - 80-х годах XIX века. // Проблемы социально-экономической и политической истории России ХГХ - XX вв. - СПб., 1999.

³⁶Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., 1978.-С.211.

³⁷Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-иачале 80-х гг. ХГХ в. -М., 1991. -С.77.

³⁸ Лаптева Л. Е. Местное управление в пореформенной России (1864 - 1905 гг.): историко-правовое исследование : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. докт. юрид. наук. - М., 2002. ³ Ершов Ю. А. Полиция России в пореформенный период; комплектование, профессиональная подготовка и социальная защищенность (историко-правовой аспект): Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. - СПб., 1998.

⁴⁰ Губернаторство в России: история, современность и перспективы. // Вестник МГУ. Сер.
12. Политические науки. - 1996. - № 3; Ремнев А. В. Генерал-губернаторская власть в ХГХ
столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи. // Им
перский строй России в региональном измерении (ХГХ - начало XX века). Сб. статей. - М.,
1997; Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюцион
ной России : Дисс. на соиск. учен. степ. докт. ист. наук. - М., 2001 и др.

⁴¹ Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи: В 2 т. / Под
общей редакцией В. В. Черкесова. - СПб., 2001.

⁴² Манько А. В. Блюстители верховной власти: институт губернаторства в России. - М., 2004.

⁴³ Матвиенко Т. Л. Сыскная полиция в России во второй половине XIX - начале XX вв. : Ав-тореф. дис на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - М., 1999; Перегудова 3. И. Политический сыск России (1880 - 1917 гг.). - М., 2000; Шаламов А. Ю. Развитие организационной структуры сыскной полиции российской империи (вторая половина XIX - начало XX вв.). // Вестн. Моск. ун-та. Сер.8, История. - 2001. — № 4; Реент Ю. А. История правоохранительных органов: полицейские и тюремные структуры России. - Рязань, 2002 и др.

Трошин Н. В. Административно-полицейские органы царской России в борьбе с экстремизмом : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - М., 2003.

⁴⁵ Трушков, С. А. Административно-полицейские органы Вятской губернии второй полови
ны XIX - начала XX века : дис.... канд. ист. наук. — Киров, 2001.

⁴⁶ Политический сыск России: история и современность. / Материалы Международной науч
ной конференции. - СПб., 1996; Перегудова 3. И. Указ. соч. - СЛ1 - 12.

⁴⁷ Ремнев А. В. Международный семинар «Империя и регион: Российский вариант». (Омск,
Омский государственный университет, 1 - 5 июня 1999 г.) // Исторический ежегодник. -
Омск, 2000. - СЛ 11 - 113. В 1998 г. семинар прошел в Нью-Йорке, а в 1999 г. в Омске.

⁴⁸ Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX века). Сб. статей. -
М., 1997.

⁴⁹ Ремнев А. В. Указ. соч. - С. 112.

⁵⁰ Ремнев А. В., Савельев П. И. Актуальные проблемы изучения региональных процессов в
имперской России (вместо введения). // Имперский строй России в региональном измерении
(XIX - начало XX века). Сб. статей. - М., 1997.

⁵¹ Васильев, Д. В. Организация и функционирование Главного Управления в Туркестанском
генерал-губернаторстве (1865 - 1884 гг.) И Вест. Моск. ун-та. Сер.8, История. — 1999. — № 3.

- С.60.

⁵² Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управле
ния.-М., 1998.-С. 6.

⁵³ Ремнев А. В., Савельев П. И. Указ. соч. С. 4-19.

⁵⁴ Крушанов А. И. Административное устройство Дальнего Востока во второй половине XIX

- начале XX века, it Материалы по истории Владивостока. - Владивосток, 1960.

⁵⁵ Ларина Л. Л. Административно-территориальное устройство и население Приамурского
края в период империализма (1900 - 1913 гг.). - Владивосток, 1986; Яровикова И. А. Наш
край в глубине веков (административно-территориальное деление). // Политический собе
седник. - Петропавловск-Камчатский. - 1990. - № 2 и др.

⁵⁶ Сафронов Ф. Г. Русские на северо-востоке Азии в XYII - середине ХГХ века. Управление,
служилые люди, крестьяне, гордское население. - М., 1978; Алексеев А. И., Морозов Б. М.
Освоение русского Дальнего Востока конец XIX - начало XX века. - М., 1989; Александров
ская Л. А. Опыт первого морского переселения в Южно-Уссурийский край в 60-х гг. XIX в. -
Владивосток, 1990; Костанов А. И. Освоение Сахалина русскими людбми. - Южно-
Сахалинск, 1991; История Советского Приморья. — Владивосток, 1970; История Сахалинской
области. - Южно-Сахалинск, 1981; Морозов П. Л. Хабаровск: история, современность, пер
спектива. - Хабаровск, 1988; История Чукотки с древнейших времен и до наших дней. - М.,
1989; Коляда А. С, Кузнецов А. М. Ншсольск-Уссурийский: штрихи к портрету. - Уссу
рийск, 1997; Егунов Н. П. К вопросу о введении института крестьянских начальников в За-
байкалье.// Ученые записки Бурятского гос. пед. института им. Д. Банзарова. Вып. 25. Исто-
рико-филологиечская серия. - Улан-Удэ, 1962; Сергеев О. И. Казачество на русском Дальнем
Востоке в XYII - XIX вв. - М., 1983; Никулин В. И. Крестьянские начальники Сибири (1898

- 1917 гг.) // Вопросы истории. - 1987. - № 1; Крестьянство Дальнего Востока СССР XIX -
XX вв. - Владивосток, 1991;Щтейн М Г. Переселенческая политика П. А.Столыпина на
Дальний Восток : Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - Хабаровск, 1996.

⁵ История Сибири с древнейших времен до наших дней. Т.2-3. - Л., 1968.

История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XYII в. - февраль 1917), -М., 1991.

⁵⁹ Проблемы истории местного управления Сибири XYIII - XX вв.: Региональная научная конференция. - Новосибирск, 1997; Проблемы истории местного управления Сибири конец XYI - XX век. Материалы 4-й региональной научной конференции. - Новосибирск, 1999 и

ДР-

Дамешек И.Л. Соотношение имперских принципов и регионализма в российском законодательстве [на примере Сибири XIX - начала XX в.] // Гуманитарные науки в Сибири. -2003.-Х» 2.

⁶¹ Ремнев А.В.Охотско-Камчатский край и Сахалин в планах российского самодержавия (ко
нец XIX - начало XX вв.). // Проблемы социально-экономического развития и общественной
жизни Сибири (XIX - начало XX вв.). - Омск, 1994; Он же. Проблемы управления Дальним
Востоком России в 1880-е гг. // Исторический ежегодник. - Омск, 1996. Он же. Проблемы
организации Дальневосточного управления накануне и в начале первой российской револю
ции. // Революция 1905 - 1907 гг. и общественное движение в Сибири и на Дальнем Востоке.
- Омск, 1995; Он же. Россия на Дальнем Востоке в начале XIX века : замыслы, дискуссии,
реалии // Вестник Омского университета. Отделение Академии гуманитарных наук. Вып.4. —
Омск, 2000; Он же. Россия на Дальнем Востоке в начале XIX века: замыслы, дискуссии, реа
лии. // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных наук. - 2000. - № 4.

⁶² Ремнев А. В. Проблемы организации Дальневосточного управления накануне и в начале
первой российской революции. // Революция 1905 - 1907 гг. и общественное движение в Си
бири и на Дальнем Востоке. — Омск, 1995. - С.52.

⁶³ Ремнев А. В. Проблемы управления Дальним Востоком России в 1880-е гг. // Историче
ский ежегодник. - Омск, 1996. — С. 17.

Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX века. - Омск, 1995;.Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине ХГХ - начале XX века. - Омск, 1997; Он же. Региональные параметры имперской «географии власти» (Сибирь и Дальний Восток). // Ab imperio. — 2000. — № 3-4.

⁶⁵ Умрихин А. В. Политико-административное устройство Дальнего Востока России во вто
рой половине XIX в. - начале XX вв.: Дисс. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - Благове
щенск, 1998.

⁶⁶ Например руководство Особым совещанием в 1884 г. автор ошибочно приписывает при
морскому военному губернатору И. Г. Баранову, в то время как данное совещание возглавлял
член Госсовета граф Т. Э. Баранов.

⁶⁷ Дубинина М. А. Эволюция административно-территориального устройства Дальнего Вос
тока России: история проблемы. // Власть и управление на Дальне Востоке. - Хабаровск. -
1998. —№1,2; Торопов А. А. Административно-территориальное деление Сибири и Дальне
го Ввостока (к. XYI — 1917 г.). Историческая справка. // Дальний Восток России: из истории
системы управления. Документы и материалы. К 115-летию образования Приамурского ге
нерал-губернаторства. - Владивосток, 1999; Сабадаш А. А. К истории учреждения Приамур
ского генерал-губернаторства: Проект реформы административно-территориального устрой
ства Восточной Сибири Н. Н. Муравьева-Амурского 1860 г. //.Молодые ученые Приамурья. —
Вып. 1. -Хабаровск, 2002.

^6Ї Александровская Л. А. Приамурское генерал-губернаторство. // Губернаторское управление в России: история, современность, будущность. — Владивосток, 1994; Геготаулина Л. А. Проблемы управления народным образованием в дальневосточном регионе. // Актуальные проблемы государства и права. Материалы конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. - Владивосток, 2002; Милежик А. В. Дальневосточное наместничество и Приамурское генерал-губернаторство. Проблемы взаимоотношений [конец XIX - начало XX века] I! Дальний Восток России : исторический опыт и современные проблемы заселения и освоения территории : Третьи Гродековские чтения : Материалы Регион, науч.-практ. конф. Хаба-

ровск, 4 — 5 окт. 2001 г. — 4.1. — Хабарове, 2001; Он же. Дальневосточное наместничество (1903 - 1905 гг.). Структура и компетенция, // Седьмая Дальневосточная конференция молодых историков. Сб. материалов. 13-16 мая 2002 г. — Владивосток, 2002; Он же_> Исторический опыт регионального административного управления на примере дальневосточного наместничества (1903 - 1905 гг.) // Молодые ученые Приамурья. - Выл.1. - Хабаровск, 2002; Он же. Дальневосточное наместничество 6 проблемы учреждения (1903 г.) // Сборник статей молодых ученых. - 4.2, - Хабаровск, 2003.

⁶⁹ Троицкая Н. А. Слово о чиновниках: вместо комментариев, // Дальний Восток России: из
истории системы управления. Документы и материалы. К 115-летию образования Приамур
ского генерал-губернаторства. — Владивосток, 1999; Она же. Военные губернаторы Амур
ской области: к вопросу о кадровом обеспечении [2-я половина XIX - начало XX в.] // Даль
ний Восток России : исторический опыт и пути развития региона : (Первые Крушановские
чтения, 1998 г.) - Владивосток, 2001.

⁷⁰ Бойков Н. М. Кадровый ресурс региональной власти: специфика и уроки исторического
опыта [на материалах Дальнего Востока. XIX - начало XX в.] // Дальний Восток России : ис
торический опыт и современные проблемы заселения и освоения территории : Третьи Гроде-
ковские чтения : Материалы Регион. науч.-практ. конф. Хабаровск, 4-5 окт. 2001 г. - 4.1. —
Хабаровск, 2001; Поповичева Ю.Н. Дальневосточное чиновничество во второй половине

XIX века : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - Владивосток, 2004.

⁷¹ Сергеев О. И., Лазарева С. И„ Тригуб Г. А. Местное самоуправление на Дальнем Востоке
России во второй половине XIX — начале XX вв.: Очерки истории. - Владивосток, 2002.

⁷² Федореева И. А. Институт военных губернаторов в системе управления Восточной Сибири
(вторая половина ХЕХ века) // Силовые структуры как социокультурное явление : история и
современность : Материалы Междунар. науч.-практ. конфер. 7 мая 2001 г. - Иркутстк, 2001;
Умрихин А. В. Статус военного губернатора — главной фигуры в системе управления Даль
ним Востоком Российской империи во второй половине XIX — начале XX века (на примере
Амурской области) // Российская государственность на пороге XXI века : Сб. материалов
Всерос. науч. конф. 21-22 сент. 1999 г. - Киров, 2000.

⁷³ Плотников А. А. Сахалинская каторга (конец XIX - начало XX в.). - Хабаровск, 1992; Ко-
раблин К. К. Пенитенциарная система России : Формирование и механизм функционирова
ния тюремного ведомства на территории Дальнего Востока во второй половине XIX начале

XX века. - Нижний Новгород, 2001; Петухов Е. А.История пенитенциарной системы Забай
кальской области (80-е гг. XIX в. - февраль 1917 гг.) : Автореф. дис. на соиск. учен. степ,
канд. ист. наук. - Улан -Удэ, 2004.

⁷⁴ Чукарев А. Г. Царская охранка в борьбе с революционным движением на Дальнем Востоке
и в Забайкалье в период первой русской революции 1905 - 1907 гг. : Дисс. на соиск. учен,
степ. канд. ист. наук. - Владивосток, 1970; Буяков А. М. Руководящий состав Владивосток
ского охранного отделения 1907 - 1917 гг. // Вопросы социально-демографической истории
Дальнего Востока в XX веке. - Владивосток, 1999.

⁷⁵ Шелудько В. О. Полиция Приморья на этапе становления (60-е — нач. 80-х гг. XIX в.). //
Известия Российского государственного архива Дальнего Востока. T.IY. - Владивосток,
1999; Он же. Система полицейских органов Дальнего Востока России (1861 - 1917 гг.) I!
Шестая Дальневосточная конференция молодых историков. - Владивосток, 2001; Феокти
стов С. Ф. Правовоые основы деятельности полиции России к моменту образования и функ
ционирования особой Забайкальской области Иркутской губернии в середине XIX века //
Проблемы гражданского общества и правового государства. - Вып. 2. - Чита., 2002; Кузне
цов А. А. Учреждения МВД губернских городов Восточной Сибири во второй половине ХЕХ
века (структура, численность, динамика) // Вестник Восточного Сибирского института МВД
России.-2002.-№1/2.

Мальцев А. Ю. Особенности регионального политического лидерства России (на примере Восточносибирских и Приамурских генерал-губернаторов) : Дисс. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук: - Владивосток, 2003.

⁷⁷ Мальцев А. Ю. Указ. соч. - С.92.

⁷⁸ Василенко Н. А. Из истории КВЖД (1891 - 1952 гг.) // Вестник Дальневосточного отделе^
ния РАН. - 1998. - № 3; Мамаева Т. Г. Обеспечение безопасности КВЖД в период с 1897 по
1905 г. // Молодые ученые Приамурья. - Хабаровск, 2002. - Вып. 1.

⁷⁹ Романов Б. А. Очерки дипломатической истории русско-японской войны 1895 — 1907 — М-
Л., 1955; Ефимов Г. В. История русско-китайского договора 1896 г. II Советское китаеведе
ние. - 1958. - № 2; Ротштейн Ф. А. История международных отношений в конце ХГХ века. -
М., 1960; Паталеев А. В. История строительства Великого Сибирского железнодорожного
пути. - Хабаровск, 1962; Пак Б. Б, Вопрос о направлении восточной ветви Сибирской желез
ной дороги во внешней политики России в конце ХГХ — начала XX вв. // Россия и политика
держав в странах Востока. - Иркутск, 1991; Лукоянов И. В. СЮ.Витте и планы сооружения
Сибирской железной дороги: к предыстории русско-японской войны. // Новый часовой. -
1996.-№4; Там же.- 1997. -Ш 5.

⁸⁰ Сонин В. В. Приамурское генерал-губернаторство и его роль в становлении управления
полосы отчуждения КВЖД (1884 — 1917 гг.). // Проблемы Российского государственного
строительства и законодательства. - Владивосток, 1994; Дацышен В. Г. Инкоу: из опыта рос
сийского колониализма (Манчжурия 1900 - 1904 гг.). // Восток: Афро-азиатские общества. -
1995. - № 4; Он же. Андреевский флаг над Порт-Артуром. // Азия и Африка сегодня. - 1998.
-№3.

⁸'Дальний Восток России - Северо-Восток Китая: исторический опыт взаимодействия и перспективы сотрудничества. Материалы международной научно-практической конференции посвещенной 60-летию Хабаровского края, 100-летию со дня начала строительства КВЖД и города Харбина. — Хабаровск, 1998.

⁸² Шелудько В, О. Полицейский надзор и временное жандармско-полицейкое управление
КВЖД (1901 - 1917 гг.) // Высокие интеллектуальные технологии развития профессиональ
ного образования и науки : Материалы II Междунар. науч.-практ. конф. Стедентов, аспиран
тов и молодых ученых. 25 - 28 апр. 2000. - Кн.З. - Владивосток, 2000.; Он же. Российская
полиция Маньчжурии (1898 — 1905 гг.) // Там же.

⁸³ См. : Нестерова Е. И. Русская администрация и китайские эмигранты на юге Дальнего
Востока России (вторая половина ХГХ - начало XX вв.). - Владивосток, 2004. - С Л 4 - 42.

⁸⁴ Дацышен В. Г. Проблема зазейских маньчжур во второй половине ХГХ в. // Исторический
опыт открытия» заселения и освоения Приамурья и Приморья в XYII - XX вв. Т.1. - Влади
восток, 1993. — С.88 - 90; Сорокина, Т. Н. Хозяйственная деятельность китайских подданных
на Дальнем Востоке России и политика администрации Приамурского края (конец XIX — на
чало XX вв.). - Омск, 1999.

⁸⁵ Нестерова Е. И. Указ. соч. - С.313 - 315.

⁸⁶ Востриков Л. А. Порученец Н. Н. Муравьева. О чиновнике особых поручений Главного
Управления Восточной Сибири М. С. Волконском (1851 - 1855 гг.). // Тихоокеанская звезда.
-1991.-25 декабря; Розенфельд Д. С. Первый «градский голова». О первом городском го
лове г. Владивостока М. К. Федорове. // Владивосток. - 1994. - 12 октября. - С. 11; Алексеев
А. И. След на земле. К 152-летию со дня рождения П ,В. Казакевича. // Байкал. - 1996. - №
4.; Петров А. И. Военный губернатор Приморской области И. Г. Баранов. // Вестник Дальне
восточного отделения РАН. - Владивосток. - 2000. - №. 2. Калинин, В., Аюпшн, Н. Губер
натор // Россия и АТР. - 2000. - № 2.

⁸⁷ Востриков Л. А., Востоков 3. В, Хабаровск и хабаровчане. Очерки о прошлом. - Хаба
ровск, 1991.

Дубинина Н. Я. Приамурский генерал-губернатор Н. Л. Гондатти. - Хабаровск, 1997. ⁸⁹ Дубинина Н. Я. Приамурский генерал-губернатор Н. И. Гродеков. - Хабаровск, 2001,

.. L российская

41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ

⁹⁰ Троицкая Н. А. Сахалинские губернаторы. // Краеведческий бюллетень. - 1998. - № 2;
Костанов А. И., Тварковский Л. С. Здесь не готовились к войне... (О Михаиле Николаевиче
Ляпунове). // Губернаторы Сахалина. Биографические очерки. - Южно-Сахалинск, 2000.
^ ⁹' Историографический обзор работ о деятельности восточносибирских генерал-

губернаторов - См: Матханова Н. П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века. В. Я. Руперт, Н. Н. Муравьев, М. С. Корсаков. - Новосибирск, 1998. - С. 5-41. ⁹²Шперк Ф. Россия Дальнего Востока. - СПб, 1885.

⁹³ Азиатская Россия. Т.1. - СПб., 1914. - С.44.

⁹⁴ Семенникова Л. И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. — М., 1994. — С.31.

⁹⁵ Драго Р. Административная наука. - М., 1982; Теория государства и права: Курс лекций /
Под ред. М. Н. Марченко. - М., 1996; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.
- М., 1997; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах запада:
США, Великобритания, Франция, Германия. - М. 1998; Административное право: Учебник /
Под ред. Ю. М. Козлова. - М., 2001 и др.

. w ⁹⁶ Атаманчук Г. В. Указ. соч. — С.21.

⁹⁷ Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. — Ростов-на-
Дону, 2000. - С. 68-69.

⁹⁸ Атаманчук А. Г. Государственное управление: проблемы методологии и правового иссле
дования. - М., 1975. - С. 14.

⁹⁹ Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, - М., 2001. -
С.484.

¹⁰⁰ Белявский Н. Н. Полицейское (административное право). - Юрьев: типография К. Матти-
сена, 1910. -С.8.

¹⁰¹ Свод законов Российской империи. - СПб., 1892. ТЛІ, ст. 19.

% ^і02 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.Н. Часть Особенная. - СПб., 1913. -

С.323.

¹⁰³ Елистратов А.И. Административное право. - М., 1911. - С.25.

¹⁰⁴ Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т.2. Общая часть. -
М., 1910.-С.3.

¹⁰⁵ Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т.І. 4.2. — М., 1908, —
С.193.

^,06 Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии. // Государство и право. - 2000. - №5. — С.12-13.

¹⁰⁷ Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). - Юрьев, 1910. -С.12-
13.
щ ^ш Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права"2-е изд. СПб,. 1900. - С.2-4.

¹⁰⁹ Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность. // Государство и
право. - 1995. - № 6. - С.75; Вельский К. С, Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право
как подотрасль административного права. // Государство и право. - 2001. - № 12. - С.45.

¹¹⁰ Вельский К. С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995. - С.П4; Ста
рилов Ю. Н. Указ. соч. - С. 13.

Анучин Е. Указ. соч.

¹¹² Савич Г. Г. Законы об управлении областей Дальнего Востока, - СПб., 1904; Дальний
Восток России: из истории системы управления. Документы и материалы. К 115-летию обра
зования Приамурского генерал-губернаторства. - Владивосток, 1999.

¹¹³ Свод законов Российской империи. Общее учреждение губернское. Т.ІІ, Ч.І. Изд. 1892
* г.СПб.

^шТамже.Ч.П.

¹¹³ Дальний Восток России: из истории системы управления. Документы и материалы. К 115-летию образования Приамурского генерал-губернаторства. — Владивосток, 1999. ¹¹⁶ Савич Г. Г. Указ. соч. - С.3-150.

¹¹⁷ Свод высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1883 - 1907 гг. губернаторов, начальников областей, градоначальников. Тт. 1 - 23. — СПб, 1884 - 1909; Высочайшие отметки с 1881 по 1890 гг. во Всеподданнейших отчетах по Сибири и Степному краю и сведения о местностях, лежащих по маршруту путешествия Его Императорского Высочества Государя Наследника и Великого Князя Николая Александровича из Владивостока в город Уральск. - СПб., 1891.

¹¹ Систематический сборник циркуляров Департамента полиции и штаба отдельного корпуса жандармов. - СПб., 1908; Урусов В. П. Сборник циркуляров и распоряжений МВД, относящихся до губернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцелярий губернаторов, губернских типографий, строительных и врачебных отделений, а так же до городских и земских учреждений с 1858 - 1896 гг. - М., 1896.

¹¹⁹ Красный архив. - 1932. - № 3 (52).

¹²⁰ Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора генерал-лейтенанта Духов-
ского. 1893, 1894, 1895. СПб., 1895; Духовской С. М. Отчет Приамурского генерал-
губернатора (1896 — 1897). - СПб., 1898; Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-
губернатора Гродекова. 1898- 1900. - Хабаровск, 1901.

Суботич Д. И. Всеподданнейший отчет по управлению Квантуяским полуостровом в 1898

- 1899 гт. Начальника полуострова генерал-майора Д. И.Суботича. - Порт-Артур, 1899; Чи
чагов Н. М. Всеподданнейший отчет военного губернатора Приморской области генерал-
лейтенанта Чичагова за 1900. - Владивосток, 1902.

¹²² Галкин-Врасской Т. С. Записка Начальника Главного Тюремного управления по командировке в Сибирь и иа о. Сахалин в 1881 - 1882 гг. - СПб., 1882; Сосновский и др. Отчет по командировке в Приамурский край летом 1901 г. чиновников канцелярии Комитета министров Сосновского и др. - СПб., 1902.

²³ Дальний Восток глазами начальника жандармского управления. Донесение начальника Иркутского губернского жандармского управления В. О. Янковского об общем положении дел в Восточной Сибири от 31 октября 1875 г. // Отечественные архивы. - 1993. - № 1.

¹²⁴ Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Тт. I

- XYI. - Иркутск, 1884 - 1902.

¹²⁵ Обзор Амурской области за 1874 - 1900 гг. - Благовещенск, 1875 - 1901 гг.

¹²⁶ Список лиц, служащих по ведомству МВД в губерниях, областях и градоначальствах.
1863 - 1896. СПб., 1863 - 1896; Список лиц, служащих по ведомству МВД в губерниях, об
ластях и градоначальствах. 4.Q. 1897 - 1905. СПб., 1897 - 1905.

Вся Россия. Русская книга промышленности, торговли, сельского хозяйства и администрации. - СПб., 1897; Справочная книга г. Владивостока с дополнительными сведениями о Дальнем Востоке на 1900, 1902 гт. - Владивосток-Хабаровск, 1900 - 1902; Сахалинский календарь на 1895 - 1899 гг. Б.м., 1895 - 1899 и др.

¹²⁸ Валуев П. А. Дневники П. А. Валуева, министра Внутренних дел. Т.1. 1861 - 1864 гг. Т.2.
1865 -1876 гг. -Ы., 1961.

¹²⁹ Записки сенатора Н. П. Синельникова. // Исторический вестник. - 1895. - №№ 6, 7.
Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. В 2-х тт. — М., 1966.

¹³¹ Куропаткин А. Н. Записки генерала Куропаткина о русско-японской войне. Итоги войны.

- Берлин, 1911; Вонлярлярский В. М. Мои воспоминания. 1852 - 1939. - Берлин, 1939; Витте
С. Ю. Воспоминания. В 3-х томах. - М., 1960; Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого: Пра
вительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. — М.,
2000.

Приморская, Амурская и Забайкальская область в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторства. Административно-территориальное устройство

До 1884 г. северо-восток Азии и территории, присоединенные к России по Айгуньскому и Пекинскому договору с Китаем, входили в состав Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, Первоначально новые земли рассматривались как часть Сибири, со всей присущей данному региону

Административное деление «старых» сибирских территорий, входивших в состав Московского царства с конца XYI в., и «новых», присоединенных в середине XIX в., формировалось не путем естественной эволюции, а создавалось волевым решением, подкрепленным правовыми актами, где интересы администрации были приоритетными. Организация территориального пространства внутри дальневосточных областей выявила особенности характерные для Азиатской России: различный масштаб административных единиц, неравномерность заселения и хозяйственно-культурного освоения, этническая и социальная чересполосица. В административном отношении области состояли из округ, где проживало гражданское население, округ, населенных казаками и городов. В округах «селения крестьян и прочих сельских обывателей» соединялись в волости, а те - в участки. Горные округи делились только на участки. В 1902 г. округи переименовали в уезды.

Забайкальская область была образована в 1851 г. из двух восточных округ Иркутской губернии - Верхнеудинской и Нерчинской, с центром в г. Чита3. В 1856 г. Верхнеудинскую округу разделили на две. За первой оставили прежнее название, вторую назвали Баргузинской4. В 1863 г. была дополнительно образована Селенгинская округа5, а в мае 1872 г. — еще четыре округи. Акшинская, Нерчинске-Заводская и Троицко-Савская, населенные казаками, и Читинская6. В Забайкальской области, в отличие от Амурской и Приморской, земли казачьих войск не составляли сплошной территории и перемежались с крестьянскими деревнями вдоль монгольской границы7. Значительные территории принадлежали удельному ведомству и входили в состав области номинально. Они составляли горный округ с центром в Нерчинском заводе. Фактически горные власти были независимы от областной администрации.

С момента образования области окружное деление было неудачным. Ревизии генерал-губернаторов отмечали территориальную неустроенность, как помеху управлению и деятельности полиции. Округи «врезались» одна в другую. «Чересполосица» ложилась бременем на население, оплачивавшее выезды полиции, и была неудобна чиновникам, особенно при необходимости срочно добраться на место происшествия . За период вхождения Забайкалья в Приамурское генерал-губернаторство границы округ не пересматривались. В 1906 г. Забайкалье было передано в Иркутское генерал-губернаторство.

Исключительно сложной по территориальному устройству была Приморская область, образованная 31 октября 1856 года9. В нее вошли Гижигинская округа и Петропавловская округа с Командорскими островами, ранее составлявшие Камчатскую область; Удская округа, выделенная из Якутской области; Анадырский и Чукотский полуостров, не имевшие административного устройства. Центром области стал г. Николаевск-на-Амуре10. После подписания Айгуньского договора в 1858 г. из земель, лежащих от места впадения в Амур реки Уссури до самого устья Амура, были образованы две округи - Николаевская и Софийская, которые вместе с Охотской, переданной из Якутской области, также вошли в состав Приморской области . В 1860 г. к области был присоединен Южно-Уссурийский край . В 1867 г. была упразднена Николаевская округа, ее территорию объединили с Удской округой .

В 1868 г., не дожидаясь официального разрешения, генерал-губернатор М. С. Корсаков временно разделил Южно-Уссурийский край на пять округов -Суйфунекий, Сучанский, Ханкайский, Уссурийский и Аввакумовский14. Земли Сучанского округа находились в управлении департамента уделов, но в мае 1871 г. их передали государству с распространением (как на Нерчинский завод в Забайкалье) полномочий местной администрации. Сам округ присоединили к Суйфунскому15. В 1880 г. это деление одобрило Особое Совещание на период обсуждения законопроекта в Госсовете. Официально территориальное устройство было закреплено в 1888 году. Южно-Уссурийскую округу разделили на шесть участков (Посьетский, Суйфу некий, Ханкайский, Верхне-Уссурийский, Ольгинский и Сучанский), состоявших из волостей. Центром определили с. Никольское . К началу XX в. участков стало десять .

Большое влияние на формирование административных границ оказала близость Тихого океана и необходимость приоритетного развития морских учреждений. Выбор административного центра в Приморье на протяжении второй половины XIX в. был тесно связан с изменениями в дальневосточной политике правительства. Столица области дважды меняла свое расположение, ибо ею мог быть только порт, удобный в военно-стратегическом отношении и не требующий больших затрат на строительство оборонительных сооружений. Это исходило из «Положения об управлении Приморской области», совместившего должности военного губернатора с начальником портов Восточного океана и командиром Сибирской флотилии. Связь с центром, даже в условиях бездорожья и сурового климата, должна сохраняться в любое время года. К тому же, желательно, чтобы окружающая местность была благоприятной для заселения.

Областные органы административно-полицейского управления

Создание системы местного управления на Дальнем Востоке осуществ- лялось в соответствии с основами, заложенными М. М. Сперанским в «Учреж дениях Сибирских». Закон предусматривал для Сибири два вида управления: общее и особенное. Общее управление вводилось в достаточно экономически развитых и населенных местностях. Оно включало в себя три уровня: главное - генерал-губернаторское, местное — губернаторское, окружное и городское. Введение особенного управления мотивировалось малым количеством населе- ния, его родом занятий (инородцы), обширностью и удаленностью территории. В этом случае, полный набор административных учреждений губернского управления был экономически не оправдан, но окружного управления - явно недостаточно. Каждый уровень управления состоял из «общего» (начальник и Совет, включавший заведующих отраслевыми органами управления) и «част ного» (построенного по отраслевому принципу) управления. Совет был колле- гиальным совещательным учреждением со своим предметом ведения: надзор за движением дел, разрешение сомнений при исполнении закона, хозяйственное управление. Власть Главного управления состояла в местном надзоре за дея тельностью подчиненных общих и особенных управлений. Главное управление действовало через общие губернские управления, которым подчинялись органы частного губернского управления - губернское правление (административно-полицейское управление), казенная палата (финансовое управление), губерн- ский суд и прокурор.

Во второй половине XIX в. положения законов, определявших обособленность сибирской модели управления, с точки зрения организации государственных учреждений, порядка их взаимодействия и ответственности все чаще подвергались критике. Причина виделась в том, что создание коллегиальных Советов в противовес власти генерал-губернаторов и губернаторов себя не оп-равдало . Уже в XIX в. исследователи отмечали, что Советы в Сибири - это «типичные бюрократические организации», где «значение мнений членов по-глощается представителями высшей власти» . Процесс сосредоточения власти у губернаторов и генерал-губернаторов шел по нарастающей, в масштабах всего государства, противопоставляя себя отраслевому принципу деятельности министерств в центре и деятельности коллегиальных органов на местах4. Местные органы, несмотря на детальное перечисление в законе их полномочий, власти не имели5. Анализ законодательства, определявшего принципы управления в новых административных единицах азиатской России (Дальний Восток, Туркестан), показывает, что во второй половине XIX в, российская система управления окраинами в развитии своей структуры все дальше отходила от принципов сочетания коллегиальности и единоначалия, предложенных М. М. Сперанским.

Этапы развития местного управления на окраинах и интеграции их в общероссийское административно-правовое пространство наметил в начале 80-х годов XIX в. генерал-губернатор Восточной Сибири Д. Г. Анучин. «При всяком увеличении нашей территории..., присоединенные области не включались тот час же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с империей через посредство Наместников или генерал-губернаторов, как представителей Верховной власти, причем, на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения, в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и нередко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири, во всей Средней Азии. Только впоследствии..., когда окраина прочно связывалась с ближайшими частями государства, когда тяготение к русскому центру укреплялось вполне, и местные условия сглажива лись и приближались к общим русским, правительство решалось ввести в такую область общую систему управления и непосредственно подчинить ее центральным правительственным установлениям» . Интеграция территорий восточнее озера Байкал в общегосударственную систему управления во второй половине XIX - начале XX в. осуществлялась средствами особенного управления сибирской административной модели, приспособленной к условиям приграничной местности, незначительному и своеобразному по составу населения (военные и инородцы) и низкому уровню развития экономики.

Создание областного управления на Дальнем Востоке относится к 50-м гг. XIX века. До существовавшей в российском законодательстве традиции вместе с указом о создании административного образования, издавались «По-1 ложения» о нем и, по необходимости, «Наказ управлению», разъяснявший основные моменты применения нового закона. На Дальнем Востоке, как и в Сибири, законы вводились по специальному подтверждению7. Недостаток информации, неопределенность целей правительства в отношении развития региона обусловили краткость «Положений об управлении» всех областей, «Наказ» не был издан вовсе. Советы в новых областях не создавались, поэтому традицио н-ного для Сибири разделения управления на «общее», принадлежавшее губернатору и Совету, и «частное» не было. На региональном уровне это деление со-хранялось до выделения Амурской, Приморской и Забайкальской областей из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства в самостоятельное управление в 1884 году.

Гражданское управление в полосе отчуждения Китайской Восточной железной дороги (КВЖД)

Причины, по которым участок дороги длиной около 2 тыс. верст был проведен по территории Китая, и их последствия неоднозначно оценивались дореволюционными2, советскими3 и современными исследователями4. По сей день эти события связывают с ухудшением взаимоотношений с Японией.

Официальным основанием строительства КВЖД стал русско-китайский договор 22 мая 1896 г.5, где четвертая и пятая статьи предоставляли России право постройки железной дороги на Владивосток через Маньчжурию и перевоза по ней русских войск. Возглавлявший переговоры с российской стороны министр финансов СЮ. Витте добивался, чтобы дорога принадлежала непосредственно царскому правительству. Однако глава китайской делегации Ли Хун-чжан настоял на передаче строительства и эксплуатации дороги Русско-Китайскому банку, который планировал создать для этой цели специальное акционерное общество6. 27 августа 1896 г. контракт на постройку и эксплуатацию КВЖД был подписан . В сентябре было образовано акционерное Общество КВЖД8.

Акционерами частного предприятия КВЖД через Русско-Китайский банк стали министерство финансов России и правительство Китая. Со стороны России обществу КВЖД выделили заем в 10 млн. рублей. Китайское правительство отвело под строительство бесплатный земельный фонд с расстоянием 30 км. по обе стороны от колеи. Этот фонд составил полосу отчуждения КВЖД9. Строительство началось 16 августа 1897 года10. 15 марта 1898 г. в Пекине подписывается «Конвенция между Россией и Китаем о Ляодунском полуострове»11, и с июня работы начинаются от Харбина и Порт-Артура .

Большинство правительственных чиновников понимали и поддерживали строительство дороги как реализацию плана по усилению российского влияния в Маньчжурии. План разработало военное ведомство еще в начале 80-х гг. XIX века. Противники такого подхода предупреждали, что вкладывая деньги в развитие китайской территории ради решения военно-стратегических задач, правительство приносит в жертву развитие российского региона. О возможно «крупной исторической ошибке» проведения части Транссиба «...по району, который долгое время будет для нас чужеземным», написал императору в январе 1896 г. Приамурский генерал-губернатор С. М. Духовской. Николай II без комментариев отчеркнул на полях: «Нет»13.

Одной из главных особенностей предприятия КВЖД, стратегическое значение которого тщательно умалчивалось, заключалось в том, что официально строительство являлось делом исключительно коммерческим и находилось под контролем министерства финансов. Управление полосой отчуждения должно было осуществляться не российскими властями, а самой компанией. Пока шло строительство, министр финансов успешно отстаивал права своего ведомства на управление и контроль над КВЖД как над частным предприятием в соответствии с договором 1896 года. С. Ю. Витте предупреждал любые попытки, особенно со стороны военных, усилить свое влияние14.

Административная и судебная власть в полосе отчуждения по 6 договора 1896 г. принадлежала Обществу КВЖД15. Руководящими органами КВЖД являлись: собрание акционеров, правление, председатель (подданный Китая), управляющий (подданный России), Совет при управляющем (начальники отделов и служб дороги). Общество КВЖД обладало правом юридического лица56. Выборы первого состава правления Общества состоялись в Петербурге в декабре 1896 года. Сопредседателем от российской стороны стал инженер С. И. Кербедз . В Пекине в это же время открылся филиал правления. На первом заседании правления 27 декабря 1896 г. решили учредить для ускорения делопроизводства четыре исполнительные комиссии: техническую, финансовую, хозяйственную и административную. Последняя занималась установлением отношений между учреждениями Общества КВЖД в Петербурге и Пекине .

Похожие диссертации на Становление и развитие системы административно-полицейского управления на Дальнем Востоке (50-е гг. XIX-начало XX вв.)

Становление и развитие кредитной системы Уфимской губернии : вторая половина XIX - начало XX векаИванова Ольга Федоровна

Становление и развитие системы начального образования в Чувашском крае в XIX - начале XX вв.Иванова Ирина Петровна

Становление и развитие системы образования в Российской провинции во второй половине XIX - начале XX века : на материалах Курской губернииАнуфриев Владимир Валентинович

Становление и развитие пенитенциарной системы в Курской губернии во второй половине XIX - начале XX веков Локтионова Елена Александровна

Становление и развитие среднего образования на Ставрополье в условиях реформирования системы просвещения в XIX - начале XX века (На примере Ставропольской мужской гимназии) Русак Светлана Николаевна

Становление и развитие системы взаимодействия государственной власти и земств в провинции во второй половине XIX - начале XX в. : на материалах Владимирской и Костромской губернийСидоров Дмитрий Вячеславович

Становление и развитие системы территориальных органов военного управления на Дальнем Востоке во второй половине XIX - начале XX вв.Петренко Валерий Михайлович

Становление системы технических вузов и вклад профессорско-преподавательского состава в развитие естественно-технических наук : на материалах Санкт-Петербурга XIX - начала XX в.Головин Кирилл Евгеньевич

Становление и развитие городской садово-парковой культуры российской провинции XIX - начала XX вв.Палий Любовь Валерьевна

Становление и развитие профессионального образования в провинциальных городах России во второй половине XIX - начале XX векаТерещенко Дмитрий Анатольевич