Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретические основы организации и деятельности органов государственного контроля 22-58
Раздел II. Организационное строение и функции контрольных органов РСФСР-СССР 59-126
Раздел III. Деятельность органов государственного контроля в 1917-1934 гг .127-189
Заключение 190-193
Список источников и литературы
- Теоретические основы организации и деятельности органов государственного контроля
- Организационное строение и функции контрольных органов РСФСР-СССР
- Деятельность органов государственного контроля в 1917-1934 гг
Введение к работе
Актуальность избранной проблематики определяется возросшим интересом у исследователей к проблемам, связанным с историей советского государства на раннем этапе его существования. В начале XXI в. в России произошло изменение структуры и корректировка функций ряда государственных учреждений. Некоторые меры в этом направлении предпринимаются властью и сейчас. Данный процесс заставил ученых обратиться к истории создания и функционирования институтов государственной власти в Советском Союзе, в числе которых были органы народного и государственного контроля.
Проблема взаимоотношений государства и общества, которая сама по себе, несомненно, не является новой и ведет свою историю с момента появления первых государственных образований, на данный момент в России весьма актуальна. Это связано с происходящими в последнее время существенными изменениями в политической жизни страны, которые вызвали в адрес центральной власти и лично Президента РФ шквал критики. Суть обвинений заключается в том, что, по мнению некоторых политиков и общественных деятелей, Россия вновь становится на путь создания авторитарного государства. В данной связи изучение истории органов государственного контроля приобретает безусловную актуальность, поскольку, исследуя эту проблему, представляется возможным проследить последствия привлечения широких народных масс к государственной работе. Фактически, речь идет об изучении взаимодействия государства и общества в условиях становления новой политической системы.
Следует также отметить, что идеи контроля в современной российской науке и обществе в целом не потеряли актуальности и значимости. Роль государства в экономической жизни России всегда была достаточно велика. Поэтому от правильной организации деятельности контрольных органов напрямую зависит успех экономических преобразований, начатых в РФ еще в
4 1990-е гг. Следует отметить, что эта важнейшая задача до сих пор остается нерешенной.
Историография исследования достаточно обширна, поскольку формировалась в течение более чем восьмидесяти лет. Отметим, что история органов государственного контроля в РСФСР и СССР привлекала внимание многих исследователей. Причины этого коренятся, прежде всего, в том, что архивные материалы по данной проблематике даже в советское время оставались сравнительно доступными для ученых. Этого нельзя сказать о документах силовых структур, ВЧК-ОГПУ-НКВД, Прокуратуры и т.д. Изучая процесс становления и функционирования органов госконтроля, некоторые советские историки пытались восполнить тот недостаток в источниках, котор.чй имел место, когда дело касалось изучения истории Советского Союза в целом и силовых структур и правоохранительных органов в частности.
С целью придания анализу историографии проблемы большей системности, представляется необходимым условно разделить ее на три периода. Первый хронологически ограничивается 1920-серединой 1950 гг. Решения XX съезда КПСС и начавшийся период «оттепели» во многом изменили ситуацию в исторической науке, позволив ученым скорректировать трактовку некоторых проблем отечественной истории. Изучаемый вопрос не был исключением.
В 1920-1940-х гг. были опубликованы первые работы, посвященные деятельности органов советского контроля. Они носили в основном описательный характер (информация о деятельности отдельных структур РКИ, воспоминания о работе в органах контроля, статьи, выпущенные к юбилейным датам). Литература этого времени предназначалась для широкого круга читателей, поэтому уровень теоретических обобщений в трудах этого периода был не высок. Отметим, что публикации 1920-х гг. отражали официальную позицию партии по изучаемому вопросу.
В 1920-первол половине 1930-х гг. был издан ряд брошюр, в которых
5 содержались конкретные материалы о деятельности органов госконтроля.1 В основном речь шла о привлечении широких народных масс к работе ЦКК-РКИ. Анализировались формы участия рабочих и крестьян в этой работе -секции РКИ при местных Советах, группы содействия РКИ и т.д. Очевидно, что данные труды не отличались объективностью. В работе Г.А. Григорьева «Классовое воспитание молодежи в наши дни» затрагивается комплекс вопросов, связанных с вовлечением молодежи в работу контрольных органов. При этом автор уделяет некоторое внимание освещению функций госконтроля и задач, которые ставило перед ЦКК-РКИ советское правительство.
Определенный интерес представляет совместный труд Г. Шкловского, Н. Челяпова и М. Хаевского «Чистка как метод борьбы за пролетарский аппарат». Авторы привлекли интересный фактический материал, характеризующий участие органов государственного контроля в процессе чистки советского аппарата. Значительный интерес вызывает также работа А.Х. Митрофанова, посвященная изучению круга проблем, связанных с участием широких масс рабочих и крестьян в работе местных РКИ.4 Однако отметим, что автор зачастую упрощенно трактовал ряд важных вопросов, что приводило его к необоснованным выводам. В целом, литература 1920-1930-х гг. содержала в себе значительный пласт фактического материала по проблеме.
В первые послевоенные годы изучением истории органов государственного контроля занимался немногочисленный круг ученых, а
1 См. напр.: Греков А., Киселев В. Опыт борьбы с бюрократизмом. - М., 1930; Быков П.Д. Секции РКИ. - М., 1929; Горохов В.А. Секции РКИ в деревне. - М, 1930; Клевцов В. Группы содействия РКИ. - М., 1932; Шмелев В., Кузин И. Контроль масс. - М., 1933; Филаретов К. Дозорные мартенов. - М., 1929; Островский А. Рабочий и чистка госаппарата. - М., 1930; Буров М.Б. Шефство заводов над госаппаратом. - М., 1931 и др.
Григорьев А.Н. Классовое воспитание молодежи в наши дни. - М., 1928. 3 Шкловский Г., Челяпов Н., Хаевский М. Чистка как метод борьбы за пролетарский аппарат. - М., 1932.
Митрофанов А.Х. Выдвижение рабочих и крестьян по материалам Контрольных комиссий РКП(б). -М., 1926.
история ЦКК практически не освещалась. Это во многом было связано с усилением в послевоенный период роли государственных властных структур в политической системе страны по отношению к партийным.
Во второй половине 1940-х гг. был издан ряд статей П.И. Дроздова, в которых автор попытался обобщить историю возникновения и функционирования органов государственного контроля вплоть до начала Великой Отечественной войны. Однако от внимания автора ускользнул ряд важнейших вопросов, собственно деятельность ЦКК-РКИ им освещена эпизодически. К тому же, как справедливо подметил позже С.Н. Иконников (работы этого ученого проанализированы ниже), П.И. Дроздов допустил ошибочное толкование задач органов госконтроля. В частности, он писал, что главной функцией госконтроля на протяжении всей истории его существования было «...наблюдать за сохранностью денежных и материальных народных капиталов».6
Отдельно следует выделить фундаментальную работу А.Е. Лунева «Государственный контроль в СССР».7 Автором был обобщен значительный фактический матег іал, проведена кропотливая работа по сбору источников и их анализу. Однако, как и П.И. Дроздов, А.Е. Лунев в основном проанализировал процесс создания органов госконтроля и их структуру. Деятельность ЦКК-РКИ в работе не освещена. Собственно, во введении к работе автор указывает, что рассмотрение процесса функционирования органов государственного контроля не является его задачей.
В первой половине 1950-х гг. был защищен ряд кандидатских диссертаций, в которых освещена деятельность ЦКК-РКИ по совершенствованию государственного аппарата.8 Использование богатого
Дроздов П.И. Ленин и Сталин в советском государственном контроле // Вестник государственного контроля. 1947. №9; Дроздов П.И. Государственный контроль за 30 лет //Вестник государственного контроля. 1949. №3.
Вестник государственного контроля. 1947. №9. С. 11.
7 Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. - М., 1951.
8 См. напр.: Шмелько Н.Е. Борьба КПСС за создание и укрепление
Государственного контроля в 1921-1925 гг. Автореф. дисс... канд. истор. наук. - Киев,
7 архивного материала помогло авторам в целом объективно (насколько это было возможно в гот период) осветить процесс создания и деятельность госконтроля. Однако всем этим работам присущи общие недостатки. Имело место затушевывание трудностей, которые приходилось преодолевать ЦКК-РКИ в своей работе, не освещено участие органов госконтроля в борьбе за власть между высшими руководителями партии и правительства в 1920-начале 1930-х гг. и др.
После XX съезда КПСС проблемы, связанные с организацией и деятельностью ЦКК-РКИ стали разрабатываться более основательно. Этому способствовали решения съезда, в которых подчеркивалась необходимость улучшения работы государственного контроля в стране. Особенно интенсивно историками стали разрабатываться проблемы, связанные в взаимодействием органов партийного и государственного контроля. Таким образом, представляется возможным выделить второй период в развитии историографии проблемы, верхние хронологические рамки которого ограничиваются 1991 г.
С.Н. Иконников являлся наиболее крупным исследователем народного контроля в 1960-1970-е гг. Его перу принадлежит две монографии: «Организация и деятельность РКИ в 1920-1925 гг.» и «Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.».9 Помимо того, что автор собрал ценный архивный материал, ранее не вводившийся в научный оборот, он проанализировал и систематизировал уже накопленный к тому времени историографический опыт, что представляется наиболее
1954; Сучков В.В. Центральная контрольная комиссия ВКП(б) и Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции СССР в период социалистической индустриализации страны (1926-1929 гг.). Автореф. дисс... канд. истор. наук. - М., 1954; Смирнов Г.А. Борьба большевистской партии за дальнейшее укрепление советского государственного аппарата в период перехода на мирную работу по восстановлению народного хозяйства (о деятельности ЦКК-РКИ). Дисс... канд. истор. наук. -М., 1968 и др.
Иконников С Н. Организация и деятельность РКИ в 1920-1925 гг. - М., 1960;
Иконников С.Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934
гг. -М., 1971.
8 ценным. Монография Г.А. Дороховой «Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг.»10 отличается обилием фактического материала и грамотными авторскими выводами.
После образования в 1962 г. Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и СМ СССР началось еще более глубокое и интенсивное изучение опыта работы ЦКК-РКИ. Ученые стремились проследить процесс изменения структуры РКИ и выявить причины, побудившие большевистское руководство и лично В.И. Ленина провести реорганизацию органов госконтроля. Работа К.В. Гусева, вышедшая в 1965 г., содержит краткий очерк истории государственных контрольных органов. Автором были введены в научный оборот новые документальные материалы, которые, впрочем, заслуживали более детальной научной обработки.
В 1960-1970-е гг. проходит защиту целая серия диссертационных исследований, в которых изучается процесс становления и деятельность органов государственного контроля в национальных республиках Союза
СССР и регионах страны. Эти научные изыскания внесли существенный вклад с изучение советских контрольных органов. Речь в данном случае идет о введении в научный оборот значительного количества архивных
Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. - М., 1959.
11 Гусев К.В.Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля
в СССР. -М., 1965.
12 См. напр.: Атаджанов А.Р. Организация и деятельность Рабоче-крестьянской
инспекции Туркестанской АССР (1920-1924 гг.). Автореф. дисс... канд. истор. наук. -
Ташкент, 1966; Гатауллин Р.В. Воплощение ленинских принципов контроля в
деятельности ОКК-РКИ Татарии в восстановительный период. Автореф. дисс... канд.
истор. наук. - Казань, 1966; Гобеев В.Б. Создание и деятельность органов РКИ Горской
республики в период восстановления народного хозяйства (1920-1924). Дисс... канд.
истор. наук. - Махачкала, 1969; Гудько Н.А. Деятельность Местных органов ЦКК-РКИ в
годы первой пятилетки (На материалах Чеченской и Ингушской автономных областей).
Автореф. дисс... канд. истор. наук. - Махачкала, 1968; Ильин И.И. Деятельность
Владимирской губернской контрольной комиссии и рабоче-крестьянской инспекции по
улучшению работы местного государственного аппарата в годы индустриализации (1926-
1929 гг.). Автореф. дисс... канд. истор. наук. - М., 1971; Мамедов М.К. Организация и
деятельность рабоче-крестьянской инспекции Азербайджанской ССР (1920-1923 гг.).
Автореф. дисс... канд. истор. наук. - М., 1969; Сонин В.В. Народный контроль и Рабоче-
крестьянская инспекция на Дальнем Востоке (1920-март 1923 гг.). Дисс... канд. истор.
наук. - Томск, 1968 и др.
9 материалов, хранящихся в региональных архивных учреждениях. Кроме того, в это же время в свет выходит ряд монографий, авторы которых сделали попытку осветить и обобщить деятельность органов ЦКК-РКИ по улучшению работы государственного аппарата. Однако, уделяя большое внимание чистке госаппарата как одному из направлений работы органов госконтроля, авторы этим и ограничили показ весьма разнообразной деятельности ЦКК-РКИ.
Во времена перестройки интерес к изучению истории органов госконтроля в известной степени снижается. Это было обусловлено, прежде всего, реалиями политической и общественной жизни того периода. К тому же, снижение государственного надзора за наукой позволило ученым притупить к изучению многих проблем, разработка которых ранее была невозможна. В этих условиях круг вопросов, касающихся деятельности органов госконтроля в 1917-1934 гг., затрагивался некоторыми авторами в тех случаях, когда проводимые ими исследования, так или иначе, касались данной проблематики. В качестве примера можно привести совместный труд В.М. Горшенева и И.Б. Шахова «Контроль как правовая форма деятельности»,14 в котором авторы, изучая госконтроль с юридической точки зрения, делают исторический экскурс и обозначают основные события, связанные со становлением и функционированием органов государственного контроля в РСФСР-СССР.
События начала 1990-х гг. кардинально изменили развитие России и отечественной исторической науки. Переосмыслению подверглось множество проблем истории дореволюционной России и практически все
13 См. напр.: Виноградов В.А. Ленинские идеи рабочего контроля в действии. - М.,
1969; Морозов Л.Ф. Портнов В.П. Органы ЦКК-НК РКИ в борьбе за совершенствование
советского государственного аппарата (1923-1934 гг.). - М., 1964; Нелидов А.А. История
государственных учреждений СССР 1917-1936 гг. - М., 1962; Озеров Л.С. Ленинские
принципы организации контроля. - М., 1965 и др.
14 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.,
1987.
10 советское прошло:. История органов госконтроля не была исключением. Соответственно, третий период в развитии историографии проблемы ограничивается 1991 г. и настоящим временем.
В эти годы был опубликован ряд исследований по истории революции, процессу формирования политической системы и системы государственного управления большевиков.ь Достоинством их является отход от традиционной методологии, применение новых методов исследования, научных проблем, значительное расширение источниковой базы за счет архивных документов, ранее недоступных для изучения.
В 1990-е і г. количество работ, посвященных исключительно деятельности истории контрольных органов, значительно снижается. В постперестроечный период самостоятельных исследований по данной теме не выявлено, за исключением диссертации Е.М. Химович, которая была защищена в 1992 г. и посвящена изучению роли органов госконтроля в экономической лшзни страны в 1926-1934 гг.16 Краткое упоминание о РКИ содержится в изданиях по истории государственного управления России. В них отмечается «специфическая» роль союзных и республиканских наркоматов Рабкрина, воплощавших «сочетание государственных и общественных начал, выборность и тесную связь с профсоюзами,
кооперативами, молодежными и другими массовыми объединениями». Более подробных данных в этих изданиях нет, а те, которые приводятся, базируются на информации из работ советских историков.
В 2000 г. вышла в свет монография А.В. Макарина «Бюрократия в
15 См. напр.: Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX вв. / Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин. - М., 2000; Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы. 1917-1920 гг.- М., 1998 и др.
1 Химович Е.М. Роль ЦКК-РКИ в проведении режима экономии и рационализации производства и управления: Опыт, уроки 1926-1934 гг. Дисс... доктора истор. наук. -Ярославль, 1992.
17 История государственного управления. - Ростов-на-Дону, 1999.
системе политической власти».18 В ней проведен сравнительный анализ марксистской теории бюрократии и концепций западноевропейских ученых, подробно изучены истоки и процессы формирования советской бюрократии, выделены ее формы. В историко-правоведческих работах предпринимаются попытки проследить преемственность традиций от дореволюционного контроля, контроля советской эпохи до современного этапа развития
государственных контрольных органов.
Анализируя историографию проблемы, отдельно следует рассмотреть труды партийных и государственных деятелей советской России и СССР, которые, так или иначе, принимали участие в создании и деятельности органов государственного контроля. При этом следует подчеркнуть, что некоторые их работы находятся на стыке историографии и источниковой базы исследования. В частности, речь идет о работах руководителя ЦКК-РКИ В.В. Куйбышева,20 в которых освещены различные вопросы организации и деятельности ЦКК-РКИ.
Г.К. Орджоникидзе, который возглавлял ЦКК-РКИ в первые годы индустриализации, в своих работах осветил основные задачи органов госконтроля в этот период, которые состояли главным образом в «борьбе против бюрократических извращений в работе советских органов, против
Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб., 2000.
19 Тарасов А.М. Президентский контроль: теоретический и практический аспекты оценки его эффективности // Государство и право. 2002. №11; Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. №1; Погосян Н.Д. Указ. соч. С. 10-18.
2 См. напр.: Куйбышев В.В. Отчет центральной контрольной комиссии ХПІ съезду партии. Май 1923-май 1924 гг. - М., 1924; Куйбышев В.В. Задачи ЦКК и РКИ. - М., 1924; Куйбышев В.В. Первый год работы. Вопросы советского хозяйства и управления. - М., 1924; Куйбышев В.В. Задачи внутренней торговли и кооперации. - М., 1924; Куйбышев В.В. Работа ЦКК-РКИ в связи с основными задачами партии. - М., 1924; Куйбышев В.В. Задачи ЦКК и РКИ по рационализации госаппарата в плане работ РКИ на 1925-1926 гг. -М., 1925; Куйбышев В.В. За экономию. - М., 1925 и др.
21 См. напр.: Сгджоникидзе Г.К. Отчет ЦКК-РКИ XVI съезду ВКП(б). - М., 1930; Орджоникидзе Г.К. Статьи и речи. Т. 2. - М., 1957 и др.
12 бумажного потока, волокиты, дороговизны государственного аппарата». Чрезвычайно интересной проблеме использования в деятельности рабоче-крестьянской инспекции принципа научной организации труда посвящены работы директора созданного при РКИ Института техники управления Е.Ф. Розмирович.23
В трудах АЛ. Андреева и ЯЗ. Рудзутака содержится важный конкретно-исторический материал о деятельности ЦКК-РКИ. Кроме того, большую ценность для изучения многих вопросов организации и функционирования контрольных органов представляют труды руководящих работников ЦКК-РКИ, членов ЦКК ВКП(б) и членов коллегии НК РКИ СССР - Н.М. Шверника,26 М.И. Ульяновой,27 А.И. Яковлева,28 Д.З. Лебедя29 и др. В их работах отражены важнейшие мероприятия партии и правительства, отражающие попытки совершенствования государственного аппарата.
Анализируя труды видных государственных деятелей РСФСР-СССР по изучаемой проблегг, нельзя обойти вниманием и работы главного идеолога большевиков и руководителя советского государства в первые годы его существования - В. И. Ленина. Именно его разработки в области теоретических основ и структуры органов государственного контроля принимались за основу при создании КГК, ЦКК и РКИ.30
Орджоникидзе Г.К. РКИ в борьбе за улучшение Советского аппарата. Доклад на VIII Всесоюзном съезде профсоюзов 17 декабря 1929 г. - М., 1929. СП.
23 Розмирович Е.Ф. НОТ, РКИ и партия. - М., 1927; Розмирович Е.Ф. Рационализация техники управления. - М., 1930; Розмирович Е.Ф. Реконструкция техники управления. 1926-1930. -М., 1930.
Андреев А.А. Задачи социалистического строительства и организации работы КК-РКИ. - М., 1931.
25 РудзутакЯ.Э. Народнохозяйственный план 1932 г. и задачи КК-РКИ. - М., 1932.
Шверник Н.М. Опыт массового контроля рабочих. - М., 1934. 2 Ульянова М.И. Вокруг бюро жалоб организуем миллионы // Партийное строительство. 1932. №12.
28 Яковлев А.И. Партия в борьбе с бюрократизмом. - М., 1927.
29 См. напр.: Лебедь Д.З. Рабкрин и перестройка советского аппарата. - Харьков,
1925; Лебедь Д.З. Советы и борьба с бюрократизмом. - М., 1927; Лебедь Д.З. Укрепление
аппарата пролетарской диктатуры. - М., 1929 и др.
30 См. напр.: Ленин В.И. Доклад о текущем моменте 24 апреля (7 мая) / Поли. собр.
соч. Т. 31; Ленин В.И. Государство и революция / Поли. собр. соч. Т. 33; Ленин В.И.
Грозящая катастрофа и как с ней бороться / Поли. собр. соч. Т. 34; Ленин В.И. К
Таким образом, заявленная тема полностью не исчерпана. Анализ историографии показывает, что проблема создания и функционирования органов государственного контроля в РСФСР-СССР хотя и подвергалась изучению, но, безусловно, требует дальнейшей разработки. Недостаточно исследованным следует признать круг вопросов, связанных с деятельностью госконтроля в сельском хозяйстве и торговле, особенно внешней, а также уровень реального выполнения ЦКК-РКИ тех задач, которые ставились перед этой структурой государством. Кроме того, следует определить место органов госконтроля в политической системе советской державы в различные периоды ее развития. Очевидно, что не только организационная структура, но и сами задачи госконтроля существенно менялись исходя из конкретной исторической ситуации. Необходимо также прояснить комплекс других не менее важных вопросов. Накопленная источниковая база и историографический опыт должны стать научной основой для дальнейшего исследования становления и деятельности органов государственного контроля.
Цель исследования - во всей сложности и противоречивости проанализировать процесс становления и функционирования органов государственного контроля в РСФСР-СССР в 1917-1934 гг.
Цель раскрывается и конкретизируется посредством постановки и
населению / Полн. собр. соч. Т. 35; Ленин В.И. Как организовать соревнование? / Полн. собр. соч. Т. 35; Ленин В.И. Очередные задачи советской власти / Полн. собр. соч. Т. 36; Ленин В.И. Речь на беспартийной конференции Б лагуше-Лефортовского района 9 февраля 1920 г. Газетный отчет / Полн. собр. соч. Т. 40; Ленин В.И. Доклад о роли и задачах профессиональных союзов на заседании коммунистической фракции съезда / Полн. собр. соч. Т. 42; Ленин В.И. О работе наркомпроса / Полн. собр. соч. Т. 42; Ленин В.И. Планы брошюры «О продовольственном налоге» / Полн. собр. соч. Т. 43; Ленин В.И. Доклад о новой экономической политике 29 октября / Полн. собр. соч. Т. 44; Ленин В.И. О международном и видреннем положении советской республики. Речь на заседании коммунистической фракции Всероссийского съезда металлистов 6 марта 1922 г. / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. О кооперации / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. Как нам реорганизовать Рабкрин / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. Лучше меньше, да лучше / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. Тезисы письма «О «двойном» подчинении и законности» / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. Материалы к статье «Как нам реорганизовать Рабкрин» / Полн. собр. соч. Т. 45; Ленин В.И. Л.Б. Каменеву для членов Политбюро ЦК РКП(б) / Полн. собр. соч. Т. 53 и др.
14 решения следующих задач:
- с использованием новых архивных материалов и документальных
данных рассмотреть теоретические основы организации и деятельности
органов государственного контроля;
провести комплексный, научный анализ изменений организационного строения и функций государственных контрольных органов РСФСР-СССР в изучаемый хронологический период;
проанализировать деятельность органов государственного контроля в 19174934 гг.
Объект исследования - органы государственного контроля РСФСР-СССР в 1917-1934 гг. Предмет - процесс становления и функционирования органов госконтроля, а также место ЦКК-РКИ в политической системе страны в изучаемый хронологический период.
Хронологические рамки диссертационного исследования ограничиваются 1917-1934 гг. 5 декабря 1917 г. была образована Коллегия государственного контроля, которую возглавил Э.Э. Эссен. С этой даты берет свое начало история советских органов государственного контроля. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 февраля 1934 г. наркомат РКИ был упразднен, а его аппарат передан Комиссии советского контроля при СНК. Несомненно, что этим событием органы государственного контроля не упразднялись полностью, на первый взгляд произошло лишь их переподчинение. Однако именно этой датой заканчивается целый период в истории органов госконтроля, характеризующийся совместной работой с ЦКК и фактической подчиненностью ВКП(б). Постановлением от 11.02.1934 г. советский и партийный контроль был разделен. Кроме того, 1934 год был во многом рубежным в истории СССР (VII съезд партии, убийство Кирова, начало масштабных репрессий и т.д.).
Источниковая база диссертационного исследования представлена комплексом опубл; кованных и неопубликованных документов партийных и государственных органов власти, справочной литературой и периодикой. В
15 работе использовались разнообразные материалы, отражающие процесс создания и деятельность органов государственного контроля, мемуары, воспоминания, переписка современников и т.д.
Архивная база работы представлена материалами государственных и текущих архивоь, в частности, фондами Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ). Материалы ГАРФа представлены фондами
о 1
органов государственного контроля. Это комплект источников является основой архивной базы диссертации. Информация, полученная при анализе фондов РГАСПИ, помогла автору более объективно и всесторонне исследовать проблему. Речь в данном случае идет, прежде всего, о партийной документации. Привлечение этих материалов к исследованию особенно важно, если учесть, что в 1923 г. РКИ была объединена с ПКК, а деятельность ее фактически стал контролироваться партийными структурами.
Опубликованная документация государственных органов власти представлена достаточно разнообразно. Это материалы сессий Верховного Совета РСФСР, съездов Советов,34 декреты советской власти35 и др.
31 Ф. 406 (НКРКИ РСФСР); Ф. 4085 (НК РКИ СССР).
32 Ф. 17 (ЦК РКП(б) - ВКП(б)); Ф. 79 (Фонд В.В. Куйбышева); Ф. 613 (Центральная
Контрольная Комиссия).
33 См. напр.: II сессия Верховного Совета РСФСР. Стенографический отчет. - М.,
1939; III сессия Верховного Совета РСФСР. Стенографический отчет. - М., 1940 и др.
34 См. напр.: I Всероссийский съезд Советов. Стенографический отчет. - М., 1924;
XII Всероссийский съезд Советов. Стенографический отчет. - М., 1925; V Всероссийский
съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских и казачьих депутатов.
Стенографический отчет. - М., 1918; III Всероссийский съезд Советов рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов. Стенографический отчет. - Петербург, 1918 и др.
См. напр.: Декрет «О полноте власти Советов». Принят II Всероссийским
съездом Советов 28 октября 1917 г. / СУ РСФСР.1917. №1. Ст. 5; Декрет СНК РСФСР «Об инспекции труда» от 18 мая 1918 г. / СУ РСФСР. 1918. №36. Ст. 474; Декрет СНК РСФСР «О запрещении облагать специальными налогами в пользу местных Советов учреждения народных комиссариатов» от 5 апреля 1918 г. / СУ РСФСР. 1918. №31. Ст. 408; Декрет СНК РСФСР «О потребительских кооперативных организациях» от 10 апреля 1918 г. / СУ
Использование данных источников необходимо по двух причинам: во-первых - их анализ позволяет выявить отношение различных политических сил и деятелей советской России и СССР к проблемам, связанным с организацией и деятельностью органов государственного контроля, а во-вторых - дает представление о трансформации внутриполитической ситуации в стране в изучаемый период. Анализ Основного закона страны также необходим, поскольку содержит в себе правовые основы деятельности карательных и контрольных органов РСФСР-СССР. В этом смысле целесообразным представляется и привлечение к исследованию документов, касающихся истории уголовного законодательства.37
Отдельную группу источников, относящихся к государственной документации, составляют документы, непосредственно касающиеся процесса создания и деятельности органов государственного контроля. Речь идет о постановлениях и положениях СНК и ЦИК.38 Отдельно следует выделить сборник документов по истории органов социалистического
РСФСР. 1918. №32. Ст. 418; Декрет СНК РСФСР «О рабочих дисциплинарных товарищеских судах (положение)» от 11 ноября 1919 г. / СУ РСФСР. 1919. №56. Ст. 537; Декрет СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 года / СУ РСФСР, 1917. №4. Ст. 50; Декрет ВЦИК и СНК о реорганизации государственного контроля. 9 апреля 1919 г. / Декреты Советской власти. - М., 1971. Т. 4; Декрет по государственному контролю. 5(18) декабря 1917 г. / Декреты Советской власти. - М., 1957; Декрет СНК о правилах производства государственным контролем ревизий 26 ноября 1918 г. / Декреты Советской власти. - М., 1971. Т. 4 и др.
36 Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной
Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.
37 Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР.
1917-1952.-М., 1969.
38 См. напр.: Постановление ВЦИК о поручении Народному комиссариату
государственного контроля пересмотреть все ранее изданные декреты и постановления о
деятельности Государственного контроля. 9 апреля 1919 г. / Декреты Советской власти. -
М., 1971. Т. 4; Постановление президиума ВЦИК о слиянии органов Военно-
продовольственного бюро в центре и на местах с Народным комиссариатом РКИ 19 мая
1920 г. / Декреты Советской власти. - М., 1974. Т. 8; Положение ВНИК и СНК о рабочем
контроле 14(27) ноября / Декреты Советской власти. - М., 1957; Положение ВЦИК о
Рабоче-крестьянской инспекции. 7 февраля 1920 г. / Декреты Советской власти. - М., 1974.
Т. 7 и др.
17 контроля в СССР. Несмотря на то, что издание вышло в свет в середине 1970-х гг., ценность содержащихся в нем сведений для настоящего исследования не подлежит сомнению. Еще один сборник документов, который был издан в конце 1990-х гг., представляет собой грамотно составленное и интересное с научной точки зрения издание.40 Многие материалы, содержащиеся в нем, были использованы автором при подготовке данного диссертационного исследования.
Документация РКП(б)-ВКП(б) представлена достаточно разнообразно. Необходимость использования опубликованных партийных документов обусловлено, глагчым образом, той ролью, которую играла партия в политической жизни советского государства. Кроме того, отметим, что фактическая подчиненность РКИ с начала 1920-х гг. ВКП(б) делает изучение партийной документации не просто желательным, но и совершенно необходимым. В работе были использованы материалы партийных съездов41 и конференций,42 а также сборник постановлений, резолюций и решений съездов и пленумов РСДРП(б)-РКП(б)-ВПК(б).43 Кроме того, автор привлек к исследованию ряд партийных документов, опубликованных в различных сборниках, изданных как в советское время, так и в постсоветский период.44 Особенно ценньш для данного исследования был сборник, в котором опубликована переписка большевистского руководства в 1917-1922 г.4э
Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917-1975): Сборник документов и материалов. - М., 1975.
40 Письма во власть. 1917-1927. Заявления, жалобы, доносы, письма в
государственные структуры к большевистским вождям / Сост. А.Я. Ливший, И.Б. Орлов. -
М., 1998.
41 VII экстренный съезд РКП(б). Март 1918 г. Стенографический отчет. - М., 1918;
VIII Съезд РКП(б). Протоколы. - М., 1959; XII съезд РКП(б) 17-25 апреля 1923 года.
Стенографический отчет. - М., 1968; IX съезд РКП(б). Протоколы. - М., 1960.
2IX конференция РКП(б). Протоколы. - М., 1972; VII (Апрельская) Всероссийская конференция РСДРП(б). Протоколы. -М., 1958.
КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2-5. -М., 1983.
См. напр.: О партийной и советской печати. Сборник документов. - М., 1954 и др.
Большевистское руководство. Переписка 1912-1927. Сборник документов. - М., 1996.
Еще одной группой источников являются энциклопедические издания, справочники и словари.46 Их использование позволяет предлагать более четкие и научно выверенные дефиниции, избегая при этом множества ошибок и неточностей. Немаловажно также и то, что, анализируя информацию, содержащуюся в энциклопедиях и словарях, автор имел возможность проследить отношение официальной власти к тем или иным событиям политической и социально-экономической истории РСФСР и СССР в 1917-1934 гг. Все это помогло более объективно и непредвзято подойти к решению поставленных перед исследованием цели и задач. Особо следует выделить словарь, посвященный деятелям революционного движения в России.47
Важным источником при подготовке работы послужили мемуары партийных и государственных деятелей эпохи становления советского государства, которые так или иначе участвовали в создании органов государственного контроля, либо являлись их руководителями.48 При всей специфичности данного вида источников нельзя отрицать наличие в них ценой информации по изучаемой проблеме. К тому же именно в мемуарах зачастую содержится такие сведения, которые нельзя обнаружить при изучении архивных материалов и других источников.
Дополнительным источником являются материалы, опубликованные в периодической печати. В частности, в диссертации были задействованы
Большая Советская Энциклопедия. Изд. 1-е. - М., 1926; Изд. 3-е. - М., 1976; Большой Энциклопедический Словарь. - М., 1991; Великая Октябрьская социалистическая революция: энциклопедия / Под ред. П.А. Голуба. - М., 1987; Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1991; Политология: краткий энциклопедический словарь-справочник. - Ростов-на-Дону, 1997; Политология: словарь-справочник. - М., 2000; Советская историческая энциклопедия. - М., 1965; Юридический энциклопедический словарь. - М., 2000.
4 Деятели СССР и революционного движения России: Энциклопедический словарь. - М., 1989.
48 См. напр.: Валентинов Н. (Н. Вольский). Новая экономическая политика и кризис партии после смерти Ленина - годы работы в ВСНХ во время НЭПа. Воспоминания. - М., 1991; Каганович Л.М. Памятные записки. - М., 1996; Куманев Г.А. Рядом со Сталиным. Откровенные свидетельства (беседы с Л.М. Кагановичем). - М., 1994; Курская А.С. Пережитое. - М., 1965; О жизни и деятельности В.И. Ленина (Воспоминания, письма, документы) // Известгг ЦК КПСС, 1990. №9 и др.
19 публикации из таких газет как «Известия», «Правда» и др., а также журналов «Большевик», «Известия ВЦИК» и др. Особый интерес представляет «Вестник Государственного контроля», а также «Вестник Комиссариата внутренних дел». Что касается первого издания, то необходимость его использования для проведения данного исследования очевидна и не требует комментариев. Что касается вестника НКВД, то следует отметить, что использование его лубликаций существенно помогло осветить деятельность ЦКК-РКИ в начале 1930-х гг. В это время органы государственного контроля тесно взаимодействовали с правоохранительными органами.
Отдельно следует выделить научные журналы «Вопросы истории» и «Отечественная история». В этих периодических изданиях, помимо сведений, касающихся темы данной работы, также рассмотрены некоторые новейшие методологические приемы исторического исследования. В целом значительный по объему и разнообразный круг источников позволяет достаточно объективно подойти к освещению основных вопросов диссертации.
Научная новизна состоит в современном научном анализе процесса становления и функционирования органов государственного контроля в изучаемый хронологический период, проведенном с привлечением новых архивных материалов, ранее не подвергавшихся критическому осмыслению. Впервые в комплексе рассмотрены вопросы, связанные с изменениями структуры и направленности деятельности Наркомата госконтроля и ЦКК-РКИ в контексте трансформации государственно-политической системы советской державы. В подобном ракурсе создание и деятельность органов государственного контроля в РСФСР-СССР практически не подвергалось систематическому и подробному изучению.
Автор приходит к выводу о том, что сама экономическая и политическая природа советской системы обусловила высокий статус органов государственного контроля. После отмены товарно-денежных отношений именно на них правительством возлагалась задача по контролю
20 над распределением материальных благ среди населения. Подобная позиция была закреплена в трудах официальных идеологов советской власти. Однако начавшаяся Гражданская война существенно скорректировала функции и структуру госконтроля, превращая его в государственный орган, который наряду с другими (ВЧК, НКЮ и др.) был призван обеспечить нормальное функционирование системы народного хозяйства, прежде всего, крупной промышленности для обеспечения нужд борьбы с контрреволюцией.
В диссертации сделан вывод о том, что отход от политики военного коммунизма и курс на построение социализма в одной отдельно взятой стране привели к усилению влияния госконтроля в экономической жизни страны и расширению его функций. В условиях НЭПа одной из важнейших задач органов госконтроля было обеспечение контроля государства над частным сектором в экономике. Объединение в 1923 г. Рабоче-крестьянской инспекции с Центральной контрольной комиссией ВКП(б) создало мощный контрольный орган с широкими полномочиями.
В работе впервые в комплексе проанализированы средства и методы постепенного подчинения органов государственного контроля партийным структурам. Особую роль в этом процессе играл И.В. Сталин, который сам являлся наркомом РКИ в 1919-1920 гг. По мнению автора, Сталин одним из первых оценил потенциальные возможности использования контрольных органов для борьбы с политическими противниками. В данной связи он приложил немало усилий для укрепления РКИ преданными ему кадрами.
Исследование показало, что популярная в народе идея широкого привлечения общественности к делу контроля, по сути, оказалась успешной пропагандистской акцией власти. На практике все вопросы решались узким кругом партийных чиновников, которые уже к началу 1930-х гг. полностью контролировали вс? основные сферы экономической жизни страны.
В заключительной части диссертации автор показывает, что на рубеже 1920-х - 1930-х гг. органы госконтроля постоянно взаимодействовали с карательными структурами советского государства. Причем они были
21 призваны осуществлять надзор не столько над обществом, сколько над самим государственным аппаратом.
Методологическую основу исследования составили диалектические методы познания, опора на обширный круг источников и литературы по проблеме. Исследование базируется на принципах историзма и объективности, критической интерпретации источника, систематизации и сравнительном анализе данных, научном беспристрастии. В работе использовался проблемно-хронологический принцип, позволяющий анализировать факты и события в диалектическом ключе.
Практическое значение исследования состоит в приращении исторического знания по одной из малоисследованных тем отечественной исторической науки. Выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы при определении и разработке новых научных изысканий с учетом тех концептуальных подходов и оценок, которые отражены в диссертации. Ее содержание может быть учтено при подготовке учебно-исторической литературы для студентов исторических факультетов, как по конкретной проблематике, так и по современной отечественной истории. Материалы исследования можно использовать при разработке вузовских спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследов; ния отражены в публикациях автора, его выступлениях на научных и научно-практических конференциях.
Структура диссертации формировалась в соответствии с поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
Теоретические основы организации и деятельности органов государственного контроля
Комплекс вопросов, связанных с местом и ролью органов государственного контроля в системе управления экономикой и обществом затрагивался многими видными учеными, в том числе и современными. Очевидно, что взаимосвязь между государством и обществом необходима для эффективного управления. Под эффективным управлением современные исследователи понимают способность исполнительной власти отвечать на запросы общества, и, вызывая доверие населения, сохранять при этом независимость от групп интересов.49 Эта формулировка подчеркивает, что государство и его аппарат должен занимать надлежащее им место: находиться под контролем общества, служить ему, быть его функцией. В связи с этим можно сказать, что контроль является неотъемлемым элементом взаимодействия общества и государства. Как специфический вид деятельности он имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает разнообразные характеристики данного понятия, а подчас не совсем точные представления о нем. Вариативности определения понятия контроля способствует разнообразие его объектов и субъектов. Наиболее обобщенная дефиниция дана в словаре русского языка СИ. Ожегова: контроль - это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора.
Наиболее подробно данный вид деятельности рассматривался правоведами, специалистами в области теории государства и права, которые сделали попытку проанализировать сущность контроля в различных его аспектах: «контроль определяется... во-первых, как специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности, во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений, в-третьих, как система проверки фактического состояния субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которой молено получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений».51 В процессе управления контроль выступает связующим элементом между управленческими циклами: управленческое решение -контроль и проверка исполнения - оценка результатов.52
Существует также определение, по которому контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.33 Если в качестве объекта контроля выступает деятельность государственных органов и должностных лиц, то можно выделить следующие виды контроля (в зависимости от субъектов контроля).
Организационное строение и функции контрольных органов РСФСР-СССР
Формирование теоретических основ советской государственности, в частности концепции контроля над администрацией, происходило одновременно с созданием органов управления и контроля. Поэтому вполне очевидно, что за период своего существования с 1917 по 1934 гг. организация государственного контроля претерпела целый ряд изменений. В первые месяцы после прихода к власти большевистское правительство издало ряд документов «по созданию как государственного (что вполне естественно), так и общественного контроля (подменяя тем самым функции гражданского общества).
Начало организации общественных контрольных органов связано с изданием положения ВЦИК о рабочем контроле, принятого 14 ноября 1917 г.167 В нем говорилось: «Рабочий контроль осуществляют все рабочие данного предприятия через свои выборные учреждения, как-то: заводские, фабричные комитеты, советы старост и т.п., причем в состав этих учреждений, входят представители от служащих и от технического персонала. Для каждого крупного города, губернии или промышленного района создается местный совет рабочего контроля». В Петрограде был учрежден Всероссийский совет рабочего контроля.168 Несмотря на «классовый», «пролетарский» характер, положение предполагало участие в контроле не только рабочих, но и специалистов-ревизоров.169
Параллельно создавались органы государственного контроля над аппаратом управления. Декретами Совнаркома «Об образовании Коллегии государственного контроля», «О правах народного комиссара по государственному контролю в Совете Народных Депутатов» от 5 декабря 1917 г. устанавливалось, что народный комиссар по Госконтролю имеет в СНК решающий голос по вопросам политическим и совещательный голос по вопросам финансово-экономического характера.170
В отчете Народного комиссариата государственного контроля о деятельности с 25 октября 1917 г. по 1 сентября 1918 г. отмечалось: «В связи с революцией 25 октября и последовавшим саботажем деятельность Народного комис .ариата Государственного контроля могла начаться нормально лишь с 24 февраля, когда саботаж был сломлен и начался вновь прием служащих Государственного контроля, признавших Советскую власть». ] Таким образом, официально признавалось, что, несмотря на присущие дореволюционному чиновничеству и интеллигенции; «разгильдяйство, небрежность, неряшливость, неаккуратность, нервную торопливость, склонность заменять дело дискуссией, работу разговорами», именно им, а не ««простому» рабочему и крестьянину», отводится ведущая роль в организации государственного контроля в республике Совете:..
18 января 1918 г. был опубликован декрет СНК «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях». В нем оговаривалась структура ее центральных и местных органов. Согласно этому декрету в районах и губерниях Советами назначались учетно-контрольные коллегии для установления единообразия в действиях и инструкциях местных контролирующих органов, для разработки и сводки данных, получаемых от них, для предварительного рассмотрения договоров и для ревизии учреждений по отчетам и балансам, а равно и для посылки фактических контролёров на места производства выплат и прочие места как для текущей, так и для выездной ревизии. В местах расходования народных сумм могли учреждаться контрольные: комиссии, выбранные служащими и рабочими учреждений и предприятий, подлежащих контролю, из лиц, не являющихся распорядителями. Эти комиссии подчинялись указаниям учетно-контрольных коллегии.
8 марта 1918 г. Центральная коллегия госконтроля издала временное положение о госконтроле, в котором говорилось о создании организационной коллегии, занимавшейся дальнейшим совершенствованием организации госконтроля. «В основу учреждения контроля положены были начала независимости и самостоятельности при сохранении непосредственной связи его с Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов».9 В мае того же года вышли в свет постановления ВЦИК и СНК, согласно которым был образован Народный комиссариат государственного контроля во главе с народным комиссаром и коллегией.174
Деятельность органов государственного контроля в 1917-1934 гг
В качестве одной из первоочередных задач, стоящих перед руководством молодой советской республики в конце 1917 - начале 1918 гг., было налаживание эффективной системы общественного и государственного контроля на объектах народного хозяйства, прежде всего крупных промышленных предприятиях. В условиях разворачивающегося антибольшевистского вооруженного сопротивления на юге и востоке страны, требовалось не допустить остановки производства стратегической продукции. Эти задачи были призваны решить, в том числе и органы общественно-государственного контроля, помимо ЧК, одной их основных задач которой признавалась борьба с саботажем и преступлениями по должности. В данном случае имелись виду главным образом буржуазные специалисты, которые отказались сотрудничать с советской властью. Следует подчеркнуть, что введение рабочего контроля над производством было одним из лозунгов, под которыми РСДРП(б) пришла к власти.
Методы, с помощью которых Центральная контрольная комиссия, а затем и рабоче-крестьянская инспекция должны были осуществлять непосредственный контроль и проводить ревизионные мероприятия, были различны. Одним з таких методов было рассмотрение поступающих жалоб и проверка по ним. 9 апреля 1919 г. был опубликован декрет ВЦИК за подписью Наркома Государственного контроля И.В. Сталина,300 который вводил в структуру органов контроля специальный отдел по приему жалоб и заявлений от граждан. Данное ведомство сохранялось как в центре, так и на местах при всех реорганизациях органов контроля - создании общественно-государственного контроля (рабоче-крестьянской инспекции), слиянии его с органами партийного контроля вплоть до упразднения РКИ в 1934 г. Несомненно, это свидетельствует о большом значении, которое придавали данному учреждению большевики.
В научной литературе по-разному оценивалась роль бюро жалоб и заявлений. Советская историография безоговорочно признавала прогрессивность данного шага, рассматривая его как нововведение Советской власти, направленное на улучшение системы взаимодействия народа и власти, lie подвергалась сомнению пропагандистская трактовка бюро жалоб начала 1920-х гг. «При старом строе в России не было граждан, были рабы, управляемые царем и его приспешниками. Произвол и несправедливость царили в Управлении Государством. Жаловаться на бесчинства царских чиновников в большинстве случаев было не только бесполезно, но и опасно. Не то в Советской России: рабочие и крестьяне взяли власть в свои руки сами управляют государством, им приходится все строить заново, в одно и тоже время и учась управлять и управляя. При таких условиях неизбежны на первых порах ошибки, возможны и злоупотребления, т.к. в среду Советских работников могут проникнуть недобросовестные и даже бесчестные люди. Для наблюдения за точным и быстрым выполнением декретов Рабоче-крестьянского правительства, для искоренения злоупотреблений и т.п. декретом Всероссийского Исполнительного Комитета постановлено организовать РКП. Одним из отделов ее является бюро жалоб».
В конце 1980-х - начале 1990-х гг. появляется резко критические суждения о данном институте политической жизни 1920-х гг. В.П. Макаренко следующим образом объяснял официальное введение в структуру органов Советской власти бюро жалоб: «Жалоба - составная часть бюрократического управления. Она создает у граждан чувство некоторой свободы по отношению к чиновникам низших уровней. Эта свобода связана с культивируемым в государстве убеждением: верхи всегда готовы реагировать на социальную несправедливость и бедствия народа. Данная иллюзия связывает граждан, с правительством. Подавая жалобу, гражданин заявляет о своей солидарности с верхами».
