Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальное положение населения Волгоградской области в 1985-1991 гг 25
1.1. Советская модель социальной политики и положение населения Волгоградской области к 1985 г 25
1.2. Социальная сфера Волгоградской области на начальном этапе перестройки 47
1.3. Ухудшение социальной ситуации в Волгоградской области на фоне углубления экономического и политического кризиса 89
Глава 2. Социальное развитие Волгоградской области в годы рыночной трансформации социально-экономической системы (1992-1999 гг.) 111
2.1. Реализация социальной политики в Волгоградской области в 1992-1995 гг 111
2.2. Противоречия социальной политики в Волгоградской области в 1996-1997 гг 154
2.3. Нарастание кризисных явлений и тенденций социального развития в Волгоградской области (1998-1999 гг.) 170
2.4. Влияние демографической ситуации и миграционных процессов на развитие Волгоградской области 191
Заключение 205
Источники и литература 209
- Советская модель социальной политики и положение населения Волгоградской области к 1985 г
- Социальная сфера Волгоградской области на начальном этапе перестройки
- Реализация социальной политики в Волгоградской области в 1992-1995 гг
Введение к работе
Социальная политика - одна из составляющих внутренней политики государства, сфера деятельности, где происходит теснейшее соприкосновение интересов государства и его граждан. В силу этого социальная практика нуждается в постоянном анализе, обобщении исторического опыта, оценке достигнутого в историческом сопоставлении характера и существа социальной политики. Многие проблемы в России остаются нерешенными. Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г. отметил, что «необходимым условием обеспечения высоких темпов развития остается завершение преобразований, идущих во многих секторах экономики и социальной сферы... Доступность услуг образования и здравоохранения, возможность приобрести жилье помогут смягчить проблему бедности. Сейчас около 30 миллионов наших граждан имеют доходы ниже прожиточного минимума. Это огромная цифра. Причем большинство бедных в стране - это трудоспособные люди»1.
В ст. 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. зафиксировано, что наша страна является социальным государством2. Понятие «социальное государство» - новое для российского законодательства, оно подчеркивает обязанность проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей, свободное развитие каждого человека, а также приоритетность социальных проблем . В социальной политике находит практическое функционирование социального государства, утверждение его принципов.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Стенограмма выступления от 26 мая 2004 г.// Российская газета. 2004. 27 мая, С. 3.
2 Конституция Российской Федерации. М., 1993. С.20.
3 Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий/ Под ред. Б. Н. Топорнина. М„
1997. С.20.
В результате радикальных экономических реформ была разрушена система обязательных социальных гарантий, изменилась социальная структура общества и, как следствие, возникла необходимость выработать комплекс мер для снятия социальной напряженности в обществе. Опыт реформирования социальной сферы показывает, насколько сложен этот процесс. Но без изучения и усвоения его невозможно выработать методы оптимизации социальных преобразований.
Актуальность работы продиктована необходимостью оценки эффективности социальной политики для населения в новых условиях на региональном уровне, так как одной из особенностей России является глубочайшая территориальная дифференциация уровня социально-экономического развития. В период с 1991 по 1999 гг. максимальные параметры динамики, объемов производства промышленной продукции превосходили минимальные более чем в 8 раз, размеров инвестиций в основной капитал — более чем в 14 раз, реальных денежных доходов населения — в 11 раз.
Актуальность изучения была связана с необходимостью исследования причин системного кризиса, унаследованного от перестройки 1980-х и радикальных реформ начала 1990-х гг., его социальных последствий для общества, оценки эффективности социальной защиты населения.
Нужно учитывать, что социальная политика - не только практическая, но и теоретическая деятельность. Теория - результат общественно-духовного производства, формирования цели деятельности и определяющего средства их достижения, существующий в форме развивающихся понятий о предметах человеческой деятельности. Развитие социальной сферы невозможно без органичной связи теории и практики, постоянного теоретического обобщения практического опыта, внедрения в практику теоретических изысканий, исследований. В наиболее развитых странах тематика исследований по проблемам социальной политики
5 составляет 15% от всех проводимых исследований4.
В условиях затянувшегося системного кризиса необходима разработка новой социальной стратегии, базирующейся на современной концепции рыночной модели социальной политики. Состояние социальной сферы в РФ характеризуется рядом крайне негативных факторов. Это резкое снижение уровня жизни населения, возрастание социальной дифференциации по имущественному признаку, чрезмерная поляризация доходов в зависимости от территориального проживания, от возраста. Система координат — правовая, финансово-экономическая и организационно-управленческая составляющие. Реальная заработная плата в 2000 г., по расчетам специалистов Института народнохозяйственного прогнозирования составляла лишь 1/3 от уровня 1991 г. Доходы 14, 5 млн. человек наиболее обеспеченных россиян в 40 раз превышали доходы 14, 5 млн. наименее обеспеченных5.
В настоящее время в связи с проводимой монетизацией льгот и передачей основного круга вопросов социальной политики на региональный уровень возрастает необходимость изучения опыта Волгоградской области, как позитивного, так и негативного.
Выделение в «Основных направлениях развития экономического и социального развития СССР на 1981-1985 гг.» раздела «Социальное развитие и повышение народного благосостояния» было важнейшим политическим и идеологическим условием активизации внимания обществоведов к социальным вопросам. Анализ фактического материала проводился исключительно в одном направлении - выяснялись все факты «становления бесклассовой структуры общества», так как XXVI съезд КПСС сделал вывод, что «это в главном и основном произойдет в
4 Краснов Б. И. Социальная политика в России на рубеже веков: реальность и про гнозы//Соц пальная
политика в России на пороге XXI в. Материалы выступления участников научных чтений МГСУ. 15
апреля 1999 г. М., 1999. СП.
5 Труд. 2000. 18 февраля.
исторических рамках зрелого социализма»6. Широко применялись
категории «народное благосостояние» и «уровень жизни». Одним из
первых, кто стал изучать социальную политику и оперировать этим
понятием, был А.Г. Здравомыслов . Он поставил вопрос о роли принципа
социальной справедливости в социальной политике КПСС еще до XXVII
съезда КПСС. В социальной политике он видел две тенденции: «С одной
стороны, сохраняется стремление искусственного ускорения процесса
социального выравнивания. Эта тенденция недооценивает позитивные
моменты социального неравенства, состоящие в стимулировании
добросовестного и инициативного труда. В крайнем своем выражении она
оправдывает уравниловку и ведет к недооценке
высококвалифицированного труда. С другой стороны, воспроизводится тенденция, направленная на закрепление сложившихся имущественных различий вне зависимости от масштабов трудового вклада». Автор называл основные факторы, которые влияли на степень имущественных различий, среди которых институт наследия, механизмы перераспределения материальных благ в сфере обращения, возможности накопления значительных сумм в семье, личные групповые связи, круговая порука, обмен услугами, злоупотребление служебным положением. Здравомыслов отмечал стихийное столкновение этих двух тенденций, признание которых в литературе являлось первым важным шагом в пересмотре теоретических стереотипов.
Политические события второй половины 1980-х гг., апрельский Пленум ЦК (1985 г.), XXVII съезд КПСС, XIX партийная конференция, появление и обострение кризисных явлений в социальной сфере поставили перед обществоведами задачу углубленного исследования социальной политики на различных исторических этапах, механизма ее формирования и реализации. Так, С.С. Шаталин, К.И. Микульский, В.З. Роговин считали, что
6 XXVI съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стеногр. отчет. М„ 1981. С. 72.
7 Здравомыслов А- Г. Социальная политика КПСС в условиях развитого социализма. М., 1984.
7 социальная политика в 1980-е гг., привела к подрыву стимулирующей роли заработной платы и в целом не могла при социализме выровнять положение людей: были различны условия труда и уровень его оплаты, неодинаковы условия жизни в городе и деревне и т. д. Авторами был сделан вывод, что социальное неравенство заключалось не только и не столько в различном положении рабочего класса, крестьянства и интеллигенции, сколько в значительно большем различии внутри этих социальных групп .
На XXVII съезде Коммунистической партии в политическом докладе М.С. Горбачева прозвучало заявление об остаточном принципе развития социальной сферы в СССР, которое было поддержано исследователями. В работе «Реальные доходы населения» были выделены основные направления и цели социальной политики в СССР в 1980-е гг. Главное, от чего зависело развитие социальной сферы, считали авторы, это отказ органов власти от так называемого остаточного принципа планирования. Ученые считали, что декларированные коммунистической партией идеи социальной справедливости не были в СССР реализованы в полной мере, поскольку снижение экономических темпов развития страны диктовало ограничение бюджетных расходов на социальную сферу9. Это было важным шагом в преодолении тезиса о «постоянной и неустанной заботе КПСС и Советского правительства о благосостоянии народа».
На январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС было введено понятие «механизм торможения» «в качестве категории, помогающей раскрыть причины застойных явлений в экономике и социальной жизни, особенно получивших распространение на рубеже 1980-х гг. и приведших к предкризисному состоянию общества»10. Ю.С. Аксенов расширил это понятие. Под механизмом торможения им понималась совокупность устаревших, консервативных, изживших себя институтов, взглядов,
Микульский К.И., Роговин В.З., Шаталин С. С. Социальная политика КПСС. М„ 1987. С. 36.
9 Реальные доходы населения/Под ред. В, Ф. Майера и Л. С. Ржаницина. М., 1988. С.252.
10 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 27-28 января І 987 г. М„ 1987. С. 10.
8 стереотипов практического действия, укоренившихся в самых различных сферах общественного бытия и сознания11.
Во второй половине 1980-х гг. И.А. Алуф, В.В. Журавлев, В.М. Курицын, М.Ю. Шмелев, Е.Ю. Зубкова и др. начали изучение причин, обусловивших "торможение", часть из них настаивали на рассмотрении эффективности реализуемой социальной политики. В целом, исследователи преследовали задачу дать анализ застойных явлений советского общества. Литература носила дискуссионный характер, высказывались интересные суждения о сущности социальной политики государства, об историческом опыте ее осуществления, содержащем как позитивные, так и негативные уроки12. Однако необходимо признать, что преувеличение размеров социальных гарантий в сочетании с бесконфликтностью описания советской действительности во многом снижает научную значимость публикаций.
В 1990-е гг. активировался рост научного интереса к отечественному и зарубежному опыту организации социальной политики, к вариантам обновления социальных отношений. Г.С. Еськов сделал вывод: результативность социальной политики во многом зависит от того, насколько научно обоснованной является нормативная база, на основе которой действуют органы управления социальной сферой13. Понимание этого способствовало привлечению ученых к разработке методологии социальной политики14.
В связи с радикальным экономическим реформированием в стране произошла сильная дифференциация общества, что привлекло внимание
11 Аксенов IO. С. Механизм торможения и революционная перестройка// Страницы истории советского
общества: Факты, проблемы, люди. М., 1989. С. 384.
12 См.; Механизм торможения: истоку действия, пути преодоления. M., 1988; Заславская Т. И. О
стратегии социального управления перестройкой// Иного не дано. М., 1988. С. 24-33; Шмелев М. Ю. О
социальной политике КПСС на современном этапе// Партия и рабочий класс в социалистическом
обществе. М., 1989; Аксенов Ю. С, Крухмалев А. Е., Зубкова Е. Ю., Злоказов Г. И. Социальная и
духовная жизнь общества. Негативные тенденции // На пороге кризиса: нарастание застойных явлений в
партии и обществе. М., 1990. С. 279-350.
13 Еськов Г. С. Твои права, человек. М., 1993.
Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. М., 1995; Наумов С. Ю. Социальная политика в условиях модернизации политической и экономической системы России в 80-90-х гг. XX в.: Дис. ... д-ра. ист. наук. Саратов 1998; Смирнов С. Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999 и др.
9 исследователей к проблеме социальной поляризации в России и роли социальной политики в этом процессе. Так, А.С. Ващук отмечает, что «новая генерация политиков, пришедших к власти, через все средства массовой информации создает миф, пытаясь внедрить в сознание людей идею закономерности складывающегося социального расслоения как начала зарождения новой социальной структуры, основанной на рыночной экономике». Автор пишет, что существует опасность впасть в другую крайность: от оправдания социальной однородности к апологетике классовой дифференциации15.
Значительный круг литературы касается социальной работы. В России социальная работа как теория и практика получила распространение в конце 1980-х гг. Возникла специальность "социальный работник", была создана сеть учебных заведений, складывалась учебная дисциплина "социальная работа", активно издавалась научная и учебная литература16.
На фоне изучения общих тенденций социальных преобразований специалисты возвращаются к поиску новых методов исследования социальной политики17. Перспективности тендерной методологии в раскрытии ключевых проблем социальной политики был посвящен сборник «Экономика и социальная политика: тендерное измерение» 18. В статье Н. М. Римашевской отмечено, что в России, как и в бывшем СССР, используется абсолютный метод установления уровня бедности, реализуемый в так называемой «потребительской корзине». Исследователь указывала, что до 1991 г. существовало понятие «малообеспеченность», а
15 Ващук А.С. Социальная политика в СССР и ее реализация па Дальнем Востоке (1945 - кол.1980-х гг.):
Дис.... д-ра нет. наук. Владивосток, 1998. С. 75.
!6См., например: Сафронова В. М. Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы,
технологии. М,, 1992; Актуальные проблемы состояния и перспективы социальной работы в России. М.,
1992; Холостова Е. И. Генезис социальной работы в России. М., 1995; Российская энциклопедия
социальной работы: В 2-х т. М., 1997; Павленок П. Д. Введение в профессию "Социальная работа". М.,
1998.
17 См., например: Бабенко Н. А. Государственная социальная политика: методология, тенденции и
проблемы ее реализации в РФ в 1990-х гг.: Автореф. дис... канд. ист. наук. М., 2000; Лаврсненко И. М.
Государственная социальная политика РФ: опыт и проблемы трансформации 1980-е - перв. иол. 1990-х гг.
XX столетия: Дис... д-ра ист. наук. М., 2000; Морозкин А. П., Наклонов Д. Н. Социальная стратегия
регионального развития. СПб., 2002.
18 Экономика и социальная политика: гендерное измерение. М., 2002.
10 слово «бедность» практически не употреблялось. Доля же малообеспеченных составляла в 1991 г. 38% населения страны. В результате «шоковой терапии» 1992 г., по ее мнению, если бы стали использовать прежние расчеты потребления, бедных стало бы 80%. На основе этой цифры нельзя было принимать никаких социальных решений. В результате перешли на «новую метрику» бедности. Была рассчитана стоимость потребительской корзины - в 2 раза меньшая, чем это было в 1991 г., в 1992 г. стал действовать новый прожиточный минимум. Он соответственно уменьшал в два раза долю бедных. В 2000 г. была введена новая методика определения прожиточного минимума. Автор отмечает, что экономические реформы осуществлялись без оценки их социальных последствий, не выявлялись допустимые объективные и субъективные границы ухудшения положения населения (сколько времени можно «затягивать пояса»)19.
Сравнительный анализ теории и практики социальной защиты в странах развитой рыночной экономики (Германии, США, Швеции) представляет интерес, т.к. помогает понять распределение ответственности между различными уровнями власти в социальной сфере, эффективное использование бюджетных ассигнований. Зарубежная практика методов социального регулирования, представленная в работах Н.В. Еникаевой, А. Шлихтер,
М.В. Каргаловой, А.Меллера, Р.Р. Тухватуллиным, В.В. Антроповым полезна для региональных органов социальной защиты населения.
Для исследований 1990-х гг. характерен интерес к отечественному региональному опыту социальной политики. Ряд работ по формированию социальной политики в переходный период был заявлен в качестве концепций
Экономика и социальная политика: тендерное измерение. М., 2002. С. 10.
20 Енмкаева Н. В. Из истории социальной политики администрации США Р. Рейгана (1981-1984). М., 1993; Шлихтер А. Государственная социальная программа и местные органы власти США. М., 1996; Каргалова М. В, Социальная политика Европейского Союза: концептуальные аспекты и тенденции развития в 80-е-90-е гг.: Дне. ... д-ра ист. наук. М., 1999; Меллер А. Социальная политика Швеции. М„ 1999; Тухватуллип Р. Р. Государственная социальная политика США (30-90-е гг. XX в.). Уфа, 2002; Антропов В. В. Путь Германии. М., 2003.
социально-экономического развития отдельных регионов. Так, Л.П. Кураков исследовал проблемы управления в социальной сфере в Чувашской
*У 1
Республике . Работа В.А. Кислицына посвящена социально-экономическому развитию Республики Марий Эл22. Исследования носят обзорный характер, авторы описывают теоретико-методологические аспекты управления социальной сферой. Проведя анализ социальной политики в 1990-х гг. на примере нескольких ее направлений, ряд авторов пришли к выводу, ^гто региональная составляющая в целостном ее виде отсутствовала.
Практика проведения социальной политики в регионах дала возможность рассмотреть механизм ее формирования и первые результаты, что нашло отражение в диссертациях И.З. Базоевой, Б.М. Зумакулова, Е.В. Кувшиновой, А.С. Кагерманова, Ю.Н. Пападука23.
Исследования, которые бы рассматривали опыт регионов Нижнего Поволжья и, в первую очередь, Волгоградской области, немногочисленны.
Частично опыт Волгоградской области в 1990-е гг. проанализирован в диссертационных исследованиях экономистов. Так, например, в работе Т.А. Плаксуновои предложены механизмы и экономическое обоснование эффективности социальной политики на уровне семьи. Опираясь на компаративный анализ реализации социальных функций семьи автор считает, что именно на региональный уровень должны быть перенесены целевые программы планирования, социального обслуживания, защиты и прогнозирования семьи24.
Кураков Л.П. Концепция социально-экономического развития Чувашской Республики. М., 1997. 22 Кислицын В.А., Кураков Л.П, Концепция социально-экономического развития Республики Марий Эл. М., 1997.
25 Базоева И.З. Механизм формирования региональной социальной политики государства переходного
периода: Автореф. дне канд. экон. наук. М., 1996; Зумакулов Б.М. Государственная социальная полити
ка и особенности ее реализации в субъектах Российской Федерации в условиях трансформации общества:
Дис. ... д-ра ист. наук, М., 1999; Кувшинова Е.Е. Формирование механизма социальной политики
Российской Федерации: тенденции и противоречия: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 1999;
Кагерманов А.С. Разработка и реализация социальной политики Российской Федерации в 1990-е гг. (на
материалах Северокавказского региона): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2002; Пападука Ю.Н. Опыт
и проблемы формирования современной системы социальной защиты инвалидов. 1991-2000 гг. (на
материалах г. Москвы и Московской обл.): Автореф. дис канд. ист. наук. М., 2002.
14 Плаксунова Т.А. Экономические основы социальной защиты семьи в условиях перехода к рынку: Автореф. дис.... канд. экон. наук. Волгоград, 1996. С.25.
Докторская диссертация Е.Г. Олейниковой25 посвящена анализу исторического опыта действий властных структур, политических партий и производственных коллективов при решении социальных проблем на материалах Европейской части России (Москва, Санкт-Петербург, Саратовская, Волгоградская, Астраханская области). Изучив государственную политику стимулирования труда работников промышленных предприятий в условиях различных форм собственности, автор пришла к выводу, что в советский период (1980-1985 гг.) оплата не соответствовала количеству и качеству труда, ибо отсутствовала подлинная рыночная стоимость продукции, а применение морального стимулирования (предусматривающего рост материального обеспечения) достигало нужной эффективности только среди узкого круга передовых работников.
Отдельная глава диссертации Е.Г. Олейниковой посвящена состоянию социальной защищенности населения в период становления рыночной экономики. Изучены проблемы расслоения и изменения социальной структуры общества, опыт профсоюзов по оказанию помощи беднейшим группам населения. По мнению исследовательницы, реальные меры, предпринимаемые профсоюзами для достижения декларированных целей, и в области, и в стране, были малоэффективны. Автор показала формы адресной социальной помощи населению на примере осуществления проекта, проводимого на территории Волгоградской области, этапы повышения минимального размера оплаты труда, предложила составление социальной карты Волгоградской области и г. Волгограда.
В диссертационном исследовании Н.П. Крюкова, охватывающем большой хронологический отрезок - с конца XIX в. до 1990-х гг., представлена история общественной и частной благотворительности в Астраханской, Волгоградской и Саратовской областях, ее место в современной системе социальной
Олейникова Е. Г. Опыт решения социальных проблем и социальные ориентиры российского общества на пути к рыночной экономике (1980-1996 гг.): Дис.... д-ра ист. наук. Саратов, 1998.
13 поддержки населения26. Поставив вопрос: что преобладает в области социальной поддержки населения - сохранение системы советского государственного социального обеспечения или возрождение традиций, принципов и форм российской благотворительности, автор не пришел к однозначному выводу.
Сравнивая практику работы социальных органов трех областей, Н.П. Крюков выделяет специфику Волгоградской области в принятии дополнительных мер по защите инвалидов, в частности, реализации областной целевой программы «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», а также в хорошо развитой сети учреждений по их социальной реабилитации. Автор проанализировал закон Волгоградской области «О государственной адресной социальной помощи жителям Волгоградской области», положительно оценил его и рекомендовал к внедрению в других областях. Вопросы реформирования здравоохранения, образования, культуры, финансирования социальной сферы в работе не изложены.
Изучению практики региональной социальной политики было посвящено несколько специальных семинаров, научно-практических конференций, прошедших в Нижнем Новгороде, Сыктывкаре, Оренбурге, Пензе, Ярославле, на которых, наряду с докладами ученых, были представлены мнения представителей органов исполнительной власти . В Волгоградской области ежегодно проводятся экономико-исторические конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России», в 2002 г. проводилась конференция
Крюков Н.П. Исторический опыт социальной поддержки населения России и его использование в 90-е гг. XX в, (на материалах Нижнего Поволжья): Дне.... д-ра ист. наук. Саратов, 2003. 21 Региональная социальная политика: молодежный аспект. Материалы международной научно-практической конференции (18-20 апреля 1996 г.), H. Новгород, 1997; Основы формирования социально-экономической политики на уровне субъектов Федерации. Четвертая годичная сессия ученого совета, 12-14 февраля 1997 г, Сыктывкар, 1997; Территориальные проблемы социальной политики: Материалы 3-х Милънеровских чтений. М., 2000; Социальная политика, социальное образование на региональном уровне: материалы Межрегиональной научно-практической конференции. Оренбург, 2000; Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Всесоюзная научно-практическая конференция, 21-22 декабря 2000 г.: Сб. материалов. Пета, 2001; Вопросы современной социальной политики: региональный аспект: Материалы II научно-практической конференции, 30-31 октября 2002 г. Ярославль, 2002.
14 «Проблемы и перспективы устойчивого развития Волгоградской области», на которой было подчеркнуто, что при разработке и осуществлении социальных программ в области должна проводиться строжайшая экспертиза на их соответствие государственным и региональным интересам, на реальную ценность их научного обоснования и практического применения, должен проходить постоянный мониторинг, диагностика и коррекция достигнутых результатов .
Из обзора историографии видно, что в достаточной степени изучены методы стимулирования трудовой активности населения Волгоградской области в 1980-е гг., установлено, что требования профсоюзов в значительной степени выражали интересы социальной защиты трудящихся. Но реальные меры, принимаемые профсоюзами для достижения декларированных целей, в целом по стране были малоэффективны. Изучен опыт пенсионного обеспечения населения Волгоградской области в 1990-е гг.
Обращение исследователей к проблемам адресной социальной защиты населения области при переходе к рыночной экономике, защиты детства и материнства, государственного социального обслуживания фаждан с ограниченными возможностями носили фрагментарный характер и требуют существенных дополнений и уточнений.
Исследователи не дали ответа на вопросы, как происходили преобразования в сфере здравоохранения, образования, культуры в Волгофадской области, как проводилось нормативно-правовое регулирование социальной политики и финансирование социальной сферы в регионе, каким образом отразился экономический кризис на процессе реализации региональной социальной политики. Остается непроясненным соотношение методов социальной политики на федеральном и региональном уровнях. Не
Иншаков О.В. Научные основы реализации концепции перехода Волгоградской области к устойчивому развитию // Проблемы и перспективы устойчивого развития Волгофадской области. Волгоград, 2002. С. 8.
15 анализировался комплексно опыт проведения социальной политики Волгоградской области с 1985 по 1999 гг.
Цель и задачи исследования. Цель исследования — выявить место социальной политики в деятельности государственных органов управления Волгоградской области в период 1985-1999 гг.
Достижение выдвинутой цели предполагает решение следующих задач:
рассмотреть социально-экономическое положение Волгоградской области к середине 1980-х гг.;
проанализировать характер социальной политики области в 1985-1991 гг.;
определить факторы развития социальной сферы Волгоградской области в 1990-е гг.;
раскрыть взаимосвязь между причинами и формами проявления кризисного состояния в сфере социальной защиты населения в области в 1990-х гг.;
оценить результативность социальных программ в Волгоградской области;
проанализировать основные областные нормативно-правовые акты социальной направленности;
выявить возможности социальной политики в период радикального государственного реформирования.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1985 по 1999 г. Нижняя хронологическая граница связана с приходом в 1985 г. к руководству советским государством М.С. Горбачева, поставившего цель - ускорение социально-экономического развития страны, что обусловило качественные изменения во всех сферах жизни. С конца 1980-х гг. правительством предпринимались попытки проведения активной социальной политики: широко формулировались задачи в области образования, здравоохранения, системы социального обеспечения, заработной платы, в сфере жилищного строительства. Происходило постепенное расширение прав региональных и
муниципальных органов власти, начали появляться различные подходы к решению социальных проблем в рамках планового ведения хозяйства в регионах.
Верхней хронологической границей является 1999 г., когда в российском обществе отчетливо выявилась адаптированность не только к проявлениям структурного реформирования, но и к рыночным условиям в целом. Органами государственной власти Волгоградской области был разработан ряд мер, направленных на деление социального риска между всеми участниками социальных отношений; в регионе сформировалась структура управления социальной политикой, работали государственные внебюджетные социально-страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Государстве] шый фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социальной поддержки населения и др.). В последующие годы качественных изменений в управлении социальной сферой не наблюдается.
В отдельных случаях для объяснения социальной истории региона приходилось выходить за указанные хронологические рамки в целях прояснения исторической обусловленности тех или иных явлений.
Территориальные рамки работы включают административные границы Волгоградской области. На фоне политических пристрастий в изучаемый период Волгоградская область оказалась в границах так называемого «красного пояса», что свидетельствует о значительном недовольстве населения федеральными программами экономического и социального регулирования жизни страны. Располагающая богатыми природными ресурсами, крупным промышленным и сельскохозяйственным сектором, разветвленной системой транспортных коммуникаций Волгоградская область относится к территориям, наиболее пострадавшим в 1990-е гг. от экономического кризиса, характеризующегося спадом производства, значительной безработицей, высоким уровнем бедности, результатом чего стало отнесение региона к числу
17 реципиентов. В списке данных регионов представлены субъекты РФ Нижнего Поволжья, большинство приграничных регионов юга Сибири и Дальнего Востока, Псковская, Брянская, Пензенская область и др.29. Таким образом, итоги исследования социальной политики в Волгоградской области возможно проецировать на эти, типологически схожие с нею, регионы.
Методологической основой исследования являются принципы историзма, объективности и научной достоверности. Принцип историзма, предполагающий всестороннюю оценку событий и явлений во всем их многообразии и в конкретно-исторических условиях их возникновения и развития, позволил хронологически проследить формирование государственной системы социальных гарантий, которая в новых условиях приобрела иные формы. Принцип объективности предполагает рассматривать события без идеологически заданных схем и стереотипов. Мы старались показать и сильные, и слабые стороны исследуемой проблемы. Принцип научности диктовал всестороннее и критическое изучение источников.
В исследовании применялись разнообразные методы. Историко-сравнительный метод позволил установить сходства и различия в деятельности органов социальной защиты на разных хронологических этапах и по вертикали «общегосударственные — областные мероприятия», выявить специфику Волгоградской области в проведении конкретных программ поддержки населения. Историко-генетический метод позволил показать последовательно изменение места и функций социальной политики в различных экономических системах, причинно-следственные связи и закономерности процессов, происходивших в Волгоградской области в 1985-1999 гг., проанализировать динамику событий. Историко-системный метод дал возможность выявить наиболее важные элементы экономической политики на федеральном уровне и на этом фоне рассмотреть конкретные программы в области социальной защиты и их результативность. С учетом специфики темы и ее приближенности
Польшев А.О. Межрегиональная дифференциация: методология анализа и государственного регулирования. М„ 2003. С. 8-9.
18 к современности использовался метод актуализации, позволяющий на основании опыта прошлого сделать определенный научный прогноз. Он помогает оценить решения с точки зрения исторических результатов, показывает целесообразность принятия тех или иных программ, поскольку поставленная в центр исследования проблема является повседневной практикой работы региональных органов власти.
Источниковая база исследования включает несколько видов. Законодательно-актовые материалы - Законы СССР, Российской Федерации, Волгоградской области, постановления главы администрации Волгоградской области и Волгоградской областной Думы (Закон РФ «О ветеранах», Закон РФ «О социальной защите инвалидов», Закон РФ «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», Закон Волгоградской области «О временных областных минимальных социальных стандартах в Волгоградской области», Закон Волгоградской области «Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области» и др.) дали возможность проследить историю становления нормативно-правовой базы социальной политики; установить формы, способы и источники финансирования социальных программ на федеральном и областном уровнях. Федеральные законы позволили выявить общие тенденции, а региональные законы - частные особенности реализации социальной политики.
В диссертации использованы делопроизводственная документация, хранящаяся в Государственном архиве Российской Федерации - материалы Госплана РСФСР (ф. А-262), Министерства культуры РСФСР (ф. А-501) и др. Большой пласт источников данного вида хранится в Центре документации новейшей истории Волгоградской области — протоколы, стенограммы пленумов и партийных конференций Волгоградского областного комитета КПСС за 1985-1991 тт., справки об итогах выполнения планов экономического и социального развития области, письма, поступавшие в областной комитет КПСС по социальным вопросам (ф. 113); в Государственном архиве
19 Волгоградской области - стенограммы заседаний Волгоградского областного совета народных депутатов за 1991-1993 гг. (ф. 2115), материалы постоянной комиссии Волгоградского областного Совета народных депутатов по вопросам социальной защиты населения, благотворительности и милосердию за 1990-1993 гг., отдела социального обеспечения исполнительного комитета Волгоградского областного Совета народных депутатов (ф. 4650), отдела здравоохранения исполнительного комитета Волгоградского областного Совета народных депутатов (ф. 2672); в текущем архиве администрации Волгоградской области — стенограммы депутатских слушаний Волгоградской областной Думы (ф. 2199), материалы заседаний коллегии администрации области (ф. 2183), отчеты об исполнении областного бюджета, о состоянии финансирования социальных учреждений. В целом в работе изучены материалы 7 фондов из 4 центральных и региональных архивов.
Для характеристики социально-экономического положения Волгоградской области нами привлечены статистические материалы, опубликованные в изданиях Государственного комитета статистики Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Волгоградской области. Проанализированные сборники30 позволили сравнить социально-экономические показатели развития области, объемы федерального и областного финансирования социальных программ, подготовить обобщающие сравнительные таблицы.
В научный оборот вводятся также материалы социологических опросов,
проведенные в Волгоградской области во второй половине 1980-х гг. -
1990-е гг., показывающие отношение населения к проводимым
30 Народное хозяйство СССР d 1985 г.: Стат. ежегодник. М., 1986; Народное хозяйство СССР за 70 лет. М., 1987; Народное хозяйство СССР в 1990 г, М., 1991; Основные социально-экономические показатели городов и районов Волгоградской области за 1991 год. Статистический ежегодник. Волгоград, 1992; Основные социально-экономические показатели городов и районов Волгоградской области за 1991 год. Волгоград, 1992; Показатели социального развития области в сравнении с некоторыми областями (по данным Госкомстата России). Волгоград, 1992; Основные социально-экономические показатели городов и районов Волгоградской области за 1993 год. Волгоград, 1994; Статистический ежегодник Волгоградской области в 1994 году. Волгоград, 1995; Российский статистический ежегодник. М., 1996; Социальное положение и уровень жизни России, М., 2000; Волгоградская область в цифрах в 2001 году. Волгоград, 2002.
20 преобразованиям и позволяющие оценить результативность предпринимаемых властью мер.
Широко использовались материалы периодической печати. Центральные издания («Российская газета», «Аргументы и факты», «Куранты», «Деловой мир», «Утро России», «Общая газета»), местные издания («Волгоградская правда», «Вечерний Волгоград», «Молодой ленинец», «Новая газета», «Областные вести», «МИГ», «Вперед», «Еланские вести», «Волжские новости») публиковали материалы о ходе реформ, о социальных аспектах жизни области, письма читателей в редакции газет, выступления официальных представителей власти и т. д.
Для характеристики социально-экономических процессов привлекались источники личного происхождения — воспоминания видных политических и общественных деятелей - непосредственных участников разработки и реализации социальной политики (Л.И. Абалкина, А.Н. Яковлева, НЛС. Байбакова, Н.И. Рыжкова, А.С. Черняева) . Эти работы характеризуют атмосферу борьбы в высших политических кругах. В книге А.Н. Яковлева собраны выступления на актуальные темы социальной и экономической жизни, о политических реформах второй половины 1980-х гг. В воспоминаниях Н.Н. Рыжкова внимание автора уделено принятию социально важных решений первыми лицами государства во второй половине 1980-х гг. Интересным источником является дневник А.С. Черняева (помощника М.С. Горбачева), который фиксировал и комментировал происходившие события второй половины 1980 гг.32
Научная новизна работы определяется тем, что в ней впервые в отечественной историографии на диссертационном уровне проведено исследование, посвященное изучению социальной политики Волгоградской
Абалкин Л.И. Неиспользованный шанс: полтора года в правительстве. М„ 1991; Яковлев А.Н. Муки прочтения бытия. M., 1991; Байбаков Н.К. Сорок лет в правительстве. М., 1993; Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. M., 1995; Черняев А.С. 1991 г. Дневник помощника Президента СССР. М., 1997. 32 Черняев А. 1991 г. Дневник помощника Президента СССР. M., 1997.
21 области в 1985-1999 гг. Привлечение широкого круга ранее не опубликованных источников позволило воссоздать картину социальных преобразований, происходивших в Волгоградской области в контексте экономических реформ в масштабах государства.
В диссертации раскрыты сильные и слабые стороны системы социальной защиты населения в исследуемый период. Сильными сторонами являлись следующие: принятие областных законодательных актов; переход к адресной помощи; открытие новых объектов социальной сферы; разработка программ для лиц с ограниченными физическими возможностями. Выявлены проблемы социальной политики второй половины 1980-х гг. Это полная зависимость системы социального обеспечения от государственных дотаций, остаточный принцип финансирования, недостаточная обеспеченность жильем населения, постоянное неосвоение капитальных вложений, направленных в социальную сферу, устарелость материально-технической базы здравоохранения, образования, культуры.
Показаны процессы перенесения методов регулируемой экономики на социальные процессы в 1985—1991 гг. и попытки переложения ответственности за финансовое обеспечение и целевые адресные программы на регионы без учета их особенностей (природно-климатических, кадровых, национальных, территориальных) в 1992-1999 гг.
Раскрыта взаимосвязь между причинами и формами проявления кризисного состояния в социальной сфере Волгоградской области в 1990-х гг. Уменьшение расходов на медицинское обеспечение и капитальное строительство медицинских учреждений, перевод части медицинских услуг в категорию платных, переход к страховой медицине, несовершенство законодательной базы по данному вопросу, инертность со стороны центральных органов по корректировке программы, ошибки, допущенные в области при выполнении программы, финансовая несогласованность негативно сказались на здоровье населения области, что нашло отражение в
22 увеличении численности инвалидов, высоком уровне смертности, особенно среди мужчин в трудоспособных возрастах, старении населения области. За 1990-2000 гг. количество пенсионеров всех категорий в области увеличилось с 616400 чел. до 736100 чел.
Отсутствие в общегосударственной и региональной политике социальной приоритетности, нехватка финансовых средств и часто неэффективное их распределение сказались на снижении общего уровня и качества жизни населения региона. Волгоградская область в сравнении с другими регионами Поволжья имела в 1999 г. очень высокий процент населения с доходом ниже прожиточного минимума (58,1%) и уступала только Республике Калмыкия и Пензенской области. В области количество бедных было почти в 2 раза больше, чем в среднем по стране (29,9%).
В ходе исследования установлено, что одной из самых сложных проблем в 1990-е гг., которую не удалось решить, была проблема обеспечения достойной оплаты труда. Так, заработная плата работников здравоохранения, социального обеспечения, образования, сельского хозяйства не достигала даже прожиточного минимума, в то же время средний размер единовременной социальной помощи в Волгоградской области составлял около 10% от прожиточного минимума.
В диссертации последовательно прослежены процессы государственного регулирования социальной сферы и ее резкий слом в период перехода к рыночным реформам. Даны оценки экономическим и социально-психологическим последствиям этих процессов, которые нашли отражение в забастовках, увеличившемся количестве разводов, снижении рождаемости, возросшем уровне заболеваемости психическими расстройствами, росте суицидов.
В исследовании установлено, что одним из важных факторов для Волгоградской области, повлиявших на численность населения области и его состав в 1990-е гг., являлась миграция. Так, только в 1998 г.
23 миграционный прирост по области составил 9600 человек, 84% из них прибыли в городскую местность33. Большую часть миграционного прироста области (81%) составляло русскоязычное население.
В работе проанализированы областные нормативно-правовые акты социальной направленности: «Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области» от 11 июня 1996 г., «О защите прав детей, оставшихся без попечения родителей» от 23 декабря 1996 г., «Об охране здоровья граждан в Волгоградской области» от 29 октября 1997 г., «О временных областных минимальных социальных стандартах в Волгоградской области» от 14 мая 1998 г, «О государственной поддержке благотворительной деятельности в Волгоградской области» от 24 ноября 1998 г. и т. д.
Существенно дополнен материал о пилотной программе социальной поддержки малообеспеченных семей на базе различных методических подходов по определению нуждаемости, проводимой в Центральном районе г. Волгограда, в г. Волжском и Иловлинском районе Волгоградской области в 1997-1998 гг. В диссертации показано, что балльная методика оценки нуждаемости стремилась решать проблему подтягивания доходов разных категорий беднейших слоев населения Волгоградской области до более высокого уровня. Установлено, что во многом эксперимент, проводимый в Волгоградской области, послужил основой принятия Федерального Закона «О государственной социальной помощи»(1999 г.).
В процессе исследования выявлена роль, отводимая органами государственной власти Волгоградской области социальной политике в преобразованиях 1980-1990-х гг., отмечено, что преобразования не имели системного подхода, не было региональной составляющей, финансирование объектов социальной сферы легло тяжким бременем на органы местного самоуправления.
Сурин B.H. Демографическая ситуация в области // Пути преодоления демографического кризиса и проблемы подготовки молодежи к семейной жизни и сознательному родительстоу: Сб. материалов областного межведомственного семинара. Волгоград, 2000. С. 26-27.
Выявление возможностей социальной политики в период радикального государственного реформирования позволяет утверждать, что при управлении социальной сферой должны максимально учитываться региональные особенности, связанные с экономическими, географическими, этническими, религиозными, демографическими условиями. Однако в Вол гоградской области при составлении программ социального развития эти факторы не принимались во внимание.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Советская модель социальной политики и положение населения Волгоградской области к 1985
В "Основных направлениях развития народного хозяйства СССР на 1976-1980 гг.", принятых XXV съездом КПСС, впервые был выделен специальный подраздел "Развитие социального обеспечения"1. Это было связано с тем, что при наличии трудоспособных членов в семьях складывалась определенная ситуация (болезнь, многодетные семьи), когда требовалась помощь системы социального обеспечения, которая функционировала за счет используемой на потребление части национального дохода. Источником социального обеспечения служил как необходимый, так и прибавочный продукт. Часть необходимого продукта поступала в личное потребление трудящихся через оплату по труду, остальная формировала общественные фонды потребления, главную часть которых составляли фонды социального обеспечения. На дифференциацию обеспечения влияли прежде всего виды социального обеспечения и их распространенность на группы населения страны. Одни из них — бесплатное медицинское обслуживание, пособия малообеспеченным семьям, инвалидам с детства — охватывали все население, другие — пособия по беременности и родам, по временной нетрудоспособности — устанавливались рабочим, служащим, колхозникам. Особенностью второй группы видов социального обслуживания являлось то, что здесь дифференциация пособий следовала за дифференциацией заработной платы, выплаты которой кратковременно прекращались в связи с болезнью или родами, уровень доходов в этот период сохранялся в размере зарплаты. Третья группа видов социального обслуживания состояла в пенсионном обеспечении и охватывала постоянно или длительно нетрудоспособных граждан. Дифференциация в области пенсионного обеспечения в этот период была вызвана разными причинами. Основная из них — распределение по труду. Вторая причина — неоднородность нетрудоспособных, которые имели разный уровень и разную структуру своих потребностей, например, пенсионеры по возрасту, дети без родителей, инвалиды. В этот период была поставлена задача, чтобы социальное обеспечение адекватно отвечало потребностям граждан.
В законодательстве под социальным обеспечением граждан понимали все формы (виды) гарантированного материального обеспечения, предоставляемого им государственными органами, профсоюзными, кооперативными и иными общественными организациями по возрасту, инвалидности и т. д. Такими формами являлись выплаты пенсий и пособий; трудоустройство граждан, частично утративших трудоспособность; профессионально-техническое обучение инвалидов; содержание престарелых и инвалидов в домах-интернатах; обеспечение инвалидов индивидуальными средствами передвижения; протезно-ортопедическая помощь и т. д.
Социальное обеспечение граждан было взаимосвязано с социальным обслуживанием. Обеспечение осуществлялось в деньгах или натурой, а обслуживание - преимущественно путем оказания услуг при отдельных формах обеспечения, а также материально-бытовой помощи престарелым и нетрудоспособным и членам их семей.
Содействие, помощь и услуги оказывались, например, при пенсионном обеспечении (в частности, при получении и оформлении документов, необходимых для назначения пенсий); зачислении в дома-интернаты для престарелых и инвалидов и содержании в них; трудоустройстве и профессионально-техническом обучении инвалидов; приобретении инвалидами индивидуальных транспортных средств; обучении их вождению автомобиля или мотоколяски; протезировании и приобретении ортопедических изделий; прохождении ВТЭК; подготовке документов и оформлении дел об установлении попечительства и в иных случаях, а также многодетным и одиноким матерям, малообеспеченным семьям. Материально-бытовое обслуживание пенсионеров и инвалидов совершалось путем выдачи путевок в санатории, дома отдыха, единовременной денежной помощи; содействия в ремонте и получении новых квартир, снабжении топливом; выдачи возвратных и безвозвратных ссуд; предоставлении льгот и преимуществ, установленных государством и т. д.
Социальная сфера Волгоградской области на начальном этапе перестройки
В декабре 1984 г. М. С. Горбачев выступил на совещании в ЦК КПСС с докладом "Живое творчество народа", в котором говорил о необходимости преодоления догматических представлений о производственных отношениях при социализме, развитии самоуправления в экономике, поддержке новаторских инициатив, расширении гласности и "социалистической демократии". Доклад был опубликован лишь через полгода и содержал основные тезисы, на основе которых позже возникла программа "перестройки". На состоявшемся в апреле 1985 г. Пленуме ЦК КПСС был сделан вывод, что страна оказалась в предкризисном состоянии, и обозначен поворот к новому стратегическому курсу, к перестройке. На пленуме были сформулированы основы концепции перестройки.
На заседании Политбюро ЦК КПСС 29 ноября 1985 г. впервые шла речь о недопустимости искажения фактического положения дел в сообщениях и информации, поступающей в ЦК КПСС, Во многих случаях в отчетах и докладных записках излагались только выгодные показатели, а о недостатках упоминалось бегло, как бы вскользь59.
В этот период программами реформирования общества занимались ведущие ученые, экономисты, которые предлагали свои варианты реформ. Наиболее важной была подготовка Комплексной программы научно-технического прогресса, в работе над которой участвовали представители всех поколений реформаторов (А. Аганбегян, Н. Петраков, Е. Ясин, Е. Гайдар, Г. Явлинский, С. Шаталин и др.)
Экономическая программа была разработана довольно подробно. На протяжении 60-70-х гг. XX в. лучшие советские экономисты работали над комплексом проблем "совершенствования хозяйственного механизма", что составило особый и наиболее динамично развивающийся раздел отечественной экономико-теоретической мысли. Логика этой концепции опиралась на достаточно очевидный тезис о невозможности решения всех социально-экономических проблем из "единого центра" и поэтому исходила из необходимости стимулирования экономических агентов на развитие производства и обновление продукции. Предполагалось, что этого можно добиться путем расширения самостоятельности предприятий в принятии решений по развитию производства и оплате труда при сохранении ряда фундаментальных основ советской экономической системы. Другая тенденция была связана с перестроечным периодом, охватывающим 1985-1991 гг. Значительное место в научной литературе было уделено концептуальной критике социальной справедливости, которая на практике идентифицировалась с уравнительностью . Специалисты отмечали три основных обстоятельства, которые, наряду с привилегиями номенклатуры, способствовали разрушению представлений о справедливости: сдерживание роста заработной платы и, соответственно, недоплата работнику за результаты его труда, создание искусственного дефицита рабочей силы: фактическое осуществление уравниловки как заменителя объективных требований распределительных отношений .
Было зафиксировано, что во второй половине 1980-х гг. сложилось два стереотипа социальной справедливости распределения. Первый — усиление дифференциации заработка и доходов как средства стимулирования качества и результатов труда; второй - повышение заработков как средства (сознательного и несознательного) сокращения различия в их размерах, а главное - в среднедушевых семейных доходах62.
Реализация социальной политики в Волгоградской области в 1992-1995 гг
К началу 1990-х гг. недовольство перестройкой и усталость от тяжелых последствий социально-экономических реформ склоняли общественное мнение к принятию идей рынка. В разряд дефицитных перешли практически все виды товаров. Резко ухудшилось соотношение денежных сбережений населения с товарными запасами (в 5 раз по сравнению с 1970 г. и более чем в 2 раза по сравнению с 1985 г.). Товарные запасы в розничной торговле сократились до опасно низкой величины. В результате падения производства, сокращения рабочих мест появились тысячи безработных. Уже в 1990 г. в Российской Федерации 1395 тыс. чел., не занятых трудовой деятельностью, обратились по вопросу трудоустройства в органы социальной защиты населения1. В Волгоградской области темпы снижения численности рабочих, служащих и колхозников в народном хозяйстве за 1986-1990 гг. составили 0,9% , что было несколько ниже, чем по стране (1,2%), но в 1991 г. они достигли 3,5%, что уже было выше, чем в среднем по стране (3,2) .
Реформаторы, пришедшие к власти в России в конце 1991 г., не стали провозглашать в качестве цели обеспечение социальной комфортности большей части населения страны в переходный период. Основной установкой был запуск рыночных механизмов и формирование системы рыночных отношений. При этом предполагалось, что обеспечить качественно новый уровень социальной защиты россиян можно будет лишь на принципиально иной ресурсной базе, сформировать которую и должна была рыночная экономика . Как отмечала в одном из интервью министр социальной защиты населения Э. Памфилова, «говорить о комплексной социальной защите всего населения в нынешний тяжелый переходный период просто нереально. ... Мы можем позаботиться только о стариках, инвалидах, детях. Для этого необходимо хотя бы ежеквартально определять прожиточный минимум и под него «подгонять» величину пособий, компенсаций, чтобы люди не умерли с голоду»4.
Для начала 1990-х гг. была характерна новая тенденция в подходе к идеям социальной справедливости, почти общим стало мнение, что вопросы социальной справедливости являются ни чем иным, как «пережитком социализма», и что в обществах с рыночной экономикой и либеральной демократией социальной справедливости места нет,
22 августа 1991 г. был подписан Указ Президента РСФСР № 75 «О некоторых вопросах деятельности исполнительной власти в РСФСР», в соответствии с которым в сентябре 1991 г. Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина в Волгоградской области главой администрации был назначен И.П. Шабунин. В ноябре 1991 была утверждена новая структура администрации Волгоградской области в составе 7 комитетов, 9 управлений, 5 отделов. Председателем комитета по делам семьи была назначена Щеглова Валентина Тимофеевна, председателем комитета по физкультуре и спорту - Иванов Виктор Петрович, исполняющим обязанности начальника управления народного образования -Слизов Александр Михайлович, начальником управления культуры - Величкин Александр Иванович, начальником управления социальной защиты населения -Аликов Николай Яковлевич, заведующим отделом здравоохранения - Щучкин Всеволод Васильевич и др.
